- Arrêt of November 10, 2011

10/11/2011 - 170/2011

Case law

Summary

Sommaire 1

La Cour dit pour droit :

- En ce qu'il a pour effet de réduire en dessous du montant du revenu d'intégration sociale auquel aurait droit cette personne en vertu de l'article 14, §§ 1er et 2, de la loi du 26 mai 2002 concernant le droit à l'intégration sociale, le montant des allocations aux personnes handicapées d'une personne ne disposant pas de revenus qui, sans vivre en couple, forme un ménage avec une personne qui n'est pas parente ou alliée au premier, deuxième ou troisième degré et qui dispose de revenus, l'article 7 de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées viole les articles 10 et 11 de la Constitution.

- L'article 7 de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'il instaure des différences de traitement entre les personnes handicapées qui vivent avec une personne ayant des revenus, selon qu'elles vivent en couple, en famille ou en communauté de deux ou plusieurs personnes.


Arrêt - Integral text

La Cour constitutionnelle,

composée des présidents R. Henneuse et M. Bossuyt, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul et F. Daoût, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président R. Henneuse,

après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :

I. Objet des questions préjudicielles et procédure

a. Par arrêt du 29 novembre 2010 en cause de Marc Mikolajczak contre le SPF Sécurité sociale, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 6 décembre 2010, la Cour du travail de Bruxelles a posé la question préjudicielle suivante :

« L'article 7 de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'il a pour effet de traiter différemment :

- les assurés sociaux sans ressources, selon qu'ils sont handicapés et bénéficient des allocations aux personnes handicapées, ou qu'ils sont en bonne santé et bénéficient du revenu d'intégration sociale;

- les personnes handicapées sans ressources qui vivent en communauté mais pas en couple ni en famille, selon que la communauté comprend deux ou plusieurs personnes;

- les personnes qui ont des revenus et vivent en communauté mais pas en couple ni en famille avec une personne sans revenu, selon que le cohabitant est handicapé et bénéficie d'allocations aux handicapés, ou qu'il est en bonne santé et bénéficie du revenu d'intégration ? ».

b. Par jugement du 8 février 2011 en cause de L.B. contre l'Etat belge, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 17 février 2011, le Tribunal du travail de Charleroi a posé la question préjudicielle suivante :

« L'article 7, § 3, de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées en ce qu'il définit la notion de ménage comme ' toute cohabitation de deux personnes qui ne sont pas parentes ou alliées au 1er, 2e ou 3ème degré ' viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'il instaure une différence de traitement entre, d'une part, une personne handicapée qui cohabite avec sa mère ou sa grand-mère et qui se voit attribuer une allocation de remplacement de revenus, catégorie A, et une allocation d'intégration, sans prendre en compte les revenus de l'ascendant, et d'autre part, une personne handicapée qui cohabite avec une dame avec laquelle elle présente des liens affectifs comparables à une mère d'accueil mais qui ne peut adopter la première en l'absence d'écart d'âge suffisant, et qui se voit attribuer une catégorie C avec prise en compte des revenus du cohabitant, avec comme conséquence que l'allocation est supprimée du fait de la prise en compte des revenus du cohabitant ? ».

Ces affaires, inscrites sous les numéros 5065 et 5106 du rôle de la Cour, ont été jointes.

(...)

III. En droit

(...)

B.1. L'article 7 de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées dispose :

« § 1er. Les allocations visées à l'article 1er ne peuvent être accordées que si le montant du revenu de la personne handicapée et le montant du revenu de la personne avec laquelle elle forme un ménage ne dépassent pas le montant des allocations visé à l'article 6.

Le Roi détermine, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, ce qu'il faut entendre par "revenu" et par qui, selon quels critères et de quelle manière le montant doit en être fixé.

Le Roi peut, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, déterminer que certains revenus ou parties de revenus, dans les conditions qu'Il détermine, ne sont que partiellement ou ne sont pas pris en considération. Il peut opérer une distinction en fonction du fait qu'il s'agit d'une allocation de remplacement de revenus, d'une allocation d'intégration ou d'une allocation pour l'aide aux personnes âgées. Il peut aussi opérer une distinction en fonction de l'appartenance du bénéficiaire à la catégorie A, B ou C, en fonction du degré d'autonomie de la personne handicapée, en fonction du fait qu'il s'agit du revenu de la personne handicapée elle-même ou du revenu de la personne avec laquelle elle forme un ménage, ou en fonction de l'origine des revenus.

