- Arrêt of March 15, 2012

15/03/2012 - 46/2012

Case law

Summary

Sommaire 1

La Cour dit pour droit :

Les articles 127, 128 et 142 à 148 du Code bruxellois de l'aménagement du territoire, avant la modification des articles 127, 128 et 142 par l'arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 30 septembre 2010 « portant modification de l'Ordonnance du 13 mai 2004 portant ratification du CoBAT », violent les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec les articles 1er à 6 de la directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, dans la mesure indiquée en B.11.


Arrêt - Integral text

La Cour constitutionnelle,

composée des présidents R. Henneuse et M. Bossuyt, et des juges E. De Groot, A. Alen, J.-P. Snappe, T. MerckxVan Goey et F. Daoût, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président R. Henneuse,

après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :

I. Objet de la question préjudicielle et procédure

Par arrêt n° 211.792 du 3 mars 2011 en cause de Michel De Muylder et autres contre la ville de Bruxelles, la commune d'Ixelles et la Région de Bruxelles-Capitale, partie intervenante : l'Université libre de Bruxelles, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 22 mars 2011, le Conseil d'Etat a posé la question préjudicielle suivante :

« Les articles 127, 128 et 142 à 148 du CoBAT violent-ils les articles 10 et 11 de la Constitution, pris isolément ou lus conjointement avec l'article 23 de la Constitution et les articles 1er à 6 de la directive 85/337/CEE concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, et violent-ils l'article 23 de la Constitution en ce qu'ils soumettent les projets susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement à des procédures d'évaluation différentes selon qu'ils sont repris dans l'annexe A ou dans l'annexe B du CoBAT ? ».

(...)

III. En droit

(...)

B.1. La Cour est invitée à se prononcer sur la compatibilité, avec les articles 10 et 11 de la Constitution, pris isolément ou lus conjointement avec l'article 23 de la Constitution et avec les articles 1er à 6 de la directive 85/337/CEE concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, des articles 127, 128 et 142 à 148 du Code bruxellois de l'aménagement du territoire (ci-après : CoBAT), en ce qu'ils soumettent les projets susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement à des procédures d'évaluation différentes selon qu'ils sont repris dans l'annexe A ou dans l'annexe B dudit CoBAT.

Quant aux dispositions en cause

B.2.1. Les articles 127 et 128 précités disposaient, au moment des faits soumis au juge a quo :

« Art. 127. § 1er. Sont soumis à une évaluation préalable des incidences, les projets publics et privés qui, notamment en raison de leur dimension, leur nature ou leur localisation, peuvent porter atteinte de manière sensible à l'environnement ou au milieu urbain ou avoir des répercussions sociales ou économiques importantes. Cette évaluation générale ne dispense pas de l'obligation d'une évaluation appropriée et spécifique des incidences pour les projets publics et privés en application de l'arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 26 octobre 2000 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, lorsqu'ils se trouvent dans ou à proximité d'une zone spéciale de conservation. L'évaluation générale intégrera l'évaluation spécifique concernée dans les cas où les projets requièrent les deux types d'évaluation.

§ 2. On entend par ' incidences d'un projet ' les effets directs et indirects, à court terme et à long terme, temporaires, accidentels et permanents d'un projet sur :

1° l'être humain, la faune et la flore;

2° le sol, l'eau, l'air, le climat, l'environnement sonore, le paysage et la consommation d'énergie;

3° l'urbanisme et le patrimoine immobilier et la consommation d'énergie;

4° les domaines social et économique;

5° la mobilité globale;

6° l'interaction entre ces facteurs.

§ 3. Avant de délivrer l'accusé de réception de la demande de permis, la commune vérifie si la demande est soumise à une étude d'incidences ou à un rapport d'incidences.

Le dossier de la demande de permis ou de certificat est incomplet en l'absence des documents requis par les articles 129 ou 143.

Art. 128. § 1er. Sont soumis à une étude d'incidences, les projets mentionnés à l'annexe A du présent Code.

§ 2. Les demandes de permis d'urbanisme ou de lotir faisant suite à un certificat d'urbanisme non périmé qui a été précédé d'une étude d'incidences, sont dispensées d'une telle étude pour autant qu'elles soient conformes aux certificats délivrés.

Lorsque les demandes de certificat d'urbanisme, de permis d'urbanisme ou de lotir sont comprises dans le périmètre d'un plan particulier d'affectation du sol qui a été précédé d'un rapport sur les incidences environnementales ou dans le périmètre d'un permis de lotir non périmé qui a été précédé d'une études d'incidences en application du présent Code et que ces demandes sont conformes au plan particulier d'affectation du sol ou du permis de lotir, l'étude d'incidences visée à l'article 129 se limite aux aspects spécifiques de la demande de certificat ou de permis qui n'ont pas été pris en considération par le rapport sur les incidences environnementales précédant l'adoption du plan particulier d'affectation du sol ou l'étude d'incidences précédant l'adoption du permis de lotir ».

Les articles 142 à 148 en cause disposaient :

« Art. 142. § 1er. Sont soumis à une étude d'incidences, les projets mentionnés à l'annexe A du présent Code.

§ 2. Les demandes de permis d'urbanisme ou de lotir faisant suite à un certificat d'urbanisme non périmé qui a été précédé d'une étude d'incidences, sont dispensées d'une telle étude pour autant qu'elles soient conformes aux certificats délivrés.

