- Arrêt of March 27, 2014

27/03/2014 - 56/2014

Case law

Summary

Sommaire 1

La Cour dit pour droit :

L'article 36 des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, avant sa modification par l'article 12 de la loi du 19 janvier 2014, ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec ses articles 144 et 145 ainsi qu'avec les articles 6 et 13 de la Convention européenne des droits de l'homme.


Arrêt - Integral text

La Cour constitutionnelle,

composée des présidents J. Spreutels et A. Alen, et des juges E. De Groot, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, T. Giet et R. Leysen, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président J. Spreutels,

après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :

I. Objet de la question préjudicielle et procédure

Par arrêt n° 224.073 du 26 juin 2013 en cause de la SPRL « Pharmacie de Labuissière » contre l'Etat belge, partie intervenante : la SA « Universal Pharma », dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 2 juillet 2013, le Conseil d'Etat a posé la question préjudicielle suivante :

« En conférant au Conseil d'Etat la compétence d'assortir, dans certaines conditions, ses arrêts d'une astreinte et ce faisant de se prononcer sur des droits subjectifs, l'article 36 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat ne viole-t-il pas les articles 144 et 145 de la Constitution, 6 et 13 de la Convention européenne des droits de l'homme, combinés aux articles 10 et 11 de la Constitution, en ce qu'il instaure une différence de traitement non susceptible de justification objective et raisonnable et emportant des effets disproportionnés en termes de protection juridictionnelle effective entre les justiciables qui peuvent faire arbitrer leurs droits subjectifs par des juridictions de l'ordre judiciaire investies d'une compétence de pleine juridiction et soumises en principe au double degré de juridiction (article 1385bis du Code judiciaire) et les justiciables assujettis aux astreintes prononcées par le Conseil d'Etat dans le cadre d'un strict contrôle de légalité exercé en premier et dernier ressort ? ».

(...)

III. En droit

(...)

B.1.1. La question préjudicielle porte sur la compatibilité de l'article 36 des lois sur le Conseil d'Etat coordonnées le 12 janvier 1973, avant sa modification par l'article 12 de la loi du 19 janvier 2014, avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec ses articles 144 et 145 ainsi qu'avec les articles 6 et 13 de la Convention européenne des droits de l'homme.

B.1.2. Dans sa version applicable au litige devant le juge a quo, l'article 36 précité disposait :

« § 1er. Lorsque le rétablissement de la légalité signifie que l'annulation d'un acte juridique comme mentionné à l'article 14, doit être suivie d'une nouvelle décision des autorités ou d'un nouvel acte des autorités, la personne à la requête de laquelle l'annulation est prononcée, peut, si l'autorité ne remplit pas ses obligations, demander au Conseil d'Etat d'imposer une astreinte à l'autorité en question. Lorsqu'il ressort d'un arrêt en annulation une obligation d'abstention vis-à-vis de certaines décisions pour l'autorité administrative, la personne à la requête de laquelle l'annulation est prononcée peut demander au Conseil d'Etat d'ordonner à l'autorité sous peine d'une astreinte, de retirer les décisions qu'elle aurait prises en violation de l'obligation d'abstention découlant de l'arrêt d'annulation.

Cette requête n'est recevable que si le requérant a enjoint à l'autorité, par une lettre recommandée à la poste, de prendre une nouvelle décision et qu'au moins trois mois se sont écoulés depuis la notification de l'arrêt en annulation. L'astreinte ne peut être encourue avant que l'arrêt qui la fixe ne soit notifié.

§ 2. Le Conseil peut fixer l'astreinte soit à un montant global soit à un montant par unité de temps ou par infraction. Dans les deux derniers cas, le Conseil peut également fixer un montant au-delà duquel aucune astreinte n'est encourue.

§ 3. La chambre qui a prononcé l'astreinte, peut, à la requête de l'autorité condamnée, annuler l'astreinte, en suspendre l'échéance pendant un délai à fixer par elle ou diminuer l'astreinte en cas d'impossibilité permanente ou temporaire ou partielle pour l'autorité condamnée de satisfaire à la condamnation principale. Pour autant que l'astreinte soit encourue avant cette impossibilité, la chambre ne peut ni l'annuler ni la diminuer.

§ 4. Les dispositions de la cinquième partie du Code judiciaire qui ont trait à la saisie et à l'exécution, sont également applicables à l'exécution de l'arrêt imposant une astreinte.

§ 5. L'astreinte visée au § 1er est exécutée à la demande du requérant et à l'intervention du Ministre de l'Intérieur. Elle est affectée à un fonds budgétaire au sens de la loi organique du 27 décembre 1990 créant des fonds budgétaires. Ce fonds est dénommé ' Fonds de gestion des astreintes '.

Les moyens attribués à ce fonds sont utilisés pour la modernisation de l'organisation de la jurisprudence administrative et l'affectation de ces moyens fera l'objet d'un arrêté royal délibéré en Conseil des ministres ».

