- Arrêt of March 14, 2011

14/03/2011 - C.09.0422.F

Case law

Summary

Sommaire 1
L'article 5 de l'arrêté royal du 15 avril 1958, dans sa version antérieure à l'arrêté du gouvernement de la Communauté française du 2 juin 1995, n'exclut pas les revenus qui proviennent de l'exercice d'un mandat d'échevin pour déterminer le caractère accessoire de la fonction exercée par le membre du personnel dans l'enseignement de la Communauté française (1). (1) Voir les concl. du M.P

Arrêt - Integral text

N° C.09.0422.F

SERVICE DES PENSIONS DU SECTEUR PUBLIC, organisme public représenté par son administrateur général, dont le siège est établi à Saint-Gilles, place Victor Horta, 40,

demandeur en cassation,

représenté par Maître Michel Mahieu, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Watermael-Boitsfort, boulevard du Souverain, 36, où il est fait élection de domicile,

contre

1. D. J.-M.,

défendeur en cassation,

représenté par Maître Jacqueline Oosterbosch, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Liège, rue de Chaudfontaine, 11, où il est fait élection de domicile,

2. COMMUNAUTÉ FRANÇAISE, représentée par son gouvernement, en la personne de son ministre-président, dont le cabinet est établi à Bruxelles, place Surlet de Chokier, 15-17,

défenderesse en cassation ou, à tout le moins, partie appelée en déclaration d'arrêt commun.

I. La procédure devant la Cour

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 24 mars 2009 par la cour d'appel de Liège.

Par ordonnance du 15 février 2011, le premier président a renvoyé la cause devant la troisième chambre.

Le conseiller Alain Simon a fait rapport.

Le procureur général Jean-François Leclercq a conclu.

II. Le moyen de cassation

Le demandeur présente un moyen libellé dans les termes suivants :

Dispositions légales violées

- article 80 de la loi du 20 juillet 1991 portant des dispositions sociales et diverses, inséré par la loi du 3 février 2003 ;

- article 5 de l'arrêté royal du 15 avril 1958 portant statut pécuniaire du personnel enseignant, scientifique et assimilé du ministère de l'Instruction publique, avant sa modification par l'article 1er de l'arrêté du gouvernement de la Communauté française du 2 juin 1995 et par l'article 1er de l'arrêté du gouvernement de la Communauté française du 24 octobre 1996 ;

- article 1er de l'arrêté du gouvernement de la Communauté française du 2 juin 1995 réglant la situation pécuniaire des membres du personnel de l'enseignement de la Communauté française qui exercent un mandat politique, modifiant l'article 5, alinéa 3, de l'arrêté royal du 15 avril 1958 ;

- article 1er de l'arrêté du gouvernement de la Communauté française du 24 octobre 1996 modifiant la situation pécuniaire des membres du personnel de l'enseignement de la Communauté française, modifiant l'article 5, alinéa 3, de l'arrêté royal du 15 avril 1958 ;

- article 7 du Code judiciaire ;

- article 84 de la Constitution.

Décisions et motifs critiqués

L'arrêt reçoit l'appel du défendeur et le dit fondé. Réformant le jugement dont appel, il dit la demande du défendeur recevable et fondée, condamne le demandeur à régulariser la situation du défendeur en matière de pension de retraite en tenant compte des vingt années de carrière durant lesquelles il a presté ses fonctions à titre principal au sein de l'enseignement et ce, à dater du 1er novembre 2004.

Après avoir relevé que

« La demande (du défendeur) vise à obtenir que soient prises en compte, pour le calcul de sa pension de retraite d'enseignant, les ‘vingt années de carrière durant lesquelles il a presté ses fonctions à titre principal dans l'enseignement' (...). Il résulte ainsi de cette demande, de l'exposé des faits et des explications complémentaires données dans les conclusions (du défendeur) que la période litigieuse qu'il y a lieu d'examiner est la période située entre le 1er janvier 1977 et le 1er janvier 1997, à savoir la période qui :

- démarre au moment où (le défendeur) est devenu pour la première fois échevin de la ville de Verviers ;

- se termine au moment où lui est appliqué l'arrêté du gouvernement de la Communauté française du 24 octobre 1996, entré en vigueur le