Lorsque les demandes de certificat d'urbanisme, de permis d'urbanisme ou de lotir sont comprises dans le périmètre d'un plan particulier d'affectation du sol qui a été précédé d'un rapport sur les incidences environnementales ou dans le périmètre d'un permis de lotir non périmé qui a été précédé d'une études d'incidences en application du présent Code et que ces demandes sont conformes au plan particulier d'affectation du sol ou du permis de lotir, l'étude d'incidences visée à l'article 129 se limite aux aspects spécifiques de la demande de certificat ou de permis qui n'ont pas été pris en considération par le rapport sur les incidences environnementales précédant l'adoption du plan particulier d'affectation du sol ou l'étude d'incidences précédant l'adoption du permis de lotir.

Art. 143. Les demandes de certificat ou de permis relatives à tout projet mentionné à l'annexe B du présent Code sont accompagnées d'un rapport d'incidences comportant au moins, les éléments ci-après :

1° la justification du projet, la description de ses objectifs et le calendrier de sa réalisation;

2° la synthèse des différentes solutions envisagées ayant présidé au choix du projet introduit par le demandeur eu égard à l'environnement;

3° la description des éléments et de l'aire géographique susceptibles d'être affectés par le projet, notamment à l'aide de plans;

4° l'inventaire des incidences prévisibles du projet et du chantier et la proposition PEB, en ce compris l'étude de faisabilité, si elle est requise;

5° l'évaluation de ces incidences au regard de la situation existante;

6° une esquisse des principales solutions de substitution qui ont été examinées par le maître d'ouvrage et une indication des principales raisons de son choix, eu égard aux effets sur l'environnement;

7° la description des mesures visant à éviter, supprimer ou réduire les incidences négatives du projet et du chantier, notamment par rapport aux normes existantes;

8° un résumé non technique des éléments précédents.

Le Gouvernement peut préciser et compléter les éléments visés à l'alinéa 1er, il peut également déterminer les modalités de présentation du rapport d'incidences.

Le demandeur peut, préalablement à l'introduction de la demande de certificat ou de permis, solliciter de l'autorité compétente un avis sur les informations à fournir dans le cadre de la procédure d'évaluation des incidences. A cette fin, l'autorité compétente consulte l'administration sur la nature et l'étendue des informations requises. L'administration rend son avis et en transmet copie au demandeur et à l'autorité compétente dans les trente jours de la réception de la demande. En l'absence d'avis de l'autorité compétente dans les délais impartis, le demandeur se fonde sur l'avis émis par l'Administration.

Le fait que l'autorité compétente ait émis un avis sur les informations à fournir dans le cadre de la procédure d'évaluation des incidences n'empêche pas l'autorité compétente ou les instances administratives intervenant dans la procédure d'évaluation des incidences de demander ultérieurement au maître d'ouvrage de présenter des informations complémentaires.

Art. 144. La demande de certificat ou de permis, accompagnée du rapport d'incidences, est introduite conformément aux articles 125 ou 176.

L'autorité auprès de qui la demande est introduite transmet, simultanément à l'envoi de l'accusé de réception ou suite à l'écoulement du délai visé à l'article 125 ou à l'article 176, un exemplaire du dossier à l'Administration lorsqu'elle n'est pas saisie du dossier.

Art. 145. § 1er. Dans les trente jours de l'envoi de l'accusé de réception ou de l'écoulement du délai visé aux articles 125 ou 176, l'Administration :

1° procède à l'examen du rapport d'incidences;

2° arrête la liste des communes de la Région concernées par les incidences du projet et dans lesquelles doit se dérouler l'enquête publique;

3° désigne la commune qui est chargée de saisir la commission de concertation conformément à l'article 147, § 2;

4° communique au demandeur le nombre d'exemplaires du rapport modifié ou des compléments au rapport d'incidence éventuellement exigé en vertu du paragraphe 2, à lui fournir en vue de l'organisation de l'enquête publique.

§ 2. Lorsque l'Administration estime que le rapport d'incidences doit être complété, elle notifie cette décision au demandeur dans les délais visés au § 1er, en indiquant les documents ou renseignements manquants.

Dans les dix jours de leur réception, l'Administration accomplit les actes prévus au § 1er.

§ 3. Si à l'expiration des délais visés au § 2, l'Administration n'a pas notifié sa décision, le demandeur peut saisir le Gouvernement du dossier.

Dans les soixante jours de sa saisine, le Gouvernement accomplit les actes prévus au § 1er.

Art. 146. Dès réception des exemplaires du dossier fournis par le demandeur, l'Administration en transmet un exemplaire au collège des bourgmestre et échevins de chaque commune de la Région concernée par les incidences du projet et dans lesquelles doit se dérouler l'enquête publique.

Le dossier soumis à l'enquête publique doit comprendre :

1° la demande de certificat ou de permis;

2° le rapport d'incidences;

3° les documents ou renseignements fournis par le demandeur en application de l'article 145, § 2.

Art. 147. § 1er. Dans les quinze jours de la réception du dossier, le collège des bourgmestre et échevins de chaque commune concernée soumet le dossier aux mesures particulières de publicité.

L'enquête publique se déroule dans chacune des communes et dure quinze jours.

L'Administration détermine la date à laquelle les diverses enquêtes publiques doivent au plus tard être clôturées.

§ 2. Le collège des bourgmestre et échevins de la commune sur le territoire de laquelle le projet doit, pour sa partie la plus importante, être exécuté, saisit la commission de concertation élargie aux représentants de chaque commune concernée par les incidences du projet dans les quinze jours de la clôture de l'enquête publique.

La commission de concertation émet son avis à l'Administration et au collège des bourgmestre et échevins dans les trente jours de la fin de l'enquête publique.

Lorsque la commission de concertation n'a pas notifié son avis dans le délai requis, la procédure est poursuivie sans qu'il soit tenu compte des avis émis au-delà des trente jours qui suivent l'expiration du délai visé à l'alinéa précédent.