B.2. La Cour est interrogée sur l'existence de deux différences de traitement à l'égard des justiciables qui sont assujettis à une astreinte prononcée par le Conseil d'Etat en application de l'article 36 des lois coordonnées. Une première différence de traitement résulterait du fait que ces justiciables ne bénéficieraient pas d'une protection juridictionnelle équivalente de leurs droits subjectifs par rapport à ceux qui sont assujettis à une astreinte prononcée par les juridictions de l'ordre judiciaire, investies d'une compétence de pleine juridiction et soumises en principe au double degré de juridiction. Une seconde différence de traitement résulterait du fait que les justiciables assujettis aux astreintes prononcées par le Conseil d'Etat seraient discriminés par le fait que le Conseil d'Etat se voit reconnaître une compétence qui appartiendrait, en principe, aux seules juridictions judiciaires, en vertu des articles 144 et 145 de la Constitution.

B.3. L'article 160 de la Constitution dispose qu'il y a un Conseil d'Etat dont la composition, la compétence et le fonctionnement sont déterminés par la loi. Par cette disposition, le Constituant a entendu consacrer le contrôle objectif de la légalité des actes administratifs.

B.4.1. La disposition soumise à l'examen de la Cour trouve son origine dans l'article 5 de la loi du 17 octobre 1990 « modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, et la loi du 5 avril 1955 relative aux traitements des titulaires d'une fonction au Conseil d'Etat ». Le législateur entendait assurer une exécution efficace des arrêts d'annulation rendus par la haute juridiction administrative.

Selon l'exposé des motifs :

« L'instauration d'une astreinte dans ce contentieux s'impose, car la recherche scientifique révèle que l'efficacité d'un recours devant le Conseil d'Etat est de plus en plus compromise par le fait qu'un bon nombre d'arrêts ne sont pas exécutés par les autorités. Une situation dans laquelle l'administration - [considérant] comme étant légal ce que le juge administratif a jugé illégal - ne tient pas compte de l'arrêt, constitue la négation du principe même du juge administratif (Conseil d'Etat, 18 octobre 1978, Van Vuchelen, n° 19.197) » (Doc. parl., Sénat, 1989-1990, n° 984-1, p. 8).

B.4.2. L'application de l'article 36 en cause suppose que le Conseil d'Etat ait au préalable rendu un arrêt d'annulation. Ce n'est que dans les cas où le rétablissement de la légalité implique que l'annulation d'un acte, visée à l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, soit suivie d'une nouvelle décision d'une autorité ou d'un acte d'une autorité, ou dans les cas où une obligation d'abstention à l'égard de certaines décisions résulte, pour l'autorité administrative, d'un arrêt d'annulation, qu'une astreinte peut être imposée.

Le Conseil d'Etat ne peut décider d'imposer une astreinte qu'à la demande de la personne sur la requête de laquelle l'annulation a été prononcée et après avoir suivi une procédure particulière.

Contrairement à ce qui est le cas en droit commun (article 1385quater du Code judiciaire), l'astreinte n'est pas acquise à la partie qui a obtenu la condamnation mais est affectée à un fonds budgétaire spécialement créé à cet effet.

B.5. L'astreinte est un moyen de coercition pour obtenir l'exécution d'une décision de justice qui consiste en une obligation de faire, de ne pas faire ou de donner une chose.

Le droit à une exécution effective des décisions de justice constitue l'un des éléments fondamentaux d'un Etat de droit.

L'exécution d'une décision de justice revêt une importance particulière dans le contexte du contentieux administratif. En introduisant un recours en annulation, le requérant vise à obtenir non seulement la disparition de l'acte administratif litigieux, mais aussi la levée de ses effets. Une protection juridique effective et le rétablissement de la légalité impliquent l'obligation pour l'administration de se plier à la décision du juge. L'obligation d'exécution ne se limite pas au dispositif; le fond de la décision doit aussi être respecté et appliqué. Si l'administration refuse ou omet de s'exécuter, ou encore tarde à le faire, les garanties dont bénéficie le justiciable au cours de la procédure perdent toute raison d'être (voir par exemple CEDH, 19 mars 1997, Hornsby c. Grèce, § 41; 18 novembre 2004, Zazanis c. Grèce, § 37; 9 juin 2009, Nicola Silvestre c. Italie, § 59; 23 octobre 2012, Süzer et Eksen Holding A.S. c. Turquie, § 115; 24 octobre 2013, Bousiou c. Grèce, § 33).

La possibilité, pour le Conseil d'Etat, d'imposer une astreinte a ainsi été jugée nécessaire pour garantir le rétablissement de la légalité ainsi qu'une protection juridique effective.

B.6. La différence de traitement entre certaines catégories de personnes qui découle de l'application de règles procédurales différentes dans des circonstances différentes n'est pas discriminatoire en soi. Il ne pourrait être question de discrimination que si la différence de traitement qui découle de l'application de ces règles de procédure entraînait une limitation disproportionnée des droits des personnes concernées.

