- Arrêt of June 13, 2013

13/06/2013 - C.12.0458.F

Case law

Summary

Sommaire 1

Même si elle a été créée par une autorité administrative et est soumise au contrôle des pouvoirs publics, une personne morale de droit privé n’'acquiert le caractère d'’une autorité administrative que dans la mesure où elle peut prendre des décisions obligatoires à l’'égard des tiers; le fait qu'’une mission d'’intérêt général lui est confiée est à cet égard sans incidence (1). (1) Ch. réunies, 30 mai 2011, RG C.10.0508.N, Pas., 2011, n° 363 et les concl. du M.P.


Arrêt - Integral text

N° C.12.0458.F

BRUSSELS SOUTH CHARLEROI AIRPORT, société anonyme dont le siège social est établi à Charleroi (Gosselies), rue des Frères Wright, 8,

demanderesse en cassation,

représentée par Maître Paul Alain Foriers, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, avenue Louise, 149, où il est fait élection de domicile,

contre

1. AVIAPARTNER HOLDING, société anonyme dont le siège social est établi à Zaventem, Luchthaven Brussel Nationaal,

2. TPF UTILITIES, société anonyme dont le siège social est établi à Flémalle, Zoning de l'Arbre Saint-Michel, rue de l'Expansion, 3,

défenderesses en cassation.

I. La procédure devant la Cour

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 6 juillet 2012 par le Conseil d'État, section du contentieux administratif.

Le conseiller Michel Lemal a fait rapport.

L'avocat général Thierry Werquin a conclu.

II. Le moyen de cassation

La demanderesse présente un moyen libellé dans les termes suivants :

Dispositions légales violées

- articles 7, 14, 17 et 18 des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973 ;

- articles 47, 48, 53, 59 à 61, 65/14, 65/15 et 65/24 de la loi du 24 décembre 1993 relative aux marchés publics et à certains marchés de travaux, de fournitures et de services ;

- article 2, § 2, du Code des sociétés ;

- articles 144, 145 et 160 de la Constitution ;

- article 609, 2°, du Code judiciaire ;

- articles 1er, 2 et 5bis du décret du 23 juin 1994 relatif à la création et à l'exploitation des aéroports et aérodromes relevant de la Région wallonne ;

- articles 1er, 1erbis et 2 à 6 de l'arrêté du gouvernement wallon du 8 septembre 2011 portant exécution de l'article 5bis précité ;

- articles 1er, 2, 3, 6 et 7 de la directive 2009/12/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 sur les redevances aéroportuaires.

Décisions et motifs critiqués

Statuant sur la requête des défenderesses tendant à la suspension d'extrême urgence de la décision de la demanderesse du 4 juin 2012 de ne pas leur attribuer le marché public litigieux, l'arrêt décide, après avoir rejeté les arguments déduits par la demanderesse des arrêts de la Cour du 14 février 1997 (Pas., n° 88) et 10 septembre 1999 (Pas., n° 452), que « la qualité d'autorité administrative de [la demanderesse] paraît dès lors, prima facie, suffisamment établie », et rejette, partant, le déclinatoire de juridiction soulevé par la demanderesse dans sa note d'observations.

Il fonde sa décision sur les considérations que « les statuts de [la demanderesse] ne laissent pas de doute sur la qualité de concessionnaire de celle-ci, au sens de l'article 1er, 2°, du décret du 23 juin 1994 [relatif à la création et à l'exploitation des aéroports et aérodromes relevant de la Région wallonne] », que « les mêmes statuts font apparaître que c'est la Région wallonne qui, de manière indirecte mais certaine, a la maîtrise de la société », qu'il ressort de ces statuts que la demanderesse « est étroitement liée à la Région wallonne qui détient, directement ou par société interposée constituée ou contrôlée par elle, la majorité des actions représentatives de son capital et qui désigne une majorité de ses administrateurs », que la demanderesse, société anonyme de droit privé, « apparaît dès lors, prima facie, comme réunissant des caractéristiques permettant d'y reconnaître une autorité administrative au sens organique », que « les pièces du dossier administratif ne permettent cependant pas de vérifier qu'elle a été créée à l'initiative des pouvoirs publics » et que la demanderesse « n'apporte aucun élément établissant que les pouvoirs publics régionaux n'ont pas été à l'origine de sa création ».

