- Arrêt du 19 mai 2011

19/05/2011 - C.10.0199.F

Jurisprudence

Résumé

Sommaire 1
L'effet rétroactif, donné à la confirmation de l'arrêté royal du 11 juillet 2002, a pour conséquence de cet arrêté royal doit être présumé avoir eu une valeur législative dès son origine (1). (1) Voir les concl. du M.P.

Arrêt - Texte intégral

N° C.10.0199.F

COMMISSION DE RÉGULATION DE L'ÉLECTRICITÉ ET DU GAZ, en abrégé CREG, organisme fédéral autonome dont le siège est établi à Etterbeek, rue de l'Industrie, 26-38,

demanderesse en cassation,

représentée par Maître Paul Lefèbvre, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, avenue Louise, 480, où il est fait élection de domicile,

contre

TECTEO, intercommunale ayant la forme d'une société coopérative à responsabilité limitée, dont le siège social est établi à Liège, rue Louvrex, 95,

défenderesse en cassation,

représentée par Maître Huguette Geinger, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, rue des Quatre Bras, 6, où il est fait élection de domicile.

La procédure devant la Cour

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 11 février 2010 par la cour d'appel de Bruxelles.

Le 2 mai 2011, l'avocat général Jean Marie Genicot a déposé des conclusions au greffe.

À l'audience du 19 mai 2011, le conseiller Didier Batselé a fait rapport et l'avocat général Jean Marie Genicot a été entendu en ses conclusions.

Le moyen de cassation

La demanderesse présente un moyen libellé dans les termes suivants :

Dispositions légales violées

- articles 12, § 5 (tel que rétabli par l'article 53 de la loi du 21 décembre 2007 portant des dispositions diverses), et 31, alinéa premier, de la loi du 29 avril 1999 relative à l'organisation du marché de l'électricité (ci-après la loi électricité) ;

- article 53 de la loi du 21 décembre 2007 portant des dispositions diverses (ci-après la loi du 21 décembre 2007) ;

- article 13, § 1er, de l'arrêté royal du 11 juillet 2002 relatif à la structure tarifaire générale et aux principes de base et procédures en matière de tarifs de raccordement aux réseaux de distribution et d'utilisation de ceux-ci, de services auxiliaires fournis par les gestionnaires de ces réseaux et en matière de comptabilité des gestionnaires des réseaux de distribution d'électricité (tel que confirmé par l'article 53 de la loi du 21 décembre 2007) (ci-après arrêté tarifaire).

Décisions et motifs critiqués

L'arrêt attaqué annule la décision rendue par la [demanderesse] le 20 mars 2008 portant la référence (B) 080306-CDC-646E/09 pour excès de pouvoir en raison de l'application de l'article 31 de la loi électricité sur la base des motifs suivants :

« 25. L'acte attaqué fait application de l'article 31 de la loi électricité après avoir constaté que [la défenderesse] restait en défaut après la mise en demeure qui lui était adressée, lorsque la [demanderesse] avait constaté que [la défenderesse] n'avait pas transmis un rapport visé à l'article 13 de ‘l'arrêté tarifaire'.

Ledit article 13, § 1er, dispose que : ‘Le 14 février et le 14 août de chaque année au plus tard, chaque gestionnaire de réseau de distribution transmet un rapport semestriel à la commission concernant les résultats d'exploitation du réseau de distribution au cours du semestre précédent. (...)'.

Le troisième paragraphe du même article énonce : ‘Le gestionnaire de réseau de distribution concerné transmet à la commission, avec le rapport semestriel du 14 février de chaque année, un rapport annuel concernant les résultats d'exploitation de distribution de l'exercice précédent'.

26. Aux termes de l'article 31 de la loi électricité, la [demanderesse] peut enjoindre à toute personne physique ou morale établie en Belgique de se conformer ‘à des dispositions déterminées de la présente loi ou de ses arrêtés d'exécution dans le délai que la commission détermine'. Cet article stipule également : ‘Si cette personne reste en défaut à l'expiration du délai, la commission peut, la personne entendue ou dûment convoquée, lui infliger une amende administrative. (...)'.

