- Arrêt of July 12, 2012

12/07/2012 - 88/2012

Case law

Summary

Sommaire 1

La Cour

1. annule, dans l'article 39/68-1, § 4, de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, inséré par l'article 38 de la loi du 29 décembre 2010 portant des dispositions diverses (II), les mots « et de décisions attaquées »;

2. annule les mots « ou tardive » dans l'article 39/68-1, § 2, alinéa 3, de la loi précitée du 15 décembre 1980, inséré par l'article 38 de la loi du 29 décembre 2010 portant des dispositions diverses (II);

3. annule, dans l'article 39/81, alinéa 1er, 2ème tiret, de la loi précitée du 15 décembre 1980, modifié par l'article 44, 1°, de la loi du 29 décembre 2010 portant des dispositions diverses (II), la mention « , § 1er » qui figure après la mention « 39/73 »;

4. annule l'article 44, 3°, de la loi précitée du 29 décembre 2010;

5. maintient les effets de l'article 44, 3°, précité pour les procédures introduites au Conseil du contentieux des étrangers jusqu'à l'entrée en vigueur d'une nouvelle disposition et au plus tard jusqu'au 31 décembre 2012;

6. rejette les recours pour le surplus.


Arrêt - Integral text

La Cour constitutionnelle,

composée des présidents R. Henneuse et M. Bossuyt, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul et F. Daoût, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président R. Henneuse,

après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :

I. Objet des recours et procédure

a. Par requêtes adressées à la Cour par lettres recommandées à la poste le 27 juin 2011 et parvenues au greffe les 28 et 29 juin 2011, A. P.L. et H.K., qui font élection de domicile à 1000 Bruxelles, rue de Florence 13, ont introduit des recours en annulation des articles 38 et 39 de la loi du 29 décembre 2010 portant des dispositions diverses (II), publiée au Moniteur belge du 31 décembre 2010, troisième édition.

b. Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 30 juin 2011 et parvenue au greffe le 1er juillet 2011, l'ASBL « Vluchtelingenwerk Vlaanderen », dont le siège social est établi à 1030 Bruxelles, rue Gaucheret 164, l'ASBL « Association pour le droit des Etrangers », dont le siège social est établi à 1000 Bruxelles, rue du Boulet 22, l'ASBL « Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et les Etrangers », dont le siège social est établi à 1050 Bruxelles, rue du Vivier 80-82, et l'ASBL « Ligue des Droits de l'Homme », dont le siège social est établi à 1000 Bruxelles, rue du Boulet 22, ont introduit un recours en annulation des articles 38, 41, 42 et 44 de la même loi.

c. Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 30 juin 2011 et parvenue au greffe le 4 juillet 2011, l'ASBL « Syndicat des Avocats pour la Démocratie », dont le siège social est établi à 1030 Bruxelles, rue des Palais 154, a introduit un recours en annulation des articles 38, 39, 41, 43 et 44 de la même loi.

d. Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 30 juin 2011 et parvenue au greffe le 6 juillet 2011, l'Ordre des barreaux francophones et germanophone, dont les bureaux sont établis à 1060 Bruxelles, avenue de la Toison d'Or 65, a introduit un recours en annulation des articles 38 et 44 de la même loi.

Ces affaires, inscrites sous les numéros 5165, 5167, 5175, 5178 et 5180 du rôle de la Cour, ont été jointes.

(...)

II. En droit

(...)

Quant aux articles 38 et 39 de la loi du 29 décembre 2010 portant des dispositions diverses (II)

B.1.1. Les trois moyens dans les affaires nos 5165 et 5167, le premier moyen dans l'affaire n° 5175, les trois premiers moyens dans l'affaire n° 5178 et le premier moyen dans l'affaire n° 5180 sont dirigés contre les articles 38 et 39 de la loi attaquée.

B.1.2. L'article 38 de la loi attaquée insère dans la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers (ci-après : la loi du 15 décembre 1980) un article 39/68-1 qui dispose :

« § 1er. Un droit de rôle de 175 euros est dû lorsque les conditions cumulatives suivantes sont remplies :

1° la partie requérante ne jouit pas du bénéfice du pro deo;

2° il s'agit :

- soit, d'un recours introduit à l'encontre d'une décision du Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides ou de l'un de ses adjoints,

- soit, d'un recours en annulation introduit à l'encontre d'une décision individuelle prise en application des lois sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, ainsi que des demandes de suspension de l'exécution d'une telle décision, dans les conditions fixées par l'alinéa 2.

Lorsque la suspension de l'exécution d'une décision est demandée, le droit, fixé à l'alinéa 1er, n'est dû immédiatement que pour la demande de suspension. Dans ce cas, le droit n'est dû pour la requête en annulation que lors de l'introduction d'une demande de poursuite de la procédure, visée à l'article 39/82, § 6, et est acquittée par la ou les personnes qui demandent la poursuite de la procédure, sans préjudice du § 3.

Les requêtes en intervention visées à l'article 39/72, § 2, donnent lieu au paiement d'un droit de rôle de 125 euros.

§ 2. Si le greffier en chef ou le greffier qu'il désigne constate que la partie requérante demande dans la requête l'application du bénéfice du pro deo, sans qu'elle ait joint à la requête les pièces prévues à l'article 39/69, § 1er, alinéa 2, 8°, il adresse à la partie requérante une lettre qui indique les pièces qui manquent et qui demande à cette partie de régulariser sa requête dans les huit jours.

La partie requérante qui régularise sa requête dans les huit jours après la réception de la demande visée à l'alinéa 1er, est censée avoir joint les pièces requises à la requête à la date de l'envoi de la requête.

Une requête qui n'est pas régularisée ou qui est régularisée de manière incomplète ou tardive, est censée impliquer que, sans préjudice de l'application de l'article 39/69, § 1er, alinéa 3, la partie requérante renonce à sa demande de bénéficier du pro deo.

§ 3. Le président de chambre ou le juge qu'il a désigné décide par ordonnance que le droit de rôle est dû et en détermine le montant.

L'appréciation des conditions déterminées au § 1er, alinéa 1er, s'effectue sur la base de la requête et des pièces y jointes en vertu de l'article 39/69, § 1er, alinéa 1er.

La décision relative au droit de rôle est prise sans procédure et n'est pas susceptible d'aucun recours.

§ 4. Les requêtes collectives donnent lieu au paiement du droit autant de fois qu'il y a de requérants et de décisions attaquées.

§ 5. Le droit de rôle est avancé par la partie requérante. Le paiement est effectué dans un délai de huit jours, qui prend cours le jour où le greffier en chef informe la personne concernée que le droit de rôle est dû et où cette personne est également informée du montant dû.

Si le montant n'est pas versé dans le délai fixé à l'alinéa 1er, le recours n'est pas inscrit au rôle. Le paiement tardif ne peut être régularisé. Si le paiement est effectué à temps, le recours est inscrit au rôle et le délai visé à l'article 39/76, § 3, prend cours.

Par dérogation à l'alinéa 2, le droit de rôle dû doit, lorsque l'extrême urgence est invoquée dans la demande de suspension, accompagnée d'un recours en annulation, être payé au moment où la poursuite de la procédure est demandée, étant bien entendu que la demande de suspension en soi ne donne pas lieu à la quittance du droit au cas où la suspension est accordée.

Si, en application de l'article 39/82, § 3, alinéa 1er, la demande de suspension se limite uniquement à une demande de suspension d'extrême urgence et si la demande de suspension n'est pas accordée, le droit de rôle pour cette demande de suspension est dû lors de l'introduction d'une requête en annulation.