Art. 148. § 1er. Dans des circonstances exceptionnelles la commission de concertation peut, dans un avis spécialement motivé, recommander au Gouvernement de faire réaliser une étude d'incidences.

§ 2. Lorsqu'il estime qu'il y a lieu de faire réaliser une étude d'incidences, le Gouvernement notifie sa décision au demandeur dans les trente jours de la réception du dossier.

Dans ce cas, le Gouvernement :

1° invite le demandeur à faire parvenir à l'Administration une ou des propositions relatives au choix du chargé d'étude;

2° charge l'Administration d'établir le projet de cahier des charges de l'étude d'incidences dans les trente jours. En cas de projet mixte le Gouvernement règle les modalités de collaboration entre l'Administration et l'Institut bruxellois pour la gestion de l'environnement;

3° charge l'Administration de convoquer le comité d'accompagnement, outre les membres désignés à l'article 131.

L'Administration réunit sur convocation le comité d'accompagnement et établit avec lui le projet de cahier des charges de l'étude d'incidences.

Après établissement du projet de cahier des charges visé au § 2, alinéa 2, 2°, l'Administration transmet celui-ci avec ses observations éventuelles au demandeur et au collège des bourgmestre et échevins de la commune sur le territoire de laquelle le projet doit, pour sa partie la plus importante, être exécuté.

L'Administration soumet le projet de cahier des charges à l'avis de la commission de concertation. Cet avis doit être émis dans les trente jours de la demande d'avis. La procédure se poursuit conformément aux articles 132 à 141.

§ 2/1. Lorsqu'il estime une telle étude inopportune, le Gouvernement motive sa décision et transmet le dossier à l'autorité délivrance [lire : délivrante] dans le délai visé au § 2, alinéa 1er.

§ 3. Le silence du Gouvernement à l'expiration du délai visé au § 2 équivaut au refus de faire réaliser une étude d'incidences.

§ 4. Lorsque l'étude d'incidences a été réalisée, le dossier soumis à l'enquête publique, conformément à l'article 140, comprend en outre :

1° les réclamations et observations adressées au collège des bourgmestre et échevins dans le cadre de l'enquête publique visée aux articles 146, et 147, ainsi que le procès-verbal de clôture de cette enquête;

2° le procès-verbal de la commission de concertation;

3° l'avis de la commission de concertation visé au § 1er ».

B.2.2. Les articles 127, 128 et 142 du CoBAT ont été modifiés comme suit par l'arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 30 septembre 2010 « portant modification de l'Ordonnance du 13 mai 2004 portant ratification du CoBAT » (Moniteur belge, 6 octobre 2010, deuxième édition) :

« Art. 2. A l'article 127 du même code est ajouté un § 4 libellé comme suit :

' Lorsque l'administration constate que le projet soumis à demande de certificat ou de permis est susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement d'une autre Région, d'un autre Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à la Convention d'Espoo du 25 février 1991 sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontalier, ou lorsqu'un Etat membre susceptible d'être affecté notablement le demande, le dossier de demande accompagné du document d'évaluation préalable des incidences et des informations éventuelles sur les incidences transfrontalières est transmis aux autorités compétentes de cette autre Région, de cet autre Etat membre de l'Union européenne ou de cet autre Etat partie à la Convention d'Espoo.

Le Gouvernement détermine :

1° les instances chargées de la transmission des documents aux autorités visées à l'alinéa précédent;

2° les modalités selon lesquelles les autorités compétentes de la Région ou de l'Etat susceptibles d'être affectés peuvent participer à la procédure d'évaluation des incidences sur l'environnement;

3° les modalités suivant lesquelles le dossier de demande accompagné du document d'évaluation préalable des incidences et des informations éventuelles sur les incidences transfrontalières sont communiquées aux autorités visées à l'alinéa précédent.

4° les modalités suivant lesquelles les décisions prises sur les demandes de permis sont communiquées aux autorités visées à l'alinéa précédent.

5° les modalités selon lesquelles les autorités de la Région de Bruxelles-Capitale doivent réagir lorsque la réalisation d'un projet sur le territoire d'une autre Région ou d'un autre Etat membre est susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement de la Région de Bruxelles-Capitale '.

Art. 3. A l'article 128, § 1er, l'alinéa suivant est inséré après l'alinéa 1er :

La liste des projets repris à l'annexe A est arrêtée en tenant compte de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation ainsi que des critères de sélection pertinents suivants :

1° Caractéristiques des installations. Ces caractéristiques doivent être considérées notamment par rapport :

a) à la dimension de l'installation;

b) au cumul avec d'autres installations;

c) à l'utilisation des ressources naturelles;

d) à la production de déchets;

e) à la pollution et aux nuisances;

f) au risque d'accidents, eu égard notamment aux substances ou aux technologies mises en oeuvre.

2° Localisation des installations. La sensibilité environnementale des zones géographiques susceptibles d'être affectées par l'installation doit être considérée en prenant notamment en compte :

a) l'occupation des sols existants;

b) la richesse relative, la qualité et la capacité de régénération des ressources naturelles de la zone;

c) la capacité de charge de l'environnement naturel, en accordant une attention particulière aux zones suivantes :

- zones humides;

- zones côtières;

- zones de montagnes et de forêts;

- réserves et parcs naturels;

- zones répertoriées ou protégées par la législation et la réglementation en Région de Bruxelles-Capitale;

- zones de protection spéciale désignées par la législation et la règlementation applicables en Région de Bruxelles-Capitale conformément aux Directives 79/409/CEE et 92/43/CEE;

- zones dans lesquelles les normes de qualité environnementales fixées par la législation communautaire sont déjà dépassées;

- zones à forte densité de population;

- paysages importants du point de vue historique, culturel et archéologique.

