- Arrêt of May 3, 2012

03/05/2012 - 57/2012

Case law

Summary

Sommaire 1

La Cour

- annule l'article 3, 2°, du décret flamand du 9 juillet 2010 « relatif à l'organisation des archives administratives et de gestion », en ce qu'il a pour effet que les articles 5 à 9, 11 et 12 du même décret s'appliquent aux documents qui n'ont plus d'utilité administrative et qui appartiennent aux communes, provinces et aux établissements publics visés en B.11;

- annule l'article 3, 2°, et l'article 4, 3° et 4°, du même décret en ce qu'ils ont pour effet que les dispositions de ce décret s'appliquent à la conservation des documents appartenant aux provinces et aux communes présentant encore une utilité administrative et qui concernent les matières fédérales visées par l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 1°, troisième, quatrième et cinquième tirets, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, et par l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 2, de la même loi;

- rejette les recours pour le surplus.


Arrêt - Integral text

La Cour constitutionnelle,

composée des présidents R. Henneuse et M. Bossuyt, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul et F. Daoût, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président R. Henneuse,

après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :

I. Objet des recours et procédure

Par requêtes adressées à la Cour par lettres recommandées à la poste les 3 et 4 février 2011 et parvenues au greffe le 7 février 2011, des recours en annulation du décret flamand du 9 juillet 2010 « relatif à l'organisation des archives administratives et de gestion » (publié au Moniteur belge du 5 août 2010) ont été introduits respectivement par l'ASBL « Association des Archivistes Francophones de Belgique », dont le siège social est établi à 7110 Houdeng-Aimeries, rue de l'Hospice 125, Claude de Moreau de Gerbehaye, demeurant à 5170 Rivière, rue de Bois Laiterie 84, et Claude Depauw, demeurant à 7700 Mouscron, rue Sainte-Germaine 176, et par le Conseil des ministres.

Ces affaires, inscrites sous les numéros 5093 et 5094 du rôle de la Cour, ont été jointes.

(...)

II. En droit

(...)

B.1. Le décret de la Communauté flamande et de la Région flamande du 9 juillet 2010 « relatif à l'organisation des archives administratives et de gestion » dispose, aux termes de sa traduction en langue française parue au Moniteur belge du 5 août 2010 :

« CHAPITRE 1er. - Dispositions générales, définitions et champ d'application

Article 1er. Le présent décret règle une matière communautaire et régionale.

Art. 2. Le présent décret peut être cité comme : le décret sur les archives du 9 juillet 2010.

Art. 3. Dans le présent décret, on entend par :

1° gestion archivistique : l'action d'organiser et d'exécuter l'établissement des archives, d'ouvrir, de rendre accessibles, de sélectionner, de détruire ou de conserver et de rendre disponibles les documents d'archives;

2° documents d'archives : tout document, quels que soient sa date, forme, stade de développement ou support, qui de par sa nature est destiné à être confié au garant qui l'a reçu, acquis ou établi du chef de ses activités ou tâches ou en vue du maintien de ses droits;

3° charge archivistique : la responsabilité administrative de la gestion archivistique;

4° liste de sélection : état des catégories de documents d'archives entrant en ligne de compte pour conservation permanente ou pour destruction, précédées d'une justification, avec mention des délais après lesquels la destruction peut avoir lieu, ou non.

Art. 4. Le présent décret est d'application aux instances suivantes :

1° les juridictions administratives établies par le législateur décrétal;

2° les services, institutions et personnes morales relevant de la Communauté flamande ou de la Région flamande;

3° les communes et les districts;

4° les provinces;

5° les structures de coopération intercommunale;

6° les centres publics d'aide sociale et les associations, visées aux titres 7 et 8 du décret du 19 décembre 2008 relatif à l'organisation des centres publics d'aide sociale;

7° les fabriques d'églises et les établissements chargés de la gestion du temporel des cultes reconnus;

8° les polders et les wateringues;

9° les autres institutions communales et provinciales, y compris les associations sans but lucratif dans lesquelles une ou plusieurs communes ou provinces ont au moins la moitié des voix dans l'un des organes de gestion.

Chacun d'entre eux est appelé garant ci-après.

CHAPITRE 2. - Charge et gestion

Art. 5. § 1er. Tout garant a la charge archivistique des documents d'archives à lui confiés. Les documents d'archives sont inaliénables et ne sont pas susceptibles à la prescription.

§ 2. Tout garant assure la mise et la conservation en état de bonne qualité, d'ordre et d'accessibilité des documents d'archives à lui confiés durant tout leur cycle de vie à partir de leur création ou réception jusqu'à l'éventuelle destruction.

§ 3. Le Gouvernement flamand arrête les modalités relatives à l'état de bonne qualité, d'ordre et d'accessibilité.

Art. 6. § 1er. La charge archivistique des garants dissous ou fusionnés est reprise par le successeur.

§ 2. Pour les documents d'archives de garants scindés, les successeurs conviennent un règlement de commun accord.

§ 3. Les documents d'archives des garants sans successeur sont confiés à un garant qui est désigné lors de la dissolution.

§ 4. A défaut d'un règlement dans un délai raisonnable, le Gouvernement flamand désigne un garant auquel sont confiés les documents d'archives.

Art. 7. § 1er. La gestion archivistique répond aux critères suivants :

1° la manière dont le garant assure la mise et la conservation en état de bonne qualité, d'ordre et d'accessibilité, est fixée dans des procédures;

2° les documents d'archives sont rendus accessibles dans des états publics, qui sont publiés;

3° les documents d'archives que le garant n'a pas reçus ou établis du chef de ses activités ou tâches ou en vue du maintien de ses droits, mais qu'il a acquis d'un tiers, et qui par la manifestation de volonté de ce tiers ne sont pas ou que partiellement consultables, sont décrits dans un état public, qui est publié;

4° les réalisateurs de la gestion archivistique sont suffisamment experts pour s'acquitter de cette tâche;

5° les réalisateurs de la gestion archivistique sont soumis à un code de déontologie.

§ 2. Le Gouvernement flamand arrête les modalités pour les critères, visés au paragraphe 1er.

Art. 8. Pour ce qui concerne leur gestion archivistique, les garants peuvent coopérer entre eux, dans le respect de la réglementation en vigueur.

Art. 9. § 1er. Le Gouvernement flamand peut effectuer, en consultation avec les garants concernés, un audit externe de la gestion archivistique auprès des garants.

§ 2. L'audit comprend au moins :

1° le contrôle du respect des dispositions relatives à la charge archivistique, visée aux articles 5 et 6;

2° le contrôle de la gestion archivistique, visée à l'article 7;

3° le contrôle du respect des listes de sélection, visées à l'article 12;

4° le contrôle de l'autorisation d'accès aux documents d'archives à des fins scientifiques, visées à l'article 14;

5° une identification des possibilités d'amélioration de l'effectivité et de l'efficacité de la gestion archivistique des garants concernés.

§ 3. Le Gouvernement flamand arrête les modalités relatives au fonctionnement, au financement et à la périodicité de l'audit.

CHAPITRE 3. - Appui

Art. 10. Le Gouvernement flamand assure les tâches suivantes dans le cadre de l'appui à la charge et à la gestion archivistiques auprès des garants :

1° l'appui administratif des commissions de sélection;

2° création de l'image et communication;

3° gestion du registre central, visé à l'article 16;

4° appui pratique;

5° développement de la pratique;

6° gestion de la compatibilité des listes de sélection.

Le Gouvernement flamand peut concrétiser ou compléter les tâches visées à l'alinéa premier.

CHAPITRE 4. - Sélection et destruction

Art. 11. § 1er. Le Gouvernement flamand crée une commission de sélection par niveau administratif, chargée d'établir et d'actualiser régulièrement la liste de sélection générale pour ce niveau administratif. Les membres de la commission de sélection sont experts en la matière.

§ 2. Lorsqu'un ou plusieurs documents d'archives ou catégories de documents d'archives ne sont pas repris dans une liste de sélection générale, un garant peut soumettre une liste de sélection complémentaire et spécifique à la commission de sélection concernée.

La commission de sélection vérifie la conformité des listes de sélection spécifiques aux dispositions du paragraphe 3, et les transmet au Gouvernement flamand.

§ 3. Les éléments suivants doivent être pris en compte lors de l'établissement d'une liste de sélection :

1° la tâche du garant;

2° la relation des garants vis-à-vis d'autres garants;

3° la valeur des documents d'archives comme faisant partie du patrimoine culturel;

4° l'importance des informations présentes dans les documents d'archives pour les garants, justiciables ou personnes en quête de certaines preuves ou pour des fins scientifiques.