Il ajoute qu'« en admettant même que [la demanderesse] doive être tenue pour une entité d'initiative privée, encore faudrait-il constater qu'elle est contrôlée par la Région wallonne, qu'elle ne relève ni du pouvoir législatif ni du pouvoir judiciaire, qu'elle est chargée d'un service public et qu'elle peut prendre des décisions obligatoires vis-à-vis des tiers », que, « sur ce dernier point, il apparaît en effet qu'elle dispose du pouvoir de fixer unilatéralement et de percevoir le montant des redevances aéroportuaires sur le fondement de l'article 5bis du décret du 23 juin 1994 relatif à la création et à l'exploitation des aéroports et aérodromes relevant de la Région wallonne et des articles 2 et 3 de l'arrêté du gouvernement wallon du 8 septembre 2011 portant exécution de l'article 5bis du décret du 23 juin 1994 précité ».

Griefs

1. Les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des cours et tribunaux de l'ordre judiciaire (article 144 de la Constitution). Il en va de même des contestations qui ont pour objet des droits politiques, sauf les exceptions prévues par la loi (article 145 de la Constitution).

2. Le Conseil d'État, section du contentieux administratif, statue par voie d'arrêts dans les cas prévus par la loi (articles 160 de la Constitution et 7 des lois coordonnées sur le Conseil d'État du 12 janvier 1973). Il statue ainsi par voie d'arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir formés contre les actes et règlements des diverses autorités administratives (article 14, § 1er, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'État). Il suit par ailleurs de l'article 17, § 1er, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'État que « lorsqu'un acte ou un règlement d'une autorité administrative est susceptible d'être annulé en vertu de l'article 14, §§ 1er et 3, le Conseil d'État est seul compétent pour ordonner la suspension de son exécution ».

Faisant une application particulière des règles qui précèdent, l'article 65/24 de la loi du 24 décembre 1993 relative aux marchés publics dispose que les recours visés aux articles 65/14 et 65/15 de cette loi - respectivement en annulation et en suspension des décisions prises par les autorités adjudicatrices - doivent être portés devant le Conseil d'État lorsque l'entité adjudicatrice est une autorité administrative, au sens de l'article 14, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'État (article 65/24, alinéa 1er, 1°, de la loi), tandis que, lorsque le pouvoir adjudicateur ne revêt pas pareille qualité, seuls les cours et tribunaux de l'ordre judiciaire sont investis du pouvoir de connaître de ces recours (article 65/24, alinéa 1er, 2°, de la loi).

3. Il appartient au Conseil d'État, section du contentieux administratif, saisi d'une demande de suspension en extrême urgence, d'apprécier, fût-ce prima facie, si la juridiction pouvait en connaître (articles 7, 17, spécialement § 1er, alinéa 1er, 18 des lois coordonnées sur le Conseil d'État, 144, 145 et 160 de la Constitution).

Il ne peut à cet égard s'appuyer sur des règles de droit qui ne peuvent fonder raisonnablement sa décision.

Première branche

4. Ne constituent des autorités administratives au sens des articles 14, § 1er, alinéa 1er, et 17, § 1er, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'État et de l'article 65/24, alinéa 1er, 1°, de la loi du 24 décembre 1993 que les institutions créées ou reconnues par les pouvoirs publics, qui sont chargées d'une mission d'intérêt général et qui disposent d'un pouvoir de droit de prendre des décisions obligatoires à l'égard des tiers, c'est-à-dire de déterminer unilatéralement ses propres obligations vis-à-vis des tiers ou de constater unilatéralement les obligations de ces tiers, dans le cadre de prérogatives de puissance publique.

S'agissant de ce dernier critère de qualification, l'arrêt estime qu'il consiste, dans le chef de la demanderesse, en le pouvoir qui lui est reconnu de fixer et de percevoir des redevances aéroportuaires à charge des usagers.

