- Arrêt of January 24, 2014

24/01/2014 - C.10.0450.F

Case law

Summary

Sommaire 1
Le pouvoir de juridiction de la section du contentieux administratif du Conseil d’Etat est déterminé par l'objet véritable et direct du recours en annulation (1). (1) Voir les concl. du M.P.; la Cour a rendu le même jour un second arrêt dans le même sens: Cass., 24 janvier 2014, RG C.10.0481.F.

Arrêt - Integral text

N° C.10.0450.F

1. N. G. et

2. M. C. G., agissant tant en nom personnel qu'en qualité de représentants légaux de leurs enfants mineurs N., S. et M. G.,

demandeurs en cassation,

représentés par Maître Simone Nudelholc, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, boulevard de l'Empereur, 3, où il est fait élection de domicile,

contre

ÉTAT BELGE, représenté par le ministre de l'Intérieur, dont le cabinet est établi à Bruxelles, rue de la Loi, 2, et par le ministre de l'Emploi et de l'Égalité des chances, chargé de la politique de migration et d'asile, dont le cabinet est établi à Saint-Josse-ten-Noode, avenue des Arts, 7,

défendeur en cassation,

représenté par Maître Huguette Geinger, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, rue des Quatre Bras, 6, où il est fait élection de domicile.

I. La procédure devant la Cour

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 3 décembre 2009 par la cour d'appel de Bruxelles.

Le 18 décembre 2013, l'avocat général Thierry Werquin a déposé des conclusions au greffe.

Le conseiller Mireille Delange a fait rapport et l'avocat général Thierry Werquin a été entendu en ses conclusions.

II. Le moyen de cassation

Les demandeurs présentent un moyen libellé dans les termes suivants :

Dispositions légales violées

- articles 144, 145, 149, 159 et 160 de la Constitution ;

- articles 1382 et 1383 du Code civil ;

- article 584 du Code judiciaire ;

- articles 14, spécialement § 1er, 17, spécialement § 1er, et 18 des lois coordonnées sur le Conseil d'État (l'article 17, § 1er, tel qu'il était en vigueur avant sa modification par la loi du 15 septembre 2006) ;

- articles 26 et 27 de la Convention sur le droit des traités, adoptée à Vienne le 23 mai 1969, approuvée par la loi du 10 juin 1992, consacrant le principe de la force obligatoire des traités ;

- article 3, spécialement § 1er, et 28 de la Convention relative aux droits de l'enfant, adoptée à New York le 20 novembre 1989, approuvée par la loi du 25 novembre 1991 ;

pour autant que de besoin :

- article 602, 2°, du Code judiciaire ;

- article 9, alinéa 3, de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, avant son abrogation par l'article 3 de la loi du 15 septembre 2006 modifiant ladite loi ;

- principe général du droit selon lequel une norme de droit international conventionnel ayant des effets directs dans l'ordre juridique interne doit prévaloir sur le droit interne ;

- principe général du droit selon lequel la violation d'une norme de droit international conventionnel, même dépourvue d'effet direct, est susceptible d'entraîner la responsabilité de l'État belge.