Une justification est jointe à la liste de sélection.

§ 4. Le Gouvernement flamand sanctionne les listes de sélection. Les listes de sélection sont publiées conformément aux dispositions du Gouvernement flamand.

§ 5. Le Gouvernement flamand arrête les modalités relatives aux listes de sélection, à la composition et au fonctionnement des commissions de sélection, ainsi qu'aux indemnités versées aux membres des commissions.

Art. 12. § 1er. Les garants ne peuvent détruire les documents d'archives que lorsqu'ils disposent d'une liste arrêtée et que cette destruction correspond aux dispositions de la liste arrêtée.

§ 2. Les garants tiennent une déclaration datée de la destruction des documents d'archives. Cette déclaration contient au moins une spécification des documents d'archives détruits et indique également le motif de la destruction. Cette déclaration est publique et est publiée conformément aux dispositions du Gouvernement flamand.

CHAPITRE 5. - Accès aux documents d'archives

Art. 13. § 1er. Les documents d'archives autres que les documents administratifs au sens du décret du 26 mars 2004 relatif à la publicité de l'administration sont régis par analogie par le décret précité.

§ 2. A partir de 30 ans après l'établissement ou la réception, l'exigence de démontrer [un intérêt] telle que visée à l'article 17, § 2, et les motifs d'exception fixés aux articles 13, 14 et 15 du décret du 26 mars 2004 relatif à la publicité de l'administration, à l'exception de ceux visés aux articles 13, 2° et 6°, 14, 2° et 3°, et 15, § 1er, 1°, 5°, 6° et 7°, du décret précité, ne peuvent plus être invoqués pour refuser la publication.

Art. 14. § 1er. Par dérogation aux articles 13, § 2, chaque garant peut donner accès aux documents d'archives lorsque l'accès est demandé à des fins scientifiques. Le garant peut soumettre l'accès à des conditions particulières et spécifiques.

§ 2. La demande d'accès comprend au moins :

1° une preuve de l'identité du demandeur;

2° la mention des documents d'archives à consulter;

3° une motivation et une description circonstanciées des fins scientifiques et des méthodes de recherche à utiliser.

La demande est adressée au garant auquel les documents d'archives en question sont destinés à être confiés en fonction de leur nature. Elle est introduite par écrit ou par voie électronique, ou par remise en main propre.

§ 3. La décision sur la demande est basée sur les critères suivants :

1° le caractère scientifique de la méthode de recherche;

2° la plus-value scientifique des fins;

3° la possibilité pour le garant de consulter le résultat non publié de la recherche;

4° l'échelle de diffusion du résultat de recherche;

5° la manière de traiter les informations sensibles;

6° la manière d'anonymiser les données à caractère personnel;

7° le degré de dérogation aux restrictions posées par loi ou par décret à la publicité de l'administration.

§ 4. Sans préjudice de la délégation, la décision sur la demande est prise par :

1° pour les juridictions administratives : le greffier;

2° pour les garants, visés à l'article 4, § 1er, 2° : l'administrateur général;

3° pour les communes et les districts : le secrétaire;

4° pour les provinces : le greffier;

5° pour les garants, visés à l'article 4, § 1er, 5° : le président de l'association;

6° pour les garants, visés à l'article 4, § 1er, 6° : le secrétaire du C.P.A.S. ou le fonctionnaire dirigeant de l'association;

7° pour les garants, visés à l'article 4, § 1er, 7° : le président;

8° pour les polders et wateringues : le surintendant [des digues] ou le président [de la] wateringue;

9° pour les garants, visés à l'article 4, § 1er, 9° : le président du conseil d'administration.

§ 5. Sauf dans le cas où le garant a reçu la permission des parties concernées, il refuse cependant l'accès pour des fins scientifiques lorsque les documents :

1° sont soumis à des dispositions de secret professionnel;

2° contiennent des informations fournies de manière volontaire et qualifiées explicitement de confidentielles par des tiers;

3° contiennent des informations confidentielles de nature commerciale et industrielle, devant être protégées en vue de sauvegarder un intérêt économique légitime;

4° ont été acquis sur une base contractuelle avec confidentialité temporaire.

§ 6. Le garant répond à la demande par écrit ou par voie électronique dans les plus brefs délais et au plus tard dans les soixante jours calendaires. La décision négative ou partiellement positive mentionne les motifs du refus. L'obligation de motivation ne peut cependant pas :

1° porter atteinte à la sûreté [extérieure] de l'Etat;

2° perturber l'ordre public;

3° porter préjudice au respect de la vie privée;

4° porter préjudice aux dispositions relatives au secret professionnel.

Art. 15. La consultation des documents d'archives est gratuite, mais la remise d'une copie peut être subordonnée au paiement d'un montant sur la base d'un coût raisonnable.

CHAPITRE 6. - Ouverture centrale des documents d'archives

Art. 16. § 1er. Le Gouvernement flamand établit un registre central automatisé en vue de réaliser l'ouverture des documents d'archives à conserver par les garants de manière permanente, et d'optimiser leur valorisation publique et scientifique.

Les banques de données établies dans ce cadre sont publiques.

§ 2. Le registre est propriété de la Communauté flamande.

§ 3. Le Gouvernement flamand fixe les modalités relatives à l'introduction des données et au fonctionnement du registre.

CHAPITRE 7. - Dispositions finales

Art. 17. Les listes de sélection existantes, approuvées en vertu de l'article 5 de la Loi sur les archives du 24 juin 1955, sont maintenues jusqu'à leur remplacement par des listes de sélection fixées en vertu de l'article 11 du présent décret. Tant qu'elles sont maintenues, elles peuvent être utilisées par les garants pour la destruction de documents d'archives, conformément à l'article 12.

Art. 18. Le présent décret entre en vigueur le jour de sa publication au Moniteur belge, à l'exception de l'article 9 qui entre en vigueur à une date à fixer par le Gouvernement flamand ».

Quant à la compétence de la Cour

B.2.1. Le premier moyen du requérant dans l'affaire n° 5094 est, entre autres, pris de la violation de l'article 35 de la Constitution.

Le mémoire adressé par l'archiviste général du Royaume en application de l'article 87, § 2, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle contient un premier moyen identique.

B.2.2. L'article 35 de la Constitution dispose :

« L'autorité fédérale n'a de compétences que dans les matières que lui attribuent formellement la Constitution et les lois portées en vertu de la Constitution même.

Les communautés ou les régions, chacune pour ce qui la concerne, sont compétentes pour les autres matières, dans les conditions et selon les modalités fixées par la loi. Cette loi doit être adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa.

Disposition transitoire

La loi visée à l'alinéa 2 détermine la date à laquelle le présent article entre en vigueur. Cette date ne peut pas être antérieure à la date d'entrée en vigueur du nouvel article à insérer au titre III de la Constitution, déterminant les compétences exclusives de l'autorité fédérale ».

Tant que l'article 35 de la Constitution n'est pas entré en vigueur, la Cour n'est pas compétente pour statuer sur son respect.

B.2.3. Dans la mesure où ils sont pris de la violation de l'article 35 de la Constitution, le premier moyen du requérant dans l'affaire n° 5094 et le premier moyen de la partie intervenante sont irrecevables.

B.3.1. Il ressort des développements de la requête en annulation envoyée dans l'affaire n° 5094 que le troisième moyen est pris de la violation de l'article 3, § 3, des lois sur le Conseil d'Etat coordonnées le 12 janvier 1973.

Le mémoire adressé en application de l'article 87, § 2, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 contient un troisième moyen identique.

B.3.2.1. L'article 141 de la Constitution dispose :

« La loi organise la procédure tendant à prévenir les conflits entre la loi, le décret et les règles visées à l'article 134, ainsi qu'entre les décrets entre eux et entre les règles visées à l'article 134 entre elles ».

L'article 142, alinéas 1er et 2, de la Constitution dispose :

« Il y a, pour toute la Belgique, une Cour constitutionnelle, dont la composition, la compétence et le fonctionnement sont déterminés par la loi.

Cette Cour statue par voie d'arrêt sur :

1° les conflits visés à l'article 141;

2° la violation par une loi, un décret ou une règle visée à l'article 134, des articles 10, 11 et 24;

3° la violation par une loi, un décret ou une règle visée à l'article 134, des articles de la Constitution que la loi détermine ».