§ 6. Le Conseil détermine le droit de rôle et se prononce sur la contribution au paiement de celui-ci. Si le recours en annulation est accompagné ou précédé d'une demande de suspension, le droit dû pour la requête en annulation est mis à charge de la partie qui succombe au fond.

§ 7. Le Roi adapte les montants visés au § 1er en fonction de l'évolution de l'indice des prix à la consommation.

§ 8. Le Roi fixe par arrêté délibéré en Conseil des ministres, le mode de recouvrement des droits fixés par la présente disposition ».

B.1.3. L'article 39 de la loi attaquée modifie l'article 39/69 de la loi du 15 décembre 1980, dont le paragraphe 1er énumère les éléments que doit contenir, sous peine de nullité, la requête, de la façon suivante :

« 1° le § 1er, alinéa 2 est complété par un 8°, rédigé comme suit :

' 8° le cas échéant, la demande de bénéficier du pro deo et les pièces qui font apparaître ce droit. Le Roi détermine, par un arrêté délibéré en Conseil des ministres, les pièces que le demandeur doit déposer à l'appui de sa demande de pro deo. '.

2° dans le § 1er, alinéa 4, les mots ' l'alinéa 3 ' sont remplacés par les mots ' l'alinéa 3, 1°, 2°, 4°, 5°, 6° '.

3° le § 3 est remplacé par ce qui suit :

' § 3. Après réception des recours inscrits au rôle ou, si un droit de rôle est dû, à partir de la date où le recours est inscrit au rôle, le greffier en chef ou le greffier désigné par celui-ci les porte immédiatement à la connaissance du ministre ou de son délégué, sauf lorsque le recours a été remis au délégué du ministre en application du § 2 '. ».

B.1.4. Ces dispositions ont pour objet de créer un droit de rôle au Conseil du contentieux des étrangers. Ce droit de rôle, dont le montant s'élève à 175 euros par requérant et par décision attaquée, est dû par toute partie requérante qui ne jouit pas du bénéfice du pro deo et qui introduit un recours au Conseil, qu'il s'agisse d'un recours au contentieux de pleine juridiction en matière de reconnaissance du statut de réfugié ou d'un recours en annulation contre une décision individuelle prise en application de la législation sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, ou encore d'une demande de suspension de l'exécution d'une telle décision.

Un droit de rôle de 125 euros est dû par l'étranger à qui est notifié un recours du ministre contre une décision du commissaire général aux réfugiés et aux apatrides et qui introduit une requête en intervention à la suite de cette notification.

B.2. La Cour examine en premier lieu le troisième moyen dans l'affaire n° 5178, qui met en cause le principe même de l'instauration du droit de rôle devant le Conseil du contentieux des étrangers. Ce moyen est pris de la violation des articles 170, 172, alinéa 1er, 10, 11 et 191 de la Constitution, combinés ou non avec l'article 23 de la Constitution, avec l'article 13 de la Convention européenne des droits de l'homme, lui-même combiné avec les articles 3 et 8 de la même Convention et avec l'article 4 du Protocole n° 4 à cette Convention, ainsi qu'avec l'article 3 de la loi du 12 janvier 2007 « sur l'accueil des demandeurs d'asile et de certaines autres catégories d'étrangers » et avec le principe général du droit à un recours juridictionnel effectif.

La partie requérante considère que l'instauration d'un droit de rôle devant le Conseil du contentieux des étrangers, alors qu'un tel droit n'existait pas devant la Commission permanente de recours des réfugiés, d'une part, constitue une diminution du degré de protection par rapport aux garanties acquises avant l'entrée en vigueur de l'article 23 de la Constitution et, d'autre part, crée une discrimination en ce qu'elle traite de manière identique les requérants au Conseil d'Etat et les requérants au Conseil du contentieux des étrangers.

B.3.1. Le Conseil des ministres excipe de l'irrecevabilité ratione temporis du moyen en ce qu'il vise les articles 39/68 et 39/69, § 1er, alinéa 2, excepté en son 8°, de la loi du 15 décembre 1980.

B.3.2. Les articles 39/68 et 39/69 de la loi du 15 décembre 1980 ont été insérés dans cette loi par la loi du 15 septembre 2006 réformant le Conseil d'Etat et créant un Conseil du contentieux des étrangers. En ce qu'il vise ces dispositions, le moyen est irrecevable ratione temporis.

Il en résulte que le moyen ne doit être examiné qu'en ce qu'il vise les articles 39/68-1 et 39/69, § 1er, alinéa 2, 8°, de la loi du 15 décembre 1980.

B.3.3. Le Conseil des ministres excipe également de l'irrecevabilité du moyen en ce qu'il est pris de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec les articles 3, 8 et 13 de la Convention européenne des droits de l'homme et avec l'article 4 du Protocole n° 4 à cette Convention.

B.3.4. Le moyen n'expose pas en quoi les dispositions de la Convention européenne des droits de l'homme et du Protocole n° 4 à cette Convention qu'il invoque sont violées par les dispositions attaquées. Il est irrecevable dans cette mesure.

B.4.1. Le droit d'accès au juge est un principe général de droit qui doit être garanti à chacun dans le respect des articles 10, 11 et 191 de la Constitution. Ce droit peut faire l'objet de limitations, y compris de nature financière, pour autant que ces limitations ne portent pas atteinte au droit à l'accès à un juge dans sa substance même. En soi, l'instauration d'un droit de rôle ne porte pas atteinte à ce droit.

B.4.2. L'article 23 de la Constitution, en ce qu'il garantit le droit de chacun de mener une vie conforme à la dignité humaine, qui comprend notamment le droit à l'aide juridique, n'interdit pas non plus au législateur d'instaurer un droit de rôle devant certaines juridictions. Dès lors que le législateur, tout en imposant un droit de rôle devant le Conseil du contentieux des étrangers, prévoit également la possibilité pour les requérants de demander le bénéfice du pro deo, ce qui implique l'exemption du paiement du droit de rôle, les dispositions attaquées n'entraînent pas de diminution de la protection des justiciables qui peuvent bénéficier du pro deo.

B.5. Enfin, les requérants devant le Conseil du contentieux des étrangers et les requérants devant le Conseil d'Etat ne se trouvent pas à cet égard dans des situations à ce point différentes qu'ils ne pourraient se voir imposer, les uns et les autres, un droit de rôle pour l'introduction d'un recours devant ces juridictions. La circonstance qu'une grande partie des requérants au Conseil du contentieux des étrangers bénéficie du pro deo ne modifie pas ce constat dès lors que ces requérants sont exemptés du droit de rôle. Par ailleurs, le fait que le Conseil du contentieux des étrangers statue, pour une partie du contentieux dont il a à connaître, à l'égard de droits subjectifs n'interdit pas, en soi, l'imposition d'un droit de rôle.

B.6. Le troisième moyen dans l'affaire n° 5178 n'est pas fondé.

B.7. La Cour examine ensuite ensemble le troisième moyen dans l'affaire n° 5165, le troisième moyen dans l'affaire n° 5167, le premier moyen dans l'affaire n° 5178 et le premier moyen dans l'affaire n° 5180, qui sont pris de la violation du principe de légalité en matière fiscale, garanti par les articles 170, § 1er, et 172, alinéa 2, de la Constitution, combiné avec le principe d'égalité et de non-discrimination garanti par les articles 10 et 11 de celle-ci.

