- Arrêt du 24 mars 2011

24/03/2011 - 42/2011

Jurisprudence

Résumé

Sommaire 1

La Cour rejette le recours.


Arrêt - Texte intégral

La Cour constitutionnelle,

composée des présidents R. Henneuse et M. Bossuyt, des juges E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels et T. Merckx-Van Goey, et, conformément à l'article 60bis de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, du président émérite M. Melchior, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président émérite M. Melchior,

après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :

I. Objet du recours et procédure

Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 1er mars 2010 et parvenue au greffe le 2 mars 2010, l'ASBL « Ligue des Droits de l'Homme », dont le siège social est situé à 1000 Bruxelles, rue du Boulet 22, a introduit un recours en annulation de la loi du 30 novembre 2009 « portant assentiment à l'Accord entre l'Union européenne et les Etats-Unis d'Amérique sur le traitement et le transfert de données des dossiers passagers (données PNR) par les transporteurs aériens au Ministère américain de la Sécurité intérieure (DHS) (Accord PNR 2007), fait à Bruxelles le 23 juillet 2007 et à Washington le 26 juillet 2007 » (publiée au Moniteur belge du 29 décembre 2009).

(...)

II. En droit

(...)

Quant à la norme en cause et à l'objet du recours

B.1. Le recours tend à l'annulation de la loi du 30 novembre 2009 « portant assentiment à l'Accord entre l'Union européenne et les Etats-Unis d'Amérique sur le traitement et le transfert de données des dossiers passagers (données PNR) par les transporteurs aériens au Ministère américain de la Sécurité intérieure (DHS) (Accord PNR 2007), fait à Bruxelles le 23 juillet 2007 et à Washington le 26 juillet 2007 ».

B.2.1. La loi attaquée dispose :

« Article 1er. La présente loi règle une matière visée à l'article 77 de la Constitution.

Art. 2. L'Accord entre l'Union européenne et les Etats-Unis d'Amérique sur le traitement et le transfert de données des dossiers passagers (données PNR) par les transporteurs aériens au Ministère américain de la Sécurité intérieure (DHS) (Accord PNR 2007), fait à Bruxelles le 23 juillet 2007 et à Washington le 26 juillet 2007, sortira son plein et entier effet ».

B.2.2. L'Accord auquel la loi porte assentiment est composé de trois parties : l'accord entre les Etats-Unis et l'Union européenne, une lettre des Etats-Unis à l'Union européenne et une lettre de l'Union européenne aux Etats-Unis.

B.2.3. Aux termes du point 1 de cet Accord, « l'Union européenne veillera à ce que les transporteurs aériens assurant un service de transport international de passagers à destination ou au départ des Etats-Unis rendent disponibles les données PNR stockées dans leurs systèmes de réservation comme l'exige le DHS [Department of Home Security ] ».

Le point 2 organise le système d'exportation pour la transmission des données et précise que « le DHS accédera, par voie électronique, aux PNR provenant des systèmes de réservation des transporteurs aériens situés sur le territoire des Etats membres de l'Union européenne jusqu'à ce qu'un système satisfaisant soit mis en place pour permettre la transmission de ces données par les transporteurs aériens ».

Le point 3 dispose que le traitement des données se fera conformément aux lois et exigences constitutionnelles américaines tandis que le point 4 affirme que le DHS et l'Union européenne réexamineront à intervalles réguliers la mise en oeuvre de l'Accord.

Le point 9 énonce :

« Le présent accord entrera en vigueur le premier jour du mois suivant la date à laquelle les parties se sont notifié l'accomplissement de leurs procédures internes nécessaires à cet effet. Le présent accord s'appliquera à titre provisoire à compter de la date de sa signature. [...] ».

Quant à la recevabilité du recours

B.3.1. Le Conseil des ministres soulève une exception tirée de l'irrecevabilité du recours. Il soutient en substance qu'en raison de l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne le 1er décembre 2009, l'Accord PNR 2007, qui n'avait pas encore été conclu avant cette date et était seulement applicable provisoirement, doit dorénavant, avant d'être conclu définitivement par le Conseil de l'Union européenne, faire l'objet d'une approbation par le Parlement européen. Il en résulterait que la loi belge qui a porté assentiment à l'Accord, dans le cadre d'une procédure juridique antérieure, différente et qui n'a pas été complètement achevée, est devenue sans objet.

B.3.2. La partie requérante soutient qu'il faut distinguer deux périodes, à savoir, d'une part, celle allant de la signature de l'Accord PNR du 23 juillet 2007 jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi du 30 novembre 2009 et, d'autre part, celle prenant cours à dater de l'entrée en vigueur de la loi du 30 novembre 2009 jusqu'à l'éventuelle conclusion de l'Accord PNR 2007 par l'Union européenne.

