- Arrêt du 30 mars 2011

30/03/2011 - 45/2011

Jurisprudence

Résumé

Sommaire 1

La Cour dit pour droit :

En ce qu'il réserve la possibilité de faire courir le délai d'appel de la décision rendue par le tribunal de première instance au seul procureur du Roi, l'article 12bis, § 4, alinéa 3, du Code de la nationalité belge viole les articles 10 et 11 de la Constitution.


Arrêt - Texte intégral

La Cour constitutionnelle,

composée des présidents R. Henneuse et M. Bossuyt, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey et F. Daoût, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président R. Henneuse,

après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :

I. Objet de la question préjudicielle et procédure

Par arrêt du 25 mars 2010 en cause du procureur général contre F.K., dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 30 mars 2010, la Cour d'appel de Bruxelles a posé la question préjudicielle suivante :

« L'article 12bis, § 4, alinéa 3, du Code de la nationalité belge, en vertu duquel le jugement rendu par le tribunal de première instance est notifié à l'intéressé par les soins du procureur du Roi, tandis que l'intéressé et le procureur du Roi peuvent interjeter appel de cette décision dans les 15 jours de la notification, viole-t-il les principes de non-discrimination et d'égalité garantis par les articles 10 et 11 de la Constitution, eu égard au fait qu'aucun délai n'est imposé au procureur du Roi pour procéder à la notification, qu'il pourrait donc retarder de manière prolongée ou même indéfiniment, et que par ailleurs, l'étranger ne peut lui-même prendre l'initiative de faire courir le délai d'appel en faisant signifier la décision du tribunal de première instance au procureur du Roi ? ».

(...)

III. En droit

(...)

B.1. La Cour est interrogée au sujet de l'article 12bis du Code de la nationalité belge.

Cet article - dont seul le paragraphe 4, alinéa 3, est en cause - dispose :

« § 1. Peuvent acquérir la nationalité belge en faisant une déclaration conformément au § 2 du présent article, s'ils ont atteint l'âge de dix-huit ans :

1° l'étranger né en Belgique et y ayant sa résidence principale depuis sa naissance;

2° Dans l'étranger dont l'un des auteurs ou adoptants possède la nationalité belge au moment de la déclaration, pour autant que l'adoption ait produit ses effets avant que l'adopté n'atteigne l'âge de dix-huit ans ou n'ait été émancipé avant cet âge. Si le déclarant a sa résidence principale à l'étranger, il doit montrer qu'il a conservé des liens effectifs avec son auteur ou adoptant belge et cet auteur ou adoptant doit avoir fixé sa résidence principale en Belgique au moment de la déclaration;

3° l'étranger qui peut faire valoir sept années de résidence principale en Belgique couvertes par un séjour légal et qui, au moment de la déclaration, a été admis ou autorisé au séjour pour une durée illimitée.

§ 2. La déclaration est faite contre récépissé devant l'officier de l'état civil du lieu où le déclarant a sa résidence principale. Au plus tard dans les cinq jours ouvrables qui suivent cette déclaration, une copie de celle-ci, à laquelle une copie du récépissé est jointe, est, dès que le dossier est complet, communiquée pour avis par l'officier de l'état civil au parquet du tribunal de première instance du ressort. Le procureur du Roi en accuse réception sans délai.

En même temps qu'il communique au procureur du Roi copie du dossier, l'officier de l'état civil en transmet également copie à l'Office des étrangers et à la Sûreté de l'Etat.

Dans le cas prévu au § 1er, 2°, et si le déclarant a sa résidence principale à l'étranger, sa déclaration est faite devant le chef de la mission diplomatique ou du poste consulaire de carrière belge de cette résidence principale. Au plus tard dans les cinq jours ouvrables qui suivent cette déclaration, une copie de celle-ci, à laquelle une copie du récépissé est jointe, est communiquée pour avis par le chef de la mission diplomatique ou du poste consulaire de carrière de cette résidence au parquet du tribunal de première instance de Bruxelles.

Le procureur du Roi en accuse réception sans délai.

En même temps qu'il communique au procureur du Roi copie du dossier, le chef de la mission diplomatique ou du poste consulaire de carrière belge en transmet également copie à l'Office des Etrangers et à la Sûreté de l'Etat.

Dans un délai de quatre mois à compter de la déclaration faite devant l'officier de l'état civil visée à l'alinéa 1er ou dans ce même délai prolongé de quinze jours à compter de la déclaration faite devant le chef de la mission diplomatique ou du poste consulaire de carrière belge, le procureur du Roi peut émettre un avis négatif sur l'acquisition de la nationalité belge lorsqu'il y a un empêchement résultant de faits personnels graves, qu'il doit préciser dans les motifs de son avis, ou lorsque les conditions de base visées au § 1er, qu'il doit indiquer, ne sont pas remplies.