5. La redevance aéroportuaire est un prélèvement effectué au profit de l'entité gestionnaire d'aéroport à la charge des usagers d'aéroport en contrepartie de l'utilisation des installations et des services qui sont fournis exclusivement par l'entité gestionnaire d'aéroport et qui sont liés à l'atterrissage, au décollage, au balisage et au stationnement des aéronefs, ainsi qu'à la prise en charge des passagers et du fret (article 2, 4°, de la directive 2009/12/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 sur les redevances aéroportuaires).

Pareilles redevances constituent ainsi la contrepartie d'un service librement consenti par l'usager. À cet égard, ces redevances ne se distinguent pas des redevances réclamées par un particulier pour l'usage de certaines de ses installations.

Partant, la fixation de redevances aéroportuaires ne consiste pas en une décision fixant unilatéralement des obligations à charge des tiers, qui participerait à l'imperium de son auteur. Les tiers ont en effet le libre choix de recourir ou non aux services proposés en contrepartie du paiement de la redevance.

6. La redevance aéroportuaire est en outre fixée par l'entité gestionnaire au terme d'une procédure obligatoire de consultation des usagers d'aéroport ou des représentants ou associations des usagers d'aéroport (articles 6 de la directive 2009/12/CE et 4 à 6 de l'arrêté du gouvernement wallon du 8 septembre 2011 portant exécution de l'article 5bis du décret du 23 juin 1994 relatif à la création et à l'exploitation des aéroports et aérodromes relevant de la Région wallonne). L'établissement de la redevance aéroportuaire n'est ainsi pas fixé de manière parfaitement unilatérale mais est au contraire conditionné par la loi.

Or, le seul fait qu'une entité agisse en fonction de critères précisément déterminés par la loi n'implique pas qu'elle dispose d'un pouvoir d'imperium propre et soit habilitée à prendre des décisions obligatoires à l'égard des tiers et, partant, constitue une autorité administrative.

Dès lors, la redevance aéroportuaire ne peut être considérée comme une obligation unilatérale fixée à charge des tiers permettant de conclure à la qualification d'autorité administrative de son auteur.

7. Il s'ensuit que l'arrêt n'a pu, sans violer l'article 5bis du décret du 23 juin 1994 relatif à la création et à l'exploitation des aéroports et aérodromes relevant de la Région wallonne, les articles 4 à 6 de l'arrêté du gouvernement wallon du 8 septembre 2011 portant exécution dudit article 5bis et l'article 6 de la directive 2009/12/CE, décider que le pouvoir de la demanderesse, en qualité de concessionnaire de l'aérodrome de Charleroi, de prélever des redevances aéroportuaires implique qu'elle dispose d'un pouvoir unilatéral de prendre des décisions liant les tiers caractéristique d'un acte d'autorité publique.

L'arrêt n'a pu dès lors légalement considérer, fût-ce au terme d'une appréciation prima facie, que la demanderesse constituait une autorité administrative (violation des articles 14, § 1er, alinéa 1er, 17, § 1er, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'État et 65/24, alinéa 1er, de la loi du 24 décembre 1993) ni, partant, rejeter le déclinatoire de juridiction formulé par la demanderesse (violation de toutes les dispositions visées au moyen, et spécialement des articles 144, 145, 160 de la Constitution, 7, 14, § 1er, alinéa 1er, et 17, § 1er, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'État). Ce faisant, en effet, il s'est appuyé sur des principes qui ne peuvent raisonnablement fonder sa décision (violation de toutes les dispositions visées au moyen et spécialement des articles 7, 17, spécialement § 1er, alinéa 1er, et 18 des lois coordonnées sur le Conseil d'État).

