- Arrêt of May 18, 2011

18/05/2011 - 78/2011

Case law

Summary

Sommaire 1

La Cour dit pour droit :

Les articles 126, § 1er, et 128 de la loi du 8 juillet 1976 organique des centres publics d'action sociale, dans leur version modifiée par l'arrêté royal n° 430 du 5 août 1986 et par les décrets de la Communauté flamande des 14 juillet 1998, 18 juillet 2003 et 7 mai 2004, ne violent pas les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'ils privent du recours administratif visé à l'article 53 de la même loi les membres du personnel statutaire d'un hôpital qui appartient à une association visée au chapitre XII de cette loi.


Arrêt - Integral text

La Cour constitutionnelle,

composée des présidents M. Bossuyt et R. Henneuse, et des juges J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey et P. Nihoul, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président M. Bossuyt,

après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :

I. Objet de la question préjudicielle et procédure

Par arrêt n° 204.602 du 3 juin 2010 en cause de Dominiek Lecoutere contre l'« A.Z. Sint-Jan Autonome Verzorgingsinstelling » et la députation du conseil provincial de la Flandre occidentale, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 15 juin 2010, le Conseil d'Etat a posé la question préjudicielle suivante :

« Les articles 126, § 1er, et 128 de la loi du 8 juillet 1976 organique des centres publics d'action sociale violent-ils les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'ils privent du recours administratif visé à l'article 53 de cette même loi le justiciable engagé comme agent statutaire dans un hôpital de CPAS dépendant d'une association au sens du chapitre XII, contrairement au justiciable engagé comme agent statutaire dans un hôpital de CPAS ne dépendant pas d'une association au sens du chapitre XII et contrairement au justiciable engagé comme agent statutaire dans un établissement de repos et de soins qui dépend d'une association au sens du chapitre XII mais qui n'est pas un hôpital ? ». ? ».

(...)

III. En droit

(...)

B.1.1. La question préjudicielle porte sur la compatibilité avec les articles 10 et 11 de la Constitution des articles 126, § 1er, et 128 de la loi du 8 juillet 1976 organique des centres publics d'action sociale (ci-après : la loi sur les CPAS), dans la version qui était en vigueur dans la Communauté flamande antérieurement à l'abrogation de ces articles par le décret du 19 décembre 2008.

L'article 126, § 1er, de la loi sur les CPAS, complété par l'arrêté royal n° 430 du 5 août 1986 et modifié par les décrets de la Communauté flamande des 14 juillet 1998, 18 juillet 2003 et 7 mai 2004, dispose :

« Sans préjudice de l'application de dispositions statutaires particulières en sens contraire, les associations visées par le présent chapitre sont administrées suivant les mêmes règles que les centres publics d'aide sociale et elles sont soumises au même contrôle et à la même tutelle administrative. Les associations ont en particulier la même compétence que celle visée à l'article 77 permettant de constituer des droits réels sur des biens du domaine public en ce qui concerne les projets PPP locaux au sens du décret relatif au partenariat public-privé.

Toutefois, pour les hôpitaux qui dépendent d'une association, la tutelle administrative est limitée à l'application des articles 111, § 1er, 111, § 2, 1°, 111, § 3, et 112 à 113 inclus ».

L'article 128 de la loi sur les CPAS, modifié par le décret de la Communauté flamande du 14 juillet 1998, dispose :

« § 1er. Sans préjudice de l'application des dispositions des §§ 2 et 3 ci-après, les membres du personnel d'une association sont soumis au même statut administratif, statut pécuniaire et régime de pension et aux mêmes dispositions de la présente loi que ceux qui sont d'application aux membres du personnel du centre qui dessert la commune où l'association a son siège.

L'organe compétent de l'association détermine les dérogations au statut visé à l'alinéa précédent, pour autant que le caractère spécifique de certains services et établissements le requiert, et fixe le statut administratif et pécuniaire relatif aux emplois inexistants au plan communal ainsi que celui du personnel de l'hôpital.

§ 2. Des membres du personnel d'un centre public d'aide sociale qui fait partie d'une association visée par le présent chapitre peuvent être repris par celle-ci.