Si en violation de l'alinéa 1er, la déclaration fait l'objet d'une communication tardive intervenant dans le courant du dernier mois du délai, celui-ci est d'office prolongé d'un mois à dater de la communication du dossier au parquet.

Lorsqu'il estime ne pas devoir émettre d'avis négatif, il envoie à l'officier de l'état civil une attestation signifiant l'absence d'avis négatif. La déclaration est immédiatement inscrite et mentionnée conformément à l'article 22, § 4.

A l'expiration du délai de quatre mois, éventuellement prolongé conformément à l'alinéa 6, et à défaut d'avis négatif du procureur du Roi ou de transmission d'une attestation signifiant l'absence d'avis négatif, la déclaration est inscrite d'office et mentionnée conformément à l'article 22, § 4. Toutefois, à défaut de communication visée à l'alinéa 1er, l'inscription n'a pas lieu, l'officier de l'état civil en informe immédiatement l'intéressé.

Notification de l'inscription est faite à l'intéressé par l'officier de l'état civil.

La déclaration a effet à compter de l'inscription.

§ 3. L'avis négatif doit être motivé. Il est notifié à l'officier de l'état civil et, par lettre recommandée à la poste, à l'intéressé par les soins du procureur du Roi.

Le procureur du Roi ou l'officier de l'état civil dans le cas visé au § 2, alinéa 8, dernière phrase, communique à l'intéressé que, sauf si celui-ci demande la saisine du tribunal conformément au § 4, l'officier de l'état civil transmettra son dossier à la Chambre des représentants, de sorte que l'intéressé puisse déposer un mémoire en réponse au greffe de la Chambre des représentants, dans un délai d'un mois.

L'officier de l'état civil communique le dossier de l'intéressé ainsi que, le cas échéant, l'avis négatif du procureur du Roi à la Chambre des représentants ou, en application du § 4, au Tribunal de première instance. La communication à la Chambre des représentants tient lieu de demande de naturalisation, sur laquelle la Chambre des représentants statue conformément à l'article 21, § 4.

§ 4. Dans les quinze jours suivant la date de réception de l'information visée au § 2, alinéa 8, dernière phrase, ou de l'avis négatif visé au § 3, l'intéressé peut inviter l'officier de l'état civil, par lettre recommandée à la poste, à transmettre son dossier au Tribunal de première instance.

Après avoir entendu ou appelé l'intéressé, le Tribunal de première instance statue sur le bien-fondé de l'avis négatif ou de la déclaration en cas d'application du § 2, alinéa 8, dernière phrase. La décision doit être motivée.

La décision est notifiée à l'intéressé par les soins du procureur du Roi. Dans les quinze jours de la notification, l'intéressé et le procureur du Roi peuvent interjeter appel de la décision, par requête adressée à la Cour d'appel. La prorogation des délais suite aux vacances judiciaires a lieu conformément à l'article 50, alinéa 2, du Code judiciaire.

Celle-ci statue, après avis du procureur général, et après avoir entendu ou appelé l'intéressé.

Les citations ou notifications se font par la voie administrative.

Le dispositif de la décision définitive par laquelle l'avis négatif est déclaré non fondé est envoyé à l'officier de l'état civil par les soins du ministère public. La déclaration est immédiatement inscrite et mentionnée conformément aux dispositions de l'article 22, § 4. Le § 2, alinéas 5 et 6, est également d'application ».

B.2. Le juge a quo demande à la Cour si l'article 12bis, § 4, alinéa 3, viole les articles 10 et 11 de la Constitution « eu égard au fait qu'aucun délai n'est imposé au procureur du Roi pour procéder à la notification [du jugement rendu par le tribunal de première instance], qu'il pourrait donc retarder de manière prolongée ou même indéfiniment, et que par ailleurs, l'étranger ne peut lui-même prendre l'initiative de faire courir le délai d'appel en faisant signifier la décision du tribunal de première instance au procureur du Roi ».

Quant à la disposition en cause

B.3.1. L'article 12bis originaire a été inséré dans le Code de la nationalité belge par l'article 4 de la loi du 13 juin 1991 « modifiant le Code de la nationalité belge et les articles 569 et 628 du Code judiciaire ».

