- Arrêt du 6 janvier 2011

06/01/2011 - C.09.0231.F

Jurisprudence

Résumé

Sommaire 1
Pour le calcul de la cotisation patronale réellement supportée par la commune dans la charge des pensions des anciens membres du personnel du service régional d'incendie, il convient en vertu de l'article 3 de l'arrêté ministériel du 10 octobre 1977 déterminant les normes de fixation de la redevance forfaitaire et annuelle prévue à l'article 10 de la loi du 31 décembre 1963 sur la protection civile de prendre en considération le critère général de répartition de la charge patronale des pensions qui est inscrit à l'article 13 du règlement du service des pensions du 1er janvier 1935 de la commune et qui consiste en une répartition proportionnelle de ladite charge au prorata des pensions versées (1). (1) Voir les conclusions du ministère public.

Arrêt - Texte intégral

N° C.09.0231.F

VILLE DE LIÈGE, représentée par son collège communal, dont les bureaux sont établis à Liège, place du Marché, 2,

demanderesse en cassation,

représentée par Maître Jacqueline Oosterbosch, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Liège, rue de Chaudfontaine, 11, où il est fait élection de domicile,

contre

1. ÉTAT BELGE, représenté par le ministre de l'Intérieur, dont le cabinet est établi à Bruxelles, rue de la Loi, 2,

2. GOUVERNEUR DE LA PROVINCE DE LIÈGE, dont le cabinet est établi à Liège, place Saint-Lambert, 18,

défendeurs en cassation,

représentés par Maître Michel Mahieu, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Watermael-Boitsfort, boulevard du Souverain, 36, où il est fait élection de domicile.

La procédure devant la Cour

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 18 avril 2008 par la cour d'appel de Liège.

Le conseiller Didier Batselé a fait rapport.

L'avocat général André Henkes a conclu.

Le moyen de cassation

La demanderesse présente un moyen libellé dans les termes suivants :

Dispositions légales violées

- article 10 de la loi du 31 décembre 1963 sur la protection civile, avant son remplacement par la loi du 20 juillet 2005 portant des dispositions diverses et son abrogation par la loi du 15 mai 2007 relative à la sécurité civile ;

- article 3 de l'arrêté ministériel du 10 octobre 1977 déterminant les normes de fixation de la redevance forfaitaire et annuelle prévue à l'article 10 de la loi du 31 décembre 1963 sur la protection civile, après sa modification par l'article 1er de l'arrêté ministériel du 31 janvier 1990 et avant son abrogation par l'arrêté royal du 25 octobre 2006 déterminant les normes applicables pour la fixation des frais admissibles et de la quote-part prévue à l'article 10 de la loi du 31 décembre 1963 sur la protection civile ;

- article 161 de la nouvelle loi communale du 24 juin 1988, avant sa modification par l'article 157 de la loi du 22 février 1998 portant des dispositions sociales ;

- articles 10, 11, 149 et 159 de la Constitution.

Décisions et motifs critiqués

L'arrêt - après avoir constaté « que le litige porte uniquement sur la détermination du sens des mots ‘pourcentage correspondant' dont question à l'article 3, § 3, b), (de l') arrêté ministériel (du 10 octobre 1997) » et que, selon la demanderesse, « il y a lieu d'interpréter l'expression ‘pourcentage correspondant' par référence à la méthode utilisée par l'ONSS APL pour la détermination du pourcentage de répartition qu'elle fixe en fonction du montant des masses des salaires et des pensions (article 161 de la loi communale à l'époque) » tandis que, selon l'interprétation des défendeurs, « les termes ‘pourcentage correspondant' font référence à la quote-part qui est à la charge de la ville dans la charge des agents pensionnés du service régional d'incendie, c'est-à-dire déduction faite de la quote-part personnelle des agents » - déboute la demanderesse de sa demande tendant à titre principal à la condamnation des défendeurs à considérer que le compte des frais répartissables entre les communes du service régional d'incendie de Liège est, pour l'année 1990, de 22.597.274,49 euros, pour l'année 1991, de 24.257.668,98 euros et pour l'année 1992 de 25.936.359,36 euros, leur condamnation à refaire les comptes entre les diverses communes concernées sur cette base et à verser à la demanderesse la différence entre les montants déterminés à tort par le second défendeur et ceux effectivement dus et leur condamnation à supporter les intérêts sur cette différence et à payer les dépens, pour tous ses motifs considérés ici comme intégralement reproduits et plus particulièrement pour les motifs que :

