- Arrêt du 6 avril 2011

06/04/2011 - 49/2011

Jurisprudence

Résumé

Sommaire 1

La Cour,

avant de statuer quant au fond, pose la question préjudicielle suivante à la Cour de justice de l'Union européenne :

Les articles 21, 45, 49, 56 et 63 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et les articles 22 et 24 de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 « relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres, modifiant le règlement (CEE) n° 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE » doivent-ils être interprétés en ce sens qu'ils s'opposent au régime institué par le livre 5 du décret de la Région flamande du 27 mars 2009 relatif à la politique foncière et immobilière, intitulé « Habiter dans sa propre région », qui subordonne, dans certaines communes dites communes cibles, le transfert de terrains et des constructions érigées sur ceux-ci à la démonstration, par l'acquéreur ou par le preneur, d'un lien suffisant avec ces communes au sens de l'article 5.2.1, § 2, du décret ?


Arrêt - Texte intégral

La Cour constitutionnelle,

composée des présidents R. Henneuse et M. Bossuyt, des juges E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, E. Derycke, J. Spreutels et P. Nihoul, et, conformément à l'article 60bis de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, du président émérite M. Melchior, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président émérite M. Melchior,

après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :

I. Objet des recours et procédure

a. Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 13 novembre 2009 et parvenue au greffe le 16 novembre 2009, un recours en annulation de l'article 5.2.1 du décret de la Région flamande du 27 mars 2009 relatif à la politique foncière et immobilière (publié au Moniteur belge du 15 mai 2009) a été introduit par Eric Libert, demeurant à 1640 Rhode-Saint-Genèse, Chemin Rozeweide 5/5, Christian Van Eycken, demeurant à 1930 Zaventem, Leerlooierijstraat 6/2, et Max Bleeckx, demeurant à 1630 Linkebeek, rue Hollebeek 80.

b. Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 16 novembre 2009 et parvenue au greffe le 18 novembre 2009, un recours en annulation des articles 5.1.1 à 5.3.3 du même décret a été introduit par l'ASBL « Syndicat national des propriétaires et copropriétaires », dont le siège social est établi à 1000 Bruxelles, rue de la Violette 43, et Olivier de Clippele, demeurant à 1050 Bruxelles, rue du Prince royal 23.

Ces affaires, inscrites sous les numéros 4800 et 4805 du rôle de la Cour, ont été jointes.

(...)

II. En droit

(...)

Quant aux mesures attaquées et à leur portée

B.1. Les parties requérantes dans l'affaire n° 4800 demandent l'annulation de l'article 5.2.1 du décret de la Région flamande du 27 mars 2009 relatif à la politique foncière et immobilière. Les parties requérantes dans l'affaire n° 4805 demandent l'annulation des articles 5.1.1 à 5.3.3 du décret attaqué, soit la totalité du livre 5 du décret, intitulé « Habiter dans sa propre région ».

Les recours en annulation sont dirigés contre les dispositions précitées du décret du 27 mars 2009 avant qu'elles n'aient été modifiées, à partir du 18 juillet 2010, par le décret du 9 juillet 2010 « portant modification de diverses dispositions du décret du 27 mars 2009 relatif à la politique foncière et immobilière ». Dans son examen, la Cour ne tient pas compte de ces modifications.

B.2.1. « La politique foncière et immobilière peut être définie comme une politique ciblée de pilotage, par l'autorité publique, de certains aspects du marché immobilier » (Doc. parl., Parlement flamand, 2008-2009, n° 2012/1, p. 3). Les objectifs généraux de la politique foncière et immobilière comprennent, entre autres, l'« activation » de terrains et d'immeubles, la « promotion spatiale » de la cohésion sociale et une répartition équitable des effets des règles de destination entre l'autorité publique, les propriétaires et les utilisateurs (Doc. parl., Parlement flamand, 2008-2009, n° 2012/5, p. 7).

Par le décret du 27 mars 2009, la Région flamande tend à intervenir de manière ciblée et « facilitante » dans le marché de l'immobilier. Une politique foncière et immobilière « facilitante » vise à influencer l'utilisation des terrains et des immeubles au moyen d'une réglementation, de permis ou d'accords corrects (Doc. parl., Parlement flamand, 2008-2009, n° 2012/5, p. 6).

B.2.2. Le livre 5 du décret garantit le droit d'« habiter dans sa propre région ».

Selon les travaux préparatoires, le prix élevé des terrains dans certaines communes flamandes entraîne une « gentrification ». « Ce constat signifie que des groupes de population moins fortunés sont exclus du marché par suite de l'arrivée de groupes de population financièrement plus forts provenant d'autres communes. Les groupes de population moins fortunés ne sont pas seulement les personnes socialement faibles mais souvent aussi de jeunes ménages ou des isolés qui ont beaucoup de dépenses mais qui ne sont pas encore à même de se constituer un capital suffisant » (Doc. parl., Parlement flamand, 2008-2009, n° 2012/5, p. 13). De manière principale, « le décret attaqué entend rencontrer les besoins immobiliers de la population endogène » (Doc. parl., Parlement flamand, 2008-2009, n° 2012/1, p. 134).