13 décembre 1996, qui modifie fondamentalement les règles qui existaient précédemment »,

l'arrêt énonce, quant à la réglementation applicable, les éléments suivants :

« Il n'est pas contesté que la disposition qui est applicable est l'article 5, dans son littera c), de l'arrêté royal du 15 avril 1958 portant statut pécuniaire du personnel enseignant, scientifique et assimilé du ministère de l'Instruction publique ;

Il n'est pas non plus contesté que la version à retenir pour le début de la période litigieuse mentionnait seulement que : ‘Pour l'application du présent arrêté : l'expression " fonction accessoire " désigne la fonction, qu'elle soit ou non à prestations complètes, qu'exerce dans une ou plusieurs écoles ou institutions régies par le présent statut, l'agent : [...] c) qui bénéficie, du chef de toute autre occupation ou du chef de la jouissance d'une pension à charge du Trésor public, de revenus bruts dont le montant est supérieur à celui de la rétribution brute qui lui reviendrait s'il exerçait sa fonction à titre principal' ;

À suivre ensuite les écrits de la [défenderesse] dans ses conclusions de synthèse (...), ladite disposition a été :

1. modifiée par l'article 1er d'un arrêté royal du 15 décembre 1978 ;

2. remplacée et complétée par l'article 4 de l'arrêté royal n° 63 du

20 juillet 1982 ;

3. reprise dans l'article 44 d'une loi du 1er août 1985 après que l'article 4 susvisé eut été annulé par le Conseil d'État dans un arrêt du 4 mars 1985 ;

4. complété par l'article 1er d'un arrêté du gouvernement de la Communauté française du 2 juin 1995, entré en vigueur le 23 octobre 1995.

La modification de 1978 ajoutait que, ‘pour l'application des alinéas précédents, il n'est tenu compte ni des revenus provenant d'indemnités d'expertises judiciaires en matière pénale, sur ordre des autorités judiciaires, ni de la durée des prestations qui y sont consacrées' ;

Le remplacement de 1982, repris en 1985, modifiait la finale du littera c) susmentionné et ajoutait : ‘par " autre occupation " citée au c), il faut entendre une autre occupation que : 1. la profession indépendante ; 2. des prestations dans l'enseignement de plein exercice ou dans l'enseignement de promotion sociale ou à horaire réduit, pour lesquelles une rémunération à charge du Trésor public est accordée' ;

L'ajout de 1995 complétait la disposition existante : ‘pour l'application des alinéas précédents, il n'est tenu compte ni des revenus provenant d'indemnités d'expertises judiciaires en matière pénale, sur ordre des autorités judiciaires, ni de la durée des prestations qui y sont consacrées', en y ajoutant ‘ni des revenus provenant de l'exercice des fonctions de bourgmestre dans une commune dont la population n'excède pas 15.000 habitants, d'échevin ou de président d'un centre public d'aide sociale dans une commune dont la population n'excède pas 30.000 habitants' ».

Quant à l'interprétation qui a été donnée par les autorités administratives de cette disposition, l'arrêt énonce les éléments suivants :

« Le premier document déposé par les parties est une lettre du ministre de l'Éducation nationale du 12 septembre 1986 au directeur général de l'enseignement préscolaire et de l'enseignement primaire (...) dans laquelle ce dernier dit qu'il a eu son attention attirée par la situation d'un M. Fayen auquel une somme de 683.937 francs est réclamée en remboursement au motif qu'il était en fonction accessoire depuis le 1er janvier 1983 ;

Dans cette lettre, ce ministre mentionne expressément : ‘Je vous rappelle que les mandats de bourgmestre et d'échevin ne constatent pas une

" autre occupation " au sens de l'article 5, c), de l'arrêté royal du 15 avril 1958', ‘cette décision, qui a toujours été appliquée par tous les services de traitement du département, n'a jamais été contestée par la Cour des comptes et il n'entre nullement dans mes intentions de la modifier', et demande audit directeur d'annuler la demande de remboursement faite à M. F. et de

continuer à appliquer les dispositions de l'article 5, c), dans le sens indiqué ci-dessus ;