Nonobstant les règles applicables aux promotions, ces membres y sont transférés dans leur grade ou un grade équivalent et en leur qualité; ils conservent la rétribution et l'ancienneté pécuniaire qu'ils avaient ou auraient obtenues sur la base du statut administratif et pécuniaire applicable au moment du transfert s'ils avaient continué à exercer dans leur service d'origine la fonction dont ils étaient titulaires au moment de leur transfert.

Le Gouvernement flamand peut fixer les règles générales destinées à établir l'ancienneté administrative de ces agents. Il peut également déterminer les conditions. Les lois ou arrêtés accordant une priorité pour l'accès aux emplois publics ne sont pas applicables aux transferts qui ont lieu en vertu du présent paragraphe.

A la demande du centre, de l'association ou du membre du personnel intéressé, le gouverneur visé par l'article 126, § 2, statue sur toute contestation quant à l'application des dispositions ci-dessus.

§ 3. Il peut être convenu à la reprise de personnel en service d'un associé du secteur privé, que ce personnel est maintenu dans la même situation en matière de rémunération, ancienneté, sécurité sociale et droits acquis.

Les conditions et modalités d'une régularisation éventuelle à titre définitif peuvent être déterminées par le Gouvernement flamand ».

B.1.2. Les dispositions en cause concernent les associations visées dans le chapitre XII de la loi sur les CPAS, qui peuvent être constituées en vertu de l'article 118 de cette loi, inséré et modifié par les décrets de la Communauté flamande des 14 juillet 1998, 18 mai 1999 et 5 juillet 2002, qui dispose :

« Un centre public d'aide sociale peut, pour réaliser une des tâches confiées au centre et pour les fonctions dirigeantes, de cadre, d'expert et de management, former une association avec comme seul membre le centre public d'aide sociale, avec un ou plusieurs centres publics d'aide sociale, avec d'autres pouvoirs publics et/ou avec des personnes morales autres que celles qui ont un but lucratif. Dans les cas où le centre public d'aide sociale peut obtenir, en tout ou en partie, un agrément, une autorisation ou une subvention, les associations visées au présent chapitre sont assimilées à un centre public d'aide sociale pour l'obtention de cet agrément, autorisation ou subvention.

Lorsqu'une association est formée en vue de l'exploitation d'un hôpital ou d'une partie d'un hôpital, ce dernier porte, outre sa dénomination, la mention 'établissement de soins autonome', en dérogation à l'article 121bis ».

B.1.3. L'article 126, § 1er, alinéa 2, de la loi sur les CPAS est interprété par la juridiction a quo en ce sens qu'il limite la tutelle administrative sur les décisions prises par les associations pour les hôpitaux qui en dépendent à la tutelle administrative générale et que la tutelle administrative spéciale prévue par l'article 53, §§ 1er et 3, de cette loi pour les mesures disciplinaires telles que la révocation, n'est pas applicable. En outre, l'article 128 de cette loi traite, selon la juridiction a quo, du statut administratif et pécuniaire et du régime de pension du personnel des associations visées mais non de la tutelle administrative.

Les paragraphes 1er et 3 de l'article 53 de la loi sur les CPAS, modifiés par la loi du 5 août 1992, disposent :

« § 1er. Les décisions infligeant, par voie de mesure disciplinaire, une suspension pour un terme de trois mois, une rétrogradation, la démission d'office ou la révocation, sont soumises à l'avis du collège des bourgmestre et échevins ainsi qu'à l'approbation de la députation. Elles sont exécutées par provision, à moins que le conseil n'en décide autrement.

§ 3. Le membre du personnel intéressé et le conseil de l'aide sociale peuvent se pourvoir auprès du Roi contre la décision de la députation prise en vertu du § 1er ou du § 2, dans les quinze jours de la notification qui leur en est faite par la députation.

Le Roi doit statuer dans un délai de trois mois à partir du jour auquel l'acte Lui a été transmis; cependant, Celui-ci peut proroger de trois mois le délai initial si, avant l'expiration de celui-ci, Il notifie qu'Il ne peut statuer que dans les limites du délai prorogé. »

B.1.4. La partie requérante devant le Conseil d'Etat estime que les dispositions en cause, interprétées en ce sens, ont pour effet de la priver de la possibilité d'introduire un recours administratif contre l'approbation par la députation de la sanction disciplinaire qui lui est infligée.