§ 2. La personne handicapée et la personne avec laquelle elle forme un ménage, sont tenues de faire valoir leurs droits :

1° aux prestations et indemnités auxquelles elle peut prétendre en vertu d'une autre législation belge ou étrangère ou en vertu de règles applicables au personnel d'une institution internationale publique, et qui trouvent leur fondement dans une limitation de la capacité de gain, dans un manque ou une réduction de l'autonomie ou dans les articles 1382 et suivants du Code civil relatifs à la responsabilité civile;

2° à des prestations sociales relatives à la maladie et l'invalidité, au chômage, aux accidents du travail, aux maladies professionnelles, aux pensions de retraite et de survie, à la garantie de revenus aux personnes âgées et au revenu garanti pour personnes âgées.

§ 3. Il y lieu d'entendre par " ménage " toute cohabitation de deux personnes qui ne sont pas parentes ou alliées au premier, deuxième ou troisième degré.

L'existence d'un ménage est présumée lorsque deux personnes au moins qui ne sont pas parentes ou alliées au premier, deuxième ou troisième degré, ont leur résidence principale à la même adresse. La preuve du contraire peut être apportée par tous les moyens possibles par la personne handicapée ou par la direction d'administration des prestations aux personnes handicapées.

Cependant, si un des membres du ménage est détenu en prison ou dans un établissement de défense sociale, le ménage cesse d'exister.

§ 4. Les allocations visées à l'article 1er peuvent être accordées au demandeur à titre d'avance sur les prestations et indemnités visées au § 2.

Le Roi détermine, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, dans quelles conditions, selon quelles modalités et jusqu'à concurrence de quel montant ces avances peuvent être accordées, ainsi que leur mode de récupération. Le service ou l'organisme payeur est subrogé aux droits du bénéficiaire jusqu'à concurrence du montant des avances versées ».

B.2.1. Pour répondre aux questions préjudicielles, la Cour doit vérifier si cette disposition est compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce qu'elle a pour effet d'instaurer des différences de traitement :

- entre les personnes handicapées - et les personnes qui vivent avec des personnes handicapées - selon qu'elles vivent en couple, en famille ou en communauté de deux ou plusieurs personnes;

- entre les personnes handicapées et les bénéficiaires du revenu d'intégration sociale.

B.2.2. Il ressort des faits et de la motivation des décisions de renvoi que les juges a quo sont saisis de litiges qui concernent une personne handicapée ne disposant pas de revenus qui, sans vivre en couple, forme un ménage avec une personne qui n'est pas parente ou alliée au premier, deuxième ou troisième degré et qui dispose de revenus.

La Cour limite son examen à cette hypothèse.

Quant aux différences de traitement entre personnes handicapées

B.3.1. Aux termes des articles 1er et 2 de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées, les personnes handicapées peuvent se voir accorder trois types d'allocation : l'allocation de remplacement de revenus, accordée à la personne handicapée, âgée de 21 à 65 ans, dont l'état physique ou psychique a réduit dans une mesure importante la capacité de gain; l'allocation d'intégration, accordée à la personne handicapée, âgée de 21 à 65 ans, dont le manque ou la réduction d'autonomie est établi; l'allocation pour l'aide aux personnes âgées, accordée à la personne handicapée d'au moins 65 ans dont le manque ou la réduction d'autonomie est établi.

Ces allocations constituent une aide financière, dont le montant doit garantir en priorité la sécurité d'existence des moins favorisés. Le montant de ces allocations est déterminé par l'article 6 de la loi.

Les dépenses découlant de cette loi sont à charge de l'Etat (article 22).

B.3.2. Tel qu'il a été modifié par l'article 157 de la loi-programme du 9 juillet 2004, l'article 7 de la loi du 27 février 1987 dispose que les allocations aux personnes handicapées ne peuvent être accordées que si le montant du revenu de la personne handicapée et le montant du revenu de la personne avec laquelle elle forme un ménage ne dépassent pas le montant des allocations visé à l'article 6 ( § 1er). Le législateur entend par « ménage » « toute cohabitation de deux personnes qui ne sont pas parentes ou alliées au premier, deuxième ou troisième degré » ( § 3, alinéa 1er). « L'existence d'un ménage est présumée lorsque deux personnes au moins qui ne sont pas parentes ou alliées au premier, deuxième ou troisième degré, ont leur résidence principale à la même adresse. La preuve du contraire peut être apportée par tous les moyens possibles par la personne handicapée ou par la direction d'administration des prestations aux personnes handicapées » ( § 3, alinéa 2).