Seconde branche

8. Si les institutions créées ou reconnues par l'autorité fédérale, par les communautés et les régions, les provinces ou les communes, qui sont chargées d'un service public et qui ne relèvent pas du pouvoir judiciaire ou législatif, constituent en principe des autorités administratives dont les actes sont attaquables devant le Conseil d'État, dans la mesure où leur fonctionnement est déterminé et contrôlé par l'autorité et qu'elles peuvent prendre des décisions obligatoires à l'égard des tiers, il n'en va pas de même des personnes morales de droit privé, telles des sociétés anonymes (article 2, § 2, du Code des sociétés), celles-ci fussent-elles créées ou agréées par les pouvoirs publics fédéraux ou les pouvoirs publics des communautés, des régions, des provinces ou des communes.

Ces dernières ne constituent, en effet, des autorités administratives que si leur fonctionnement est déterminé et contrôlé par les pouvoirs publics et dans la seule mesure où elles peuvent prendre des mesures obligatoires à l'égard des tiers, plus spécialement en déterminant de manière unilatérale leurs propres obligations à l'égard des tiers ou en constatant unilatéralement les obligations des tiers. Les actes posés par ces établissements ne peuvent donc faire l'objet d'une annulation que lorsque ces entités de droit privé exercent une partie de l'autorité publique (articles 14, § 1er, 17, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'État et 160 de la Constitution).

9. Ainsi, lorsque l'acte attaqué devant le Conseil d'État émane d'une entité de droit privé, telle, comme en l'espèce, une société anonyme concessionnaire d'un aéroport relevant de la Région wallonne pouvant prélever, au terme d'une procédure négociée, des redevances aéroportuaires (articles 1er, 2 et 5bis du décret du 23 juin 1994, 1er, 1erbis et 2 à 6 de l'arrêté du gouvernement wallon du 8 septembre 2011 visé au moyen), cet acte doit ressortir à l'imperium de son auteur pour que le Conseil d'État puisse connaître de son annulation ou de sa suspension. Le Conseil d'État n'est, en effet, pas investi du pouvoir juridictionnel pour connaître de l'annulation ou de la suspension d'actes de nature purement civile, ceux-ci ressortissant aux cours et tribunaux de l'ordre judiciaire (articles 144, 145, 160 de la Constitution, 7, 14 et 17 des lois coordonnées sur le Conseil d'État).

La circonstance qu'une entité de droit privé - fût-elle concessionnaire d'un aéroport de la Région wallonne - constitue un pouvoir adjudicateur, émette des marchés publics et prenne des décisions en application de la réglementation relative aux marchés publics ne suffit pas à lui conférer la qualité d'autorité administrative quant à ces actes, dès lors que les décisions prises dans ce cadre ne lient pas les tiers (articles 47, 48, 53 et 59 à 61 de la loi du 24 décembre 1993 relative aux marchés publics et à certains marchés de travaux, de fournitures et de services).

10. Il résulte de ce qui précède que, la demanderesse étant une société anonyme et, partant, une personne morale de droit privé, l'arrêt n'a pu légalement décider que le Conseil d'État disposait du pouvoir de juridiction pour connaître du recours en suspension dirigé à l'encontre de la décision du 4 juin 2012 de la demanderesse de ne pas attribuer le marché public litigieux aux défenderesses, pareille décision ne constituant pas une décision obligatoire à l'égard des tiers et n'étant pas prise par la demanderesse en sa qualité d'autorité administrative.

Partant, en rejetant, fût-ce au terme d'une appréciation prima facie, le déclinatoire de juridiction soulevé par la demanderesse, l'arrêt viole l'ensemble des dispositions visées en tête du moyen, et plus spécialement les articles 144, 145, 160 de la Constitution, 7, 14 et 17 des lois coordonnées sur le Conseil d'État ainsi que l'article 65/24 de la loi du 24 décembre 1993 relative aux marchés publics et à certains marchés de travaux, de fournitures et de services. Ce faisant, en effet, il s'appuie sur des principes qui ne peuvent raisonnablement fonder sa décision (violation de toutes les dispositions visées au moyen et spécialement des articles 7, 17, spécialement § 1er, alinéa 1er, et 18 des lois coordonnées sur le Conseil d'État).