Les travaux préparatoires commentent comme suit l'objectif poursuivi et les principes retenus par le législateur par l'adoption, notamment, de cette disposition :

« Le présent projet de loi introduit dans le Code de la Nationalité belge des dispositions favorisant l'accès à la nationalité belge pour les immigrés des deuxième et troisième générations.

[...]

Pour les enfants de la seconde génération, il est apparu indispensable de maintenir une déclaration préalable d'acquisition de la nationalité belge. Cette démarche témoignera de la volonté des parents ou de l'enfant lui-même de voir celui-ci s'intégrer dans notre société en assumant les devoirs qui en découlent tout en jouissant des droits liés à la nationalité.

Il s'agit toutefois de simplifier la procédure et d'éviter l'agréation par l'autorité judiciaire telle qu'elle est en vigueur en matière d'option.

Une procédure d'opposition est toutefois prévue. En effet, il ne s'agit pas de ' brader ' en quelque sorte la nationalité mais de prendre en compte le comportement personnel des parents ou de l'enfant si celui-ci est lui-même déclarant, comportement qui irait à l'encontre de cette présomption d'intégration » (Doc. parl., Chambre, 1990-1991, n° 1314/7, pp. 2-3).

B.3.2. Le paragraphe 3, alinéa 3, de l'article 12bis prévoyait déjà que la décision du tribunal de première instance - qui portait, à l'époque, sur le bien-fondé de l'opposition faite par le ministère public au sujet d'une déclaration introduite en application du paragraphe 1er du même article - était notifiée à l'intéressé par les soins du procureur du Roi.

Au cours des travaux préparatoires, la question de l'exécution, par le parquet, des obligations mises à sa charge a été discutée à diverses reprises, en particulier sur le plan des délais :

« L'amendement n° 29 [...] (Doc. n° 1314/6) vise à accorder un droit d'initiative à l'égard de l'officier de l'état civil aux auteurs de la déclaration, à défaut de notification par le ministère public. Cet amendement répond aux préoccupations de certains praticiens en la matière.

Le projet prévoit, en effet, que la notification du jugement définitif prononçant la mainlevée de l'opposition incombe au ministère public. Toutefois il n'est prévu aucun délai pour l'exécution de cette obligation du Parquet, et on ne voit pas bien comment on l'assortirait d'une sanction. L'expérience montre cependant que les notifications par le Parquet constituent souvent des causes de retards considérables.

Le Ministre rappelle que le Gouvernement a déjà déposé plusieurs amendements visant à traduire dans le texte les obligations incombant à l'officier de l'état civil et au Parquet, en ce qui concerne les délais à respecter. Semblables exigences devraient figurer dans tous les alinéas visant la notification. Le Ministre entend d'autre part laisser la Commission s'exprimer sur l'opportunité de sanctionner la carence du Parquet » (ibid., p. 36).

Le ministre faisait ainsi écho aux amendements déposés par le Gouvernement, et approuvés par le Parlement, qui visaient à préciser - tant à l'article 2 qu'à l'article 4, en cause - que les obligations incombant, notamment, au ministère public devaient être accomplies immédiatement et sans délai. A ce sujet, il a été précisé :

« L'amendement n° 32 du Gouvernement (Doc. n° 1314/...) tend à préciser dans le texte que les obligations incombant à l'officier de l'état civil et au procureur du Roi doivent être accomplies immédiatement et sans délai.

Le Ministre ajoute que le mot ' immédiatement ' doit refléter la volonté du législateur de voir cette procédure se dérouler tout de suite. En tout état de cause, la sanction restera toujours très difficile à organiser » (ibid., p. 33).

« Le Ministre admet le caractère bien fondé de cette proposition et dépose au nom du Gouvernement, un amendement n° 36, qui vise à l'alinéa premier du § 7, à insérer le mot ' immédiatement ' entre les mots ' communique ' et ' au Parquet ' et à ajouter les mots ' sans délai ' après les mots ' en dresse acte ' » (ibid., p. 34).

« Egalement comme à l'article 2, l'amendement n° 33 du Gouvernement (Doc. n° 1314/...) vise à spécifier que la notification et l'inscription doivent se faire immédiatement et sans délai » (ibid., p. 38).

B.4.1. La loi du 1er mars 2000 modifie, comme son intitulé l'indique, diverses dispositions relatives à la nationalité belge.

L'exposé des motifs indique que le principe qui sous-tend le projet est l'intégration des étrangers dans notre société et que l'acquisition de la nationalité belge est vue comme un outil privilégié pour favoriser cette intégration (Doc. parl., Chambre, 1999-2000, DOC 50-0292/001, p. 4).