C'est seulement après cette lettre que la Cour des comptes, ayant pu constater que des mandataires politiques exerçant simultanément une fonction dans l'enseignement subventionné étaient rétribués selon le mode de rémunération prévu pour l'exercice d'une fonction principale, va écrire au ministre le 6 mai 1987 que, selon elle, les dispositions de l'article 5, c), en cause n'excluent pas de leur champ d'application les titulaires d'un mandat politique et lui demander d'examiner les mesures à prendre pour une application correcte du texte aux personnes concernées (...) ;

Ce courrier sera rappelé dans une nouvelle lettre de la Cour des comptes du 24 juin 1987 (...) ;

Il est utile de déjà signaler à ce stade que, dans les deux courriers susvisés, la Cour des comptes base son appréciation sur le texte de l'article 5, c), tel qu'il existait à ce moment, soit avec la modification de 1978 et avec le remplacement de 1982, annulé puis repris en 1985 (...) ;

Certes, le 14 juillet 1989, le ministre de l'Éducation nationale de l'époque adopte l'interprétation de la Cour des comptes et donne les instructions pour que les indus soient réclamés (...) et, ensuite, une circulaire de la direction générale du 29 août 1989 va être établie dans ce sens (...) ; néanmoins, dès le début du mois suivant, le même ministre, interpellé sur le sujet, va revoir sa position et signale, dans une lettre du 14 septembre 1989, qu'il avait donné des instructions à ses services de ‘ne plus appliquer l'article 5 c) [...] aux mandats de bourgmestre et d'échevin' ;

Il est intéressant de préciser ici que la lettre du 14 septembre 1989 est envoyée à J.-M. R., premier échevin de la ville de Verviers, soit la ville dans laquelle (le défendeur) exerçait ses fonctions d'échevin, et que cette lettre mentionne qu'elle fait ‘suite à notre entretien du 2 septembre 1989' ;

Dans les pièces déposées par (le défendeur) figurent encore un extrait des commentaires du secrétariat général de l'enseignement catholique qui mentionnent expressément que : ‘par décision ministérielle, les titulaires d'un mandat politique (échevins, bourgmestres ...) qui exercent en même temps des fonctions dans l'enseignement ne sont pas soumis aux dispositions du littera c) de l'article 5', commentaires dont il est mentionné qu'ils sont mis à jour au

1er janvier 1993 (...) ;

Par ailleurs, (le défendeur) fait état d'un extrait du rapport fait le 28 juillet 1986 au nom de la commission de l'Intérieur, des Affaires générales et de la Fonction publique, dans le cadre d'un projet de loi instituant le congé politique pour les membres du personnel des services publics, rapport qui contient plusieurs considérations intéressantes dans le cadre du présent litige ».

Quant à l'interprétation qu'il y a lieu de donner pendant la période litigieuse de la disposition en cause, l'arrêt, après avoir synthétisé la position des parties, à savoir que :

« (Le demandeur et la défenderesse) se rangent derrière l'interprétation de la Cour des comptes et estiment que, la disposition litigieuse n'ayant pas expressément exclu les mandats de bourgmestre et d'échevin, il en résulte que ces mandats devaient être pris en compte pour voir si l'activité d'enseignant était exercée à titre principal ou accessoire ;

(Le défendeur) défend que lesdits mandats n'étaient pas, à l'origine, considérés comme ‘une autre occupation' au sens de la disposition en cause ; que cette interprétation a été confortée par les pratiques suivies ultérieurement et que les modifications intervenues en 1996 doivent être retenues pour interpréter cette disposition dans ce sens »,

fait sienne la position du défendeur.

Il fonde sa décision sur les considérations suivantes :

« Il résulte à suffisance de la lettre du ministère de l'Éducation nationale du 12 septembre 1986 et même des termes de la lettre du 6 mai 1987 de la Cour des comptes qu'avant 1986, la disposition litigieuse en cause avait été interprétée par tous les services administratifs comme ne concernant pas les mandats de bourgmestre et d'échevin ;

L'interprétation donnée par la Cour des comptes est faite, non sur la base de la disposition en cause telle qu'elle était applicable à l'origine de la période litigieuse pour (le défendeur), mais sur la base de cette disposition déjà modifiée, complétée et remplacée (...) ;