III. La décision de la Cour

Quant à la seconde branche :

Aux termes de l'article 17, § 1er, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'État, lorsqu'un acte ou un règlement d'une autorité administrative est susceptible d'être annulé en vertu de l'article 14, §§ 1er et 3, le Conseil d'État est seul compétent pour ordonner la suspension de son exécution.

L'article 14, § 1er, alinéa 1er, des mêmes lois dispose que la section du contentieux administratif du Conseil d'État statue par voie d'arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements des diverses autorités administratives.

Même si elle a été créée par une autorité administrative et est soumise au contrôle des pouvoirs publics, une personne morale de droit privé n'acquiert le caractère d'une autorité administrative que dans la mesure où elle peut prendre des décisions obligatoires à l'égard des tiers ; le fait qu'une mission d'intérêt général lui est confiée est à cet égard sans incidence.

Il s'ensuit qu'un acte émanant de cette personne morale n'est de nature à faire l'objet d'un recours en annulation et, partant, d'un recours en suspension de son exécution devant le Conseil d'État que dans la mesure où il ressortit à l'impérium dont elle est investie.

L'arrêt constate que le recours en suspension des défenderesses est dirigé contre la décision de la demanderesse « d'écarter leur candidature au stade de la sélection qualitative dans le cadre du marché public de services intitulé ‘Exploitation, conduite d'installations et maintenance de tri bagage et techniques spéciales du bâtiment de l'aéroport de Charleroi-Bruxelles-Sud' ».

L'arrêt, qui n'exclut pas que la demanderesse, société anonyme, « doive être tenue pour une entité d'initiative privée », considère « qu'elle est contrôlée par la Région wallonne, qu'elle ne relève ni du pouvoir législatif ni du pouvoir judiciaire, qu'elle est chargée d'un service public et qu'elle peut prendre des décisions obligatoires vis-à-vis des tiers ».

Il fonde à cet égard sa décision sur ce « qu'elle dispose du pouvoir de fixer unilatéralement et de percevoir le montant des redevances aéroportuaires sur le fondement de l'article 5bis du décret du 23 juin 1994 relatif à la création et à l'exploitation des aéroports et aérodromes relevant de la Région wallonne et des articles 2 et 3 de l'arrêté du gouvernement wallon du 8 septembre 2011 portant exécution de [cet] article 5bis ».

En rejetant sur cette base le déclinatoire de juridiction soulevé par la demanderesse, alors que, suivant ses énonciations, l'acte attaqué ne ressortit pas au pouvoir qui lui est attribué de prendre des décisions obligatoires à l'égard des tiers, l'arrêt viole les articles 14, § 1er, alinéa 1er, et 17, § 1er, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'État.

Le moyen, en cette branche, est fondé.

Par ces motifs,

La Cour, en chambres réunies,

Casse l'arrêt attaqué ;

Ordonne que le présent arrêt sera transcrit dans les registres du Conseil d'État et qu'il en sera fait mention en marge de l'arrêt cassé ;

Condamne les défenderesses aux dépens ;

Renvoie la cause devant le Conseil d'État, section du contentieux administratif, autrement composé, qui se conformera à la décision de la Cour sur le point de droit jugé par elle.

Les dépens taxés à la somme de neuf cent trente-trois euros quatre-vingt-cinq centimes envers la partie demanderesse.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, chambres réunies, à Bruxelles, où siégeaient le premier président Etienne Goethals, présidant, le président Christian Storck, le président de section Eric Dirix, le conseiller Didier Batselé, le président de section Albert Fettweis, les conseillers Beatrijs Deconinck, Alain Smetryns, Martine Regout, Geert Jocqué, Mireille Delange et Michel Lemal, et prononcé en audience publique du treize juin deux mille treize par le premier président Etienne Goethals, en présence de l'avocat général Thierry Werquin, avec l'assistance du greffier-chef de service Karin Merckx.

K. Merckx M. Lemal M. Delange

G. Jocqué

B. Deconinck

E.Dirix

M. Regout

A. Fettweis

Ch. Storck A. Smetryns

D. Batselé

E. Goethals

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