B.3.3. Il ressort des travaux préparatoires de la loi-programme du 9 juillet 2004 que le législateur a voulu modifier la définition du « ménage » telle qu'elle découlait de l'article 121 de la loi-programme (I) du 24 décembre 2002 :

« Un ménage est dorénavant défini comme une cohabitation de deux personnes qui ne sont pas parentes ou alliées au premier, deuxième ou troisième degré. Cela signifie que le point de départ de la loi de 2002 reste inchangé, dans le sens que la nature de la cohabitation (cohabitation avec quelqu'un du sexe opposé, ou non) n'est plus le facteur déterminant, ce qui évite nombre de discriminations.

Par contre le ménage est désormais limité à la cohabitation de deux personnes, alors que dans la réforme de 2002 un nombre illimité de personnes cohabitantes pourraient être considérées dans le contexte du ' ménage ' » (Doc. parl., Chambre, 2003-2004, DOC 51-1138/019, pp. 30-31).

B.3.4. Il ressort des travaux préparatoires de la loi-programme (I) du 24 décembre 2002 qu'en modifiant la définition de la notion de ménage, le législateur entendait adapter les critères et les modalités d'octroi des allocations aux personnes handicapées aux formes actuelles de cohabitation, en tenant compte non seulement des revenus propres de la personne handicapée, mais aussi de ceux des personnes avec lesquelles la personne handicapée forme ce ménage (Doc. parl., Chambre, 2002-2003, DOC 50-2124/001, pp. 86 à 88 et 92).

Conscient que l'administration ne pouvait examiner chaque situation de vie particulière, le législateur a opté pour un système de présomption d'existence d'un ménage lorsque deux ou plusieurs personnes sont domiciliées à la même adresse, en laissant toutefois la possibilité à l'intéressé de démontrer par tous les moyens possibles que la situation de fait se distingue de la situation juridique dont témoigne le registre national (ibid., p. 92).

B.3.5. Il ressort par ailleurs des travaux préparatoires de la loi-programme du 9 juillet 2004 que le législateur a voulu encourager la prise en charge familiale, en excluant de la notion de ménage les parents et alliés au premier, deuxième ou troisième degré (Doc. parl, Chambre, 2003-2004, DOC 51-1138/001 et 51-1139/001, p. 92).

B.4. La réglementation relative aux allocations aux handicapés constitue un régime spécial d'aide sociale. Contrairement au régime traditionnel de sécurité sociale, lequel comporte le paiement de cotisations, ce régime spécial est entièrement financé par les ressources générales de l'Etat et tend à procurer un revenu fixé par la loi à ceux qui ne disposent pas à suffisance d'autres moyens de subsistance.

Il ressort des travaux préparatoires de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées que le législateur a entendu n'accorder les trois allocations visées par la loi qu'aux handicapés dont le revenu n'excède pas un certain plafond. Ces allocations étant financées exclusivement par des deniers publics, le but poursuivi par le législateur était de les attribuer en priorité aux plus démunis (Doc. parl., Chambre, 1985-1986, n° 448/1, pp. 2 et 6).

Dans son arrêt n° 65/2000 du 30 mai 2000, la Cour a jugé, sur cette base, que le législateur a pu raisonnablement considérer que, pour des raisons budgétaires, il tiendrait compte, pour le calcul du montant des allocations à octroyer à un handicapé marié ou formant un ménage, du revenu professionnel de son conjoint ou de la personne avec laquelle il forme un ménage.

B.5.1. En n'accordant pas à une personne handicapée sans revenus les allocations visées à l'article 1er de la loi du 27 février 1987 si le montant du revenu de la personne avec laquelle elle forme un ménage, au sens de l'article 7 de la loi en cause, dépasse le montant des allocations, le législateur a pris une mesure qui peut se justifier raisonnablement, compte tenu de l'objectif de solidarité qu'il poursuit dans un régime spécial d'aide sociale et compte tenu de son souci de prendre en compte les formes actuelles de cohabitation, sans obliger l'administration à s'immiscer dans la vie privée des personnes concernées. Dès lors que l'inclusion dans la notion de ménage de communautés religieuses ou laïques ne rencontrait pas cet objectif, comme la Cour l'a jugé dans son arrêt n° 123/2004 du 7 juillet 2004, il se justifie que le législateur ait limité la notion de ménage à la cohabitation de deux personnes.