L'interprétation donnée par la Cour des comptes a certes été avalisée par le ministre de l'Éducation nationale le 14 juillet 1989 mais ce ministre est revenu très rapidement sur sa décision et a donné des instructions dans ce dernier sens en demandant à ses services, au début du mois de septembre 1989, que ne soit pas appliquée sur ce point la circulaire qui venait juste de sortir, étant datée du 28 août de cette année ;

La position prise par ce ministre en septembre 1989 est reprise dans les commentaires qui ont été donnés ultérieurement aux établissements d'enseignement ;

[Le demandeur et la défenderesse] ne déposent aucun document qui viendrait attester qu'après septembre 1989 et jusqu'au nouveau système mis en place en 1996, le ministre ou l'administration auraient à nouveau changé de position en adoptant l'interpré¬tation donnée par la Cour des comptes en 1987 ;

Certes, durant l'année scolaire 1995-1996, est théoriquement entrée en vigueur une nouvelle modification de la disposition en cause, modification qui visait pour la première fois expressément les mandats de bourgmestre et d'échevins, mais aucun élément de la cause ne permet de démontrer que cette disposition a réellement été appliquée alors que, très peu de temps après, soit en 1996, le système était totalement modifié par plusieurs modifications ;

Le système mis en place en 1996 n'est nullement un système de couperet, tel celui de passer d'une fonction principale à celui d'une fonction accessoire, mais un système nuancé avec un congé politique qui a des conséquences beaucoup moins importantes sur la carrière de la personne concernée ».

L'arrêt ajoutera encore que

« La disposition litigieuse datant d'une période antérieure à la fusion des communes, il est d'autant plus compréhensible que les mandats de bourgmestre et d'échevin n'aient pas été considérés comme une ‘autre occupation' dans la mesure où il existait alors de très nombreuses petites communes dans lesquelles les fonctions de bourgmestre et d'échevin n'engendraient pas une charge de travail sensible ;

Lorsque s'est posée la question des revenus provenant de missions judiciaires, le texte a été modifié pour exclure ces revenus pour l'application de la disposition litigieuse ;

De même, lorsque s'est posée la question des mandats communaux pour les enseignants, le ministre compétent, après consultation de son administration, a aussi voulu modifier la disposition en cause ; il a ainsi précisé, dans sa lettre susmentionnée du 14 septembre 1989, qu'il entrait dans ses intentions de déposer un projet de décret et que l'instruction de ne plus appliquer aux mandats de bourgmestre et d'échevin la disposition en cause était donnée ‘en attendant le vote sur ce texte' (...) ;

Certes, les modifications légales annoncées en 1989 ne sont arrivées qu'en 1996 ; néanmoins, cet élément ne permet pas de changer d'appréciation quant à l'interprétation qu'il y a lieu de donner des versions antérieures de la disposition en cause ;

La question de l'admissibilité des cumuls entre des mandats politiques et des fonctions d'agent statutaire n'a commencé à se poser qu'au milieu des années 1980 et a été très difficile et longue à résoudre en raison de la diversité considérable de statuts qui existaient dans la fonction publique ».

Griefs

En vertu de l'article 80 de la loi du 20 juillet 1991 portant des dispositions sociales et diverses, inséré par la loi du 3 février 2003 :

« Les services prestés avant le 1er janvier 2003 dans une fonction accessoire de l'enseignement libre secondaire de plein exercice ou de l'enseignement libre supérieur non universitaire de plein exercice ne sont pas pris en considération pour le calcul de la pension visée à l'article 78. (...) Pour l'application du présent paragraphe, sont considérés comme services prestés dans une fonction accessoire, les services qui, sur la base du statut pécuniaire applicable, ont été rémunérés comme fonction accessoire ».

En vertu de l'article 5 de l'arrêté royal du 15 avril 1958 portant statut pécuniaire du personnel enseignant, scientifique et assimilé du ministère de l'Instruction publique, après sa modification par l'arrêté royal du 15 décembre 1978 et par la loi du 1er août 1985 :

« Pour l'application du présent arrêté, l'expression ‘fonction accessoire' désigne la fonction, qu'elle soit ou non à prestations complètes, qu'exerce dans une ou plusieurs écoles ou institutions régies par le présent statut, l'agent :

c) qui bénéficie, du chef de toute autre occupation ou du chef de la jouissance d'une pension à charge du Trésor public, de revenus bruts dont le montant est supérieur à celui de la rémunération brute qu'il obtiendrait s'il exerçait sa fonction comme fonction principale à prestations complètes, mais calculée sur la base du minimum de l'échelle de traitement.