B.7.1. Il ressort de la jurisprudence du Conseil d'Etat que celui-ci procède à un contrôle juridictionnel approfondi, tant au regard de la loi qu'au regard des principes généraux du droit. Le Conseil d'Etat examine à cet égard si la décision de l'autorité soumise à son contrôle est fondée en fait, si elle procède de qualifications juridiques correctes et si la mesure n'est pas manifestement disproportionnée. Conçue comme un instrument nécessaire pour garantir l'exécution de ses décisions, l'astreinte n'est, en effet, pas de nature à enlever à la haute juridiction administrative une part quelconque de l'étendue de ses compétences de contrôle qui demeure un contrôle juridictionnel approfondi. Il n'est pas porté atteinte de manière disproportionnée aux droits des justiciables concernés par la seule circonstance que la procédure au terme de laquelle une astreinte est prononcée par le Conseil d'Etat diffère de celle applicable devant les juridictions de l'ordre judiciaire.

B.7.2. Quant au fait que le contrôle du Conseil d'Etat est exercé en premier et dernier ressort, il n'en résulte pas non plus une atteinte disproportionnée aux droits des justiciables en cause dans la mesure où, hormis en matière pénale, il n'y a pas de principe général qui impose l'existence d'un double degré de juridiction et où, comme la Cour vient de le souligner, le Conseil d'Etat procède à un contrôle juridictionnel approfondi.

B.8. Dès lors, en ce qu'elle vise la différence de traitement qui existe entre les justiciables assujettis à une astreinte prononcée par le Conseil d'Etat et ceux qui sont redevables d'une astreinte prononcée par les juridictions de l'ordre judiciaire, la question préjudicielle appelle une réponse négative.

Le contrôle au regard des articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec les articles 6 et 13 de la Convention européenne des droits de l'homme, ne conduit pas à une autre conclusion (cf. CEDH, Chambre, 7 novembre 2000, et grande chambre, 28 mai 2002, Kingsley c. Royaume-Uni).

B.9. La Cour doit encore examiner la compatibilité de l'article 36 en cause avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec ses articles 144 et 145. Il ressort, en effet, des mémoires que, d'après la partie intervenante, qui est à l'origine de la question posée, l'astreinte impliquant de reconnaître que des droits subjectifs ont été lésés, la compétence en incomberait exclusivement au pouvoir judiciaire.

B.10. Les contestations qui ont pour objet des droits civils sont, en vertu de l'article 144 de la Constitution, exclusivement du ressort des tribunaux.

En vertu de l'article 145 de la Constitution, les contestations qui ont pour objet des droits politiques sont du ressort des tribunaux, sauf les exceptions établies par la loi.

B.11. Tout comme l'astreinte prononcée par les juridictions de l'ordre judiciaire, l'astreinte imposée par le Conseil d'Etat a pour objectif de garantir le respect de l'autorité de la chose jugée des arrêts qu'il prononce. Toutefois, contrairement à ce que prétend la partie intervenante devant le juge a quo, il ne s'agit pas, lorsqu'une telle décision est prise, de reconnaître que des droits subjectifs ont été lésés.

En effet, comme la Cour l'a dit en B.4.2, aucune astreinte ne peut être prononcée si elle n'est précédée d'un arrêt d'annulation prononcé par le Conseil d'Etat. C'est donc à la nature du contentieux d'annulation ainsi confié, par le Constituant, à la compétence du Conseil d'Etat ainsi qu'à la portée des arrêts qu'il rend qu'il convient d'avoir égard pour déterminer la nature de l'astreinte, conçue comme instrument nécessaire à l'effectivité de tels arrêts.

Or, comme la Cour l'a dit en B.5, la possibilité accordée au Conseil d'Etat d'imposer une astreinte vise à garantir le rétablissement de la légalité et une protection juridictionnelle effective indépendamment de toute appréciation portant sur l'existence d'une faute ou d'un dommage éventuels.

L'astreinte prononcée par le Conseil d'Etat ne fait, par ailleurs, pas obstacle à ce qu'en vertu des compétences qui leur sont attribuées par les articles 144 et 145 de la Constitution, les juridictions de l'ordre judiciaire puissent elles-mêmes être saisies d'une demande d'astreinte qui a un caractère indemnitaire.

B.12. Il s'ensuit qu'en ce qu'il confère au Conseil d'Etat le pouvoir d'assortir ses arrêts d'astreintes dans les conditions qu'il prévoit, l'article 36 en cause ne porte pas atteinte aux articles 10 et 11, lus en combinaison avec les articles 144 et 145, de la Constitution. De ce point de vue également, la question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs,

la Cour

dit pour droit :

L'article 36 des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, avant sa modification par l'article 12 de la loi du 19 janvier 2014, ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec ses articles 144 et 145 ainsi qu'avec les articles 6 et 13 de la Convention européenne des droits de l'homme.

Ainsi prononcé en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 27 mars 2014.

Le greffier,

P.-Y. Dutilleux

Le président,

J. Spreutels

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  • Question préjudicielle relative à l'article 36 des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, posée par le Conseil d'Etat. Droit public

  • Juridictions

  • Procédure

  • Astreinte

  • 1. Astreinte prononcée par les juridictions de l'ordre judiciaire

  • a. Compétence de pleine juridiction

  • b. Double degré de juridiction

  • 2. Astreinte prononcée par le Conseil d'Etat

  • 3. Compétence pour se prononcer sur des droits subjectifs.