B.3.2.2. En exécution de l'article 142, alinéa 1er, de la Constitution, l'article 1er de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, modifié par les articles 2 et 27 de la loi spéciale du 9 mars 2003 et par l'article 8 de la loi spéciale du 21 février 2010, dispose :

« La Cour constitutionnelle statue, par voie d'arrêt, sur les recours en annulation, en tout ou en partie, d'une loi, d'un décret ou d'une règle visée à l'article 134 de la Constitution pour cause de violation :

1° des règles qui sont établies par la Constitution ou en vertu de celle-ci pour déterminer les compétences respectives de l'Etat, des Communautés et des Régions; ou

2° des articles du titre II ' Des Belges et de leurs droits ', et des articles 170, 172 et 191 et de la Constitution ».

L'article 30bis de la loi spéciale du 6 janvier 1989, inséré par l'article 10 de la loi spéciale du 9 mars 2003, dispose :

« Pour l'application des articles 1er et 26, § 1er, sont considérées comme règles visées au 1° de ces deux dispositions, la concertation, l'association, la transmission d'informations, les avis, les avis conformes, les accords, les accords communs et les propositions prévus par la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, à l'exception des accords de coopération visés à l'article 92bis de ladite loi, ainsi que par la loi spéciale du 16 janvier 1989 sur le financement des Communautés et Régions ou par toute autre loi prise en exécution des articles 39, 127, § 1er, 128, § 1er, 129, § 1er, 130, § 1er, 135, 136, 137, 140, 166, 175, 176 et 177 de la Constitution ».

B.3.3. L'article 3 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat le 12 janvier 1973 dispose :

« § 1er. Hors les cas d'urgence spécialement motivés et les projets relatifs aux budgets, aux comptes, aux emprunts, aux opérations domaniales et au contingent de l'armée exceptés, les Ministres, les membres des gouvernements communautaires ou régionaux, les membres du Collège de la Commission communautaire française et les membres du Collège réuni visés respectivement aux alinéas 2 et 4 de l'article 60 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, chacun pour ce qui le concerne, soumettent à l'avis motivé de la section de législation, le texte de tous avant-projets de loi, de décret, d'ordonnance ou de projets d'arrêtés réglementaires. La demande d'avis mentionne le nom du délégué ou du fonctionnaire que le ministre désigne afin de donner à la section de législation les explications utiles. L'avis et l'avant-projet sont annexés à l'exposé des motifs des projets de loi, de décret ou d'ordonnance. L'avis est annexé aux rapports au Roi, au Gouvernement, au Collège de la Commission communautaire française et au Collège réuni.

Ne sont pas soumis à l'avis de la section de législation, les projets de règlements et d'arrêtés du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale ou du Collège réuni qui concernent respectivement les attributions de l'agglomération bruxelloise, les attributions de la Commission communautaire française et celles de la Commission communautaire flamande.

En ce qui concerne le Collège de la Commission communautaire française, seuls les arrêtés qui concernent des matières transférées en application de l'article 138 de la Constitution sont soumis à l'avis de la section de législation.

§ 2. Lorsque l'urgence est invoquée à propos d'un avant-projet de loi, de décret ou d'ordonnance, l'avis de la section de législation est néanmoins requis et porte sur le point de savoir si l'avant-projet a pour objet des matières qui relèvent, selon le cas, de la compétence de l'Etat, de la Communauté ou de la Région.

Lorsque l'urgence est invoquée à propos d'un avant-projet de loi, l'avis de la section de législation porte également sur le point de savoir si le texte concerné a pour objet des matières visées à l'article 74, à l'article 77 ou à l'article 78 de la Constitution.

§ 3. Lorsque, selon l'avis de la section de législation, un avant-projet ou une proposition de loi, de décret ou d'ordonnance, ainsi qu'un amendement ou un projet d'amendement excède, selon le cas, la compétence de l'Etat, de la Communauté ou de la Région, cet avant-projet, cette proposition ou cet amendement sont renvoyés au Comité de concertation visé à l'article 31 de la loi ordinaire de réformes institutionnelles du 9 août 1980.

§ 4. Le Comité de concertation donne endéans les quarante jours et suivant la règle du consensus, son avis sur la question de savoir s'il y a excès de compétence; l'avis est motivé.

Si le Comité de concertation estime qu'il y a excès de compétence, il demande, selon le cas, au Gouvernement fédéral, au gouvernement communautaire ou régional compétent, au Collège de la Commission communautaire française ou au Collège réuni de corriger l'avant-projet ou de déposer devant l'assemblée saisie de l'avant-projet ou de la proposition, les amendements qu'il détermine et qui font cesser cet excès de compétence ».

Cette disposition exécute l'article 141 de la Constitution. La procédure qu'elle instaure a notamment pour objet de prévenir les « conflits de compétence » visés par cette disposition constitutionnelle.

L'article 3, § 3, des lois sur le Conseil d'Etat coordonnées le 12 janvier 1973 n'est toutefois pas une règle visant à déterminer les compétences respectives de l'autorité fédérale, des communautés et des régions. En outre, il ne s'agit pas d'une concertation au sens de l'article 30bis de la loi spéciale du 6 janvier 1989.

La Cour n'est donc pas compétente pour statuer sur la violation éventuelle de l'article 3, § 3, des lois coordonnées le 12 janvier 1973.

B.3.4. Le troisième moyen du requérant dans l'affaire n° 5094 et le troisième moyen pris par la partie intervenante sont irrecevables.

Quant à l'intérêt des requérants dans l'affaire n° 5093

B.4. L'article 142, alinéa 3, de la Constitution et l'article 2, 2°, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 imposent à toute personne physique ou morale qui introduit un recours en annulation de justifier d'un intérêt.

Ne justifient de l'intérêt requis que les personnes dont la situation pourrait être affectée directement et défavorablement par la norme attaquée. L'action populaire n'est pas admissible.

Lorsqu'une association sans but lucratif qui n'invoque pas son intérêt personnel agit devant la Cour, il est requis que son objet social soit d'une nature particulière et, dès lors, distinct de l'intérêt général; qu'elle défende un intérêt collectif; que la norme attaquée soit susceptible d'affecter son objet social; qu'il n'apparaisse pas, enfin, que cet objet social n'est pas ou n'est plus réellement poursuivi.

B.5.1. La première partie requérante déduit son intérêt à demander l'annulation du décret du 9 juillet 2010 du fait que, aux termes de l'article 2 de ses statuts actuels (publiés aux annexes du Moniteur belge du 2 janvier 2007), elle « s'emploie à sensibiliser à la conservation, à l'utilisation et à la valorisation des archives, considérées comme instrument d'administration, comme fondement du droit, comme élément du patrimoine culturel et comme l'une des sources de l'histoire » et « vise à promouvoir la profession d'archiviste ».

B.5.2. Le décret du 9 juillet 2010 règle la gestion archivistique de documents que possèdent des instances dont le siège est établi sur le territoire de la Région flamande ou qui relèvent de sa compétence.

Ses dispositions contiennent des règles fixant les conditions de conservation de ces documents, ainsi que les conditions dans lesquelles ceux-ci sont sélectionnés, le cas échéant détruits, consultables par des tiers et valorisés.

B.5.3. Le décret du 9 juillet 2010 est, dès lors, de nature à porter atteinte directement et défavorablement à l'objet social précité de la première partie requérante. Celle-ci justifie de l'intérêt requis pour demander son annulation.

B.6. Dès lors que l'intérêt de la première partie requérante dans l'affaire 5093 est accueilli, il n'y a pas lieu d'examiner l'intérêt des deuxième et troisième parties requérantes.

B.7. Le recours en annulation dans l'affaire n° 5093 est recevable.

Quant au premier moyen dans l'affaire n° 5094

B.8. Il ressort des développements de la « première branche » du premier moyen que la Cour est invitée à statuer sur la conformité de l'article 3, 2°, du décret du 9 juillet 2010 avec l'article 4, 4°, avec l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 1°, avec l'article 6bis, § 2, 4°, et avec l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles.

Il est reproché à la disposition attaquée de permettre l'application des articles 5 à 9, 11 et 12 de ce décret aux « archives mortes » des institutions énumérées par l'article 4, 3° à 9°, du même décret.

B.9.1.1. L'article 127 de la Constitution dispose :

« § 1er. Les Parlements de la Communauté française et de la Communauté flamande, chacun pour ce qui le concerne, règlent par décret :

1° les matières culturelles;

[...]