L'arrêté tarifaire du 11 juillet 2002 contient dans son article 25 une disposition, dite ‘pénale', qui dispose : ‘Les personnes qui omettent ou refusent de fournir à la commission les informations demandées par la commission et qu'elles sont tenues de communiquer en vertu du présent arrêté sont sanctionnées d'une amende de 1,24 à 495,97 euros'.

27. Ledit arrêté royal du 11 juillet 2002 ayant été jugé illégal et de ce fait son application ayant été écartée par la cour d'appel, le législateur a procédé à la validation de cet arrêté royal.

À cette fin, l'article 53 de la loi du 21 décembre 2007 portant des dispositions diverses a rétabli un § 5 dans l'article 12 de la loi électricité avec la disposition suivante :

‘§ 5. L'arrêté royal du 11 juillet 2002 relatif à la structure tarifaire générale et aux principes de base et procédures en matière de tarifs de raccordement aux réseaux de distribution et d'utilisation de ceux-ci, de services auxiliaires fournis par les gestionnaires de ces réseaux et en matière de comptabilité des gestionnaires des réseaux de distribution d'électricité, visé au § 4, est confirmé'.

L'article 54 de la même loi stipule que ladite disposition sort[it] ses effets le 27 juillet 2002, date de l'entrée en vigueur de l'arrêté royal du 11 juillet 2002, visé dans l'article 53.

28. À la suite de l'acte de validation législative, les dispositions de l'arrêté tarifaire ont cessé de revêtir la forme d'un arrêté royal et ont été portées dans la hiérarchie des normes au rang de loi formelle, dont les dispositions ne peuvent plus être écartées en application de l'article 159 de la Constitution.

En raison de la modalité de validation choisie par le législateur, les dispositions de l'arrêté tarifaire n'ont pourtant pas été insérées dans la loi électricité elle-même. L'acte réglementaire en tant que tel a été déclaré valide et c'est en vertu de la disposition de validation dans l'article 12, § 5, de la loi électricité qu'il a obtenu le statut de loi formelle.

L'article 54 de ladite loi du 21 décembre 2007 a en outre donné effet rétroactif à ce statut formel.

29. L'article 31 de la loi électricité référant uniquement aux dispositions de cette loi et de ses arrêtés d'exécution, quant aux dispositions qui pourraient servir de fondement à l'acte infligeant une amende, il suit de ce qui précède que les dispositions de ‘l'arrêté tarifaire' - devenu acte législatif tarifaire - ne font pas partie des dispositions énumérées par cet article 31.

En effet, une disposition ayant force de loi formelle ne saurait constituer une norme d'exécution d'une autre disposition qui est située au même rang dans la hiérarchie des normes.

30. L'article 31 de la loi électricité limitant les cas dans lesquels la [demanderesse] peut infliger une amende administrative aux seuls cas d'infraction à des dispositions de cette loi et à des arrêtés d'exécution de celle-ci, la [demanderesse] n'était pas habilitée à infliger une amende administrative à [la défenderesse] pour avoir enfreint l'article 13, § 1er et § 3, de l'arrêté tarifaire - devenu loi tarifaire - et pour être restée en défaut de se conformer à l'injonction.

31. Les autres moyens ne pouvant entraîner une annulation plus étendue, il n'y a pas lieu d'y répondre plus amplement ».

Griefs

Première branche

L'arrêté tarifaire fut jugé illégal par la cour d'appel de Bruxelles, suite à quoi le législateur procéda à la « validation » dudit arrêté sur la base de l'article 53 de la loi du 21 décembre 2007 en vertu duquel un § 5 à l'article 12 de la loi électricité fut inséré, libellé comme suit :

« § 5. L'arrêté royal du 11 juillet 2002 relatif à la structure tarifaire générale et aux principes de base et procédures en matière de tarifs de raccordement aux réseaux de distribution et d'utilisation de ceux-ci, de services auxiliaires fournis par les gestionnaires de ces réseaux et en matière de comptabilité des gestionnaires des réseaux de distribution d'électricité, visé au § 4, est confirmé ».