3° Caractéristiques de l'impact potentiel. Les incidences notables qu'une installation pourrait avoir doivent être considérées en fonction des critères énumérés aux 1° et 2°, notamment par rapport à :

- l'étendue de l'impact (zone géographique et importance de la population affectée);

- la nature transfrontalière de l'impact;

- l'ampleur et la complexité de l'impact;

- la probabilité de l'impact;

- la durée, la fréquence et la réversibilité de l'impact.

Art. 4. A l'article 142, § 1er, l'alinéa suivant est inséré après l'alinéa 1er :

La liste des projets repris à l'annexe B est arrêtée en tenant compte de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation ainsi que des critères de sélection pertinents suivants :

1° Caractéristiques des installations. Ces caractéristiques doivent être considérées notamment par rapport :

a) à la dimension de l'installation;

b) au cumul avec d'autres installations;

c) à l'utilisation des ressources naturelles;

d) à la production de déchets;

e) à la pollution et aux nuisances;

f) au risque d'accidents, eu égard notamment aux substances ou aux technologies mises en oeuvre.

2° Localisation des installations. La sensibilité environnementale des zones géographiques susceptibles d'être affectées par l'installation doit être considérée en prenant notamment en compte :

a) l'occupation des sols existants;

b) la richesse relative, la qualité et la capacité de régénération des ressources naturelles de la zone;

c) la capacité de charge de l'environnement naturel, en accordant une attention particulière aux zones suivantes :

- zones humides;

- zones côtières;

- zones de montagnes et de forêts;

- réserves et parcs naturels;

- zones répertoriées ou protégées par la législation et la réglementation en Région de Bruxelles-Capitale;

- zones de protection spéciale désignées par la législation et la règlementation applicables en Région de Bruxelles-Capitale conformément aux Directives 79/409/CEE et 92/43/CEE;

- zones dans lesquelles les normes de qualité environnementales fixées par la législation communautaire sont déjà dépassées;

- zones à forte densité de population;

- paysages importants du point de vue historique, culturel et archéologique.

3° Caractéristiques de l'impact potentiel. Les incidences notables qu'une installation pourrait avoir doivent être considérées en fonction des critères énumérés aux 1° et 2°, notamment par rapport à :

- l'étendue de l'impact (zone géographique et importance de la population affectée);

- la nature transfrontalière de l'impact;

- l'ampleur et la complexité de l'impact;

- la probabilité de l'impact;

- la durée, la fréquence et la réversibilité de l'impact.' ».

B.2.3. Cet arrêté a été pris en application de l'article 314 du CoBAT qui habilite le Gouvernement à abroger, compléter ou remplacer les dispositions en matière de planification et d'urbanisme du Code afin de prendre les mesures requises pour la transposition des dispositions obligatoires résultant des directives de l'Union européenne. Il entendait intégrer dans le CoBAT les exigences de l'annexe III de la directive 85/337/CEE et répondre ainsi aux griefs de la Commission européenne reprochant à la réglementation bruxelloise une transposition incorrecte de ladite directive.

Le 24 mars 2011, la Cour de justice de l'Union européenne s'est prononcée sur le recours en manquement introduit par la Commission européenne et a condamné le Royaume de Belgique au motif que n'avaient pas été prises les mesures nécessaires à la transposition correcte et complète de la directive 85/337/CEE du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement (C-435/09, Commission européenne c. Royaume de Belgique).

B.3.1. Le juge a quo est saisi d'un recours tendant à l'annulation de deux permis d'urbanisme délivrés à l'Université libre de Bruxelles les 8 octobre 2007 et 24 janvier 2008.

B.3.2. Bien que cela ne soit pas précisé dans la question, il résulte des faits soumis au juge a quo que la Cour est invitée à se prononcer sur la compatibilité, avec les dispositions constitutionnelles et internationales visées par la question, des dispositions du CoBAT avant leur modification par l'arrêté du Gouvernement du 30 septembre 2010.

Pour le surplus, la Cour constate qu'elle devrait se déclarer incompétente pour contrôler les dispositions modifiées par l'arrêté du Gouvernement précité dès lors que l'article 26, § 1er, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 ne lui confère pas le pouvoir de statuer à titre préjudiciel sur la question de savoir si des dispositions de nature réglementaire violent les articles 10, 11 et 23 de la Constitution.

Compte tenu de ce qu'il lui appartient de déterminer quelles normes s'appliquent au litige qui lui est soumis, le juge a quo pourrait encore, dans le respect des motifs de l'arrêt rendu par la Cour, se prononcer, s'il l'estime nécessaire, sur la compatibilité de pareilles dispositions réglementaires au regard des dispositions constitutionnelles par application de l'article 159 de la Constitution.

Quant au fond

B.4.1. L'article 2 de la directive 85/337/CEE impose aux Etats membres de prendre les dispositions nécessaires pour que, avant l'octroi d'une autorisation pour leur réalisation, les projets susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, soient soumis à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences.

L'article 4 de la même directive dispose que les projets visés en son annexe I doivent faire l'objet d'une évaluation. En revanche, les projets décrits à l'annexe II de la directive ne doivent faire l'objet d'une évaluation que lorsque les Etats membres considèrent que leurs caractéristiques l'exigent. A cette fin, les Etats membres peuvent notamment spécifier certains types de projets à soumettre à une évaluation ou fixer des critères et/ou des seuils à retenir afin de déterminer lesquels, parmi les projets appartenant aux classes énumérées à l'annexe II, doivent faire l'objet d'une évaluation.