Décisions et motifs critiqués

Le juge des référés ayant été saisi par la voie d'une citation dans laquelle les demandeurs invoquaient en substance, 1° qu'étant originaires de Roumanie, ils ont introduit en Belgique, en 2001, une demande d'asile qui a été rejetée et que les recours en annulation et en suspension qu'ils ont introduits auprès du Conseil d'État contre cette décision de refus se sont soldés par des arrêts de rejet ; 2° que le 28 octobre 2002, ils ont adressé au ministre de l'Intérieur une demande de régularisation de séjour sur la base de l'article 9, alinéa 3, de la loi du 15 décembre 1980 ; 3° que, par décision du 6 juillet 2004, notifiée aux demandeurs le 20 juillet 2004, l'Office des étrangers a rejeté leur demande de régularisation et leur a enjoint de retourner en Roumanie ; 4° que « cette décision porte gravement atteinte au droit subjectif fondamental des enfants [des demandeurs], exprimé aux articles 3 et 28 de la Convention relative aux droits de l'enfant adoptée à New York le 20 novembre 1989, lesquels imposent que, ‘dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu'elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l'intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération primordiale' (article 3) ; [...] qu'en effet, [les demandeurs] ont fait valoir dans leur demande de régularisation de séjour que leurs enfants ont accompli leurs premières années d'enseignement en Belgique en langue française et selon les programmes d'enseignement en vigueur dans la Communauté française, de telle sorte qu'un retour éventuel dans leur pays d'origine serait de nature à leur faire perdre une, voire plusieurs années scolaires, afin de s'adapter à l'enseignement dans leur langue maternelle qu'ils savent à peine parler et qu'en toute hypothèse, ils ne savent ni lire ni écrire » ; 5° « que l'Office des étrangers refuse de considérer ces faits comme de nature à entraîner une régularisation de séjour et contraint donc les enfants [des demandeurs] à voir leur scolarité gravement perturbée, de telle sorte qu'il est incontestable que le droit subjectif qui découle de l'obligation de prise en compte de l'intérêt supérieur de ces enfants en matière d'éducation est manifestement violé par l'État belge ; [...] que la cour du travail de Mons considère ‘que le fait que le concept de l'intérêt supérieur de l'enfant soit une norme générale, qui nécessite une interprétation et une concrétisation, n'exclut pas l'effet direct mais oblige le juge, dans le cas qui lui est soumis, à examiner in concreto le contenu des intérêts de l'enfant, en pesant les intérêts présents'» ; 6° « qu'il ne fait pas de doute que les circonstances exposées ci-dessus constituent des voies de fait qui portent gravement atteinte à des droits subjectifs fondamentaux [des demandeurs] ; qu'il est urgent d'y mettre fin », et les demandeurs maintenant la même argumentation dans leurs conclusions d'appel, l'arrêt, sur l'appel de l'État belge, ici défendeur, met à néant l'ordonnance du premier juge, qui avait fait droit à l'action des demandeurs, et « se déclare sans pouvoir de juridiction pour connaître de la demande originaire ».

Cette décision se fonde sur le motif suivant : « Aucune des dispositions internationales ou nationales applicables à l'espèce n'autorise les cours et tribunaux à reconnaître ou à attribuer un droit au séjour à un étranger en séjour illégal ni, partant, à ordonner qu'il soit reconnu ou attribué, fût-ce à titre provisoire, par l'autorité publique compétente ».

Griefs

Première branche

Le motif précité de l'arrêt paraît signifier que les cours et tribunaux sont sans pouvoir (« sans juridiction ») pour substituer leur décision à celle de l'autorité administrative dans le cas où la loi attribue à celle-ci un pouvoir discrétionnaire. Ce motif ne répond pas aux conclusions par lesquelles les demandeurs invoquaient que « pouvoir discrétionnaire ne signifie pas pouvoir arbitraire. Ainsi, même lorsque l'administration exerce un pouvoir discrétionnaire, elle doit le faire dans le respect de la législation en vigueur, y compris les normes de droit international incorporées dans notre système juridique », et soutenaient que la décision administrative litigieuse du 6 juillet 2004 violait l'article 3 de la Convention relative aux droits de l'enfant, dont il avait été jugé par la cour du travail de Mons qu'il a un effet direct dans la mesure où il « oblige le juge, dans le cas qui lui est soumis, à examiner in concreto le contenu des intérêts de l'enfant, en pesant les intérêts présents ».

En laissant ainsi sans réponse les conclusions des demandeurs, l'arrêt attaqué ne motive pas régulièrement sa décision (violation de l'article 149 de la Constitution).

Deuxième branche

I. En vertu de l'article 144 de la Constitution, les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux. En vertu de l'article 145 de la Constitution, les contestations qui ont pour objet des droits politiques sont du ressort des tribunaux, sauf les exceptions établies par la loi.