B.8.1. Il se déduit de l'article 170, § 1er, et de l'article 172, alinéa 2, de la Constitution qu'aucun impôt ne peut être levé et qu'aucune exemption d'impôt ne peut être accordée sans qu'ait été recueilli le consentement des contribuables exprimé par leurs représentants. Il s'ensuit que la matière fiscale est une compétence que la Constitution réserve à la loi et que toute délégation qui porte sur la détermination d'un des éléments essentiels de l'impôt est, en principe, inconstitutionnelle.

B.8.2. Les dispositions constitutionnelles précitées ne vont toutefois pas jusqu'à obliger le législateur à régler lui-même chacun des aspects d'un impôt ou d'une exemption. Une délégation conférée à une autre autorité n'est pas contraire au principe de légalité, pour autant qu'elle soit définie de manière suffisamment précise et qu'elle porte sur l'exécution de mesures dont les éléments essentiels ont été fixés préalablement par le législateur.

B.8.3. Font partie des éléments essentiels de l'impôt, la désignation des contribuables, la matière imposable, la base d'imposition, le taux d'imposition et les éventuelles exonérations d'impôt.

B.9. Les parties requérantes reprochent aux dispositions attaquées de créer un impôt sans en définir un des éléments essentiels, à savoir les redevables de cet impôt. Elles estiment qu'en décidant que tout requérant au Conseil du contentieux des étrangers qui ne bénéficie pas du pro deo est redevable du droit de rôle et en déléguant au Roi le soin de déterminer quelles sont les pièces qui doivent être déposées pour bénéficier du pro deo, le législateur aurait négligé de préciser lui-même la catégorie de personnes qui sont soumises à l'impôt en question.

B.10.1. L'exposé des motifs relatif à l'article 38 attaqué indique :

« Cette disposition règle l'instauration d'un droit de rôle au Conseil. Tel qu'il ressort de l'arrêt de la Cour constitutionnelle du 28 juillet 2006, n° 124/2006, le droit de rôle est un impôt au sens de l'article 170, § 1er, de la Constitution. Sur la base de l'élément que le droit est un droit spécial contribuant aux frais de la procédure, il ne peut pas être considéré comme l'indemnisation d'un service accompli par l'autorité au bénéfice du redevable considéré isolément. [...]

Le droit de rôle est uniquement dû si la partie requérante ne bénéficie pas du bénéfice du pro deo et si un recours a été introduit contre une décision du Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides ou d'un de ses adjoints ou s'il s'agit d'une demande de suspension de l'exécution ou d'un recours en annulation contre une décision individuelle prise en application des lois sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement ou l'éloignement des étrangers.

La partie requérante qui n'est pas redevable du droit de rôle doit en fournir la preuve en joignant à sa requête les pièces qui prouvent qu'elle bénéficie du bénéfice du pro deo, tel que prévu à l'article 39/68.

La détermination des personnes auxquelles le bénéfice du pro deo peut être octroyé sera réglée dans le RP CCE, conformément à la possibilité prévue à l'article 39/68 de la loi. Le système concernera certainement les cas où l'aide juridique est accordée. Les systèmes contenus dans les règlements de procédure du Conseil d'Etat serviront de sources d'inspiration » (Doc. parl., Chambre, 2010-2011, DOC 53-0772/001, pp. 18-19).

B.10.2. L'article 39, 1°, de l'avant-projet de loi, dans sa version soumise à l'avis du Conseil d'Etat, complétait l'article 39/69, § 1er, alinéa 2, de la loi du 15 décembre 1980 d'un 8° rédigé comme suit : « le cas échéant, la demande de bénéficier du système du pro deo et contenir les pièces qui font apparaître ce droit » (ibid., p. 37). La section de législation du Conseil d'Etat a fait remarquer qu'il y avait « lieu de revoir la disposition en projet afin d'y préciser quelles sont les pièces que le demandeur doit déposer à l'appui de sa demande de pro deo » (ibid., p. 46).

A la suite de cette observation, le législateur a complété le projet initial en chargeant le Roi de déterminer, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, les pièces que le demandeur doit déposer à l'appui de sa demande de pro deo.

B.11.1. Bien que le droit de rôle soit un droit spécial dû à titre de contribution aux frais de la procédure, cet élément ne permet pas de le considérer comme la rétribution d'un service fourni par l'autorité au profit d'un redevable, considéré individuellement. Il s'agit dès lors d'un impôt au sens de l'article 170, § 1er, de la Constitution.

B.11.2. En adoptant les articles 38 et 39 de la loi attaquée, le législateur a établi lui-même l'impôt en question et il en a précisé la matière imposable, la base d'imposition et le taux. Il a également établi que les contribuables sont les parties requérantes devant le Conseil du contentieux des étrangers qui ne jouissent pas du bénéfice du pro deo. Dans l'article 39/68 non attaqué, il précise en outre que le pro deo doit être accordé à toute personne « insolvable ».

Puisque cette notion est définie dans d'autres lois et réglementations pertinentes en matière de pro deo, le législateur a respecté, dans cette matière spécifique, le principe de légalité en matière fiscale.

B.12. Les moyens ne sont pas fondés.

B.13.1. Le deuxième moyen dans l'affaire n° 5178 est pris de la violation, par les articles 39/68, 39/68-1 et 39/69, § 1er, alinéa 2, 8°, de la loi du 15 décembre 1980, des articles 23 et 191 de la Constitution. La partie requérante reproche au législateur d'avoir délégué au Roi le pouvoir de déterminer, par l'adoption d'un règlement de procédure, l'octroi du bénéfice du pro deo aux personnes insolvables, se déchargeant intégralement de l'obligation de garantir le droit à l'aide juridique consacré par l'article 23 de la Constitution.

B.13.2. En ce qu'il vise l'article 39/68 de la loi du 15 décembre 1980, le moyen est irrecevable ratione temporis parce que cette disposition a été introduite par la loi du 15 septembre 2006.

B.13.3. Pour le surplus, il convient d'observer que l'article 23 de la Constitution ne s'oppose nullement à ce que le législateur confie au Roi le pouvoir de préciser une matière déterminée, dont il désigne l'objet.

B.13.4. Le moyen n'est pas fondé.

B.14.1. Le premier moyen dans l'affaire n° 5175 est pris de la violation, par l'article 39/68-1 de la loi du 15 décembre 1980, inséré par l'article 38 de la loi attaquée, des articles 10, 11 et 191 de la Constitution, combinés avec l'article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Les parties requérantes font grief à la disposition qu'elles attaquent de constituer un obstacle financier à l'introduction d'une procédure devant le Conseil du contentieux des étrangers, d'une part, en ce que le droit de rôle est multiplié par le nombre de requérants et par le nombre d'actes attaqués et, d'autre part, en ce que le paiement tardif du droit de rôle ne peut être régularisé.

B.14.2. Le premier moyen dans l'affaire n° 5167 est pris de la violation, par l'article 39/68-1 de la loi du 15 décembre 1980, inséré par l'article 38 de la loi attaquée, des articles 10, 11 et 13 de la Constitution, lus isolément ou combinés avec les articles 6.1, 8 et 13 de la Convention européenne des droits de l'homme. La partie requérante fait grief à cette disposition de contraindre le requérant qui entre dans les conditions pour bénéficier de l'aide juridique à solliciter le bénéfice du pro deo dès l'introduction de sa requête, à défaut de quoi il est tenu de s'acquitter du droit de rôle sans possibilité de pouvoir régulariser sa demande.

B.14.3. Le premier moyen dans l'affaire n° 5165 est pris de la violation, par l'article 39/68-1 de la loi du 15 décembre 1980, inséré par l'article 38 de la loi attaquée, des articles 10, 11 et 13 de la Constitution, lus isolément ou combinés avec les articles 6.1, 8 et 13 de la Convention européenne des droits de l'homme. La partie requérante fait grief à cette disposition de contraindre le requérant à régulariser sa demande de bénéficier du pro deo dans les 8 jours, à défaut de quoi il est tenu de s'acquitter du droit de rôle.