B.5.2. En excluant de la notion de ménage les parents ou alliés au premier, deuxième ou troisième degré, l'article 7, § 3, de la loi en cause crée une différence de traitement qui peut se justifier raisonnablement au regard de l'objectif du législateur d'encourager la prise en charge familiale de la personne handicapée. Cette disposition ne permet certes pas de prendre en compte la solidarité manifestée par une personne qui, sans être parent ou allié, prend en charge une personne handicapée sans vivre en couple avec elle. Le législateur ne peut cependant pas prendre en compte ces situations particulières sans s'immiscer dans la vie privée des intéressés. Par ailleurs, ces personnes peuvent dans la plupart des cas recourir à l'adoption ou constituer une famille d'accueil. Elles sont alors considérées comme parents au premier degré. La Cour relève en outre que la présomption de l'existence d'un ménage peut être renversée dans l'hypothèse où la domiciliation commune ne se double pas d'une mise en commun des revenus et charges du ménage. Les différences de traitement entre personnes handicapées visées par les questions préjudicielles sont compatibles avec les articles 10 et 11 de la Constitution.

Quant aux différences de traitement entre les personnes handicapées et les assurés sociaux qui bénéficient du revenu d'intégration sociale.

B.6. La Cour doit encore vérifier si, en n'accordant pas à une personne handicapée sans revenus les allocations visées à l'article 1er de la loi si le montant du revenu de la personne avec laquelle elle forme un ménage dépasse le montant des allocations, l'article 7 de la loi en cause crée une différence de traitement qui ne serait pas justifiée raisonnablement entre les personnes handicapées et les bénéficiaires du revenu d'intégration sociale.

B.7.1. L'article 14, §§ 1er et 2, de la loi du 26 mai 2002 concernant le droit à l'intégration sociale dispose :

« § 1er. Le revenu d'intégration s'élève à :

1° 4 400 EUR pour toute personne cohabitant avec une ou plusieurs personnes.

Il faut entendre par cohabitation le fait que des personnes vivent sous le même toit et règlent principalement en commun leurs questions ménagères.

2° 6 600 EUR pour une personne isolée ainsi que pour toute personne sans abri qui bénéficie d'un projet individualisé d'intégration sociale visé à l'article 11, §§ 1er et 3, ainsi qu'à l'article 13, § 2.

3° 8 800 EUR pour une personne vivant avec une famille à sa charge.

Ce droit s'ouvre dès qu'il y a présence d'au moins un enfant mineur non marié.

Il couvre également le droit de l'éventuel conjoint ou partenaire de vie.

Par famille à charge, on entend le conjoint, le partenaire de vie, l'enfant mineur non marié ou plusieurs enfants parmi lesquels au moins un enfant mineur non marié.

Par partenaire de vie, on entend la personne avec qui le demandeur constitue un ménage de fait.

Le Roi détermine, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, dans quelle mesure le conjoint ou le partenaire de vie doit répondre aux conditions d'octroi visées à l'article 3.

§ 2. Le montant du revenu d'intégration est diminué des ressources du demandeur, calculées conformément aux dispositions du titre II, chapitre II ».

L'article 34 de l'arrêté royal du 11 juillet 2002 portant règlement général en matière de droit à l'intégration sociale dispose :

« § 1. Lorsque le demandeur est marié et vit sous le même toit ou constitue un ménage de fait avec une personne qui ne sollicite pas le bénéfice de la loi, la partie des ressources de cette personne qui dépasse le montant du revenu d'intégration prévu pour la catégorie de bénéficiaires visés à l'article 14, § 1er, 1°, de la loi doit être prise en considération.

Deux personnes qui vivent ensemble en couple constituent un ménage de fait.

§ 2. En cas de cohabitation du demandeur avec un ou plusieurs ascendants et/ou descendants majeurs du premier degré, la partie des ressources de chacune de ces personnes qui dépasse le montant prévu à l'article 14, § 1er, 1°, de la loi peut être prise totalement ou partiellement en considération; en cas d'application de cette disposition, le montant prévu à l'article 14, § 1er, 1°, de la loi doit être octroyé fictivement au demandeur et à ses ascendants et/ou descendants majeurs du premier degré.