B.4.2. En ce qui concerne les critères précités, la Cour de justice de l'Union européenne a précisé ce qui suit :

« 53 [...] Les Etats membres ont la possibilité de fixer les critères et/ou les seuils permettant de déterminer quels projets relevant de l'annexe II de la directive 85/337, dans sa version initiale, doivent faire l'objet d'une évaluation. Toutefois, la marge d'appréciation ainsi conférée aux Etats membres trouve ses limites dans l'obligation, énoncée à l'article 2, paragraphe 1, de ladite directive de soumettre à une étude d'incidences les projets susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation (voir, en ce sens, arrêts Kraaijeveld e.a, précité, point 50, et du 16 mars 2006, Commission/Espagne, C-332/04, non publié au Recueil ù Rec. 2006, p. I-40*, point 76). Partant, dans la fixation de ces seuils et/ou critères, les Etats membres doivent tenir compte non seulement de la dimension des projets, mais aussi de leur nature et de leur localisation (voir, en ce sens, arrêts du 21 septembre 1999, Commission/Irlande, C-392/96, Rec. p. I-5901, point 65, et du 16 mars 2006, Commission/Espagne, précité, point 76).

54 Au surplus, en application de l'article 4, paragraphe 3, de la directive 85/337, les Etats membres ont l'obligation de tenir compte, dans la fixation des seuils ou des critères, des critères de sélection pertinents définis à l'annexe III de celle-ci (voir, en ce sens, arrêt du 16 mars 2006, Commission/Espagne, précité, point 79).

55 L'annexe III de la directive 85/337 distingue, parmi les critères de sélection visés audit article 4, paragraphe 3, en premier lieu, les caractéristiques des projets, qui doivent être considérées notamment par rapport à la dimension du projet, au cumul avec d'autres projets, à l'utilisation des ressources naturelles, à la production de déchets, à la pollution et aux nuisances, au risque d'accidents, en deuxième lieu, la localisation des projets, à savoir que doit être considérée la sensibilité environnementale des zones géographiques susceptibles d'être affectées par le projet en prenant en compte, en particulier, l'occupation des sols existants et la capacité de charge de l'environnement naturel, ainsi que, en troisième lieu, les caractéristiques de l'impact potentiel notamment au regard de la zone géographique et de l'importance de la population » (CJCE, 23 novembre 2006, C-486/04, Commission c. République italienne).

En tout état de cause, quelle que soit la méthode retenue par l'Etat membre pour déterminer, parmi les projets qui relèvent de l'annexe II, ceux qui doivent faire l'objet d'une évaluation au sens de la directive, cette méthode « ne doit pas porter atteinte à l'objectif de la directive, qui vise à ne soustraire à l'évaluation aucun projet susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement, au sens de la directive, sauf si le projet spécifique exclu pouvait être considéré sur la base d'une appréciation globale comme n'étant pas susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement » (CJCE, 16 septembre 1999, C-435/97, WWF e.a. c. Autonome Provinz Bozen; 10 juin 2004, C-87/02, Commission c. République italienne).

B.5.1. Les dispositions en cause trouvent leur origine dans l'ordonnance du 30 juillet 1992 relative à l'évaluation préalable des incidences de certains projets dans la Région de Bruxelles-Capitale (Moniteur belge, 1er août 1992, err. 12 septembre 1992), qui visait à assurer la transposition de la directive 85/337/CEE du 25 juin 1985.

Les travaux préparatoires énoncent :

« [...] Les projets sont regroupés en deux catégories :

1. Les projets soumis à étude d'incidences

Ce sont les projets industriels et d'infrastructure pour lesquels l'annexe I de la directive européenne prescrit obligatoirement la réalisation d'une étude d'incidences et auxquels ont été ajoutés des projets urbanistiques très sensibles par rapport au milieu urbain.

Normalement, les incidences de ces projets dépassent les limites d'une commune. Ils sont obligatoirement soumis à une étude d'incidences, étant entendu qu'au préalable, leurs incidences ont été décrites dans une note préparatoire dont l'objet principal consiste à déterminer le cahier des charges de l'étude d'incidences

2. Les projets soumis à rapport d'incidences

Ce sont d'abord les projets visés à l'annexe II de la directive européenne, en vertu de laquelle l'opportunité de réaliser une évaluation de leurs incidences doit être examinée cas par cas.

Y sont ajoutés des projets urbanistiques relativement importants, choisis parmi les projets actuellement soumis à la procédure de publicité-concertation.

Les incidences de ces projets sont vraisemblablement plus localisées que celles des projets soumis à étude d'incidences.

Le rapport d'incidences dont ces projets font l'objet est à concevoir comme une mini étude d'incidences. Ce n'est que dans des circonstances exceptionnelles, au vu du rapport - dont l'objet sera de permettre d'apprécier si une étude d'incidences s'impose - du résultat de l'enquête publique et de l'avis de la commission de concertation concernée, que ces projets justifieront d'être soumis à une véritable étude d'incidences » (Doc. parl., Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, 1991-1992, A-162/1, pp. 4 et 5).

B.5.2. Il a été précisé, à propos du rapport d'incidences, que celui-ci était conçu comme une étude d'incidences « en réduction » à réaliser par le demandeur selon un schéma de présentation analogue à celui de la note préparatoire prévue par l'ordonnance et avec un contenu s'inspirant de celui de l'étude d'incidences (ibid., p. 9).