Par ‘autre occupation', il faut entendre une occupation autre que :

1° une profession indépendante ;

2° des prestations dans l'enseignement de plein exercice ou dans l'enseignement de promotion sociale ou à horaire réduit, pour lesquelles une rémunération à charge du Trésor public est accordée.

Pour l'application des alinéas précédents, il n'est tenu compte ni des revenus provenant d'indemnités d'expertises judiciaires en matière pénale, sur ordre des autorités judiciaires, ni de la durée des prestations qui y sont consacrées ».

L'alinéa 3 de l'article 5 de l'arrêté royal du 15 avril 1958 a été complété comme il suit par l'article 1er de l'arrêté du gouvernement de la Communauté française du 2 juin 1995 réglant la situation pécuniaire des membres du personnel de l'enseignement de la Communauté française qui exercent un mandat politique :

« Pour l'application des alinéas précédents, il n'est tenu compte, ni des revenus provenant d'indemnités d'expertises judiciaires en matière pénale, sur ordre des autorités judiciaires, ni de la durée des prestations qui y sont consacrées, ni des revenus provenant de l'exercice des fonctions de bourgmestre dans une commune dont la population n'excède pas 15.000 habitants, d'échevin ou de président d'un centre public d'aide sociale dans une commune dont la population n'excède pas 30.000 habitants ».

L'alinéa 3 de l'article 5 de l'arrêté royal du 15 avril 1958 a ensuite été modifié comme il suit par l'article 1er de l'arrêté du gouvernement de la Communauté française du 24 octobre 1996 modifiant la situation pécuniaire des membres du personnel de l'enseignement de la Communauté française, entré en vigueur le 13 décembre 1996 :

« Pour l'application des alinéas précédents, il n'est tenu compte, ni des revenus provenant d'indemnités d'expertises judiciaires en matière pénale, sur ordre des autorités judiciaires, ni de la durée des prestations qui y sont consacrées, ni des revenus provenant de l'exercice des fonctions de bourgmestre, d'échevin, de conseiller communal, de président ou de membre d'un conseil de l'aide sociale et de conseiller provincial ».

La loi interprétative fait corps avec la loi interprétée. En cas de loi interprétative, la loi interprétée est réputée avoir eu dès l'origine le sens défini par la loi interprétative et doit donc être appliquée comme telle par les cours et tribunaux. Est, de sa nature, interprétative la loi qui, sur un point de droit incertain ou controversé, consacre une solution qui aurait pu être adoptée par la jurisprudence.

L'article 5 de l'arrêté royal du 15 avril 1958, après sa modification par l'arrêté royal du 15 décembre 1978, excluait uniquement les revenus provenant d'indemnités d'expertises pour déterminer le caractère accessoire ou principal de la fonction exercée par le membre du personnel dans l'enseignement de la Communauté française. L'article 1er de l'arrêté du gouvernement de la Communauté française du 2 juin 1995 réglant la situation pécuniaire des membres du personnel de l'enseignement de la Communauté française qui exercent un mandat politique a élargi les exclusions aux revenus provenant de l'exercice des fonctions de bourgmestre dans une commune dont la population n'excède pas 15.000 habitants, d'échevin ou de président d'un centre public d'aide sociale dans une commune dont la population n'excède pas 30.000 habitants. L'article 1er de l'arrêté du gouvernement de la Communauté française du 24 octobre 1996 a ensuite élargi les exclusions à tous les revenus provenant de l'exercice des fonctions de bourgmestre et d'échevin, quelle que soit l'importance de la population.

La jurisprudence n'aurait pu adopter un tel élargissement des exclusions. Dès lors, l'article 1er de l'arrêté du gouvernement de la Communauté française du 24 octobre 1996 modifiant la situation pécuniaire des membres du personnel de l'enseignement de la Communauté française ne constitue pas une disposition interprétative et n'a pas d'effet rétroactif.