Il précise également que la nature même de la déclaration de nationalité n'est nullement altérée par les modifications envisagées et que cette déclaration ouvre un véritable droit subjectif à acquérir la nationalité belge tandis que la demande de naturalisation consiste à demander une faveur, que la Chambre accorde ou refuse souverainement (ibid., p. 3).

Au nombre des objectifs poursuivis par la loi nouvelle figure le souci du législateur d'accélérer le déroulement des procédures - notamment dans le cadre de l'article 12bis en cause.

B.4.2. A la suite de la loi du 1er mars 2000, la ministre de la Justice a pris la circulaire du 25 avril 2000, « concernant la loi du 1er mars 2000 modifiant certaines dispositions relatives à la nationalité belge ». Dans les « Remarques générales » qui concluent cette circulaire, il est notamment précisé :

« J'attire également votre attention sur le fait que les principes généraux sont d'application pour la computation des délais et que les termes ' immédiatement ' et ' sans délai ' utilisés à plusieurs reprises dans les articles 12bis, 15 et 21 CNB reflètent la volonté du législateur de voir les obligations incombant à l'officier de l'état civil et au procureur du Roi accomplies sans aucun retard ».

B.5.1. Une loi du 27 décembre 2006 modifie à nouveau, par ses articles 379 à 391, le Code de la nationalité belge, et notamment l'article 12bis en cause.

Ainsi, l'article 382 de ladite loi allonge le délai dans lequel le ministère public peut émettre un avis négatif sur l'acquisition de la nationalité belge. Le rapport fait au nom de la Commission de la Justice commente comme suit cet aspect du projet de loi :

« Le délai de contrôle imparti au parquet pour signaler l'existence de faits personnels graves constitutifs d'empêchements à l'acquisition de la nationalité belge, à l'origine de 4 mois, a été ramené à un mois par la loi du 1er mars 2000.

Très vite, la ministre a constaté que ce délai était difficile à respecter compte tenu de la surcharge de travail à laquelle les parquets sont confrontés. Le terme ' sans délai ' qui est actuellement utilisé dans le CNB est diversement interprété avec la même conséquence : le délai légal n'est presque jamais respecté dans la pratique.

La ministre propose donc, d'une part, d'allonger le délai imparti aux différentes instances chargées de signaler, dans le cadre d'une obtention de nationalité, l'existence d'un fait personnel grave à quatre mois et, d'autre part, de transformer ce délai en un délai de rigueur qui prend cours à la date de la déclaration faite devant ou adressée à l'officier de l'état civil ou la mission diplomatique ou le poste consulaire de carrière » (Doc. parl., Chambre, 2006-2007, DOC 51-2760/033, p. 10).

B.5.2. L'article 12bis, en ce qu'il prévoit que le ministère public notifie à l'intéressé la décision du tribunal de première instance statuant sur le bien-fondé de l'avis négatif, n'a toutefois pas été modifié par la loi du 27 décembre 2006.

La circulaire du 25 mai 2007 « relative aux modifications du Code de la nationalité belge introduites par la loi du 27 décembre 2006 portant des dispositions diverses (I) » se borne (point 3.2) à reprendre les termes de l'article 12bis, § 4, alinéa 3, première phrase, tout en prévoyant de façon expresse que « sauf indication plus précise, les circulaires antérieures restent d'application si elles ne sont pas incompatibles avec la présente circulaire »; la nouvelle circulaire ne déroge pas aux instructions ministérielles visées en B.4.2, en ce qu'elles s'appliquent à l'obligation de notification qui incombe au parquet en vertu de la disposition en cause.

Quant au fond

B.6. La Cour est interrogée sur la constitutionnalité de l'article 12bis, § 4, alinéa 3, du Code de la nationalité belge, en ce qu'il n'impose pas de délai au procureur du Roi pour notifier la décision du tribunal par laquelle celui-ci statue sur le bien-fondé de l'avis négatif émis par le parquet. Elle est également interrogée sur le fait que l'étranger ne peut lui-même prendre l'initiative de faire courir le délai d'appel en faisant signifier la décision du tribunal de première instance au procureur du Roi.

B.7.1. Il ressort des éléments du dossier ainsi que des motifs de l'arrêt rendu par le juge a quo que la Cour est saisie de l'hypothèse où le jugement rendu par le tribunal déclare l'avis négatif émis par le parquet non fondé et reconnaît en conséquence de ce fait à l'étranger, sous réserve d'une décision de réformation éventuelle en appel, un droit subjectif à la nationalité belge.