3° la coopération entre les communautés, ainsi que la coopération internationale, y compris la conclusion de traités, pour les matières visées aux 1° et 2°.

Une loi adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa, arrête les matières culturelles visées au 1°, les formes de coopération visées au 3°, ainsi que les modalités de conclusion de traités, visée au 3°.

§ 2. Ces décrets ont force de loi respectivement dans la région de langue française et dans la région de langue néerlandaise, ainsi qu'à l'égard des institutions établies dans la région bilingue de Bruxelles-Capitale qui, en raison de leurs activités, doivent être considérées comme appartenant exclusivement à l'une ou à l'autre communauté ».

B.9.1.2. L'attribution aux communautés du pouvoir de régler les matières culturelles trouve son origine dans l'ancien article 59bis de la Constitution, inséré dans celle-ci par la révision de la Constitution du 24 décembre 1970 instaurant notamment les « communautés culturelles ».

Le rapport de la Commission du Sénat relatif à cette révision de la Constitution indique que les « matières culturelles » visées par la disposition constitutionnelle précitée comprennent notamment la « protection du patrimoine culturel » (Doc. parl., Sénat, 1969-1970, n° 402, pp. 26-27). « Le Ministre des Relations communautaires signale qu'il faut entendre notamment par là les réglementations concernant les monuments, les sites, le patrimoine culturel mobilier comme les oeuvres d'art, les publications dont le dépôt est obligatoire, les archives, les enregistrements radiophoniques et télévisés présentant un intérêt pour l'histoire de la civilisation » (ibid., p. 26).

B.9.2.1. L'article 2, alinéa 1er, de la loi spéciale du 21 juillet 1971 « relative à la compétence et au fonctionnement des conseils culturels pour la Communauté culturelle française et pour la Communauté culturelle néerlandaise », abrogé par l'article 93 de la loi spéciale du 8 août 1980, disposait :

« Les matières culturelles visées à l'article 59bis, § 2, 1°, de la Constitution sont :

[...]

4° le patrimoine culturel, les musées et les autres institutions scientifiques culturelles;

5° les bibliothèques, discothèques et services similaires;

[...] ».

Ces matières culturelles doivent être définies en tenant compte des précisions mentionnées dans le rapport cité en B.9.1.2 (Ann., Sénat, 7 juillet 1971, pp. 2342 et 2384; Doc. parl., Chambre, 1970-1971, n° 1053/4, pp. 5 et 7).

Lors des travaux parlementaires précédant l'adoption de la loi spéciale du 21 juillet 1971, le « patrimoine culturel » était défini comme visant notamment le « patrimoine mobilier » et comprenant « entre autres la réglementation relative à l'exportation d'oeuvres d'art; l'obligation du dépôt auprès d'une institution de droit public d'un ou de plusieurs exemplaires de toute publication quelconque qui est multipliée au moyen de l'imprimerie ou de procédés phonographiques ou cinématographiques; la conservation obligatoire d'enregistrements radiophoniques ou télévisés revêtant un intérêt pour l'histoire de la civilisation; l'obligation d'inventorier et de déposer les archives appartenant à des personnes de droit public; la fixation des règles de dépôt d'archives par des personnes de droit privé » (Doc. parl., Sénat, 1970-1971, n° 400, pp. 4-5).

Les « musées et les autres institutions scientifiques culturelles » étaient définis comme englobant « notamment la création de musées, la fixation des conditions d'octroi de subventions pour la création, l'acquisition, la conservation d'édifices et de collections, l'accueil des visiteurs, la prospection (fouilles), l'établissement d'inventaires et l'organisation de services de prêts; les conditions auxquelles des collections peuvent être cédées en prêt, etc. » (ibid., p. 5).

Les termes « bibliothèques, discothèques et services similaires » visaient « toutes formes de collections mises à la disposition du public : bibliothèques, y compris les bibliothèques mobiles, collections de journaux et de périodiques, collections d'enregistrements sonores et visuels », étant précisé que « cette compétence [comprenait] les conditions d'octroi de subventions pour la création et la conservation d'institutions, l'acquisition d'ouvrages, l'encouragement de la formation du personnel requis (par exemple bibliothécaires), etc. » (ibid., p. 5).

Interrogé sur le sens à donner aux mots « institutions culturelles », le ministre de la Culture néerlandaise précisait qu'il s'agissait « d'institutions dont certaines sont actuellement communes, tels les grands musées de Bruxelles » (Doc. parl., Sénat, 1970-1971, n° 497, p. 3). Le ministre des Relations communautaires indiquait par contre que « les institutions culturelles nationales, établies à Bruxelles, [relevaient] exclusivement de la compétence du législateur national » (Doc. parl., Chambre, 1970-1971, n° 1053/4, p. 7).

B.9.2.2. L'article 4, 4° et 5°, de la loi spéciale du 8 août 1980, complété par l'article 1er, § 1er, de la loi spéciale du 8 août 1988, dispose :

« Les matières culturelles visées à l'article 59bis, § 2, 1°, [actuellement l'article 127, § 1er, alinéa 1er, 1°,] de la Constitution sont :

[...]

4° le patrimoine culturel, les musées et les autres institutions scientifiques culturelles [,] à l'exception des monuments et des sites ».

5° les bibliothèques, discothèques et services similaires;

[...] ».

Lors des travaux parlementaires de la loi spéciale, le ministre de la Communauté française observait que la matière visée par l'article 4, 5°, de la loi du 8 août 1980 visait « explicitement l'ensemble des méthodes permettant d'assurer la conservation et la diffusion des biens culturels », précisant que l'on ne pouvait « inclure n'importe quel type de banque de données » (Doc. parl., Sénat, 1979-80, n° 434/2 p. 99).

A l'occasion de l'examen d'un amendement tendant à mentionner explicitement les « archives » dans l'intitulé de cette matière, le ministre de la Communauté française et le ministre des Réformes institutionnelles (F) observaient que les « archives au sens où elles sont touchées par la loi, organisant les archives générales du Royaume, [restaient] du domaine national et [échappaient] à la compétence des Conseils culturels » (ibid., p. 100).

Le ministre de la Communauté française déclarait aussi à propos des bibliothèques :

« Dans le travail de partage qui s'impose, il faut non seulement tenir compte, pour les bibliothèques, de l'aspect communautaire, mais également d'autres facteurs. Les départements centraux peuvent en effet être amenés à constituer pour leur usage propre des bibliothèques destinées à leur bon fonctionnement; ces bibliothèques ne devraient pas ressortir de la compétence des communautés » (Doc. parl., Chambre, 1979-1980, n° 627/10, pp. 37-38).

Il ajoutait :

« Il en va de même pour la formation des jeunes. Quant aux cours par correspondance, il s'agit d'un secteur qui est repris par les communautés. Une réponse identique peut être fournie en ce qui concerne le problème des archives. La gestion de la Bibliothèque royale demeure par exemple dans le domaine national. Ce serait en effet contraire au bon sens de scinder la Bibliothèque royale. En ce qui concerne les Archives nationales il faut tenir compte du bien commun » (ibid., p. 38).

A la question de savoir si l'autorité nationale restait compétente pour régler le statut des « archives, autres que les archives de l'Etat », le même ministre répondait :

« [...] bien sûr les archives ou les banques de données peuvent être un des moyens nécessaires à la conservation d'un stock d'oeuvres d'art par exemple.

Dès lors qu'il s'agit d'archives liées aux biens culturels, elles relèveront des compétences communautaires » (ibid., p. 38).

Le Premier ministre estimait, à propos des archives, que « les Communautés sont compétentes pour les matières ne figurant pas dans la loi sur les Archives générales du Royaume » (ibid., p. 38).

B.10.1. L'article 6bis, § 1er, de la loi spéciale du 8 août 1980, inséré par l'article 5 de la loi spéciale du 8 août 1988 et remplacé par l'article 3, § 1er, de la loi spéciale du 16 juillet 1993 « visant à achever la structure fédérale de l'Etat », dispose :

« Les Communautés et les Régions sont compétentes pour la recherche scientifique, dans le cadre de leurs compétences respectives, en ce compris la recherche en exécution d'accords ou d'actes internationaux ou supranationaux ».

L'article 6bis, § 2, 4°, de la même loi, inséré par l'article 5 de la loi spéciale du 8 août 1988 et remplacé par l'article 3, § 2, de la loi spéciale du 16 juillet 1993, dispose :

« L'autorité fédérale est toutefois compétente pour :

[...]