« Une lecture analytique du texte de l'article 3, § 3, b), aboutit à la conclusion que seule l'interprétation donnée par les (défendeurs) est exacte, dès lors que les termes ‘pourcentage correspondant' ne renvoient qu'aux seuls termes ‘la quote-part patronale'. La finale de ce texte doit être lue ‘... ou du pourcentage correspondant à la quote-part patronale lorsque la commune - centre de groupe régional gère elle-même sa caisse de pension'.

En outre, l'interprétation proposée par (la demanderesse) viole l'article 3, § 1er, de l'arrêté ministériel du 10 octobre 1977 en ce qu'elle a pour effet de faire supporter par les communes protégées des charges de pension afférentes à des services de la (demanderesse) autres que le service d'incendie ».

Griefs

Première branche

En vertu de l'article 10 de la loi du 31 décembre 1963, les communes sont, dans l'organisation générale des services d'incendie, réparties en groupes régionaux. Le gouverneur désigne la commune qui constitue le centre du groupe régional. Les autres communes de ce groupe sont tenues, soit de maintenir ou de créer un service d'incendie disposant du personnel et du matériel nécessaires, soit d'avoir recours au service d'incendie de la commune constituant le centre du groupe régional moyennant le paiement d'une redevance forfaitaire et annuelle fixée par le gouverneur de la province, conformément aux normes déterminées par le ministre compétent.

En vertu de l'article 3 de l'arrêté ministériel du 10 octobre 1977, la redevance forfaitaire et annuelle, prévue à l'article 10 de la loi du 31 décembre 1963 sur la protection civile dans la version applicable au litige, est fixée en prenant comme base notamment (§ 1er) les frais admissibles des services d'incendie des communes - centre de groupe régional de la province ; ces frais sont établis sur la base des frais réels supportés par lesdits services au cours de l'année précédente ».

Aux termes du § 3, « ne peuvent être prises en considération pour l'établissement des frais admissibles : (...) b) les charges financières relatives aux pensions du personnel des services d'incendie, à l'exception de la quote-part patronale dans la cotisation à l'Office national de la sécurité sociale des administrations provinciales et locales (ONSS APL) ou du pourcentage correspondant lorsque la commune - centre de groupe régional gère elle-même sa caisse de pension ».

En vertu de l'article 161 de la loi communale du 24 juin 1988, dans sa version applicable au litige, l'Office national de sécurité sociale des administrations provinciales et locales répartit annuellement entre les communes et récupère à leur charge les dépenses de l'année précédente, augmentées de la différence entre les dépenses estimées de l'année en cours et celles de l'année précédente, proportionnellement aux traitements que chaque commune paie aux affiliés durant l'année en cours. Cet article impose également à chaque commune d'opérer sur les traitements du personnel une retenue de 7,5 p.c. pour alimenter chaque année le crédit affecté aux charges des pensions.

Lorsque la commune centre de groupe est affiliée à l'ONSS APL, le coût financier de sa charge dans les pensions - soit la quote-part patronale à cet organisme au sens de l'article 3, § 3, b), de l'arrêté ministériel du 10 octobre 1977 - est ainsi fixé annuellement sur la base de la masse salariale globale de tous les agents nommés à titre définitif affiliés au régime, étant entendu que la quote-part à charge des agents vient au crédit de la commune et que, une fois le coût financier déterminé, un rapport est établi avec la masse salariale du service régional d'incendie.