Elle s'estime discriminée de ce point de vue, en sa qualité d'agent statutaire d'un hôpital qui dépend d'une association visée dans le chapitre XII de la loi sur les CPAS, par rapport aux agents statutaires d'un hôpital de CPAS ainsi que par rapport aux agents statutaires d'un établissement de repos et de soins qui relève d'une association dotée d'une personnalité juridique propre mais qui n'est pas un hôpital.

La Cour examine les dispositions en cause dans l'interprétation que leur donne la juridiction a quo.

B.2. La limitation de la tutelle administrative en ce qui concerne les hôpitaux qui dépendent d'une association visée dans le chapitre XII de la loi sur les CPAS résulte de l'article 126, § 1er, alinéa 2, de cette loi.

A l'origine, ce second alinéa, inséré par l'arrêté royal n° 430 du 5 août 1986 modifiant la loi du 8 juillet 1976 organique des centres publics d'aide sociale, disposait :

« Toutefois, pour les hôpitaux qui dépendent d'une association, la tutelle administrative est limitée à l'application des articles 111, § 1er et 3, 112 et 113, tant que les comptes démontrent que l'exploitation est en équilibre ».

A ce sujet, il est dit dans le rapport au Roi qui précède cet arrêté :

« Pour donner le maximum de souplesse à la gestion, le contrôle administratif est limité, du moins, pour autant que les comptes prouvent que l'exploitation est en équilibre. En principe, le contrôle est rétabli dès qu'un nouveau déficit apparaît. Le cas échéant, le contrôle est limité d'office.

L'assouplissement implique donc qu'en cas d'équilibre financier, seule la tutelle générale est d'application. En d'autres termes, les règles spécifiques de la tutelle, prévues dans les chapitres autres que le chapitre IX, ne valent pas » (Moniteur belge , 21 août 1986, p. 11553).

Le législateur décrétal n'est pas revenu sur ce principe lors des modifications de la disposition en cause apportées par les décrets des 14 juillet 1998, 18 juillet 2003 et 7 mai 2004. L'exposé des motifs relatif au projet qui est devenu le décret du 14 juillet 1998 mentionne :

« Cette adaptation est nécessaire en raison de la modification des règles en matière de tutelle générale. Pour les hôpitaux dépendant d'une association, la tutelle est toujours limitée à la tutelle administrative générale, et pas seulement, comme c'est le cas actuellement, lorsque les comptes de gestion sont en équilibre » (Doc. parl., Parlement flamand, 1997-1998, n° 856/1, p. 10).

B.3. Les règles constitutionnelles de l'égalité et de la non-discrimination n'excluent pas qu'une différence de traitement soit établie entre des catégories de personnes, pour autant qu'elle repose sur un critère objectif et qu'elle soit raisonnablement justifiée.

L'existence d'une telle justification doit s'apprécier en tenant compte du but et des effets de la mesure critiquée ainsi que de la nature des principes en cause; le principe d'égalité est violé lorsqu'il est établi qu'il n'existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé.

B.4. La différence de traitement critiquée par la partie requérante devant le Conseil d'Etat repose sur un critère objectif, à savoir la nomination de l'intéressé comme agent statutaire d'un hôpital qui dépend d'une association visée dans le chapitre XII de la loi sur les CPAS, comparée aux agents statutaires d'un hôpital de CPAS et aux agents statutaires d'un établissement de repos et de soins qui dépend d'une telle association mais qui n'est pas un hôpital.

B.5. Ce critère est pertinent par rapport à l'objectif poursuivi, qui consiste « à donner le maximum de souplesse à la gestion » des hôpitaux qui dépendent d'une association visée par le chapitre XII de la loi sur les CPAS. C'est en effet pour cette raison que la tutelle administrative sur les décisions prises par de tels hôpitaux a été limitée, au début seulement pour les hôpitaux en équilibre financier et ensuite pour tous les hôpitaux.