Aux termes de l'article 584 du Code judiciaire, le président du tribunal de première instance statue au provisoire dans les cas dont il reconnaît l'urgence, en toutes matières, sauf celles que la loi soustrait au pouvoir judiciaire. En application de l'article 602, 2°, du même code, la cour d'appel connaît de l'appel des décisions rendues en premier ressort par le président du tribunal de première instance.

Les compétences d'annulation ou de suspension d'un acte administratif à portée réglementaire ou individuelle qui sont reconnues au Conseil d'État ne portent point atteinte au pouvoir de juridiction des tribunaux de l'ordre judiciaire à l'égard des contestations par lesquelles un particulier tend à voir réparer ou, le cas échéant, prévenir une atteinte portée à ses droits subjectifs par un acte illicite de l'autorité publique (Cass., 21 mars 1985, Pas., I,

n° 445 ; Cass., ch. réunies, 17 novembre 1994, Pas., I, n° 496).

Si, en règle, l'existence d'un droit subjectif visé par les articles 144 ou 145 de la Constitution suppose une compétence liée de l'administration, il en va autrement lorsque le justiciable se plaint de la lésion d'un droit ou même d'un simple intérêt résultant de l'exercice fautif par l'autorité publique de la compétence discrétionnaire qui lui est reconnue par la loi.

Quoique l'autorité administrative qui prend une décision en vertu de son pouvoir discrétionnaire dispose d'une liberté d'appréciation qui lui permet, dans les limites de la loi, de déterminer elle-même les modalités d'exercice de sa compétence et de choisir la solution qui lui paraît la plus adéquate, le pouvoir judiciaire est cependant compétent pour prévenir ou réparer toute atteinte portée fautivement à un droit subjectif, voire à un intérêt légitime, dans le cadre de l'exercice de ce pouvoir discrétionnaire (Cass.,

24 novembre 2005, Pas., I, n° 626 ; Cass., 26 mars 2009, C.07.0583.F).

L'examen de la légalité ou de l'illégalité d'une décision administrative qui a causé un préjudice ne cesse de relever de la compétence des cours et tribunaux ni parce que cette décision administrative pourrait donner lieu à un recours en annulation par le Conseil d'État ni, lorsqu'un tel recours a été introduit, parce qu'il a été déclaré irrecevable du chef de tardiveté, ni parce que la décision administrative n'est plus susceptible d'annulation et est, dès lors, devenue définitive (Cass., 7 novembre 1975, Pas., 1976, I, 306).

Est illégale la décision de l'autorité qui, dans le cadre de l'exercice d'un pouvoir d'appréciation discrétionnaire, n'a pas pris en considération un intérêt auquel une disposition d'un traité international liant la Belgique imposait de reconnaître une importance primordiale.

II. En vertu de l'article 3, § 1er, de la Convention relative aux droits de l'enfant, adoptée à New York le 20 novembre 1989, approuvée par la loi du

25 novembre 1991, dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu'elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l'intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération primordiale.

Quoique cette disposition ne soit pas suffisamment précise et complète pour avoir un effet direct qui imposerait à l'autorité administrative ou au pouvoir législatif d'adopter une règle ou une mesure déterminée, elle est néanmoins directement applicable dans la mesure où elle impose aux autorités administratives d'inclure l'intérêt de l'enfant dans la balance des intérêts qui doit aboutir à l'adoption d'une décision.

Il en résulte qu'une décision adoptée par une autorité administrative dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire est entachée d'illégalité s'il est établi que l'autorité n'a pas inclus l'intérêt de l'enfant au nombre des éléments pertinents devant influencer cette décision.

III. Il ressort des termes de la citation en référé du 2 août 2004 que les demandeurs justifiaient la recevabilité de la demande portée par eux devant le juge judiciaire par le fait a) que les auteurs de la décision administrative du

6 juillet 2004 (laquelle avait rejeté la demande formée par les demandeurs sur pied de l'article 9, alinéa 3, de la loi du 15 décembre 1980) avaient refusé de prendre en considération la circonstance que l'éloignement du territoire risquait de perturber gravement la scolarité de leurs enfants et b) que, bien que le concept « d'intérêt supérieur » de l'enfant visé par l'article 3 de la convention précitée du 20 novembre 1989 nécessitât « une interprétation et une concrétisation », cela n'excluait pas un effet direct limité au fait que l'autorité devait « examiner in concreto l'intérêt de l'enfant, en pesant les intérêts en présence ». Les demandeurs déduisaient de ces éléments qu'ils étaient victimes d'une voie de fait à laquelle il était urgent de mettre fin.