4° les établissements scientifiques et culturels fédéraux, en ce compris les activités de recherche et de service public de ces derniers. Le Roi désigne ces établissements par arrêté délibéré en Conseil des ministres. L'avis conforme des Gouvernements de Communauté et de Région est requis pour toute modification ultérieure de cet arrêté ».

Ces dispositions limitent aussi la compétence en matière de recherche scientifique de la Région de Bruxelles-Capitale (article 4, alinéa 1er, de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux Institutions bruxelloises), de la Commission communautaire commune (article 63 de la loi spéciale du 12 janvier 1989) et de la Commission communautaire française (article 4, 1°, du décret III de la Commission communautaire française du 22 juillet 1993 « attribuant l'exercice de certaines compétences de la Communauté française à la Région wallonne et à la Commission Communautaire française »).

B.10.2. En vertu de l'article 6bis, § 2, 4°, de la loi spéciale du 8 août 1980, l'autorité fédérale « conserve » sa compétence à l'égard des activités de recherche et des activités de service public des Archives générales du Royaume, étant précisé que les « efforts pour assurer la continuité des activités de recherche de ces établissements scientifiques fédéraux, à l'appui de leur mission de service public et en coopération avec les centres de recherche universitaires, seront poursuivis » (Doc. parl., Sénat, 1992-1993, n° 558/1, pp. 30-32). Il s'agit d'une « compétence spécifique » de l'autorité fédérale, qui s'ajoute à la « compétence parallèle » relative à la recherche scientifique dont elle dispose dans les matières qui sont de sa compétence (ibid., n° 558/5, p. 69).

B.10.3. En exécution de l'article 6bis, § 2, 4°, de la loi spéciale du 8 août 1980, l'article 1er de l'arrêté royal du 30 octobre 1996 « désignant les établissements scientifiques et culturels fédéraux » disposait, avant sa modification par les articles 1er et 2, 1°, de l'arrêté royal du 9 avril 2007 « modifiant l'arrêté royal du 30 octobre 1996 désignant les établissements scientifiques et culturels fédéraux » :

« Les établissements scientifiques et culturels fédéraux sont :

1° Etablissements scientifiques de l'Etat relevant du Ministre ayant la politique scientifique dans ses attributions :

a) Les archives générales du Royaume et les Archives de l'Etat dans les provinces;

[...] ».

Cette disposition - qui est une règle établie en vertu de la Constitution pour déterminer les compétences respectives de l'autorité fédérale, des communautés et des régions au sens de l'article 1er, 1°, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 - est entrée en vigueur le jour de sa publication (article 2 de l'arrêté royal du 30 octobre 1996), soit le 7 décembre 1996.

B.10.4. A cette date, « Les Archives générales du Royaume et les Archives de l'Etat dans les provinces » faisaient partie des « établissements scientifiques de premier niveau » (article 1er, premier tiret, de l'arrêté royal du 21 avril 1965 « fixant la liste et le niveau des établissements scientifiques relevant de l'Administration de la Recherche scientifique du Ministère de l'Education nationale et de la Culture », avant son abrogation par l'article 3, § 1er, 1°, de l'arrêté royal du 5 septembre 2001 « fixant le niveau et la structure des établissements scientifiques fédéraux relevant du Ministre qui a la Politique scientifique dans ses attributions »).

Cet établissement assumait alors des « activités de recherche scientifique et des missions de service public liées à ces activités » (article 1er, de l'arrêté royal 20 avril 1965 relatif au statut organique des établissements scientifiques de l'Etat), ses « compétences » et ses « attributions générales » devant être fixées par le Roi (article 2, alinéa 2, du même arrêté royal, avant son remplacement par l'article 1er de l'arrêté royal du 26 mai 1999 « modifiant l'arrêté royal du 20 avril 1965 relatif au statut organique des établissements scientifiques de l'Etat »).

B.10.5.1. L'autorité fédérale est, par conséquent, seule compétente pour régler non seulement l'organisation et le fonctionnement de l'établissement scientifique dénommé « Les Archives générales du Royaume et les Archives de l'Etat dans les provinces », mais aussi les « activités de recherche et de service public » que cet établissement exerçait le 7 décembre 1996.

A cette date, certaines de ces activités étaient décrites par la loi du 24 juin 1955 relative aux archives - telle qu'elle était libellée avant sa modification par les articles 126 à 132 de la loi du 6 mai 2009 portant des dispositions diverses.

Cette loi du 24 juin 1955 était alors exécutée par l'arrêté royal du 12 décembre 1957, abrogé ultérieurement par l'article 30 de l'arrêté royal du 18 août 2010 « portant exécution des articles 1er, 5 et 6bis de la loi du 24 juin 1955 relative aux archives ».

B.10.5.2. L'article 1er de la loi du 24 juin 1955 disposait alors :

« Les documents datant de plus de cent ans conservés par les tribunaux de l'ordre judiciaire, le Conseil d'Etat, les administrations de l'Etat et les provinces sont déposés - sauf dispense régulièrement accordée - aux Archives de l'Etat.

Les documents datant de plus de cent ans conservés par les communes et par les établissements publics peuvent être déposés aux Archives de l'Etat.

Toutefois, en ce qui concerne les archives des communes, le dépôt est obligatoire lorsque les dispositions de l'article 100 de la loi communale ne sont pas respectées.

Il pourra être procédé au dépôt aux Archives de l'Etat des documents ayant moins de cent ans et ne présentant plus d'utilité administrative, à la demande des autorités publiques auxquelles elles appartiennent.

Les archives appartenant à des particuliers ou des associations privées peuvent également être transférées aux Archives de l'Etat à la demande des intéressés.

Le Roi détermine les modalités selon lesquelles s'opéreront ces dépôts et transferts et les conditions dans lesquelles les autorités visées à l'alinéa 1er du présent article sont dispensées de déposer leurs archives ».

Le 7 décembre 1996, le texte de l'article 100 de la loi communale du 30 mars 1836 était, à la suite de la coordination réalisée par l'arrêté royal du 24 juin 1988, devenu l'article 132 de la Nouvelle loi communale qui, à la suite de sa modification par l'article 2, § 3, de la loi du 27 mai 1989, disposait alors :

« Le collège des bourgmestre et échevins veille à la garde des archives, des titres et des registres de l'état civil; il en dresse les inventaires en double expédition, ainsi que des chartes et autres documents anciens de la commune, et empêche qu'aucune pièce ne soit vendue ou distraite du dépôt ».

Les cours et tribunaux, le Conseil d'Etat, la plupart des administrations de l'Etat et les provinces étaient alors tenus de déposer leurs documents de plus de cent ans tous les dix ans, selon le cas, aux « archives générales du Royaume », aux « archives de l'Etat de la province » ou dans les « dépôts d'arrondissement » créés dans certaines communes sur proposition de l'archiviste général du Royaume (article 1er et 2 de l'arrêté royal du 12 décembre 1957; article 3 du même arrêté modifié par l'article 2 de l'arrêté royal du 28 novembre 1963 « créant des dépôts d'archives dans les communes qui auront passé avec le Ministre de l'Education nationale et de la Culture des conventions mettant à la disposition des Archives générales du Royaume les locaux nécessaires au dépôt et à la consultation de ces archives »; articles 1er et 5 de l'arrêté royal du 28 novembre 1963).

Les dépôts - facultatifs ou obligatoires - de documents datant de plus de cent ans effectués par les communes et par les établissements publics, de même que les dépôts facultatifs de documents appartenant à toute autorité publique ayant moins de cent ans et ne présentant plus d'utilité administrative avaient lieu aux mêmes endroits (article 6, § 1er, de l'arrêté royal du 12 décembre 1957).

Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce extérieur ainsi que le ministère de la Défense étaient dispensés de déposer leurs archives (article 4, § 1er, de l'arrêté royal du 12 décembre 1957).

En outre, aucune des autorités publiques précitées ne devait déposer, ni les « documents présentant une utilité administrative incontestable pour les autorités intéressées ou constituant des pièces pour leurs musées documentaires ou didactiques », ni les « doubles [ou] copies de documents » (article 4, § 2, 1° et 2°, de l'arrêté royal du 12 décembre 1957). Les tribunaux de première instance ne devaient pas non plus déposer « les doubles des registres de l'état civil postérieurs à l'arrêté du 29 prairial an IV (17 juin 1796) en possession [de leur greffe] » (article 4, § 2, 3°, de l'arrêté royal du 12 décembre 1957).