La confirmation d'un arrêté royal par une loi confère à cet arrêté, qui avait initialement un caractère réglementaire, la valeur d'une loi, ce qui a pour conséquence d'exclure le contrôle de légalité par les cours et tribunaux sur la base de l'article 159 de la Constitution ainsi que celui par la section du contentieux administratif du Conseil d'État et d'aboutir au résultat que cet arrêté ne peut être modifié que par une loi et suspendu ou annulé que par la Cour constitutionnelle.

L'arrêté tarifaire fut confirmé (cfr les mots « confirme » et « bekrachtigt » dans la version néerlandaise de la loi) par l'article 53 de la loi du 21 décembre 2007 suite à l'insertion, dans la loi électricité de l'article 12, § 5, avec pour conséquence que cet arrêté acquiert la valeur d'une loi mais ne disparaît pas pour autant de l'ordre législatif : il n'est pas abrogé, absorbé ni remplacé par une loi mais, contrairement à ce que décide l'arrêt attaqué, est maintenu en sa forme réglementaire.

Ce changement de valeur légale n'a pas pour conséquence que les dispositions légales (en l'occurrence) ou normatives dans d'autres lois et arrêtés qui se réfèrent à l'arrêté tarifaire deviennent sans objet.

Ainsi, les mots « dispositions déterminées de la présente loi ou de ses arrêtés d'exécution » repris à l'article 31 de la loi électricité continuent de viser l'arrêté tarifaire, nonobstant la circonstance que, suite à la validation par le législateur, cet arrêté royal a reçu une valeur législative.

Une loi et, a fortiori, un arrêté royal « validé » peuvent, par ailleurs et contrairement à ce que décide l'arrêt attaqué, parfaitement constituer une norme d'exécution d'une autre norme d'un même rang.

L'arrêt attaqué décide qu'« à la suite de l'acte de validation législative, les dispositions de l'arrêté tarifaire ont cessé de revêtir la forme d'un arrêté royal et ont été portées dans la hiérarchie des normes au rang de loi formelle (...) » et qu'« en raison de la modalité de validation choisie par le législateur, les dispositions de l'arrêté tarifaire n'ont pourtant pas été insérées dans la loi électricité elle-même » mais que « l'acte réglementaire en tant que tel a été déclaré valide » et que c'est « en vertu de la disposition de validation dans l'article 12, § 5, de la loi électricité qu'il a obtenu le statut de loi formelle », après quoi l'arrêt attaqué décide que « l'article 31 de la loi électricité référant uniquement aux dispositions de cette loi et de ses arrêtés d'exécution, quant aux dispositions qui pourraient servir de fondement à l'acte infligeant une amende, il suit de ce qui précède que les dispositions de ‘l'arrêté tarifaire' - devenu acte législatif tarifaire - ne font pas partie des dispositions énumérées par l'article 31 » de la loi électricité étant donné qu'« une disposition ayant force de loi formelle ne saurait constituer une norme d'exécution d'une autre disposition qui est situé[e] au même rang dans l[a] hiérarchie des normes ».

En octroyant à l'arrêté tarifaire, à la suite de sa « validation » par l'article 53 de la loi du 21 décembre 2007, le statut formel de loi et en refusant de considérer l'arrêté tarifaire « validé » comme un arrêté d'exécution visé par l'article 31 de la loi électricité, l'arrêt attaqué méconnaît la portée des mots « dispositions déterminées de la présente loi ou de ses arrêtés d'exécution » et viole, partant, l'article 31 de la loi électricité.

Seconde branche

Lors de l'interprétation de la portée d'une loi, il y a lieu de prendre en compte l'intention du législateur plutôt que le sens grammatical du texte de la loi pris isolément.

En confirmant l'arrêté tarifaire, le législateur tint à ce que ce texte réglementaire soit appliqué et les infractions par rapport à ce texte sanctionnées. L'article 13, § 1er, de l'arrêté tarifaire, en ce qu'il fait partie de l'arrêté tarifaire « validé », est, dès lors, un texte de loi visé par la confirmation et les mots « dispositions déterminées de la présente loi ou de ses arrêtés d'exécution » de l'article 31 de la loi électricité doivent, par conséquent, se comprendre comme visant non seulement la loi électricité elle-même et ses arrêtés d'exécution réglementaires mais également comme visant tout arrêté royal d'exécution qui, d'un point de vue formel et par rapport à son contenu, équivaut à un arrêté d'exécution, dont un arrêté royal confirmé par une loi, tel l'arrêté tarifaire.