Les demandeurs ont maintenu cette thèse dans leurs conclusions d'appel, soutenant notamment que, « même lorsque l'administration exerce un pouvoir discrétionnaire, elle doit le faire dans le respect de la législation en vigueur, y compris les normes de droit international incorporées dans notre système juridique », et que, « s'il est exact que la Cour de cassation, dans son arrêt du 31 mars 1999, a estimé que l'article 3, § 1er, de la Convention relative aux droits de l'enfant, pris isolément, avait une portée trop générale pour avoir un effet direct, il en est tout différemment lorsque ce même article 3 est combiné avec un autre article de la même convention, qui vise un droit spécifique [...], le fait que le concept de l'‘intérêt supérieur de l'enfant' soit une norme générale, qui nécessite une interprétation et une concrétisation, n'exclut pas l'effet direct mais oblige le juge, dans le cas qui lui est soumis, à examiner in concreto le contenu des intérêts de l'enfant en pesant les intérêts présents ».

IV. Il ressort des éléments exposés supra, III, que, sans dénier le caractère discrétionnaire de la compétence reconnue à l'Office des étrangers par l'article 9, alinéa 3, de la loi du 15 décembre 1980, tel qu'il était applicable à l'époque des faits, les demandeurs soutenaient que la décision du 6 juillet 2004 avait été adoptée de manière fautive, parce que l'autorité administrative n'avait pas respecté l'obligation, découlant de l'article 3 de la Convention relative aux droits de l'enfant, d'inclure l'intérêt des enfants des demandeurs dans la balance des intérêts en présence.

Saisie d'une telle contestation, la cour d'appel n'a pu se déclarer sans juridiction.

En déclarant [la cour d'appel] sans juridiction pour connaître de la demande tendant à faire ordonner par le juge des référés les mesures provisoires propres à prévenir l'atteinte portée aux droits ou intérêts des demandeurs par une décision administrative que les demandeurs prétendaient avoir été adoptée en contrariété avec un traité international liant la Belgique, l'arrêt viole les articles 144 et 145 de la Constitution, qui attribuent aux cours et tribunaux les contestations portant sur tout droit civil ou politique (sous la réserve, qui ne concerne que les droits politiques, des exceptions prévues par la loi) et l'article 584 du Code judiciaire, qui attribue au juge des référés le pouvoir de statuer au provisoire, dans les cas dont il reconnaît l'urgence, notamment pour prévenir ou restaurer l'atteinte portée aux droits d'un justiciable par l'exercice fautif, par l'autorité administrative, d'un pouvoir discrétionnaire à elle reconnu par la loi (violation desdits articles 144, 145 de la Constitution, 584 du Code judiciaire et, pour autant que de besoin, 602, 2°, du Code judiciaire et 9, alinéa 3, de la loi du 15 décembre 1980, visé en tête du moyen).

L'arrêt méconnaît en outre le principe selon lequel tout justiciable a droit à la réparation ou, quand elle est possible, à la prévention du dommage résultant de la violation, par une autorité nationale, d'une disposition normative contenue dans un traité liant la Belgique (violation des articles 1382 et 1383 du Code civil, combinés avec les articles 159 de la Constitution, 3, spécialement § 1er, et 28 de la Convention relative aux droits de l'enfant, adoptée à New York le 20 novembre 1989, approuvée par la loi du

25 novembre 1991, et avec le principe relatif à la force obligatoire des traités, consacré par les articles 26 et 27 de la Convention sur le droit des traités, adoptée à Vienne le 23 mai 1969, approuvée par la loi du 10 juin 1992, et, pour autant que de besoin, des articles 144, 145 de la Constitution, 584, 602, 2°, du Code judiciaire et du principe général du droit selon lequel une norme du droit international conventionnel ayant des effets directs dans l'ordre juridique interne doit prévaloir sur le droit interne).