§ 3. Dans les autres cas de cohabitation avec des personnes qui ne sollicitent pas le bénéfice de la loi, les ressources de ces personnes ne sont pas prises en considération.

§ 4. Lorsque le demandeur a droit à un revenu d'intégration visé à l'article 14, § 1er, alinéa 1er, 3°, de la loi, toutes les ressources du conjoint ou partenaire de vie sont prises en considération. Ces revenus sont calculés conformément aux dispositions du titre II, chapitre II, de la loi ».

B.7.2. Il ressort de ces dispositions qu'à la différence de ce que prévoit la loi en cause pour les allocations aux handicapés, les revenus du cohabitant avec lequel le bénéficiaire du revenu d'intégration sociale ne vit pas en couple ne sont pas pris en considération pour fixer le montant de la prestation. Comme le relève la Cour du travail de Bruxelles dans son arrêt du 30 avril 2009 rendu dans l'affaire n° 5065, la personne handicapée peut demander un complément de revenu d'intégration sociale pour compléter ses allocations de handicapé.

B.8. Les allocations accordées aux personnes handicapées constituent un régime spécial d'aide sociale, qui doit garantir en priorité la sécurité d'existence des moins favorisés (Doc. parl., Chambre, 1985-1986, n° 448-1, p. 2). Le revenu d'intégration sociale relève pour sa part d'un régime général d'aide sociale, dont l'objectif est de permettre à toute personne de disposer d'un revenu lui permettant de vivre.

S'il peut exister des différences objectives entre ces deux régimes quant aux conditions d'octroi et à l'ampleur de l'aide octroyée, une disposition qui a pour effet de diminuer les allocations pour handicapés en dessous du montant du revenu d'intégration sociale porte une atteinte disproportionnée aux droits de ces personnes et ne tient pas compte de l'objectif du législateur qui est d'assurer en priorité la sécurité d'existence des personnes qui, en raison de leur handicap, sont considérablement limitées dans leur capacité de gain ou dans leur autonomie. Cette disposition oblige en outre la personne handicapée à effectuer des démarches complémentaires en vue d'obtenir un complément de revenu d'intégration sociale alors que cette personne est déjà dans une situation de dépendance et est déjà confrontée à des difficultés de réinsertion sociale.

B.9. En ce qu'il a pour effet de réduire en dessous du montant du revenu d'intégration sociale auquel aurait droit cette personne en vertu de l'article 14, §§ 1er et 2, de la loi du 26 mai 2002 concernant le droit à l'intégration sociale, le montant des allocations aux personnes handicapées d'une personne ne disposant pas de revenus qui, sans vivre en couple, forme un ménage avec une personne qui n'est pas parente ou alliée au premier, deuxième ou troisième degré et qui dispose de revenus, l'article 7 de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées n'est pas compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution.

Par ces motifs,

la Cour

dit pour droit :

- En ce qu'il a pour effet de réduire en dessous du montant du revenu d'intégration sociale auquel aurait droit cette personne en vertu de l'article 14, §§ 1er et 2, de la loi du 26 mai 2002 concernant le droit à l'intégration sociale, le montant des allocations aux personnes handicapées d'une personne ne disposant pas de revenus qui, sans vivre en couple, forme un ménage avec une personne qui n'est pas parente ou alliée au premier, deuxième ou troisième degré et qui dispose de revenus, l'article 7 de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées viole les articles 10 et 11 de la Constitution.

- L'article 7 de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'il instaure des différences de traitement entre les personnes handicapées qui vivent avec une personne ayant des revenus, selon qu'elles vivent en couple, en famille ou en communauté de deux ou plusieurs personnes.

Ainsi prononcé en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 10 novembre 2011.

Le greffier,

P.-Y. Dutilleux.

Le président,

R. Henneuse.

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  • Questions préjudicielles concernant l'article 7 de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées, posées par la Cour du travail de Bruxelles et le Tribunal du travail de Charleroi. Droit social

  • Sécurité sociale

  • Allocations aux personnes handicapées

  • Conditions d'octroi

  • Personne dont le revenu propre et celui de la personne avec laquelle elle forme un ménage n'excède pas un certain plafond

  • 1. Notion de ménage

  • 2. Réduction éventuelle du montant des allocations à un montant inférieur au revenu d'intégration.