À l'origine, les revenus provenant de l'exercice des fonctions de bourgmestre et d'échevin n'étaient pas exclus par l'article 5 de l'arrêté royal du 15 avril 1958 pour déterminer le caractère accessoire ou principal de la fonction exercée. Ces revenus n'ont été totalement exclus qu'à partir de l'entrée en vigueur de l'article 1er de l'arrêté du gouvernement de la Communauté française du 24 octobre 1996 modifiant la situation pécuniaire des membres du personnel de l'enseignement de la Communauté française, soit à partir du

13 décembre 1996.

L'arrêt n'a dès lors pu légalement décider que la disposition de l'article 5 de l'arrêté royal du 15 avril 1958, telle qu'elle était applicable à l'origine de la période litigieuse située entre le 1er janvier 1977 et le 1er janvier 1997, doit être interprétée comme excluant tous les revenus provenant de l'exercice de mandats politiques pour déterminer le caractère accessoire ou principal de la fonction exercée par le membre du personnel dans l'enseignement de la Communauté française (violation de l'ensemble des dispositions légales citées en tête du moyen).

III. La décision de la Cour

Sur la fin de non-recevoir opposée au moyen par le défendeur et déduite du défaut d'intérêt :

L'arrêt ne se fonde sur les décisions ministérielles auxquelles il se réfère que pour dégager l'interprétation qu'il adopte de l'article 5, alinéa 1er, c), de l'arrêté royal du 15 avril 1958 portant statut pécuniaire du personnel enseignant, scientifique et assimilé du ministère de l'Instruction publique.

Le moyen ne fait pas grief à l'arrêt d'appliquer un arrêté ou un règlement non conforme à la loi mais critique son interprétation de l'article 5, alinéa 1er, c), de l'arrêté royal du 15 avril 1958.

La fin de non-recevoir ne peut être accueillie.

Sur le fondement du moyen :

En vertu de l'article 5, alinéa 1er, c), de l'arrêté royal du 15 avril 1958, dans sa version applicable aux faits, l'expression fonction accessoire désigne la fonction, qu'elle soit ou non à prestations complètes, qu'exerce, dans une ou plusieurs écoles ou institutions régies par ce statut, l'agent qui bénéficie, du chef de toute autre occupation, de revenus bruts dont le montant est supérieur à celui de la rétribution brute qui lui reviendrait s'il exerçait sa fonction à titre principal ; par autre occupation, il faut entendre une occupation autre qu'une profession indépendante, ou des prestations dans l'enseignement de plein exercice, de promotion sociale ou à horaire réduit, pour lesquelles une rémunération à charge du Trésor public est accordée. Suivant l'article 5, alinéa 3, dans sa version applicable aux faits, il n'est tenu compte, pour l'application des alinéas précédents, ni des revenus provenant d'indemnités d'expertises judiciaires en matière pénale, sur ordre des autorités judiciaires, ni de la durée des prestations qui y sont consacrées.

Pour déterminer le caractère accessoire de la fonction exercée par le membre du personnel dans l'enseignement de la Communauté française, l'article 5, alinéa 1er, c), précité n'exclut pas les revenus qui proviennent de l'exercice d'un mandat d'échevin.

L'arrêt qui, pour décider que le défendeur a exercé sa fonction à titre principal au sein de l'enseignement, considère que le mandat d'échevin n'était pas considéré comme une autre occupation, viole l'article 5, alinéa 1er, c), de l'arrêté royal du 15 avril 1958, précité.

Le moyen est fondé.

Par ces motifs,

La Cour

Casse l'arrêt attaqué sauf en tant qu'il reçoit l'appel ;

Ordonne que mention du présent arrêt sera faite en marge de l'arrêt partiellement cassé ;

Réserve les dépens pour qu'il soit statué sur ceux-ci par le juge du fond ;

Renvoie la cause, ainsi limitée, devant la cour d'appel de Mons.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, troisième chambre, à Bruxelles, où siègeaient le président de section Paul Mathieu, les conseillers Christine Matray, Martine Regout, Alain Simon et Mireille Delange, et prononcé en audience publique du quatorze mars deux mille onze par le président de section Paul Mathieu, en présence du procureur général Jean-François Leclercq, avec l'assistance du greffier Marie-Jeanne Massart.

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