B.10.5.3. Le 7 décembre 1996, l'article 2 de la loi du 24 juin 1955 disposait :

« Les documents versés aux Archives de l'Etat ne peuvent être détruits sans le consentement des autorités responsables ou de la personne privée qui en a opéré le transfert ».

B.10.5.4. L'article 3 de la loi du 24 juin 1955 disposait :

« Les documents déposés aux Archives de l'Etat en vertu de l'article 1er, alinéa 1er, sont publics. Un règlement d'ordre intérieur, arrêté par le Ministre de l'Instruction publique, détermine les modalités selon lesquelles ils sont communiqués aux chercheurs.

Les expéditions ou extraits sont délivrés par les conservateurs des archives, signés par eux et munis du sceau du dépôt; ils font ainsi foi en justice ».

B.10.5.5. L'article 4 de la loi du 24 juin 1955 disposait :

« Le règlement d'ordre intérieur arrêté par le Ministre de l'Instruction publique détermine également les conditions dans lesquelles les documents déposés aux Archives de l'Etat en vertu de l'article 1er, alinéas 4 et 5, peuvent être consultés ».

B.10.5.6. L'article 5 de la loi du 24 juin 1955 disposait :

« Les autorités visées à l'article 1er, alinéas 1 et 2, ne pourront procéder à la destruction de documents sans avoir obtenu l'autorisation de l'archiviste général du Royaume ou de ses délégués ».

Sans cette interdiction, l'objectif de la loi, à savoir l'organisation « dans l'intérêt de la recherche historique [...] d'un service d'archives bien organisé », ne pourrait être atteint (Doc. parl., Sénat, 1951-1952, n° 282, pp. 3-5; Doc. parl., Chambre, 1954, n° 84/2, p. 1). L'interdiction de procéder à la destruction de documents sans autorisation préalable ne concernait pas seulement les autorités publiques tenues de déposer leurs documents aux Archives de l'Etat. Elle s'appliquait aussi aux autorités publiques qui n'étaient pas tenues d'effectuer un tel dépôt, à savoir les communes et les établissements publics.

B.10.5.7. Le 7 décembre 1996, l'article 6 de la loi du 24 juin 1955 disposait :

« Les documents détenus par les autorités visées à l'article 1er, alinéas 1 et 2, sont sous la surveillance de l'archiviste général du Royaume ou de ses délégués ».

Cette règle s'appliquait aussi aux autorités qui n'étaient pas obligées de déposer leurs archives, telles que les communes et les établissements publics.

B.11.1. Il résulte de ce qui précède que seule l'autorité fédérale est compétente pour adopter des règles visant à assurer la conservation à long terme des documents qui ne présentent plus d'utilité administrative et qui appartiennent aux provinces, aux communes et aux établissements publics. Ces règles portent notamment sur la surveillance de ces documents, sur la sélection des documents qui peuvent ou non être détruits ainsi que sur les conditions et les modalités d'une éventuelle destruction.

B.11.2. Un district au sens de l'article 4, 3°, du décret du 9 juillet 2010 est un « organe territorial intracommunal » au sens de l'article 41, alinéas 2 et 3, de la Constitution qu'il convient d'assimiler, en l'espèce, à la commune.

Le centre public d'action sociale est un établissement public au sens de l'article 1er, alinéa 2, de la loi du 24 juin 1955. Il en va de même des fabriques d'église et des autres établissements chargés de la gestion du temporel des cultes reconnus, ainsi que des polders et des wateringues.

Certaines des « autres institutions communales et provinciales » au sens de l'article 4, 9°, du décret du 9 juillet 2010 peuvent aussi être qualifiées d'établissements publics.

D'autres « institutions communales et provinciales » visées par cette dernière disposition, ainsi que les structures de coopération intercommunale visées à l'article 4, 5°, du même décret et les associations mentionnées au titre VIII du décret du 19 décembre 2008 « relatif à l'organisation des centres publics d'aide sociale » et visées par l'article 4, 6° du même décret ne sont, par contre, pas des établissements publics au sens de la loi du 24 juin 1955.

B.12. Le décret du 9 juillet 2010 s'applique aux documents appartenant aux communes, provinces et établissements publics visés en B.11.

La définition des « documents d'archives » énoncée à l'article 3, 2°, de ce décret englobe tant les documents qui ont encore une utilité administrative que ceux qui n'ont plus d'utilité administrative.

Les règles que contiennent les articles 5 à 9, 11 et 12 du même décret s'appliquent donc notamment à la conservation à long terme des documents qui n'ont plus d'utilité administrative.

En ce qu'il a pour effet que les articles 5 à 9, 11 et 12 du même décret s'appliquent aux documents qui n'ont plus d'utilité administrative et qui appartiennent aux autorités publiques précitées, l'article 3, 2°, du décret du 9 juillet 2010 règle une matière fédérale.

B.13.1. L'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980 dispose :

« Les décrets peuvent porter des dispositions de droit relatives à des matières pour lesquelles les Parlements ne sont pas compétents, dans la mesure où ces dispositions sont nécessaires à l'exercice de leur compétence ».

Cette disposition autorise notamment la Région flamande et la Communauté flamande à adopter un décret réglant une matière fédérale pour autant que cet empiétement soit nécessaire à l'exercice de compétences régionales ou communautaires, que la matière fédérale se prête à un règlement différencié et que l'incidence de cet empiétement ne soit que marginale.

B.13.2. Lors des travaux préparatoires du décret du 9 juillet 2010, le ministre compétent déclarait à ce propos :

« Cet excès de compétence est, en premier lieu, nécessaire pour pouvoir exercer les propres compétences. Le législateur décrétal flamand a indéniablement d'importantes compétences relatives à l'organisation des archives. Il n'est ainsi pas seulement compétent pour l'organisation des archives de ses propres institutions mais aussi pour les archives d'institutions à l'égard desquelles il dispose d'une compétence organique à la suite de la réforme de l'Etat et ceci au moins pour les archives dynamiques. Dans le domaine de l'accès aux documents d'archives de ces administrations décentralisées, le législateur décrétal flamand est aussi et reste compétent s'il s'agit de l'organisation de l'accès aux documents administratifs et pour imposer des limites à la publicité, pour autant que ces limites concernent des matières relevant de la compétence du législateur décrétal, et ce également pour ces documents d'archives qui appartiennent aux archives statiques. Afin de pouvoir mener une politique cohérente pour toutes les archives des institutions dont l'organisation relève de la compétence du législateur décrétal flamand, l'intervention de celui-ci est nécessaire pour toutes les archives, quelle que soit leur situation.

En outre, la compétence fédérale offre la possibilité d'une approche différenciée. Dans la mesure où l'autorité fédérale est compétente pour certains aspects de l'organisation des archives, rien n'exclut que les législateurs décrétaux édictent leurs propres normes qui offrent de meilleures garanties pour la conservation et l'ouverture des documents d'archives des institutions dont l'organisation relève de la compétence du législateur décrétal flamand. Dans la mesure où le législateur fédéral est alors compétent, le législateur décrétal flamand ne porte d'ailleurs pas atteinte aux normes minimales du législateur fédéral.

L'incidence sur la compétence fédérale éventuelle est marginale en ce sens que le législateur décrétal ne touche pas à l'organisation des Archives générales du Royaume et des Archives de l'Etat dans les provinces. Le législateur décrétal ne porte pas davantage atteinte à la compétence du législateur fédéral relative aux documents d'archives des institutions qui sont organisées par celui-ci. En outre, le législateur décrétal flamand ne porte pas atteinte aux normes minimales fédérales existantes pour l'organisation des documents d'archives des institutions décentralisées organisées par le législateur décrétal flamand » (Doc. parl., Parlement flamand, 2009-2010, n° 547/1, p. 8).

B.13.3.1.1. L'article 128 de la Constitution dispose :

« § 1er. Les Parlements de la Communauté française et de la Communauté flamande règlent par décret, chacun en ce qui le concerne, les matières personnalisables, de même qu'en ces matières, la coopération entre les communautés et la coopération internationale, y compris la conclusion de traités.

Une loi adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa, arrête ces matières personnalisables, ainsi que les formes de coopération et les modalités de conclusion de traités.

§ 2. Ces décrets ont force de loi respectivement dans la région de langue française et dans la région de langue néerlandaise, ainsi que, sauf si une loi adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa, en dispose autrement, à l'égard des institutions établies dans la région bilingue de Bruxelles-Capitale qui, en raison de leur organisation, doivent être considérées comme appartenant exclusivement à l'une ou à l'autre communauté ».