En se déclarant sans juridiction pour connaître de la demande précitée, l'arrêt méconnaît en outre le principe selon lequel constitue une faute génératrice de responsabilité aquilienne toute violation de la loi ou d'une norme générale obligatoire, nationale ou internationale (violation des articles 1382 et 1383 du Code civil et, pour autant que de besoin, de l'article 159 de la Constitution, du principe de la force obligatoire des traités consacré par les articles 26 et 27 de la Convention sur le droit des traités, adoptée à Vienne le 23 mai 1969, approuvée par la loi du 10 juin 1992, des articles 3, spécialement § 1er, et 28 de la Convention relative aux droits de l'enfant, adoptée à New York le 20 novembre 1989, approuvée par la loi du 25 novembre 1991, du principe général du droit selon lequel une norme de droit international conventionnel ayant des effets directs dans l'ordre interne doit prévaloir sur le droit interne et du principe général du droit selon lequel la violation d'une norme de droit international conventionnel, même dépourvue d'effet direct, est susceptible d'entraîner la responsabilité de l'État belge).

Enfin, si les motifs laconiques de l'arrêt doivent se comprendre dans le sens que seul le Conseil d'État aurait été compétent pour juger de la légalité de la décision administrative du 6 juillet 2004, notifiée aux demandeurs le

20 juillet 2004, cet arrêt viole les dispositions constitutionnelles et légales déterminant les compétences respectives du Conseil d'État et des tribunaux de l'ordre judiciaire, dont il se déduit que l'examen de la légalité ou de l'illégalité d'une décision administrative qui a causé un préjudice ne cesse pas de relever de la compétence des cours et tribunaux par le fait que cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours en annulation devant le Conseil d'État et est dès lors devenue définitive (violation des articles 144, 145, 160 de la Constitution, 584 du Code judiciaire, 14, spécialement § 1er, 17, spécialement § 1er, et 18 des lois coordonnées sur le Conseil d'État, l'article 17, § 1er, tel qu'il était en vigueur avant sa modification par la loi du 15 septembre 2006, et, pour autant que de besoin, des articles 602, 2°, du Code judiciaire et 9, alinéa 3, de la loi du 15 décembre 1980, visé en tête du moyen).

Troisième branche (subsidiaire)

Si les motifs laconiques de l'arrêt signifient que l'article 3, § 1er, de la Convention relative aux droits de l'enfant est dépourvu de tout effet direct, cet arrêt viole cette disposition conventionnelle, qui n'impose pas aux autorités nationales d'adopter une norme ou une mesure individuelle spécifique et leur laisse le pouvoir de choisir, en opportunité, entre les diverses solutions permettant de satisfaire aux exigences de l'intérêt de l'enfant mais a néanmoins un effet direct, dans la mesure où elle impose aux autorités administratives nationales, lorsqu'elles doivent prendre une décision individuelle susceptible d'influencer le devenir de l'enfant, l'obligation d'inclure l'intérêt de cet enfant dans la balance des intérêts en présence (violation des articles 3, spécialement § 1er, et 28 de la Convention relative aux droits de l'enfant, adoptée à New York le 20 novembre 1989, approuvée par la loi du 25 novembre 1991, et, pour autant que de besoin, du principe général du droit selon lequel une norme de droit international conventionnel ayant des effets directs dans l'ordre juridique interne doit prévaloir sur le droit interne).

III. La décision de la Cour

Sur le moyen :

Quant à la première branche :

Si devant la cour d'appel, les demandeurs concluaient dans les termes que reproduit le moyen, en cette branche, ils lui demandaient de « condamner [...] [le défendeur] à faire délivrer à chacun [d'eux] ainsi qu'à leurs enfants un [...] [certificat d'inscription au registre des étrangers] provisoire d'une durée initiale d'un an, devant se voir ensuite prolongée jusqu'à la fin de la scolarité de tous leurs enfants ».