B.5.3. A la demande de certains membres des Commissions réunies de l'Aménagement du Territoire, de la Politique foncière et du Logement, de l'Environnement, de la Conservation de la Nature et de la Politique de l'Eau, le secrétaire d'Etat adjoint au ministre-président a précisé ce qu'il y avait lieu d'entendre par « circonstances exceptionnelles » de nature à justifier qu'il soit procédé à une étude d'incidences pour des projets qui en principe doivent faire l'objet d'un rapport d'incidences :

« En principe, les projets visés à l'annexe II sont soumis à une évaluation de leurs incidences via un rapport d'incidences. A l'instar de la directive 85/3377 CEE, l'Exécutif a manifesté sa volonté de maintenir deux catégories de projets à soumettre à évaluation selon l'importance présumée de leurs incidences sur l'environnement urbain : une première catégorie de projets nécessitant d'office une étude d'incidences, une seconde nécessitant un rapport d'incidences (mini étude). Les ' circonstances exceptionnelles ' mentionnées aux articles 29 et 32, pour les projets de plan particulier d'affectation du sol, doivent être comprises comme l'octroi à l'Exécutif d'une possibilité de déroger à ce principe :

Si, au vu des éléments concrets du dossier ou à la lecture du rapport d'incidences lui-même, il apparaît que les objectifs poursuivis par l'ordonnance organique de la planification et de l'urbanisme (Cf. article 3 : ' Dans l'élaboration des plans et lors de la délivrance des permis et des certificats, les autorités administratives s'efforcent de concilier le progrès social et économique et la qualité de la vie en garantissant aux habitants de la Région le respect d'un aménagement harmonieux ') ou s'il s'avère que les principes défendus dans le projet d'ordonnance relative au permis d'environnement (Cf. article 2 : ' la présente ordonnance tend à assurer la protection contre les dangers, nuisances ou inconvénients que, par son exploitation, une installation est susceptible de causer, directement ou indirectement, à l'environnement, à la santé ou à la sécurité tant de la population à l'extérieur de l'enceinte de l'installation que de toute personne se trouvant à l'intérieur de l'enceinte de l'installation sans pouvoir y être protégée comme travailleur '), bref, si ces objectifs et principes risquent de ne pas être rencontrés à défaut d'un instrument d'analyse beaucoup plus fin et complexe que le rapport d'incidences, l'Exécutif peut décider de ' surclasser ' le projet et de le soumettre à la procédure d'instruction des demandes de permis visées à l'annexe I.

Pour prendre des exemples du passé bruxellois, auraient pu faire l'objet d'une décision dérogatoire de surclassement : la phase II du parc Roi Baudouin, les hôpitaux Saint-Luc ou Erasme et AZ-VUB, certaines installations de stockage de pétrole ou de gaz à Neder-over-Heembeek situées à environ cent mètres d'habitations.

Dans l'avenir, certains projets pourraient, selon leur localisation, donner lieu à une étude d'incidences même s'ils sont repris dans l'annexe II. Il s'agirait par exemple d'une installation de traitement de déchets toxiques à proximité d'une zone résidentielle ou d'un projet soumis à la directive Seveso en fonction de la proximité et de la densité de l'habitat dans ses alentours (Doc. parl., Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, 1991-1992, A-162/2, pp. 34-35).

B.5.4. En ce qui concerne les annexes de l'ordonnance, destinées à classer les projets dans l'une ou l'autre catégorie, on peut encore lire dans les travaux préparatoires que celles-ci n'entendaient pas reproduire à la lettre les annexes de la directive 85/337/CEE :

« Les rédacteurs de la directive ont réalisé une énumération en fonction de la nature de l'activité visée. Le projet d'ordonnance retient certes ce critère mais le complète avec l'objectif de la directive mentionné dans son cinquième considérant : le caractère notable ou non des incidences des activités projetées sur l'environnement, spécialement sur l'environnement urbain bruxellois.

C'est pourquoi des activités classées dans l'annexe II ont été déplacées dans l'annexe I afin que la réalisation d'une étude d'incidences ne soit pas facultative mais systématique. Tel est le cas des pistes permanentes de course et d'essai pour automobiles et motocycles, des sites de dépôt de boues et des stations d'épuration de plus de 100.000 équivalents/habitants » (ibid., p. 16).

B.6. Il ressort des dispositions en cause et des travaux préparatoires qui ont précédé leur adoption que les projets visés à l'annexe A sont présumés de manière irréfragable avoir des incidences notables sur l'environnement et doivent, partant, être soumis à une étude d'incidences sur l'environnement. En revanche, les projets repris à l'annexe B du Code doivent en principe faire l'objet d'un rapport d'incidences. Ils ne seront soumis à étude d'incidences que si des circonstances exceptionnelles le justifient, sur avis spécialement motivé de la commission de concertation dont il est question à l'article 9 du Code, qui peut recommander au Gouvernement de la faire réaliser. Aux termes du paragraphe 2 de l'article 148 du Code, le Gouvernement reste libre d'apprécier s'il y a lieu, ou non, de faire réaliser pareille étude.

B.7.1. En ce qui concerne la procédure proprement dite, celle-ci diffère selon que le projet est soumis à étude ou rapport d'incidences. La première est décrite aux articles 129 à 141 du CoBAT. Ainsi, la demande de certificat ou de permis relative à de tels projets doit être accompagnée d'une note préparatoire qui contient :

« 1° La justification du projet, la description de ses objectifs et le calendrier de sa réalisation;

2° l'indication des éléments et de l'aire géographique susceptibles d'être affectés par le projet;

3° un premier inventaire des incidences prévisibles du projet et du chantier et la proposition PEB, en ce compris l'étude de faisabilité, si elle est requise ainsi que la proposition de performance énergétique et le climat intérieur des bâtiments tels que fixés par l'ordonnance du 7 juin 2007 en ce compris l'étude de la faisabilité si elle est requise;

4° une esquisse des principales solutions de substitution qui ont été examinées par le maître d'ouvrage et une indication des principales raisons de son choix, eu égard aux effets sur l'environnement;

5° la description des principales mesures envisagées pour éviter, supprimer ou réduire les incidences négatives du projet et du chantier;

6° des propositions relatives au contenu du cahier des charges de l'étude d'incidences, et au choix du chargé d'étude;

7° un résumé non technique des éléments précédents ».