B.14.4. La Cour examine ces moyens ensemble.

B.15. Le Conseil des ministres soulève une exception d'irrecevabilité des premiers moyens pris dans les affaires nos 5165 et 5167 en ce que ces moyens sont pris de la violation de l'article 13 de la Constitution et des articles 6.1, 8 et 13 de la Convention européenne des droits de l'homme.

Sans qu'il soit nécessaire d'examiner si chacune des dispositions citées au moyen est applicable aux contentieux spécifiques dont connaît le Conseil du contentieux des étrangers, il suffit de constater que le droit d'accès au juge garanti par ces dispositions découle en outre d'un principe général de droit qui doit être garanti à chacun dans le respect des articles 10 et 11 de la Constitution.

B.16.1. Compte tenu du fait que la loi dispense les étrangers bénéficiaires du pro deo d'acquitter le droit de rôle, les montants de 175 ou de 125 euros ne paraissent pas, en eux-mêmes, excessifs, pas plus que le fait qu'une requête collective donne lieu au paiement du droit autant de fois qu'il y a de requérants. En effet, chacun d'entre eux peut recourir au pro deo, le cas échéant.

B.16.2. Le paragraphe 4 de l'article 39/68-1 attaqué dispose toutefois que « les requêtes collectives donnent lieu au paiement du droit autant de fois qu'il y a [...] de décisions attaquées ». Il est fréquent qu'une même situation juridique qui fait l'objet d'un recours soit créée par plusieurs actes distincts et complémentaires qui doivent être tous visés par la requête. Dans ces circonstances, il n'est pas raisonnablement justifié qu'une même personne doive payer un droit de rôle par décision attaquée, dès lors que l'effet dissuasif de cette mesure est susceptible d'être à ce point important qu'il peut empêcher les étrangers concernés d'exercer leurs droits.

B.16.3. En ce qu'il dénonce la multiplication du droit de rôle par le nombre de décisions attaquées, le premier moyen dans l'affaire n° 5175 est fondé. Il convient d'annuler, dans l'article 39/68-1, § 4, de la loi du 15 décembre 1980, introduit par l'article 38 de la loi du 29 décembre 2010 portant des dispositions diverses (II), les mots « et de décisions attaquées ».

B.17.1. Les moyens font également grief à la disposition attaquée d'imposer aux requérants devant le Conseil du contentieux des étrangers de demander le bénéfice du pro deo dès l'introduction de leur requête et de ne laisser qu'un délai de huit jours pour soit fournir les documents à l'appui de cette demande, soit payer le droit de rôle, sans possibilité de régularisation ultérieure.

B.17.2. Poursuivant un objectif de célérité des procédures devant le Conseil du contentieux des étrangers, le législateur a pu exiger que le bénéfice du pro deo soit demandé dès l'introduction de la requête. Une telle exigence ne paraît pas excessive dès lors qu'il suffit au requérant d'indiquer dans la pièce introductive d'instance qu'il estime être dans les conditions pour bénéficier du pro deo et qu'il demande dès lors à ce que ce droit lui soit reconnu.

B.17.3. Le délai de huit jours imparti à la partie requérante qui n'a pas demandé à bénéficier du pro deo ou à qui ce bénéfice a été refusé, par exemple parce que les pièces probantes n'ont pas pu être produites à temps, pour s'acquitter du droit de rôle déterminé par le président de chambre ou le juge désigné par lui n'est pas non plus déraisonnablement court.

B.17.4. Dès lors qu'en application du paragraphe 5, alinéa 2, de l'article 39/68-1 de la loi du 15 décembre 1980, le recours n'est inscrit au rôle que lorsque le paiement du droit est effectué, il est cohérent que ce paiement doive être effectué dans un délai relativement court, de manière à ne pas retarder le déroulement de la procédure. Il peut en conséquence être admis que la partie qui ne bénéficie pas du pro deo, qui n'a pas demandé à en bénéficier ou qui ne peut fournir dans le délai de huit jours les documents prouvant qu'elle a droit au bénéfice du pro deo doive s'acquitter du montant du droit de rôle dans les huit jours de l'invitation à payer qui lui est adressée par le greffier en chef.

B.17.5. En revanche, il n'est pas justifié que le montant du droit de rôle, qui est, en application du paragraphe 5, alinéa 1er, de l'article 39/68-1 de la loi du 15 décembre 1980, « avancé » par la partie requérante, ne puisse pas lui être restitué lorsqu'elle peut, ultérieurement, faire parvenir au greffe les documents prouvant qu'elle a droit au bénéfice du pro deo. En effet, le délai de huit jours pour faire parvenir ces documents peut, dans certains cas, être trop réduit, de sorte qu'un étranger qui est bénéficiaire du pro deo et qui est en conséquence exempté par la loi du paiement du droit de rôle devra quand même s'en acquitter. Il n'est en effet pas justifié de faire dépendre une exemption d'impôt liée à l'état d'indigence du contribuable concerné de la célérité avec laquelle les personnes et autorités qui devront lui délivrer les documents requis répondront à sa demande.

En disposant que la requête qui est régularisée de manière tardive est censée impliquer que le requérant renonce à sa demande de bénéficier du pro deo, l'article 39/68-1, § 2, alinéa 3, entraîne des conséquences disproportionnées pour les droits du contribuable qui a droit à l'exemption du droit de rôle.

B.17.6. Dans cette mesure, les moyens sont fondés. Il y a lieu d'annuler les mots « ou tardive » dans l'article 39/68-1, § 2, alinéa 3, de la loi du 15 décembre 1980, introduit par l'article 38 de la loi du 29 décembre 2010 portant des dispositions diverses (II).

B.18. Le deuxième moyen dans l'affaire n° 5165 et le deuxième moyen dans l'affaire n° 5167 dénoncent la violation, par l'article 39/68-1, § 3, alinéa 3, et § 5, de la loi du 15 décembre 1980, des articles 10, 11 et 13 de la Constitution, lus isolément ou en combinaison avec les articles 6.1, 8 et 13 de la Convention européenne des droits de l'homme. Les parties requérantes reprochent au législateur de n'avoir pas prévu de possibilité de recours contre l'ordonnance prise par le président du Conseil du contentieux des étrangers ou par le juge délégué par lui portant détermination du droit de rôle, créant ainsi une différence de traitement injustifiée entre justiciables selon que le motif d'irrecevabilité qui leur est opposé est l'absence de paiement du droit de rôle ou un autre motif de procédure.

B.19. Le Conseil des ministres soulève une exception d'irrecevabilité en ce que ces moyens invoquent la violation des articles 13 de la Constitution et 6.1, 8 et 13 de la Convention européenne des droits de l'homme.

Sans qu'il soit nécessaire d'examiner si chacune des dispositions citées au moyen est applicable aux contentieux spécifiques dont connaît le Conseil du contentieux des étrangers, il suffit de constater que le droit d'accès au juge garanti par ces dispositions découle en outre d'un principe général de droit qui doit être garanti à chacun dans le respect des articles 10 et 11 de la Constitution.

B.20.1. Compte tenu du peu de marge d'appréciation dont dispose le juge pour fixer le droit de rôle dû et compte tenu de ce qu'hormis en droit pénal, il n'existe pas de principe général de droit garantissant un double degré de juridiction, le législateur a pu s'abstenir de prévoir une voie de recours contre l'ordonnance relative au droit de rôle.