L'article 5, § 1er, II, de la loi spéciale du 8 août 1980, remplacé par l'article 1er de la loi spéciale du 16 juillet 1993, dispose :

« Les matières personnalisables visées à l'article 59bis, § 2bis, [actuellement l'article 128, § 1er] de la Constitution, sont :

[...]

II. En matière d'aide aux personnes :

[...]

2° La politique d'aide sociale, en ce compris les règles organiques relatives aux centres publics d'aide sociale, à l'exception :

a) de la fixation du montant minimum, des conditions d'octroi et du financement du revenu légalement garanti, conformément à la législation instituant le droit à un minimum de moyens d'existence;

b) des matières relatives aux centres publics d'aide sociale, réglées par les articles 1er et 2 et dans les chapitres IV, V et VII de la loi organique du 8 juillet 1976 relative aux centres publics d'aide sociale sans préjudice de la compétence des Communautés d'octroyer des droits supplémentaires ou complémentaires;

c) des matières relatives aux centres publics d'aide sociale réglées dans la loi du 2 avril 1965 relative à la prise en charge des secours accordés par les commissions d'assistance publique;

d) des règles relatives aux centres publics d'aide sociale des communes visées aux articles 6 et 7 des lois sur l'emploi des langues en matière administrative, coordonnées le 18 juillet 1966, et des communes de Comines-Warneton et Fourons, inscrites dans les articles 6, § 4, 11, § 5, 18ter, 27, § 4, et 27bis § 1er, dernier alinéa, de la loi organique du 8 juillet 1976 relative aux centres publics d'aide sociale et dans la loi du 9 août 1988 portant modification de la loi communale, de la loi électorale communale, de la loi organique des centres publics d'aide sociale, de la loi provinciale, du Code électoral, de la loi organique des élections provinciales et de la loi organisant l'élection simultanée pour les Chambres législatives et les conseils provinciaux.

[...] ».

B.13.3.1.2. La compétence de la Communauté flamande afférente aux « règles organiques relatives aux centres publics d'aide sociale » contient, en principe, celle de régler la conservation des documents présentant encore une utilité administrative qui appartiennent aux institutions de ce type qui sont sises dans la région de langue néerlandaise.

B.13.3.2.1. L'article 39 de la Constitution dispose :

« La loi attribue aux organes régionaux qu'elle crée et qui sont composés de mandataires élus, la compétence de régler les matières qu'elle détermine, à l'exception de celles visées aux articles 30 et 127 à 129, dans le ressort et selon le mode qu'elle établit. Cette loi doit être adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa ».

L'article 41, alinéas 2 à 4, de la Constitution dispose :

« La règle visée à l'article 134 définit les compétences, les règles de fonctionnement et le mode d'élection des organes territoriaux intracommunaux pouvant régler des matières d'intérêt communal.

Ces organes territoriaux intracommunaux sont créés dans les communes de plus de 100.000 habitants à l'initiative de leur conseil communal. Leurs membres sont élus directement. En exécution d'une loi adoptée à la majorité définie à l'article 4, dernier alinéa, le décret ou la règle visée à l'article 134 règle les autres conditions et le mode suivant lesquels de tels organes territoriaux intracommunaux peuvent être créés.

Ce décret et la règle visée à l'article 134 ne peuvent être adoptés qu'à la majorité des deux tiers des suffrages émis, à la condition que la majorité des membres du Parlement concerné se trouve réunie ».

B.13.3.2.2. L'article 6, § 1er, III, 10°, de la loi spéciale du 8 août 1980, modifié par l'article 4, § 5, alinéa 3, de la loi spéciale du 8 août 1988 dispose :

« Les matières visées à l'article 107quater [actuellement l'article 39] de la Constitution sont :

[...]

III. En ce qui concerne la rénovation rurale et la conservation de la nature :

[...]

10° Les polders et les wateringues ».

B.13.3.2.3. L'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 1°, de la loi spéciale du 8 août 1980, remplacé par l'article 4 de la loi spéciale du 13 juillet 2001 « portant transfert de diverses compétences aux régions et communautés », dispose :

« Les matières visées à l'article 107quater [actuellement l'article 39] de la Constitution sont :

[...]

VIII. En ce qui concerne les pouvoirs subordonnés :

1° la composition, l'organisation, la compétence et le fonctionnement des institutions provinciales et communales, à l'exception :

- des règles inscrites dans la loi communale, la loi électorale communale, la loi organique des centres publics d'aide sociale, la loi provinciale, le Code électoral, la loi organique des élections provinciales et la loi organisant l'élection simultanée pour les chambres législatives et les conseils provinciaux en vertu de la loi du 9 août 1988 portant modification de la loi communale, de la loi électorale communale, de la loi organique des centres publics d'aide sociale, de la loi provinciale, du Code électoral, de la loi organique des élections provinciales et de la loi organisant l'élection simultanée pour les chambres législatives et les conseils provinciaux;

- des règles inscrites dans les articles 5, 5bis, 70, 3° et 8°, 126, deuxième et troisième alinéas, et le titre XI de la loi provinciale;

- des règles inscrites dans les articles 125, 126, 127 et 132 de la nouvelle loi communale, dans la mesure où elles concernent les registres de l'état civil;

- de l'organisation de et de la politique relative à la police, en ce compris l'article 135, § 2, de la nouvelle loi communale, et aux services d'incendie;

- des régimes de pension du personnel et des mandataires.

Les régions exercent cette compétence, sans préjudice des articles 279 et 280 de la nouvelle loi communale.

Les conseils communaux ou provinciaux règlent tout ce qui est d'intérêt communal ou provincial; ils délibèrent et statuent sur tout objet qui leur est soumis par l'autorité fédérale ou par les communautés.

Les gouverneurs des provinces, le gouverneur et le vice-gouverneur de l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale, l'adjoint du gouverneur de la province de Brabant flamand, les commissaires d'arrondissement et les commissaires d'arrondissement adjoints sont nommés et révoqués par le gouvernement de région concerné, sur l'avis conforme du Conseil des Ministres.

Lorsqu'un gouvernement de région ou de communauté demande des informations contenues dans les registres de l'état civil, l'officier de l'état civil donne immédiatement suite à cette demande ».

Au moment de l'entrée en vigueur de ce texte, l'article 132 de la Nouvelle loi communale - qui reproduit le texte de l'article 100, alinéa 1er, de la loi communale du 30 mars 1836 -, disposait :

« Le collège des bourgmestre et échevins veille à la garde des archives, des titres et des registres de l'état civil; il en dresse les inventaires en double expédition, ainsi que des chartes et autres documents anciens de la commune, et empêche qu'aucune pièce ne soit vendue ou distraite du dépôt ».

La matière visée à l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 1°, de la loi spéciale du 8 août 1980 comprend, entre autres, la « réglementation relative à la conservation des documents provinciaux et communaux dans les archives provinciales ou communales » (Doc. parl., Sénat, 2000-2001, n° 2-709/1, p. 9).

B.13.3.2.4. L'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 6°, de la loi spéciale du 8 août 1980, inséré par l'article 4 de la loi spéciale du 13 juillet 2001, dispose :

« Les matières visées à l'article 107quater [actuellement l'article 39] de la Constitution sont :

[...]

VIII. En ce qui concerne les pouvoirs subordonnés :

[...]

6° les fabriques d'églises et les établissements chargés de la gestion du temporel des cultes reconnus, à l'exception de la reconnaissance des cultes et des traitements et pensions des ministres des cultes ».

B.13.3.2.5. Il ressort de ce qui précède que la Région flamande est, en principe, compétente pour régler la conservation des documents présentant encore une utilité administrative qui appartiennent aux polders et aux wateringues, aux fabriques d'églises et aux autres établissements chargés de la gestion du temporel des cultes reconnus, ainsi qu'aux institutions provinciales, aux institutions communales et aux organes territoriaux intracommunaux.

B.13.3.3. Il peut certes être considéré comme souhaitable que l'application des règles visées en B.13.3.1.2 et en B.13.3.2.5 soit aisément compatible avec celle des règles fédérales relatives à la conservation des documents ne présentant plus d'utilité administrative qui appartiennent aussi à ces autorités publiques.

Il n'est cependant pas nécessaire pour l'exercice des compétences communautaires et régionales précitées, en l'espèce, que la Communauté flamande ou la Région flamande adopte des règles qu'il appartient à l'autorité fédérale d'adopter.