L'arrêt attaqué décide qu'« à la suite de l'acte de validation législative, les dispositions de l'arrêté tarifaire ont cessé de revêtir la forme d'un arrêté royal et ont été portées dans la hiérarchie des normes au rang de loi formelle (...) » et qu'« en raison de la modalité de validation choisie par le législateur, les dispositions de l'arrêté tarifaire n'ont pourtant pas été insérées dans la loi électricité elle-même » mais que « l'acte réglementaire en tant que tel a été déclaré valide » et que c'est « en vertu de la disposition de validation dans l'article 12, § 5, de la loi électricité qu'il a obtenu le statut de loi formelle », après quoi l'arrêt attaqué décide que « l'article 31 de la loi électricité référant uniquement aux dispositions de cette loi et de ses arrêtés d'exécution, quant aux dispositions qui pourraient servir de fondement à l'acte infligeant une amende, il suit de ce qui précède que les dispositions de ‘l'arrêté tarifaire' - devenu acte législatif tarifaire - ne font pas partie des dispositions énumérées par l'article 31 » de la loi électricité étant donné qu'« une disposition ayant force de loi formelle ne saurait constituer une norme d'exécution d'une autre disposition qui est situé[e] au même rang dans l[a] hiérarchie des normes ».

En refusant de considérer les mots « dispositions déterminées de la présente loi ou de ses arrêtés d'exécution » de l'article 31 de la loi électricité comme visant également l'arrêté tarifaire, l'arrêt attaqué viole, outre l'article 31 de la loi électricité, également l'article 12, § 5, de ladite loi ainsi que les articles 53 de la loi du 21 décembre 2007 et 13, § 1er, de l'arrêté tarifaire.

La décision de la Cour

Quant aux deux branches réunies

L'article 12, § 5, de la loi du 29 avril 1999 relative à l'organisation du marché de l'électricité, y inséré par la loi du 24 décembre 2002 et abrogé par la loi du 20 juillet 2005, a été rétabli par l'article 53 de la loi du 21 décembre 2007 dans la rédaction suivante : « L'arrêté royal du 11 juillet 2002 relatif à la structure tarifaire générale et aux principes de base et procédures en matière de tarifs de raccordement aux réseaux de distribution et d'utilisation de ceux-ci, de services auxiliaires fournis par les gestionnaires de ces réseaux et en matière de comptabilité des gestionnaires des réseaux de distribution d'électricité, visé au § 4, est confirmé ».

Aux termes de l'article 54 de la loi du 21 décembre 2007, le chapitre II du titre IX produit ses effets le 27 juillet 2002, date de l'entrée en vigueur de l'arrêté royal du 11 juillet 2002 visé dans l'article 53.

Il suit de la confirmation de l'arrêté royal du 11 juillet 2002 que le législateur a donné à cet arrêté royal une valeur législative.

L'effet rétroactif au 27 juillet 2002 donné à cette confirmation a pour conséquence que cet arrêté royal doit être présumé avoir eu une valeur législative dès son origine.

Dès lors, l'arrêté royal du 11 juillet 2002, qui a valeur de loi, n'est pas un arrêté d'exécution visé à l'article 31 de la loi du 29 avril 1999.

Le moyen, qui, en chacune de ses branches, repose sur l'affirmation contraire, manque en droit.

Par ces motifs,

La Cour

Rejette le pourvoi ;

Condamne la demanderesse aux dépens.

Les dépens taxés à la somme de cinq cent soixante-six euros septante-trois centimes envers la partie demanderesse et à la somme de trois cent douze euros cinquante-quatre centimes envers la partie défenderesse.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président de section Paul Mathieu, les conseillers Didier Batselé, Albert Fettweis, Sylviane Velu et Martine Regout, et prononcé en audience publique du dix-neuf mai deux mille onze par le président de section Paul Mathieu, en présence de l'avocat général Jean Marie Genicot, avec l'assistance du greffier Patricia De Wadripont.

Mots libres

  • Arrêté royal du 11 juillet 2002

  • Loi de confirmation

  • Effet rétroactif