B.20.2. Le deuxième moyen dans l'affaire n° 5165 et le deuxième moyen dans l'affaire n° 5167 ne sont pas fondés.

Quant à l'article 42 de la loi du 29 décembre 2010 portant des dispositions diverses (II)

B.21.1. Les parties requérantes dans l'affaire n° 5175 prennent un deuxième moyen de la violation, par l'article 42 de la loi attaquée qui insère dans la loi du 15 décembre 1980 un article 39/73-1, des articles 10, 11 et 191 de la Constitution, combinés avec l'article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, qui garantit notamment le droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial.

Elles considèrent qu'en créant la possibilité pour le Conseil du contentieux des étrangers d'infliger une amende pour recours manifestement abusif, cette disposition porte une atteinte disproportionnée au droit d'accès à un juge.

B.21.2. L'article 39/73-1 de la loi du 15 décembre 1980 dispose :

« Si le Conseil estime qu'une amende pour recours manifestement abusif peut être justifiée, l'arrêt qu'il prononce en ce sens fixe une audience à une date rapprochée.

L'arrêt est notifié aux parties.

L'arrêt qui prononce l'amende est en tout cas réputé contradictoire.

L'amende peut être de 125 à 2.500 euros. Chaque année, le Roi adapte ces montants en fonction de l'évolution de l'indice des prix à la consommation.

Le Roi fixe par arrêté délibéré en Conseil des ministres, les modalités relatives au recouvrement de l'amende ».

Cette disposition est insérée dans la section II du chapitre 5 consacré à la procédure. La section II est consacrée aux « dispositions spécifiques applicables aux recours de pleine juridiction contre les décisions du Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides ». L'article 39/73-1 est toutefois applicable également aux recours en annulation, par application de l'article 39/81, alinéa 1er, de la loi du 15 décembre 1980, modifié par l'article 44 de la loi attaquée.

B.21.3. L'exposé des motifs de la disposition attaquée précise :

« Cette disposition constitue une reprise du système prévu à l'article 40 [lire : 37] des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat et prévoit la possibilité pour le Conseil d'infliger une amende lorsqu'il est question d'un recours manifestement abusif. En ce qui concerne les notions utilisées, il peut donc être renvoyé à l'interprétation que le Conseil d'Etat donne de ces notions » (Doc. parl., Chambre, 2010-2011, DOC 53-0772/001, p. 25).

B.22.1. Le droit fondamental d'accès au juge ne comprend pas le droit d'utiliser les procédures existantes à des fins manifestement abusives. Toutefois, en raison de la limitation de ce droit fondamental que peut constituer l'imposition d'une amende pour recours manifestement abusif, cette notion doit faire l'objet d'une interprétation restrictive. Un requérant ne pourrait se voir infliger une amende pour la seule raison que le recours qu'il a introduit n'avait que très peu de chances d'aboutir à une décision favorable; la possibilité, même théorique, qu'une décision lui donnant satisfaction soit prononcée suffit à faire échapper le recours à la qualification de « manifestement abusif ».

B.22.2. En ce sens, le Conseil d'Etat considère que « le prononcé d'une amende pour recours manifestement abusif constitue une limitation du droit fondamental d'ester en justice [et] que, de ce fait, la notion de ' recours manifestement abusif ' inscrite à l'article 37 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat doit être interprétée restrictivement » (arrêt n° 123.211 du 22 septembre 2003) et qu'il s'en déduit que le droit d'accès au juge ne peut « connaître de limitation que si l'abus est manifeste » (arrêt n° 126.770 du 23 décembre 2003). Il précise que « le seul fait que le requérant défende ses droits et attaque des décisions qu'il juge irrégulières n'est en tout cas pas constitutif d'un recours manifestement abusif » (arrêt n° 207.185 du 2 septembre 2010). La jurisprudence du Conseil d'Etat indique encore que constitue un recours manifestement abusif le recours introduit « non dans l'espoir, fût-il ténu, d'obtenir ce que la loi permet qu'il procure, mais dans l'unique but de conférer une apparence litigieuse fallacieuse à une situation de séjour irrégulière » (arrêt n° 126.770 du 23 décembre 2003), ou un recours « qui tend manifestement à retarder l'exécution d'une décision administrative de toute évidence légitime ou qui n'est manifestement pas introduit dans le but d'obtenir une décision sur le fond même de la prétention » (arrêts n° 136.149 du 15 octobre 2004 et n° 176.452 du 6 novembre 2007).

L'abus de procédure peut être déduit « dans le chef des requérants d'une mauvaise foi, d'un but de nuire ou de tromper ou d'une argumentation fantaisiste et manifestement mal fondée » lorsque le dossier révèle « des manoeuvres répréhensibles qui sont personnellement imputables » aux requérants (arrêt n° 136.149 du 15 octobre 2004), une « tentative de tromper le Conseil d'Etat en produisant un document contrefait » (arrêt n° 176.452 du 6 novembre 2007) ou lorsque le recours « repose sur des déclarations mensongères dont [la requérante] porte seule la responsabilité » (arrêt n° 175.786 du 16 octobre 2007). Enfin, le Conseil d'Etat a encore eu l'occasion de préciser qu'une « amende, comme toute sanction, ne peut, par nature, frapper que la personne qui a commis l'acte que la sanction tend à réprimer; que nul ne peut être sanctionné pour une infraction qu'il n'a pas commise ou à laquelle il n'a pas sciemment et librement collaboré » et qu'il se déduit de ce principe fondamental que l'amende pour recours abusif ne peut être infligée au requérant lorsqu'il lui était impossible, vu sa méconnaissance du droit belge et le fait qu'il a fait confiance à son avocat, de déceler ce caractère (arrêt n° 126.770 du 23 décembre 2003).

B.22.3. Il découle de ce qui précède que l'amende pour recours manifestement abusif ne peut être infligée à un requérant que lorsque la juridiction constate que le recours est introduit de mauvaise foi ou dans un but de nuire ou de tromper ou résulte de manoeuvres répréhensibles, qui sont directement imputables au requérant lui-même ou que le recours n'est pas introduit dans le but d'obtenir la fin que la loi permet qu'il procure.

B.23.1. Par ailleurs, la disposition attaquée prévoit qu'une audience doit avoir lieu, au cours de laquelle le requérant doit avoir l'occasion de s'expliquer sur le caractère abusif de son recours, de sorte que le respect du principe du contradictoire est assuré en l'espèce.

B.23.2. En conséquence, la disposition attaquée ne porte pas une atteinte disproportionnée aux droits garantis par les dispositions citées au moyen.

B.24. Le deuxième moyen dans l'affaire n° 5175 n'est pas fondé.

Quant à l'article 41 de la loi du 29 décembre 2010 portant des dispositions diverses (II)

B.25.1. Les parties requérantes dans l'affaire n° 5175 prennent un troisième moyen de la violation, par l'article 41 de la loi attaquée qui remplace l'article 39/73 de la loi du 15 décembre 1980, des articles 10, 11 et 191 de la Constitution, combinés avec l'article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et avec les articles 3, 8 et 13 de la Convention européenne des droits de l'homme.

Elles considèrent que cette disposition, en prévoyant que certaines affaires peuvent être traitées suivant une procédure accélérée ne comportant pas d'audience, sans spécifier les critères permettant au juge de déterminer quelles affaires ne nécessitent pas d'audience, porte une atteinte disproportionnée au droit de faire valoir ses arguments devant le juge au cours d'un procès équitable.

B.25.2. L'article 39/73 de la loi du 15 décembre 1980 dispose :

« § 1er. Le président de chambre ou le juge qu'il désigne examine en priorité les recours pour lesquels il considère qu'il n'est pas nécessaire que les parties exposent encore oralement leurs remarques.