Elle estime que la loi attaquée constitue la base juridique de l'application provisoire de l'Accord PNR 2007 en Belgique. Elle considère qu'avant l'entrée en vigueur de la loi attaquée, l'Accord PNR 2007 n'était pas applicable provisoirement en Belgique dans la mesure où le Gouvernement belge a, en vertu de l'ancien article 24, paragraphe 5, du Traité sur l'Union européenne (TUE), subordonné le caractère contraignant de l'Accord au respect de ses propres règles constitutionnelles. Ce ne serait qu'à dater de l'entrée en vigueur de la loi attaquée que l'Accord PNR 2007 aurait lié provisoirement les autorités belges, jusqu'au moment où l'Accord serait conclu définitivement.

B.4.1. L'Accord PNR 2007 a été élaboré sur la base de l'article 24 du TUE, tel qu'il était applicable avant l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, le 1er décembre 2009.

L'article 24, qui appartenait au Titre V du TUE « Dispositions concernant une politique étrangère et de sécurité commune », disposait :

« 1. Lorsqu'il est nécessaire de conclure un accord avec un ou plusieurs Etats ou organisations internationales en application du présent titre, le Conseil peut autoriser la présidence, assistée, le cas échéant, par la Commission, à engager des négociations à cet effet. De tels accords sont conclus par le Conseil sur recommandation de la présidence.

2. Le Conseil statue à l'unanimité lorsque l'accord porte sur une question pour laquelle l'unanimité est requise pour l'adoption de décisions internes.

3. Lorsque l'accord est envisagé pour mettre en oeuvre une action commune ou une position commune, le Conseil statue à la majorité qualifiée conformément à l'article 23, paragraphe 2.

4. Les dispositions du présent article sont également applicables aux matières relevant du titre VI. Lorsque l'accord porte sur une question pour laquelle la majorité qualifiée est requise pour l'adoption de décisions ou de mesures internes, le Conseil statue à la majorité qualifiée conformément à l'article 34, paragraphe 3.

5. Aucun accord ne lie un Etat membre dont le représentant au sein du Conseil déclare qu'il doit se conformer à ses propres règles constitutionnelles; les autres membres du Conseil peuvent convenir que l'accord est néanmoins applicable à titre provisoire.

6. Les accords conclus selon les conditions fixées par le présent article lient les institutions de l'Union ».

B.4.2. Dans le cadre de la procédure de conclusion de l'Accord PNR entre l'Union européenne et les Etats-Unis, le Gouvernement belge a eu recours à l'article 24, paragraphe 5, du TUE, selon lequel aucun accord ne lie un Etat membre dont le représentant au sein du Conseil déclare qu'il doit se conformer à ses propres règles constitutionnelles.

B.4.3. Par une lettre du 30 novembre 2009, le ministre des Affaires étrangères a informé la Représentation permanente de la Belgique auprès de l'Union européenne que la procédure d'assentiment relative à l'Accord PNR était accomplie et a demandé d'en informer le secrétaire général du Conseil de l'Union européenne.

B.5.1. Le 17 décembre 2009, après l'adoption de la loi attaquée et après l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, la Commission européenne a soumis au Parlement européen une proposition de décision du Conseil relative à la conclusion de l'Accord PNR 2007 (COM(2009)702 final). La Commission y recommande au Conseil d'adopter une décision portant conclusion de l'Accord PNR 2007, après approbation du Parlement européen, conformément à l'article 218, paragraphe 6, a), du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

B.5.2. L'article 218 du TFUE dispose :

« 1. Sans préjudice des dispositions particulières de l'article 207, les accords entre l'Union et des pays tiers ou organisations internationales sont négociés et conclus selon la procédure ci-après.

2. Le Conseil autorise l'ouverture des négociations, arrête les directives de négociation, autorise la signature et conclut les accords.

3. La Commission, ou le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité lorsque l'accord envisagé porte exclusivement ou principalement sur la politique étrangère et de sécurité commune, présente des recommandations au Conseil, qui adopte une décision autorisant l'ouverture des négociations et désignant, en fonction de la matière de l'accord envisagé, le négociateur ou le chef de l'équipe de négociation de l'Union.

4. Le Conseil peut adresser des directives au négociateur et désigner un comité spécial, les négociations devant être conduites en consultation avec ce comité.

5. Le Conseil, sur proposition du négociateur, adopte une décision autorisant la signature de l'accord et, le cas échéant, son application provisoire avant l'entrée en vigueur.