B.7.2. La Cour limitera son examen à cette seule hypothèse dans laquelle, comme le relève le juge a quo, l'absence de délai imparti au procureur du Roi pour notifier le jugement, conjugué à l'impossibilité pour l'étranger de faire lui-même courir le délai d'appel, peut avoir deux conséquences.

Premièrement, cette absence de délai créera la possibilité que le procureur du Roi ne procède pas, ou procède avec retard, à la notification du jugement favorable à l'étranger, ce qui a pour effet d'empêcher pareil jugement de devenir définitif ou de retarder d'autant la date à laquelle il devient définitif et, partant, de produire ses effets par sa transcription dans les registres par l'officier de l'état civil dans un délai raisonnable. Or, l'intéressé n'est effectivement belge qu'à compter de la transcription.

Deuxièmement, d'après le juge a quo, l'absence de notification par le procureur du Roi de pareil jugement a également pour effet que ce dernier peut choisir lui-même la date à laquelle le délai d'appel commence à courir et donc, « bénéficier [...] d'un délai d'appel beaucoup plus long que celui dont bénéficie l'étranger, qui ne dispose que de quinze jours à partir de la notification du jugement qui lui est faite par le procureur du Roi ».

B.8. L'article 12bis, §§ 1er et 2, du Code de la nationalité belge organise une procédure de nature administrative qui obéit à des règles propres, relatives, notamment, aux délais dans lesquels est traitée une déclaration de nationalité.

Quant à l'article 12bis, § 4, en cause, il organise, après la phase administrative, un traitement judiciaire d'une demande qui, comme la Cour l'a rappelé en B.4.1, concerne un droit subjectif.

B.9. Les travaux préparatoires de la loi du 13 juin 1991 repris en B.3.2 témoignent du souci du législateur de voir les tâches qui sont confiées au ministère public être accomplies dans les plus brefs délais, dans l'intérêt de l'étranger qui a introduit une déclaration de nationalité.

Ce souci n'a toutefois manifestement pu être rencontré dans les faits. Ainsi, il ressort des travaux préparatoires des modifications législatives intervenues ultérieurement, notamment celles introduites dans le Code par la loi du 27 décembre 2006 portant des dispositions diverses (I), que les missions confiées au parquet dans les procédures d'acquisition de la nationalité ont été la source de retards considérables en raison de la surcharge de travail à laquelle il était confronté. C'est ainsi que certains délais ont dû être allongés.

B.10. En soi, la circonstance que le délai d'appel ne commence à courir qu'à la date de la notification de la décision par le procureur du Roi ne crée pas de différence de traitement préjudiciable à l'étranger, puisque ce délai est le même pour celui-ci et pour le procureur du Roi. A cet égard, les deux parties à la cause sont donc traitées de la même façon.

De même, l'absence de délai imparti au parquet pour procéder à la notification n'est pas, en elle-même, contraire aux articles 10 et 11 de la Constitution dès lors que l'étranger dispose de la possibilité de prendre connaissance du jugement le concernant, et éventuellement d'en obtenir une copie libre au greffe sans devoir pour cela attendre la notification qui doit lui en être faite.

B.11. En revanche, en ne prévoyant pas de possibilité, pour l'étranger concerné par le jugement qui déclare non fondé l'avis négatif du procureur du Roi, de faire lui-même courir le délai d'appel, de sorte que la date à laquelle le jugement devient définitif dépend exclusivement de l'action du parquet, la disposition en cause peut entraîner pour l'étranger les effets disproportionnés décrits en B.7.2, qui sont de surcroît contraires à l'objectif de célérité poursuivi par le législateur.

B.12. La question préjudicielle appelle une réponse positive.

Par ces motifs,

la Cour

dit pour droit :

En ce qu'il réserve la possibilité de faire courir le délai d'appel de la décision rendue par le tribunal de première instance au seul procureur du Roi, l'article 12bis, § 4, alinéa 3, du Code de la nationalité belge viole les articles 10 et 11 de la Constitution.

Ainsi prononcé en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 30 mars 2011.

Le greffier,

P.-Y. Dutilleux.

Le président,

R. Henneuse.

Mots libres

  • Question préjudicielle relative à l'article 12bis, § 4, alinéa 3, du Code de la nationalité belge, tel qu'il a été complété par l'article 30 de la loi du 20 juillet 2006 portant des dispositions diverses, posée par la Cour d'appel de Bruxelles. Droit constitutionnel

  • Nationalité

  • Procédure de déclaration de nationalité

  • Délai d'appel

  • Point de départ

  • Notification de la décision par le procureur du Roi.