§ 2. Par ordonnance, le président de chambre ou le juge qu'il désigne notifie aux parties que la chambre statuera sans audience, à moins que, dans un délai de quinze jours après l'envoi de l'ordonnance, une des parties demande à être entendue. L'ordonnance communique le motif sur lequel le président de chambre ou le juge qu'il désigne se fonde pour juger que le recours peut être suivi ou rejeté selon une procédure purement écrite. Si une note d'observation a été déposée, cette note est communiquée en même temps que l'ordonnance.

§ 3. Si aucune des parties ne demande à être entendue, celles-ci sont censées donner leur consentement au motif indiqué dans l'ordonnance et, selon le cas, le désistement d'instance ou le bien-fondé du recours est constaté.

§ 4. Si une des parties a demandé à être entendue dans le délai, le président de chambre ou le juge qu'il désigne fixe, par ordonnance et sans délai, le jour et l'heure de l'audience.

§ 5. Après avoir entendu les répliques des parties, le président de chambre ou le juge qu'il désigne statue sans délai ».

Cette disposition est insérée dans la section II du chapitre 5 consacré à la procédure. La section II est consacrée aux « dispositions spécifiques applicables aux recours de pleine juridiction contre les décisions du Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides ». Cette disposition est toutefois applicable également aux recours en annulation, par application de l'article 39/81, alinéa 1er, de la loi du 15 décembre 1980, modifié par l'article 44 de la loi attaquée.

B.26.1. Le Conseil des ministres soulève une exception d'irrecevabilité du moyen en tant que celui-ci est pris de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution combinés avec les articles 3, 8 et 13 de la Convention européenne des droits de l'homme. Il fait valoir que la requête n'expose pas en quoi la disposition attaquée porterait atteinte à ces dispositions.

B.26.2. Il ressort à suffisance de la requête ainsi que des explications fournies par les parties requérantes dans leur mémoire en réponse qu'elles estiment que ces dispositions pourraient être violées dans la mesure où la procédure simplifiée mise en place par la disposition attaquée pourrait avoir pour conséquence qu'un moyen dénonçant la violation de l'article 3 ou de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme ne serait pas examiné correctement par le Conseil du contentieux des étrangers, ce qui constituerait une violation des articles 10 et 11 de la Constitution et de l'article 13 de la Convention précitée qui garantit le droit à un recours effectif à toute personne dont les droits fondamentaux garantis par la Convention ont été violés.

L'exception est rejetée.

B.27. L'exposé des motifs indique :

« L'objectif de cette disposition est de traiter les recours pour lesquels un débat oral n'offre pas de valeur ajoutée par une procédure écrite raccourcie. Il s'agit, par exemple, de recours dans les affaires pour lesquelles la solution s'impose d'évidence.

[...]

Dans la pratique, le président de chambre ou le juge qu'il désigne examinera les recours introduits et s'il considère qu'une audience n'est pas nécessaire, il en informera les parties par ordonnance. Dans cette ordonnance, il doit être clairement indiqué pourquoi un recours est traité par une procédure purement écrite. Ainsi, le juge qui traite le recours peut par exemple constater que la décision attaquée a déjà reçu pleine exécution et est donc sans objet, il peut indiquer que le recours est tardif ou que, vu la jurisprudence constante du Conseil, la demande introduite peut ou non être accueillie » (Doc. parl., Chambre, 2010-2011, DOC 53-0772/001, p. 24).

B.28.1. La spécificité, l'accroissement et l'urgence du contentieux né de l'application de la loi du 15 décembre 1980 justifient l'adoption de règles particulières, propres à accélérer le traitement des recours auprès du Conseil du contentieux des étrangers. Les mesures destinées à accélérer et à simplifier la procédure ne sont toutefois admissibles qu'à la condition qu'elles ne portent pas une atteinte disproportionnée au droit des requérants de jouir des garanties juridictionnelles leur permettant de faire examiner par un juge, dans le cadre d'un recours effectif, leurs griefs tirés notamment de la violation des droits garantis par la Convention européenne des droits de l'homme.

B.28.2. En permettant au président de chambre ou au juge désigné par lui de considérer, sur le vu des pièces écrites échangées par les parties, qu'il n'est pas nécessaire qu'elles exposent encore oralement leurs remarques, le législateur a pris une mesure qui est en rapport avec le but qu'il poursuit. En l'espèce, l'absence de précisions légales quant aux recours qui peuvent être considérés comme ne nécessitant pas d'échange oral d'arguments est compensée par la garantie que les parties sont entendues au cours d'une audience si l'une d'elles en fait la demande. Ainsi, le requérant, sur le vu de l'ordonnance motivée par laquelle le président de chambre ou le juge désigné par lui l'informe de ce qu'il considère qu'aucune audience n'est nécessaire, a néanmoins le droit d'exposer ses arguments et de répondre à ceux de la partie adverse oralement s'il en fait la demande.

B.29. Le troisième moyen dans l'affaire n° 5175 n'est pas fondé.

Quant à l'article 44, 1°, de la loi du 29 décembre 2010 portant des dispositions diverses (II)

B.30. L'article 44, 1°, de la loi attaquée dispose :

« A l'article 39/81 de la même loi, inséré par la loi du 15 septembre 2006 et modifié par les lois des 4 mai 2007 et 23 décembre 2009, les modifications suivantes sont apportées :

1° dans l'alinéa 1er, deuxième tiret, après les mots ' -39/73, § 1er ' les mots ', alinéas 1er et 2, et § 2 ' sont abrogés; ».

Cette disposition a pour objet de rendre applicable au contentieux de l'annulation la disposition de la même loi qui permet, pour les recours de pleine juridiction contre les décisions du commissaire général aux réfugiés et aux apatrides, au président de chambre ou au juge délégué par lui de décider que la chambre statue sans audience.

B.31.1. Par son quatrième moyen, la partie requérante dans l'affaire n° 5178 demande l'annulation, dans l'article 39/81, alinéa 1er, deuxième tiret, de la loi du 15 décembre 1980, modifié par l'article 44, 1°, de la loi attaquée, de la mention « , § 1er ». Elle fait valoir que la rédaction de l'article 39/81, alinéa 1er, de la loi du 15 décembre 1980 ne traduit qu'imparfaitement l'intention du législateur et crée en conséquence une discrimination entre les requérants dans l'un et l'autre contentieux dans la mesure où elle ne rend applicable au contentieux de l'annulation que le paragraphe 1er de l'article 39/73, et non toute cette disposition.

B.31.2. La partie requérante reproche à la disposition attaquée de ne pas avoir abrogé la mention « , § 1er » en même temps qu'elle abrogeait les mots qui suivent celle-ci, à savoir : « , alinéas 1er et 2, et § 2 ».

B.32.1. L'omission reprochée au législateur par la partie requérante procède d'une erreur matérielle, puisque l'intention de celui-ci était bien, d'après la justification de l'amendement qui est à l'origine de la disposition attaquée, de rendre applicable à la procédure en annulation « l'article 39/73 de la loi du 15 décembre 1980, tel que prévu dans le projet [...] dans son intégralité (cinq paragraphes) » (Doc. parl., Chambre, 2010-2011, DOC 53-0772/004, p. 2). Cette interprétation est confirmée par le Conseil des ministres, qui fait valoir que l'article 39/81 de la loi du 15 décembre 1980 doit être interprété comme se référant à l'article 39/73 dans son intégralité, et pas uniquement à l'article 39/73, § 1er.