L'administration est ensuite chargée d'établir un projet de cahier des charges de l'étude d'incidences et de réunir le comité d'accompagnement composé, en vertu de l'article 131 du Code, par le Gouvernement et qui comprend au moins un représentant de chaque commune sur le territoire de laquelle le projet doit être exécuté, un représentant de l'Institut bruxellois pour la gestion de l'environnement et un représentant de l'administration. Le projet de cahier des charges est soumis à une première enquête publique durant quinze jours. La commission de concertation donne ensuite un avis sur ce projet, ainsi que sur les propositions de choix du chargé d'étude et complète, le cas échéant, la composition du comité d'accompagnement arrêtée par l'administration. C'est le comité en question qui, en vertu de l'article 132 du Code, arrête définitivement le cahier des charges de l'étude et détermine le délai dans lequel elle doit être réalisée. Le comité désigne également le chargé d'étude.

L'article 135 du CoBAT énumère les éléments que doivent contenir l'étude, à savoir :

« 1° les données, fournies par le demandeur, relatives à la justification du projet, à la description de ses objectifs et au calendrier de sa réalisation;

2° le relevé des prestations accomplies, la mention des méthodes d'analyse utilisées, et la description des difficultés rencontrées, en ce compris les données sollicitées par le chargé d'étude et que le demandeur est resté en défaut de communiquer sans justification;

3° la description et l'évaluation détaillées et précises des éléments susceptibles d'être affectés par le projet, dans l'aire géographique déterminée par le cahier des charges;

4° l'inventaire et l'évaluation détaillée et précise des incidences du projet et du chantier;

5° les données, fournies par le demandeur, relatives aux mesures visant à éviter, supprimer ou réduire les incidences négatives du projet et du chantier;

6° l'évaluation de l'efficacité des mesures indiquées au point 5° notamment par rapport aux normes existantes;

7° l'examen comparatif des solutions de remplacement raisonnablement envisageables y compris, le cas échéant, l'abandon du projet, ainsi que l'évaluation de leurs incidences;

8° un résumé non technique des éléments précédents ».

C'est le comité d'accompagnement qui, ensuite, clôture l'étude s'il l'estime complète et arrête la liste des communes de la région concernées par le projet et dans lesquelles devront se dérouler une enquête publique d'une durée de trente jours. La commission de concertation remet ensuite un avis à l'administration et au collège des bourgmestre et échevins dans les trente jours de la fin de l'enquête.

B.7.2. En ce qui concerne les projets visés à l'annexe B, les demandes de certificat ou de permis, accompagnées d'un rapport d'incidences dont le contenu est défini à l'article 143 du CoBAT, sont transmises à l'administration, qui procède à l'examen du rapport, arrête la liste des communes concernées par le projet, dans lesquelles devra se dérouler l'enquête publique, et désigne celle qui sera chargée de saisir la commission de concertation. La durée de l'enquête est fixée à quinze jours. La commission de concertation remet ensuite, dans les trente jours suivant sa clôture, un avis à l'administration et au collège des bourgmestre et échevins.

B.8. Ainsi que la Cour l'a relevé en B.2.3, la réglementation applicable en Région de Bruxelles-Capitale a fait l'objet d'une procédure en manquement initiée par la Commission européenne au motif que l'article 4, paragraphes 2 et 3, de la directive 85/337/CEE, lu en combinaison avec les annexes II et III de celle-ci, n'aurait pas été correctement transposé.

Les griefs de la Commission ont ainsi été reproduits dans l'arrêt de la Cour de justice n° C-435/09 du 24 mars 2011 :

« 96 En premier lieu, en ce qui concerne le grief relatif à l'article 4, paragraphes 2 et 3, de la directive 85/337, lu en combinaison avec les annexes II et III de cette dernière, la Commission estime que, à l'instar de la réglementation de la Région flamande, celle de la Région de Bruxelles-Capitale ne tient pas compte, s'agissant de la transposition de l'article 4, paragraphe 3, de cette directive, des critères de sélection pertinents visés à ladite annexe III. Cette lacune se retrouverait dans la réglementation de la Région de Bruxelles-Capitale concernant tant le permis d'urbanisme ou le permis de lotir que le permis d'environnement.

97 La Commission considère que, pour les catégories 20 à 26 figurant à l'annexe B du code bruxellois, le critère de la ' dimension du projet ', prévu à l'annexe III de ladite directive, est presque le seul à être pris en compte pour fixer le seuil visant à déterminer si le projet doit être soumis à l'établissement d'un rapport d'incidences, conformément à l'article 142 de ce code.

98 La Commission souligne également que la réglementation de la Région de Bruxelles-Capitale relative au permis ou au certificat d'environnement fixe, elle aussi, des seuils ne portant que sur la dimension des projets. A titre d'exemple, la Commission déduit de la rubrique 68 figurant à l'annexe de l'arrêté bruxellois qu'un projet concernant plusieurs petits garages destinés à accueillir chacun moins de dix voitures ne devrait pas faire l'objet d'un rapport ou d'une étude d'incidences, alors que l'effet cumulé d'un tel projet pourrait avoir des incidences notables sur l'environnement, celles-ci étant d'autant plus grandes que de telles constructions se feraient dans un environnement fortement urbanisé.

99 En ce qui concerne l'article 11 de l'ordonnance du 5 juin 1997, la Commission fait valoir que cette disposition ne garantit pas qu'il soit toujours tenu compte des effets cumulés de plusieurs installations, dans la mesure où elle ne s'applique que s'il existe une interconnexion technique suffisante entre les différentes composantes de l'unité d'exploitation.