6. Le Conseil, sur proposition du négociateur, adopte une décision portant conclusion de l'accord.

Sauf lorsque l'accord porte exclusivement sur la politique étrangère et de sécurité commune, le Conseil adopte la décision de conclusion de l'accord :

a) après approbation du Parlement européen dans les cas suivants :

i) accords d'association;

ii) accord portant adhésion de l'Union à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales;

iii) accords créant un cadre institutionnel spécifique en organisant des procédures de coopération;

iv) accords ayant des implications budgétaires notables pour l'Union;

v) accords couvrant des domaines auxquels s'applique la procédure législative ordinaire ou la procédure législative spéciale lorsque l'approbation du Parlement européen est requise.

Le Parlement européen et le Conseil peuvent, en cas d'urgence, convenir d'un délai pour l'approbation;

b) après consultation du Parlement européen, dans les autres cas. Le Parlement européen émet son avis dans un délai que le Conseil peut fixer en fonction de l'urgence. En l'absence d'avis dans ce délai, le Conseil peut statuer.

7. Par dérogation aux paragraphes 5, 6 et 9, le Conseil peut, lors de la conclusion d'un accord, habiliter le négociateur à approuver, au nom de l'Union, les modifications de l'accord, lorsque celui-ci prévoit que ces modifications doivent être adoptées selon une procédure simplifiée ou par une instance créée par ledit accord. Le Conseil peut assortir cette habilitation de conditions spécifiques.

8. Tout au long de la procédure, le Conseil statue à la majorité qualifiée.

Toutefois, il statue à l'unanimité lorsque l'accord porte sur un domaine pour lequel l'unanimité est requise pour l'adoption d'un acte de l'Union ainsi que pour les accords d'association et les accords visés à l'article 212 avec les Etats candidats à l'adhésion. Le Conseil statue également à l'unanimité pour l'accord portant adhésion de l'Union à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales; la décision portant conclusion de cet accord entre en vigueur après son approbation par les Etats membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives.

9. Le Conseil, sur proposition de la Commission ou du haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, adopte une décision sur la suspension de l'application d'un accord et établissant les positions à prendre au nom de l'Union dans une instance créée par un accord, lorsque cette instance est appelée à adopter des actes ayant des effets juridiques, à l'exception des actes complétant ou modifiant le cadre institutionnel de l'accord.

10. Le Parlement européen est immédiatement et pleinement informé à toutes les étapes de la procédure.

11. Un Etat membre, le Parlement européen, le Conseil ou la Commission peut recueillir l'avis de la Cour de justice sur la compatibilité d'un accord envisagé avec les traités. En cas d'avis négatif de la Cour, l'accord envisagé ne peut entrer en vigueur, sauf modification de celui-ci ou révision des traités ».

B.5.3. Le 1er février 2010, le Conseil de l'Union européenne a suivi la proposition de la Commission en adoptant la décision relative à la conclusion de l'Accord PNR 2007, sous réserve de l'approbation du Parlement européen, qui n'a pas encore été obtenue.

B.5.4. La Commission de la Justice de la Chambre des représentants a estimé qu'il n'y avait pas lieu de formuler un avis de subsidiarité à l'égard de la proposition de décision du Conseil du 1er février 2010 relative à la conclusion de l'Accord PNR 2007. Le rapport du 1er avril 2010 mentionne ce qui suit :

« L'accord entre l'Union européenne et les Etats-Unis d'Amérique sur le traitement et le transfert de données des dossiers passagers (données PNR) par les transporteurs aériens au ministère américain de la sécurité intérieure (DHS) (accord PNR 2007) COM(2009)0702 a été signé à Bruxelles le 26 juillet 2007 ' sous réserve de sa conclusion ', mais avec application provisoire.

En attendant sa conclusion définitive, cet accord est d'application, à titre provisoire, à compter de la date de sa signature, à savoir : le 26 juillet 2007. Les applications concrètes se trouvent dans la ' Lettre des Etats-Unis à l'UE ' publiée en même temps que l'accord. Dans celle-ci, il est stipulé, entre autres, que le DHS reçoit 19 données PNR qui sont conservées pendant quinze ans : sept ans en tant que donnée active, après quoi elles acquièrent un statut inactif.

Cet accord a été soumis au Parlement belge et la loi d'assentiment belge date du 30 novembre 2009.

Le Traité de Lisbonne est entré en vigueur le 1er décembre 2009. Il prévoit une nouvelle procédure en matière de conclusion d'accords internationaux.

Désormais, c'est l'article 218.6.a) du Traité (TFUE) qui prévaut. Aux termes de cette procédure, le Conseil est tenu d'adopter une décision relative à la conclusion d'un accord après approbation du Parlement européen et notification des parlements nationaux.