B.32.2. Cette omission crée en effet, si la disposition est interprétée littéralement, une différence de traitement injustifiée entre les requérants au contentieux de pleine juridiction et les requérants au contentieux de l'annulation, puisque la faculté de demander la tenue d'une audience, prévue par le paragraphe 2 de l'article 39/73-1 de la loi du 15 décembre 1980, n'est, dans cette interprétation, accordée qu'aux requérants au contentieux de pleine juridiction et non aux requérants au contentieux de l'annulation.

B.32.3. Le moyen est fondé. Il y a lieu d'annuler, dans l'article 39/81, alinéa 1er, 2ème tiret, de la loi du 15 décembre 1980 modifié par l'article 44, 1°, de la loi du 29 décembre 2010 portant des dispositions diverses (II), la mention « , § 1er » qui figure après la mention « 39/73 ».

Quant à l'article 44, 3°, de la loi du 29 décembre 2010 portant des dispositions diverses (II)

B.33.1. Le quatrième moyen dans l'affaire n° 5175, les cinquième et sixième moyens dans l'affaire n° 5178 et le second moyen dans l'affaire n° 5180 portent sur l'article 44, 3°, de la loi attaquée, qui remplace les alinéas 3, 4 et 5 de l'article 39/81 de la loi du 15 décembre 1980 par la disposition suivante :

« Si, après réception de la note d'observation, le président de chambre ou le juge qu'il désigne considère que la complexité juridique de l'affaire requiert le dépôt d'un mémoire de synthèse, à savoir, un mémoire où la partie requérante expose tous ses arguments, il ordonne le dépôt de celui-ci par ordonnance. Le greffe notifie cette ordonnance, accompagnée de la note d'observation, à la partie requérante. La partie requérante dispose d'un délai de quinze jours, à compter de sa notification, pour déposer ce mémoire de synthèse. Sauf en ce qui concerne la recevabilité du recours et des moyens et sans préjudice de l'article 39/60, le Conseil statue sur la base du mémoire de synthèse.

Si la partie requérante n'a pas introduit de mémoire de synthèse dans le délai déterminé à l'alinéa 3, le Conseil statue sans délai après avoir entendu les parties qui en ont fait la demande, tout en constatant l'absence de l'intérêt requis.

Si la partie requérante a introduit un mémoire de synthèse dans le délai, la procédure est poursuivie conformément à l'alinéa 1er ».

Cette disposition est située dans la sous-section 2, consacrée à la procédure, de la section III, intitulée « Le recours en annulation ». Elle ne concerne que la procédure en annulation d'une décision individuelle prise en application des lois sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers.

B.33.2. Les parties requérantes dans l'affaire n° 5175 dénoncent la violation, par cette disposition, des articles 10, 11 et 191 de la Constitution, combinés avec l'article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Le cinquième moyen dans l'affaire n° 5178 dénonce la violation, par la même disposition, des articles 10, 11 et 191 de la Constitution, combinés ou non avec les principes généraux du droit à un recours juridictionnel effectif, du respect des droits de la défense, de l'égalité des armes et du contradictoire. Enfin, le second moyen dans l'affaire n° 5180, dans sa première branche, est pris de la violation des articles 10, 11 et 191 de la Constitution, lus isolément ou combinés avec les articles 6.1 et 13 de la Convention européenne des droits de l'homme et avec le principe général de droit de l'égalité des armes, avec le principe général de droit du contradictoire et avec le principe général du droit à un recours effectif.

Tous ces moyens font grief à la disposition attaquée de supprimer le droit, pour le requérant au contentieux objectif de l'annulation, de déposer un écrit de procédure en réplique après avoir pu prendre connaissance du dossier administratif et de la note d'observations de l'autorité administrative. La Cour examine ces moyens ensemble.

B.33.3. Contrairement à ce que soutient le Conseil des ministres, le quatrième moyen dans l'affaire n° 5175 est suffisamment clair en ce qu'il dénonce une égalité de traitement injustifiée entre parties devant le Conseil du contentieux des étrangers, les parties agissant au contentieux de l'annulation étant désormais privées de la possibilité de répondre par écrit aux arguments de la partie adverse alors qu'elles se trouvent dans une situation essentiellement différente de celle des parties requérantes agissant contre une décision du Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides.

B.34.1. L'exposé des motifs de la disposition attaquée indique :

« Cette disposition vise à supprimer l'obligation de déposer un mémoire en réplique dans les procédures d'annulation. En effet, la pratique démontre que le plus souvent le mémoire en réplique recopie simplement la requête ou qu'il se limite à renvoyer aux moyens qui ont été exposés dans la requête. Dans de nombreux cas, le mémoire en réplique est donc dans le contentieux des étrangers une pièce de procédure superflue qui ralentit inutilement la procédure et qui génère une surcharge administrative tant pour les parties que pour le Conseil. Dès lors, l'objectif poursuivi par le législateur avec cette pièce de procédure n'a pas été atteint. Il est donc indiqué de prévoir un système où un mémoire doit uniquement être déposé si celui-ci peut effectivement apporter une valeur ajoutée. Pour cette raison, il est prévu un système où le président de chambre ou le juge qu'il désigne, après avoir constaté que l'affaire à examiner est très complexe, s'adresse à la partie requérante et ordonne le dépôt d'un mémoire de synthèse.

[...] Etant donné que cette pièce contient les moyens initialement invoqués que la partie requérante souhaite retenir après lecture de la défense, ainsi que sa réaction à la note d'observation, cette pièce sert de base au Conseil pour prendre une décision.

[...]

La suppression de l'obligation de déposer dans tous les cas un mémoire en réplique, cette pièce de procédure complémentaire n'étant exigée que lorsque le Conseil l'estime utile, permettra une procédure d'annulation plus rapide, sans entraîner une perte de qualité » (Doc. parl., Chambre, 2010-2011, DOC 53-0772/001, pp. 22-23).

B.34.2. La disposition attaquée ne se limite pas à prévoir, lorsque la complexité de l'affaire le requiert, que soit ordonné le dépôt d'un mémoire de synthèse et à supprimer l'obligation pour la partie requérante de déposer un mémoire en réplique dans le contentieux de l'annulation, mais elle prescrit en outre que cette pièce de procédure ne peut plus désormais être déposée par la partie requérante. L'intention du législateur et l'effet de la disposition attaquée sont donc de supprimer la possibilité pour la partie requérante de répliquer par écrit aux arguments écrits de la partie adverse. La disposition ne prévoit pas les cas dans lesquels un dossier doit être jugé « très complexe », de sorte que la possibilité pour la partie requérante de faire valoir ses arguments en réplique à la note d'observations en déposant un mémoire de synthèse dépend uniquement de l'appréciation du dossier par le magistrat, fondée exclusivement sur la base de la requête et de la note d'observations.

B.34.3. Lors de l'adoption de la loi du 15 septembre 2006 « réformant le Conseil d'Etat et créant un Conseil du Contentieux des Etrangers », la possibilité pour le requérant d'introduire un mémoire en réplique n'était prévue ni dans le contentieux de l'annulation, ni dans les recours de pleine juridiction. Dans les deux procédures, chaque partie ne disposait dès lors que d'un écrit de procédure : la requête pour le requérant et la note pour la partie adverse.