En considérant qu'« aucune des dispositions internationales ou nationales applicables [...] n'autorise les cours et tribunaux à reconnaître ou à attribuer un droit au séjour à un étranger en séjour illégal ni, partant, à ordonner qu'il soit reconnu ou attribué, fût-ce à titre provisoire, par l'autorité publique compétente », l'arrêt répond, en les contredisant, aux conclusions d'appel des demandeurs.

Le moyen, en cette branche, manque en fait.

Quant à la deuxième branche :

1. Aux termes de l'article 144 de la Constitution, les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux.

En vertu de l'article 14, § 1er, des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973, la section du contentieux administratif statue par voie d'arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes, soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements des diverses autorités administratives.

Ce pouvoir de juridiction est déterminé par l'objet véritable et direct du recours en annulation.

2. Les cours et tribunaux connaissent de la demande d'une partie fondée sur un droit subjectif.

L'existence de pareil droit suppose que la partie demanderesse fasse état d'une obligation juridique déterminée qu'une règle du droit objectif impose directement à un tiers et à l'exécution de laquelle cette partie a un intérêt.

Pour qu'une partie puisse se prévaloir d'un tel droit à l'égard de l'autorité administrative, il faut que la compétence de cette autorité soit liée.

3. Comme il a été dit en réponse à la première branche du moyen, les demandeurs demandaient à la cour d'appel de « condamner [...] [le défendeur] à faire délivrer à chacun [d'eux] ainsi qu'à leurs enfants un [...] [certificat d'inscription au registre des étrangers] provisoire d'une durée initiale d'un an, devant se voir ensuite prolongée jusqu'à la fin de la scolarité de tous leurs enfants ».

Il s'ensuit que la contestation entre les demandeurs et le défendeur n'a pas pour objet véritable et direct de prévenir le dommage résultant de l'atteinte fautive portée par le défendeur, dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, au droit subjectif à l'éducation de leurs enfants prétendu par les demandeurs, mais de reconnaître à ceux-ci et à leurs enfants un droit au séjour sur le territoire belge en contraignant le défendeur à leur faire délivrer un certificat d'inscription au registre des étrangers, et, ainsi, de demander au juge de se substituer au défendeur qui, dans les limites de la loi, dispose d'un pouvoir discrétionnaire pour accorder ou refuser à un étranger le droit au séjour sur le territoire.

L'arrêt, qui considère qu'« aucune des dispositions internationales ou nationales applicables [...] n'autorise les cours et tribunaux à reconnaître ou à attribuer un droit au séjour à un étranger en séjour illégal ni, partant, à ordonner qu'il soit reconnu ou attribué, fût-ce à titre provisoire, par l'autorité publique compétente », justifie légalement sa décision de « se déclare[r] sans pouvoir de juridiction pour connaître de la demande ».

Le moyen, en cette branche, ne peut être accueilli.

Quant à la troisième branche :

Il ressort de la réponse à la deuxième branche du moyen que l'arrêt ne considère pas que l'article 3, § 1er, de la Convention relative aux droits de l'enfant est dépourvu de tout effet direct.

Le moyen, en cette branche, manque en fait.

Par ces motifs,

La Cour

Rejette le pourvoi ;

Condamne les demandeurs aux dépens.

Les dépens taxés à la somme de quatre cent dix-sept euros soixante-quatre centimes en débet envers les parties demanderesses et à la somme de cent sept euros quarante-deux centimes envers la partie défenderesse.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président Christian Storck, le conseiller Didier Batselé, le président de section Albert Fettweis, les conseillers Mireille Delange et Michel Lemal, et prononcé en audience publique du vingt-quatre janvier deux mille quatorze par le président Christian Storck, en présence de l'avocat général Thierry Werquin, avec l'assistance du greffier Patricia De Wadripont.

P. De Wadripont M. Lemal M. Delange

A. Fettweis D. Batselé Chr. Storck

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