Il appartient au législateur compétent de déterminer, compte tenu du degré d'autonomie accordé aux administrations subordonnées ou aux formes de collaboration public-privé, quelles sont les modes de tutelle administrative nécessaires à cet égard. Il lui revient tout autant d'apprécier si un recours administratif doit être organisé. Il n'apparaît pas qu'un choix déraisonnable ait été fait en la matière, a fortiori dès lors que le régime s'inscrit dans un ensemble de mesures destinées à remédier aux difficultés financières de nombreux hôpitaux qui dépendent d'institutions publiques locales.

B.6. La limitation de la tutelle administrative n'a aucune influence sur la procédure disciplinaire elle-même. Les droits de défense de l'intéressé devant l'instance compétente pour prendre une mesure de révocation ne sont pas affectés.

Il n'existe pas de principe général qui garantirait à toute personne faisant l'objet d'une mesure disciplinaire la possibilité de voir cette mesure soumise à un procédé de tutelle administrative, générale ou spéciale, pas plus qu'il n'existe un droit d'introduire un recours administratif contre une mesure disciplinaire.

Certes, en raison de la disparition de la tutelle administrative spéciale d'approbation sur la sanction disciplinaire visée à l'article 53 de cette loi, les intéressés, qui étaient auparavant agents statutaires d'un hôpital de CPAS mais qui sont devenus des agents statutaires d'un hôpital qui dépend d'une association visée dans le chapitre XII de la loi sur les CPAS, voient disparaître l'éventualité que cette sanction devienne caduque si elle n'était pas approuvée, conformément à l'article 53, § 1er, ou si leur recours administratif était accueilli, conformément à l'article 53, § 3. Cependant, l'objectif de permettre une gestion plus souple serait compromis si l'hôpital concerné demeurait soumis à toutes les formes de tutelle administrative applicables auparavant. Pour le reste, la tutelle administrative prévue aux articles 111, §§ 1er, 2, et 3, et 112 à 113 de cette loi demeure d'application et les membres du personnel concernés conservent un certain degré de protection contre le passage d'un statut à l'autre, conformément à l'article 128 également en cause.

B.7. Enfin, et sans qu'il soit nécessaire de déterminer si l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme est applicable en l'espèce, un recours direct en annulation et une demande de suspension peuvent en toute hypothèse être introduits devant la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat, possibilité dont il a été fait usage en l'espèce.

B.8. Il ressort de la jurisprudence du Conseil d'Etat que celui-ci procède à un contrôle juridictionnel approfondi, tant au regard de la loi qu'au regard des principes généraux du droit. Le Conseil d'Etat examine à cet égard si la décision de l'autorité soumise à son contrôle est fondée en fait, si elle procède de qualifications juridiques correctes et si la sanction infligée n'est pas manifestement disproportionnée par rapport au fait établi. Lorsqu'il annule cette dernière décision, l'autorité est tenue de se conformer à l'arrêt du Conseil d'Etat : si l'autorité prend une nouvelle décision, elle ne peut méconnaître les motifs de l'arrêt annulant la première décision; si elle s'en tient à l'annulation, l'intéressé est réputé ne pas avoir fait l'objet d'une sanction disciplinaire.

Les agents statutaires d'un hôpital de CPAS qui sont devenus des agents statutaires d'un hôpital qui dépend d'une association visée dans le chapitre XII de la loi sur les CPAS disposent donc d'une garantie juridictionnelle à part entière contre la peine disciplinaire qui peut leur être infligée.

B.9. La disposition en cause n'a pas pour effet de limiter de manière disproportionnée les droits de défense des personnes concernées.

B.10. La question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs,

la Cour

dit pour droit :

Les articles 126, § 1er, et 128 de la loi du 8 juillet 1976 organique des centres publics d'action sociale, dans leur version modifiée par l'arrêté royal n° 430 du 5 août 1986 et par les décrets de la Communauté flamande des 14 juillet 1998, 18 juillet 2003 et 7 mai 2004, ne violent pas les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'ils privent du recours administratif visé à l'article 53 de la même loi les membres du personnel statutaire d'un hôpital qui appartient à une association visée au chapitre XII de cette loi.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 18 mai 2011.

Le greffier,

P.-Y. Dutilleux.

Le président,

M. Bossuyt.

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