En vertu tant des articles 10 de la loi du 31 décembre 1963 et 3 de l'arrêté ministériel d'exécution du 10 octobre 1977 que des articles 10 et 11 de la Constitution - qui imposent la non-discrimination entre les communes désignées comme centre de groupe affiliées à l'ONSS APL et celles qui n'y sont pas affiliées, ces catégories de communes étant tenues par la même obligation édictée par l'article 10 de la loi sur la protection civile d'assurer le service d'incendie des communes qui ne l'organisent pas moyennant une redevance payée par ces communes - pour interpréter la notion de ‘pourcentage correspondant' lorsque la commune centre de groupe n'est pas affiliée à l'ONSS APL, la charge à prendre en considération doit être calculée par la même opération mathématique. Les frais réels à prendre en considération doivent donc être établis à partir de la masse salariale globale des agents en activité de la commune centre de groupe.

Il s'en déduit qu'est illégale la méthode « restrictive » soutenue par les défendeurs, consistant dans la seule prise en considération, à titre de pourcentage correspondant à la quote-part patronale, du montant supporté par la commune dans la charge des agents pensionnés du service régional d'incendie. Cette méthode viole la notion de « pourcentage », qui implique d'opérer un rapport entre deux choses, et celle de « correspondant » qui impose l'égalité de traitement entre les communes - centre de groupe affiliées à l'ONSS APL et les communes non affiliées.

Il s'en déduit qu'est également illégale la méthode « plus favorable » que le second défendeur indiquait avoir appliquée, qui fait abstraction de la masse salariale globale de la commune concernée et est établie au départ de la charge totale des pensions supportées par cette commune.

En vertu de l'article 159 de la Constitution qui interdit aux cours et tribunaux d'appliquer des règlements illégaux, la cour d'appel devait écarter les décisions du second défendeur et ordonner aux défendeurs de refaire les comptes sur la base de l'interprétation légale des dispositions applicables.

L'arrêt, qui refuse d'écarter ces décisions et d'ordonner aux défendeurs de refaire des comptes sur la base de la méthode de calcul proposée par la demanderesse, viole, partant, toutes les dispositions légales visées au moyen à l'exception de l'article 149 de la Constitution.

Seconde branche

Dans ses conclusions de synthèse d'appel, la demanderesse soutenait que :

« Un deuxième argument invoqué par les parties (défenderesses) est que l'interprétation de la (demanderesse) conduirait à faire supporter par les communes protégées des charges de pensions totalement étrangères au service incendie de la ville de Liège, et afférentes en réalité à la charge globale des pensions de la ville ;

Cependant (...) les conséquences du système appliqué par (la demanderesse) sont identiques à celles découlant de l'application du système tel qu'il a cours à l'ONSS APL ;

Celui-ci calcule le taux de cotisation sans opérer aucune distinction selon l'employeur ou selon les différentes catégories de personnel affilié (administratif, ouvrier, technicien, personnel de soins et d'assistance, personnel éducatif, corps de sécurité) ;

En effet, le même taux est à appliquer pour tout le monde selon la répartition : masse des pensions payées à tous / masse salariale de tous les actifs, sans tenir compte d'une quelconque proportion entre les actifs et les pensionnés de chaque employeur et de chaque catégorie ;

En conséquence, (la demanderesse), en appliquant la méthode qu'elle préconise, se trouve confrontée aux mêmes conséquences que celles qui résulteraient de l'application du système ONSS APL, à savoir une éventuelle disproportion du chiffre de la cotisation ‘pension' du service d'incendie en regard du montant des pensions payées aux anciens agents de ce service, selon que ledit service compte peu ou non de pensionnés, par rapport aux pompiers en service actif ;

En conclusion, par le deuxième motif invoqué par les (défendeurs) pour refuser la méthode de calcul préconisée par la (demanderesse), (ceux-ci) ne font que critiquer une conséquence du système de solidarité mis en place dans le cadre de l'ONSS APL, système servant expressément comme référence dans l'arrêté ministériel du 10 octobre 1977 pour le calcul des charges financières relatives aux pensions du personnel des services d'incendie des communes affiliées ;

(...)