B.34.4. La loi du 4 mai 2007 a prévu le dépôt, par le requérant, d'une pièce de procédure supplémentaire, le mémoire en réplique, lorsque le Conseil du contentieux des étrangers exerce ses compétences sur la base du paragraphe 2 de l'article 39/2 de la loi du 15 décembre 1980. L'amendement à l'origine de l'insertion des alinéas 2 à 4 dans l'article 39/81 de la loi du 15 décembre 1980 par la loi du 4 mai 2007 est ainsi justifié :

« L'article 39/81 prévoit que la procédure d'annulation se déroule selon les mêmes modalités que la procédure de pleine juridiction. Ce renvoi implique également que dans un recours en annulation - qu'il soit précédé ou non d'une demande de suspension - la partie requérante n'a pas la possibilité de répliquer aux arguments de droit que la partie adverse avance dans sa note. Dès lors que cette réplique porte principalement sur des contestations juridiques concernant la recevabilité et la légalité, il est souhaitable que la partie requérante ait la possibilité d'exposer ses arguments juridiques dans un mémoire en réplique » (Doc. parl., Chambre, 2006-2007, DOC 51-2845/002, p. 5).

A l'occasion de la discussion en Commission de l'Intérieur du Sénat, il a été précisé que cette modification avait été apportée « à juste titre » en Commission de la Chambre, en vue « de protéger les droits de la défense » (Doc. parl., Sénat, 2006-2007, n° 3-2346/2, p. 3).

B.35. Le contentieux de l'annulation présente la particularité, par rapport au contentieux relatif aux décisions du commissaire général aux réfugiés et aux apatrides, de voir en général se nouer un débat de nature plus technique et juridique. Dans ce contentieux, il est possible que des irrégularités affectant la décision de l'administration n'apparaissent qu'à la lecture du dossier administratif ou que des arguments juridiques sur lesquels se fonde l'administration ne soient portés à la connaissance de l'étranger concerné et de son conseil que dans la note déposée par la partie adverse.

B.36.1. En supprimant la possibilité pour la partie requérante au contentieux de l'annulation devant le Conseil du contentieux des étrangers de déposer un mémoire en réplique, le législateur a pris une mesure qui permet certes de simplifier et de raccourcir la procédure. Cette mesure porte toutefois une atteinte importante aux droits de la défense de cette catégorie de requérants. En effet, la possibilité de mener une défense utile suppose que la partie qui entend contester la légalité d'un acte administratif pris à son encontre puisse prendre connaissance du dossier administratif la concernant ainsi que des arguments juridiques développés par la partie adverse en réponse à ses moyens d'annulation et répliquer de manière utile à ces arguments.

B.36.2. La possibilité de répliquer oralement à l'audience ne compense que partiellement l'atteinte aux droits de la défense en cause. En effet, les audiences au Conseil du contentieux des étrangers, qui prennent place dans le contexte d'une procédure qui, en vertu de l'article 39/60 de la loi du 15 décembre 1980, est écrite et au cours de laquelle les parties doivent se limiter à « exprimer leurs remarques », ne permettent en général pas les longs développements requis par l'exposé d'arguments juridiques et techniques qui peuvent s'avérer complexes. En outre, l'article 39/73 de la loi du 15 décembre 1980, introduit par la loi attaquée, permet au magistrat de décider qu'aucune audience ne sera tenue dans les affaires pour lesquelles il estime qu'il n'est pas nécessaire que les parties exposent encore oralement leurs remarques. Il est dès lors d'autant plus important que la partie requérante puisse répliquer par écrit, si elle le juge utile, aux arguments développés par la partie adverse dans sa note.

B.36.3. Le caractère inquisitorial de la procédure devant le Conseil du contentieux des étrangers permettant au juge de soulever d'office les irrégularités de l'acte dont l'annulation est demandée n'est pas non plus de nature à compenser de manière satisfaisante l'atteinte aux droits de la défense de la partie requérante, le magistrat ne pouvant se substituer à la partie requérante dans la réplique que celle-ci souhaiterait apporter aux arguments développés par la partie adverse.

B.36.4. Par ailleurs, la possibilité pour toute personne faisant l'objet d'une décision administrative de demander à pouvoir consulter son dossier sur la base de la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l'administration n'offre pas de contrepartie suffisante à l'atteinte aux droits de la défense portée par la disposition attaquée. En effet, outre le fait que les procédures et les délais mis en place par cette législation sont inconciliables avec le délai d'introduction de la requête en annulation au Conseil du contentieux des étrangers, cette loi ne permet à l'étranger, au mieux, que de consulter le dossier le concernant avant l'introduction de sa requête en annulation, mais elle ne lui est d'aucune utilité pour lui permettre de répliquer aux arguments qui sont développés par la partie adverse et qui ne sont, par hypothèse, pas connus avant l'introduction du recours par la partie requérante.

B.37. La mesure consistant à supprimer la possibilité pour les requérants au contentieux de l'annulation de déposer un mémoire en réplique après avoir pris connaissance du dossier administratif et des arguments développés par la partie adverse dans sa note porte une atteinte disproportionnée aux droits de la défense de ces requérants. L'objectif d'accélération et de simplification de la procédure pourrait par ailleurs être atteint dans une mesure satisfaisante sans occasionner la même atteinte aux droits fondamentaux des requérants en supprimant l'obligation de déposer un mémoire en réplique, mais en laissant, moyennant un certain délai, la faculté à la partie requérante de déposer un tel mémoire si elle le juge utile.

B.38. Les moyens sont fondés.

Il y a lieu d'annuler l'article 44, 3°, de la loi du 29 décembre 2010 portant des dispositions diverses (II).

Il n'y a pas lieu d'examiner le sixième moyen dans l'affaire n° 5178 et la seconde branche du second moyen dans l'affaire n° 5180, qui ne pourraient conduire à une annulation plus ample.

B.39. Afin d'éviter l'insécurité juridique que cette annulation pourrait causer pour les procédures en cours au Conseil du contentieux des étrangers, il convient de maintenir les effets de la disposition annulée pour toutes les procédures introduites avant le prononcé du présent arrêt.

En outre, afin de permettre au législateur d'élaborer un régime répondant aux préoccupations exprimées en B.37, il y a lieu de maintenir les effets de la disposition annulée pour les procédures introduites après le prononcé du présent arrêt jusqu'à l'entrée en vigueur d'une nouvelle disposition et au plus tard jusqu'au 31 décembre 2012.

Par ces motifs,

la Cour

1. annule, dans l'article 39/68-1, § 4, de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, inséré par l'article 38 de la loi du 29 décembre 2010 portant des dispositions diverses (II), les mots « et de décisions attaquées »;

2. annule les mots « ou tardive » dans l'article 39/68-1, § 2, alinéa 3, de la loi précitée du 15 décembre 1980, inséré par l'article 38 de la loi du 29 décembre 2010 portant des dispositions diverses (II);

3. annule, dans l'article 39/81, alinéa 1er, 2ème tiret, de la loi précitée du 15 décembre 1980, modifié par l'article 44, 1°, de la loi du 29 décembre 2010 portant des dispositions diverses (II), la mention « , § 1er » qui figure après la mention « 39/73 »;

4. annule l'article 44, 3°, de la loi précitée du 29 décembre 2010;

5. maintient les effets de l'article 44, 3°, précité pour les procédures introduites au Conseil du contentieux des étrangers jusqu'à l'entrée en vigueur d'une nouvelle disposition et au plus tard jusqu'au 31 décembre 2012;

6. rejette les recours pour le surplus.

Ainsi prononcé en langue française, en langue néerlandaise et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 12 juillet 2012.

Le greffier,

P.-Y. Dutilleux

Le président,

R. Henneuse

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  • Recours en annulation partielle du chapitre 2 (« Conseil du contentieux des étrangers

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  • b.

  • Multiplication par le nombre de décisions attaquées

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  • d. Recours

  • 2. Amende pour recours manifestement abusif

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