Dès lors que la procédure de ratification de l'accord PNR n'était pas encore totalement achevée le 1er décembre 2009 (certains pays n'ayant pas encore procédé à la ratification), elle a été remplacée par la nouvelle procédure.

Le projet de décision du Conseil du 1er février 2010 a dès lors été communiqué à tous les parlements nationaux.

Entre-temps, un régime provisoire est d'application : dans l'intervalle, les 19 données sont déjà transmises, sans quoi les avions provenant de l'Union européenne risqueraient de ne plus pouvoir atterrir aux Etats-Unis » (Doc. parl., Chambre, 2009-2010, DOC 52-2536/001, pp. 3-4).

B.6.1. La loi attaquée ne porte pas assentiment à un traité conclu par l'Etat belge mais elle s'inscrit dans une procédure dans le cadre de laquelle l'Union européenne conclut un accord international avec les Etats-Unis d'Amérique.

B.6.2. La procédure de conclusion de l'Accord PNR 2007 a été entamée sur la base de l'article 24 du TUE, qui a entre-temps été abrogé par le Traité de Lisbonne. Actuellement, la conclusion d'un tel accord est régie par l'article 218 du TFUE. Comme le confirment les initiatives mentionnées en B.5 prises par les autorités européennes compétentes en la matière, la procédure de conclusion de l'Accord PNR, qui n'était pas encore achevée lors de l'entrée en vigueur de ce Traité, doit être poursuivie sur la base de la nouvelle réglementation.

A ce sujet, le rapport de la Commission de la Justice de la Chambre, cité en B.5.4, mentionne :

« Dès lors que la procédure de ratification de l'accord PNR n'était pas encore totalement achevée le 1er décembre 2009 (certains pays n'ayant pas encore procédé à la ratification), elle a été remplacée par la nouvelle procédure.

Le projet de décision du Conseil du 1er février 2010 a dès lors été communiqué à tous les parlements nationaux » (ibid., p. 4).

« La procédure suivie à l'époque par le Parlement belge devient dès lors sans objet » (ibid., p. 6).

B.6.3. Depuis l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, la loi attaquée du 30 novembre 2009 ne fait plus partie de la procédure à suivre pour conclure l'Accord PNR entre l'Union européenne et les Etats-Unis. En conséquence, la partie requérante n'a pas intérêt à demander l'annulation d'une loi qui n'a pas d'effet sur la conclusion de cet Accord.

B.6.4. Le fait que l'Accord PNR 2007, dans l'attente de sa conclusion conformément à la procédure actuellement applicable, reste provisoirement applicable, n'enlève rien à ce constat. En effet, cette application provisoire ne résulte pas de la loi attaquée, mais directement du droit de l'Union européenne, plus précisément du point 9 de l'Accord visé et de la décision 2007/551/PESC/JAI du Conseil du 23 juillet 2007, en particulier de l'article 3 de cette décision, en vertu de laquelle cet Accord a été signé au nom de l'Union européenne et qui, conformément aux dispositions transitoires du Traité de Lisbonne contenues dans l'article 9 du protocole n° 36 du TFUE, est maintenue tant qu'elle n'a pas été retirée, annulée ou modifiée. Par conséquent, la partie requérante ne peut pas davantage déduire de l'application provisoire de l'Accord PNR 2007 un intérêt pour demander l'annulation de la loi attaquée, celle-ci n'ayant aucun rapport avec cette application provisoire.

B.7. Le recours en annulation est irrecevable.

Par ces motifs,

la Cour

rejette le recours.

Ainsi prononcé en langue française, en langue néerlandaise et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 24 mars 2011.

Le greffier,

P.-Y. Dutilleux.

Le président,

M. Melchior.

Mots libres

  • Recours en annulation de la loi du 30 novembre 2009 « portant assentiment à l'Accord entre l'Union européenne et les Etats-Unis d'Amérique sur le traitement et le transfert de données des dossiers passagers (données PNR) par les transporteurs aériens au Ministère américain de la Sécurité intérieure (DHS) (Accord PNR 2007), fait à Bruxelles le 23 juillet 2007 et à Washington le 26 juillet 2007 », introduit par l'ASBL « Ligue des Droits de l'Homme ». Procédure

  • Recours en annulation

  • Objet

  • Loi d'assentiment à un accord entre l'Union européenne et un pays tiers

  • Irrecevabilité. # Droit européen

  • Politique étrangère et de sécurité commune

  • Procédure de conclusion d'accords internationaux

  • Approbation de l'accord par le Parlement européen.