La décision dont appel invoque comme argument, pour débouter la (demanderesse) de son action, le fait que ‘les frais afférents à des services autres que les services incendie ne peuvent donc pas être pris en compte'.

Or, le système de financement de l'ONSS APL aboutit à cette conséquence. En effet, l'article 161 de la nouvelle loi communale disposait à l'époque des faits : ‘Annuellement, l'Office national de sécurité sociale des administrations provinciales et locales répartit entre les communes (qui y sont affiliées) et récupère à leur charge les dépenses de l'année précédente, augmentées de la différence entre les dépenses estimées de l'année en cours et celles de l'année précédente, proportionnellement aux traitements que chaque commune paie aux affiliés durant l'année en cours (...). Les communes opèrent sur les traitements du personnel une retenue de 6,5 p.c., pour alimenter chaque année le crédit affecté aux charges des pensions'.

Dès lors, le système de financement de l'ONSS APL, en matière de pensions, est un système de répartition en ce qu'il repose sur la masse salariale. L'ONSS APL calcule la quote-part des communes qui lui sont affiliées sur la base de la masse salariale de toutes ses affiliées, assurant ainsi une répartition égalitaire de la charge des pensions sur toutes ses communes (solidarité des actifs). Le pourcentage de répartition requis est un élément établi en fonction de l'évaluation du montant des masses des salaires et des pensions, pour l'année en cours.

Il en résulte que l'ONSS APL calcule le taux de cotisation sans opérer aucune distinction selon l'employeur ou selon les différentes catégories de personnel affilié (administratifs, ouvriers, techniciens, personnel de soins et d'assistance, personnel éducatif, corps de sécurité). En effet, le même taux est à appliquer pour tout le monde selon la répartition : masse des pensions payées à tous / masse salariale de tous les actifs, sans tenir compte d'une quelconque proportion entre les actifs et les pensionnés de chaque employeur et de chaque catégorie.

En conséquence, l'argument retenu par le jugement dont appel selon lequel ‘les frais afférents à des services autres que les services incendie ne peuvent être pris en compte' est inexact et ne peut justifier le rejet de la demande de la (demanderesse) ».

En termes de conclusions de synthèse, les (défendeurs) répètent que :

« Cette même solidarité ne peut être imposée lorsqu'il s'agit de calculer les frais admissibles du service d'incendie, dès lors que ce calcul sert de base de répartition entre la commune - centre de groupe et les communes protégées du même groupe régional ». « Les frais admissibles des services incendie des communes - centre sont établis sur la base des frais réels supportés par ces services d'incendie, en sorte que les frais afférents à des services autres que les services incendie ne peuvent être pris en compte ».

« Or, l'article 3, § 3, de l'arrêté ministériel du 10 octobre 1977 précise que la cotisation patronale à l'ONSS APL - ou le pourcentage correspondant -, est prise en compte en tant qu'elle s'applique aux charges financières relatives aux seules pensions du personnel des services d'incendie, à l'exception des charges afférentes à d'autres services ».

« Ainsi qu'il a été dit supra, l'article 3, § 3, de l'arrêté ministériel fait référence à 'la quote-part patronale dans la cotisation à l'Office national de sécurité sociale des administrations provinciales et locales' ;

Il n'est nullement question de charges financières relatives aux seules pensions du personnel des services d'incendie ;

À l'évidence, il ne peut être fait de traitement distinct selon que la commune - centre de groupe est affiliée ou non au régime de pension de l'Office national de sécurité sociale des administrations provinciales et locales ».

Ainsi qu'il ressort de la première branche du moyen considérée ici comme intégralement reproduite, pour les communes affiliées à l'ONSS APL, la quote-part patronale est, en vertu de l'article 161 de la nouvelle loi communale, établie au départ de la masse salariale globale des agents en activité.