100 Par ailleurs, la Commission constate que le Royaume de Belgique n'a pas non plus démontré, en ce qui concerne la Région de Bruxelles-Capitale, que les méthodes d'évaluation alternatives invoquées remplacent l'évaluation des incidences sur l'environnement visée à l'article 2, paragraphe 1, de la directive 85/337 ».

La Cour de justice a jugé que le Royaume de Belgique avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive pour les motifs suivants :

« 104 A cet égard, ainsi que cela résulte des écritures de la Commission résumées aux points 95 à 101 du présent arrêt, il y a lieu de relever que la Commission a établi le bien-fondé de ces griefs à suffisance de droit, sans que ceux-ci aient été réfutés par le Royaume de Belgique.

105 En outre, force est de constater que, ainsi qu'il ressort clairement des écritures du Royaume de Belgique, ce dernier ne conteste pas que la réglementation de la Région de Bruxelles-Capitale n'est pas conforme à l'article 4, paragraphes 2 et 3, de la directive 85/337, lu en combinaison avec les annexes II et III de cette dernière, non plus qu'à cette annexe III en tant que telle. Cet Etat membre indique, par ailleurs, qu'une procédure de modification de cette réglementation a été engagée afin de répondre aux griefs de la Commission. Or, le fait de prétendre qu'une nouvelle réglementation est en cours d'adoption afin que la réglementation de la Région de Bruxelles-Capitale assure une transposition correcte de toutes ces dispositions corrobore la thèse selon laquelle cette réglementation est incomplète à cet égard (voir, en ce sens, arrêt du 9 décembre 2010, Commission/Espagne, précité, point 42) » (CJUE, 24 mars 2011, C-435/09, Commission européenne c. Royaume de Belgique).

B.9. Le législateur ordonnanciel a pu légitimement considérer qu'il était impossible d'établir une liste exhaustive des projets qui doivent d'office faire l'objet d'une étude d'incidences. C'est la raison pour laquelle, ainsi que cela ressort des travaux préparatoires cités en B.5.3, il a entendu prévoir une procédure permettant de soumettre à pareille étude des projets qui, à l'analyse, étaient reconnus par l'autorité compétente comme étant susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement.

B.10. Ainsi que cela ressort de la jurisprudence de la Cour de justice reprise en B.4.2, tout projet susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement doit faire l'objet d'une procédure d'évaluation des incidences sur l'environnement.

A peine de méconnaître le principe d'égalité, il ne pourrait être justifié que de tels projets soient soumis à deux catégories de procédures distinctes dont l'une ne présente pas des garanties de consultation et d'impartialité comparables à l'autre alors qu'il s'agit de projets dont il est avéré qu'ils peuvent avoir des incidences de même importance sur l'environnement.

B.11. Certes, le législateur ordonnanciel a-t-il prévu, dans l'intention de se conformer à la directive 85/337/CEE, que les projets qui, de plein droit, ne sont pas soumis à une étude d'incidences puissent faire l'objet d'une analyse au cas par cas pour évaluer s'il y a lieu de les soumettre à pareille étude.

Toutefois, en l'absence de critères conformes à la directive, comme la Cour de justice de l'Union européenne l'a constaté, qui permettent de déterminer la nature des projets devant d'office être soumis à une étude de même qu'en l'absence de précisions sur ce qu'il y a lieu d'entendre par « circonstances exceptionnelles » pouvant justifier que l'on y recourt, il n'est pas possible de déterminer, au préalable, quels projets visés à l'annexe B de l'ordonnance sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement pour être soumis à une étude d'incidences. Il en résulte que certains projets susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement visés par ladite annexe pourraient échapper à la procédure requérant une étude d'incidences pour être soumis à celle qui requiert un rapport d'incidences ne présentant pas les mêmes garanties.

Il est donc porté atteinte aux articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec les articles 1er à 6 de la directive, en ce que les dispositions en cause peuvent avoir pour effet de faire échapper à une étude d'incidences des projets visés à l'annexe B qui ont une incidence notable sur l'environnent alors que les projets d'une telle nature doivent, en vertu de la directive, être soumis à pareille étude.

B.12. Compte tenu de ce que la lecture combinée des articles 10 et 11 et de l'article 23 de la Constitution ne permet pas d'aboutir à un constat de violation plus étendu, il n'y a pas lieu de procéder à l'examen de la compatibilité des dispositions en cause avec les dispositions constitutionnelles précitées.

B.13. Il en résulte que la question préjudicielle appelle une réponse positive.

Par ces motifs,

la Cour

dit pour droit :

Les articles 127, 128 et 142 à 148 du Code bruxellois de l'aménagement du territoire, avant la modification des articles 127, 128 et 142 par l'arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 30 septembre 2010 « portant modification de l'Ordonnance du 13 mai 2004 portant ratification du CoBAT », violent les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec les articles 1er à 6 de la directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, dans la mesure indiquée en B.11.

Ainsi prononcé en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 15 mars 2012.

Le greffier,

P.-Y. Dutilleux.

Le président,

R. Henneuse.

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  • Question préjudicielle relative aux articles 127, 128 et 142 à 148 du Code bruxellois de l'aménagement du territoire, posée par le Conseil d'Etat. Droit administratif

  • Urbanisme et aménagement du territoire

  • Région de Bruxelles-Capitale

  • Évaluation des incidences sur l'environnement

  • Permis d'urbanisme

  • 1. Projets visés à l'annexe A du CoBAT

  • Étude d'incidences

  • 2. Projets visés à l'annexe B du CoBAT

  • Rapport d'incidences. # Droit de l'Union européenne

  • Environnement

  • Évaluation environnementale.