B.13.4. En outre, l'application des articles 5 à 9, 11 et 12 du décret du 9 juillet 2010 aux documents qui n'ont plus d'utilité administrative et qui appartiennent aux autorités publiques visées en B.13.3.1.2 et en B.13.3.2.5 a une incidence plus que marginale sur l'exercice, par l'autorité fédérale, de sa propre compétence.

Le respect des règles relatives à la conservation, à la sélection et à la destruction de ces documents ne paraît pas compatible avec l'exercice de certaines des activités de l'établissement scientifique dénommé « Les Archives générales du Royaume et les Archives de l'Etat dans les provinces », telles que décrites aux articles 1er, 5 et 6 de la loi du 24 juin 1955, tels qu'ils étaient libellés le 7 décembre 1996.

B.13.5. Par conséquent, même s'il était admis que la matière fédérale en cause se prête à une réglementation différenciée, l'empiétement de compétence résultant de l'article 3, 2°, du décret du 9 juillet 2010 ne pourrait être justifié sur la base de l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980.

B.14. Il résulte de ce qui précède que, dans la mesure indiquée en B.12, la disposition précitée n'est pas compatible avec les articles 6bis et 10 de la loi spéciale du 8 août 1980, lus en combinaison avec l'article 1er, 1°, a), de l'arrêté royal du 30 octobre 1996 désignant les établissements scientifiques fédéraux.

B.15. En sa première branche, le premier moyen est fondé.

B.16. L'examen de la seconde branche du premier moyen ne pourrait mener à une annulation plus étendue.

Quant au deuxième moyen dans l'affaire n° 5094

B.17. Il ressort des développements du deuxième moyen que la Cour est invitée à statuer sur la conformité de l'article 3, 2°, et de l'article 4, 3° et 4°, du décret du 9 juillet 2010 à l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 1°, de la loi spéciale du 8 août 1980, et à l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 2, de la même loi, lus ou non en combinaison avec le principe de proportionnalité et avec l'article 143, § 1er, de la Constitution.

Il est reproché aux dispositions attaquées de permettre l'application de l'ensemble des dispositions du décret du 9 juillet 2010 à la conservation des « archives vivantes » des provinces et des communes qui concernent des matières fédérales visées par l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 1°, troisième, quatrième et cinquième tirets, de la loi spéciale du 8 août 1980, et par l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 2, de la même loi.

B.18.1. L'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 1°, troisième, quatrième et cinquième tirets, de la loi spéciale du 8 août 1980, précité, dispose :

« Les matières visées à l'article 107quater [actuellement l'article 39] de la Constitution sont :

[...]

VIII. En ce qui concerne les pouvoirs subordonnés :

1° la composition, l'organisation, la compétence et le fonctionnement des institutions provinciales et communales, à l'exception :

[...]

- des règles inscrites dans les articles 125, 126, 127 et 132 de la nouvelle loi communale, dans la mesure où elles concernent les registres de l'état civil;

- de l'organisation de et de la politique relative à la police, en ce compris l'article 135, § 2, de la nouvelle loi communale, et aux services d'incendie;

- des régimes de pension du personnel et des mandataires ».

B.18.2. L'article 6, § 1er, VIII, alinéa 2, de la loi spéciale du 8 août 1980, inséré par l'article 4 de la loi spéciale du 13 juillet 2001, dispose :

« Les matières visées à l'article 107quater [actuellement l'article 39] de la Constitution sont :

[...]

VIII. En ce qui concerne les pouvoirs subordonnés :

[...]

Les actes, règlements et ordonnances des autorités des provinces, des communes, des agglomérations et des fédérations de communes et des autres autorités administratives ne peuvent être contraires aux lois et aux arrêtés de l'autorité fédérale ou aux décrets et arrêtés des communautés, qui peuvent, en tout cas, charger ces autorités de leur exécution, et d'autres missions, en ce compris donner un avis, ainsi que d'inscrire au budget toutes les dépenses qu'elles imposent à ces autorités ».

B.19. La compétence régionale de régler l'« organisation » et le « fonctionnement » des provinces et des communes inclut notamment celle de régler « l'organisation des services communaux et provinciaux » et la « conservation des documents provinciaux et communaux dans les archives provinciales ou communales » (Doc. parl., Sénat, 2000-2001, n° 2-709/1, pp. 8-9).

Il appartient cependant à l'autorité fédérale de régler ces aspects de l'« organisation » et du « fonctionnement » des provinces et des communes quand ils concernent les « règles inscrites dans les articles 125, 126, 127 et 132 de la nouvelle loi communale, dans la mesure où elles concernent les registres de l'état civil », l'organisation de la police et des services d'incendie, la politique relative à la police et à ces services, les régimes de pension du personnel provincial et communal et des mandataires provinciaux et communaux (ibid., pp. 9-10), ainsi que l'exécution de la réglementation fédérale et des missions confiées par l'autorité fédérale.

Dans ces matières, seule l'autorité fédérale est compétente pour régler la conservation des documents appartenant aux provinces et communes et présentant encore une utilité administrative.

B.20. Le décret du 9 juillet 2010 s'applique à tous les documents qui ont encore une utilité administrative et qui appartiennent aux provinces et aux communes (article 3, 2°, et article 4, 3° et 4°).

Les règles du même décret relatives à la conservation de ce type de documents s'appliquent donc aux documents qui concernent une matière régionale, une matière communautaire ou une matière fédérale.

En ce que l'article 3, 2°, et l'article 4, 3° et 4°, du décret du 9 juillet 2010 ont pour effet que les dispositions du même décret relatives à la conservation des documents s'appliquent aux documents provinciaux et communaux qui ont encore une utilité administrative et qui concernent une matière fédérale, ils règlent une matière fédérale.

B.21. Il résulte de ce qui précède que, dans la mesure où elles permettent l'application des dispositions du décret du 9 juillet 2010 relatives à la conservation des documents appartenant aux provinces et aux communes présentant encore une utilité administrative et qui

concernent les matières fédérales visées par l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 1°, troisième, quatrième et cinquième tirets, de la loi spéciale du 8 août 1980, et par l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 2, de la même loi, les dispositions attaquées ne sont pas compatibles avec ces deux dernières dispositions de la loi spéciale du 8 août 1980.

B.22. Le deuxième moyen est fondé.

Quant à l'affaire n° 5093

B.23. Les moyens allégués dans l'affaire n° 5093 ne pouvant conduire à une annulation plus étendue, il n'y a pas lieu de les examiner.

Par ces motifs,

la Cour

- annule l'article 3, 2°, du décret flamand du 9 juillet 2010 « relatif à l'organisation des archives administratives et de gestion », en ce qu'il a pour effet que les articles 5 à 9, 11 et 12 du même décret s'appliquent aux documents qui n'ont plus d'utilité administrative et qui appartiennent aux communes, provinces et aux établissements publics visés en B.11;

- annule l'article 3, 2°, et l'article 4, 3° et 4°, du même décret en ce qu'ils ont pour effet que les dispositions de ce décret s'appliquent à la conservation des documents appartenant aux provinces et aux communes présentant encore une utilité administrative et qui concernent les matières fédérales visées par l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 1°, troisième, quatrième et cinquième tirets, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, et par l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 2, de la même loi;

- rejette les recours pour le surplus.

Ainsi prononcé en langue française, en langue néerlandaise et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 3 mai 2012.

Le greffier,

P.-Y. Dutilleux.

Le président,

R. Henneuse.

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  • Recours en annulation du décret flamand du 9 juillet 2010 « relatif à l'organisation des archives administratives et de gestion », introduits par l'ASBL « Association des Archivistes Francophones de Belgique » et autres et par le Conseil des ministres. Droit constitutionnel

  • 1. Compétences fédérales

  • Etablissements scientifiques et culturels fédéraux

  • Archives générales du Royaume et les Archives de l'Etat dans les provinces

  • Conservation des documents qui n'ont plus d'utilité administrative et qui appartiennent aux provinces, communes et établissements publics

  • 2. Compétences des communautés

  • Aide aux personnes

  • Politique d'aide sociale

  • CPAS

  • Conservation des documents qui ont encore une utilité administrative

  • Compétences implicites

  • 3. Compétences des régions

  • Pouvoirs subordonnés

  • Communes et provinces

  • Conservation des documents qui ont encore une utilité administrative

  • Compétences implicites.