En décidant, par l'article 1er de l'arrêté ministériel du 31 janvier 1990 complétant l'article 3, § 3, b), de l'arrêté ministériel du 10 octobre 1977, de prendre en considération cette quote-part patronale pour calculer la redevance forfaitaire et annuelle prévue par l'article 10 de la loi du 31 décembre 1963, le ministre a nécessairement considéré que l'article 3, § 1er, de l'arrêté imposait aux gouverneurs, pour les communes affiliées à l'ONSS APL, de prendre en considération une quote-part patronale établie au départ de la masse salariale globale, en d'autres termes une quote-part patronale prenant en considération d'autres paramètres que la seule charge des pensions du service d'incendie. Il a ainsi nécessairement décidé que cette prise en considération ne méconnaissait pas l'exigence, contenue dans l'article 3, § 1er, c), de prise en considération des seuls frais réels, à peine de priver de toute cohérence la combinaison de ces deux dispositions.

En vertu des articles 10 et 11 de la Constitution et du libre choix des communes de s'affilier ou de ne pas s'affilier à l'ONSS APL consacré par l'article 161 de la nouvelle loi communale, le ministre devait traiter de manière égale toutes les communes-centre de groupe, tenues de la même manière, en vertu de l'article 10 de la loi du 31 décembre 1963, d'assurer, contre paiement d'une redevance, le service incendie des communes qui ne l'assurent pas elles-mêmes.

En prévoyant, pour les communes non affiliées à l'ONSS APL, la prise en considération, au titre de charges admissibles, du pourcentage correspondant à la quote-part patronale à l'ONSS APL, le ministre a, par l'article 1er de l'arrêté ministériel du 31 janvier 1990 complétant l'article 3, § 3, b), de l'arrêté ministériel du 10 octobre 1977, nécessairement admis que la méthode de calcul de la charge des pensions partant de la masse salariale globale n'était pas contraire à l'article 3, § 1er, et plus particulièrement à l'exigence de prise en considération des seuls frais réels du service régional d'incendie contenue dans l'article 3, § 1er, c), du même arrêté ministériel.

En refusant de donner à l'article 3, § 1er, la portée que la demanderesse lui attribuait au motif que cette interprétation aurait pour effet de violer l'article 3, § 1er, en ce qu'elle a pour effet « de faire supporter par les communes protégées des charges de pension afférentes à des services de la ville de Liège autres que le service d'incendie » et en refusant, pour ce motif, d'écarter, sur la base de l'article 159 de la Constitution, les décisions du second défendeur, l'arrêt viole toutes les dispositions légales visées au moyen à l'exception de l'article 149 de la Constitution.

En outre, l'arrêt ne rencontre pas le moyen de la demanderesse qui soutenait que, pour les communes affiliées à l'ONSS APL, l'existence d'une éventuelle disproportion entre le montant de la cotisation payée par la commune - centre de groupe pour les pensions du service régional d'incendie et le montant des pensions réellement payé aux anciens agents de ce service n'emportait pas la conséquence que la quote-part patronale à l'ONSS APL ne pourrait être qualifiée de ‘frais réels' au sens de l'article 3, § 1er, c), de l'arrêté ministériel et que la même interprétation s'imposait pour les communes non affiliées ; il n'est, par conséquent, pas régulièrement motivé (violation de l'article 149 de la Constitution).

La décision de la Cour

Quant à la première branche :

En vertu de l'article 10 de la loi du 31 décembre 1963 sur la protection civile, applicable en l'espèce, les communes sont, dans l'organisation générale des services d'incendie, réparties en groupes régionaux. Le gouverneur désigne la commune qui constitue le centre du groupe régional. Les autres communes de ce groupe sont tenues, soit de maintenir ou de créer un service d'incendie disposant du personnel et du matériel nécessaires, soit d'avoir recours au service d'incendie de la commune constituant le centre du groupe régional moyennant le paiement d'une redevance forfaitaire et annuelle fixée par le gouverneur de la province, conformément aux normes déterminées par le ministre compétent.

Dans sa version applicable au présent litige, l'article 3 de l'arrêté ministériel du 10 octobre 1977 déterminant les normes de fixation de la redevance forfaitaire et annuelle prévue à l'article 10 de la loi du 31 décembre 1963 disposait en son paragraphe 1er, c), que la redevance annuelle due par les communes est fixée en prenant comme base les frais admissibles des services d'incendie des communes - centre de groupe régional de la province et que ces frais sont établis sur la base des frais réels supportés par lesdits services au cours de l'année précédente, y compris les frais d'intérêts et d'amortissements d'emprunts et, en son paragraphe 3, b), et c), que ne peuvent être prises en considération pour l'établissement des frais admissibles, les charges financières relatives aux pensions du personnel des services d'incendie, à l'exception de la quote-part patronale dans la cotisation à l'Office national de la sécurité sociale des administrations provinciales et locales (en abrégé ONSS APL) ou du pourcentage correspondant lorsque la commune - centre de groupe régional gère elle-même sa caisse de pension, et les dépenses qui, de par leur nature, incombent à la seule commune-centre de groupe régional.

La demanderesse soutenait en conclusions que les termes « pourcentage correspondant à » devaient s'interpréter par référence à la méthode utilisée par l'ONSS APL pour la détermination du pourcentage qu'il fixe en fonction du montant des masses des salaires et des pensions.

L'arrêt oppose à cette thèse qu'« une lecture analytique du texte de l'article 3, § 3, b), aboutit à la conclusion que seule l'interprétation donnée par [les défendeurs] est exacte, dès lors que les termes ‘pourcentage correspondant' ne renvoient qu'aux seuls termes ‘la quote-part patronale'. La finale de ce texte doit être lue ‘... ou du pourcentage correspondant à la quote-part patronale lorsque la commune - centre de groupe régional gère elle-même sa caisse de pension' ».

L'arrêt en déduit, à bon droit, qu'« il convient en conséquence de prendre en considération, pour le calcul de la cotisation patronale réellement supportée par la [demanderesse] dans la charge des pensions des anciens membres du personnel du service régional d'incendie, le critère général de répartition de la charge patronale des pensions, qui est inscrit à l'article 13 du règlement du service des pensions du 1er janvier 1935 [de la demanderesse], et qui consiste en une répartition proportionnelle de ladite charge au prorata des pensions versées ».

Le moyen, en cette branche, ne peut être accueilli.

Quant à la seconde branche :

La décision que la méthode de calcul retenue par le second défendeur pour déterminer la charge admissible des pensions du service régional d'incendie n'est pas illégale trouve un fondement distinct et suffisant dans les motifs reproduits en réponse à la première branche, ainsi que dans la considération qu'« il n'est pas concevable que ‘le pourcentage correspondant' à la cotisation patronale dans les charges de pensions excède, dans son montant, les charges de pensions effectivement et réellement payées ».

Dans cette mesure, le moyen qui, en cette branche est dirigé contre une considération surabondante de l'arrêt, est irrecevable à défaut d'intérêt.

Pour le surplus, l'arrêt répond aux conclusions de la demanderesse en considérant que l'interprétation proposée par elle « viole l'article 3, § 1er, de l'arrêté ministériel du 10 octobre 1977 en ce qu'elle a pour effet de faire supporter pour les communes protégées des charges de pensions afférentes à des services de la [demanderesse] autres que le service d'incendie ».

Dans cette mesure, le moyen, en cette branche, manque en fait.

Par ces motifs,

La Cour

Rejette le pourvoi ;

Condamne la demanderesse aux dépens.

Les dépens taxés à la somme de six cent septante-neuf euros quarante et un centimes envers la partie demanderesse et à la somme de cinq cent dix-huit euros cinquante-huit centimes envers les parties défenderesses.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président de section Paul Mathieu, les conseillers Didier Batselé, Albert Fettweis, Sylviane Velu et Martine Regout, et prononcé en audience publique du six janvier deux mille onze par le président de section Paul Mathieu, en présence de l'avocat général André Henkes, avec l'assistance du greffier Patricia De Wadripont.

Mots libres

  • Communes

  • Anciens membres du personnel du service régional d'incendie

  • Pensions

  • Cotisation patronale

  • Redevance forfaitaire annuelle

  • Calcul