Une réglementation spécifique est dès lors prévue au livre 5 du décret sur la politique foncière et immobilière pour les communes où le prix moyen des terrains est le plus élevé par mètre carré et où l'intensité migratoire interne ou externe est la plus élevée (art. 5.1.1). Un arrêté du Gouvernement flamand du 19 juin 2009 « établissant une liste des communes dans le sens de l'article 5.1.1, alinéa premier, du décret du 27 mars 2009 relatif à la politique foncière et immobilière » (Moniteur belge du 22 septembre 2009) a fixé la liste des 69 communes de la Région flamande qui entrent dans le champ d'application de l'article 5.1.1 du décret.

B.3.1. La première catégorie d'immeubles visés par les dispositions en cause, qui constitue le champ d'application de base, comprend les terrains et constructions érigées sur ceux-ci qui, au plan de secteur, figurent en zones d'extension d'habitat (article 5.2.1, § 1er, 1°). Ces dernières sont définies, dans l'article 5.1.1 de l'arrêté royal du 28 décembre 1972 relatif à la présentation et à la mise en oeuvre des projets de plans et des plans de secteur, comme étant des zones « réservées exclusivement à la construction groupée d'habitations tant que l'autorité compétente ne s'est pas prononcée sur l'aménagement de la zone et que, selon le cas, soit ladite autorité n'a pas pris de décision d'engagement des dépenses relatives aux équipements, soit que ces derniers n'ont pas fait l'objet d'un engagement accompagné de garantie de la part du promoteur ». Selon l'exposé des motifs du décret, les zones d'extension d'habitat ne sont pas encore des zones d'habitat et leurs propriétaires ne peuvent pas encore revendiquer des droits de construction ou de promotion immobilière (Doc. parl., Parlement flamand, 2008-2009, n° 2012/1, p. 82).

B.3.2. La deuxième catégorie d'immeubles visés, qui constitue le champ d'application élargi des mesures, concerne les terrains et constructions érigées sur ceux-ci qui relèvent du plan de secteur Hal-Vilvorde-Asse et qui sont visés par une dérogation à ou une réforme ou un remplacement de l'article 8, § 2, de ce plan, pour autant que :

- cette dérogation, cette réforme ou ce remplacement ait été octroyé ou introduit par un plan de destination provisoirement fixé ou accepté à partir de la date d'entrée en vigueur du décret;

- ce plan de destination autorise davantage de niveaux d'habitation que ce n'était le cas avant son entrée en vigueur (article 5.3.1).

Pour autant qu'ils soient situés dans une commune cible, les biens concernés sont soumis à la condition de transfert particulière.

Les travaux préparatoires du décret précisent qu'en vertu de l'article 8, § 2, du plan de secteur Hal-Vilvorde-Asse, les habitations situées en dehors des centres de Hal, Vilvorde et Asse peuvent comporter au maximum deux niveaux d'habitation. Il est néanmoins permis de déroger à cette limite dans certaines conditions et c'est lorsqu'une telle dérogation est adoptée que le terrain tombe dans le champ d'application élargi de la mesure visée à l'article 5.2.1 (Doc. parl., Parlement flamand, 2008-2009, n° 2012/1, p. 83). L'exposé des motifs du décret attaqué justifie l'extension du champ d'application des mesures attaquées par le fait que la zone d'application du plan de secteur Hal-Vilvorde-Asse comporte de nombreuses communes qui sont également confrontées à la problématique de la « gentrification » mais qui ne disposent pratiquement pas de zones d'extension d'habitat, eu égard au degré d'urbanisation et de construction exceptionnellement élevé (Doc. parl., Parlement flamand, 2008-2009, n° 2012/1, pp. 83 et 135).

B.3.3. La troisième catégorie d'immeubles visés, qui constitue le champ d'application facultatif de la mesure, comprend les terrains et les constructions érigées sur ceux-ci à l'égard desquels un plan de destination ou un permis de lotir adopté par l'autorité communale déclare la mesure applicable après qu'un règlement communal en a autorisé le principe (article 5.3.3, § 1). Cette seconde extension du champ d'application de la mesure attaquée découle d'un amendement n° 29, justifié par la volonté d'offrir à toutes les communes cibles les mêmes possibilités de mener une politique concernant le droit d'« habiter dans sa propre région ». En effet, il ressort d'une observation de l'ensemble du territoire régional que les zones d'extension d'habitat représentent en moyenne dix pour cent du total des zones d'habitat et d'extension d'habitat. L'article 5.3.3 permet aux communes cibles qui se situeraient sous cette moyenne d'étendre le champ d'application de la mesure attaquée jusqu'à cette proportion de dix pour cent, la liberté requise étant laissée aux communes pour réaliser « un travail sur mesure » par le biais de leur politique planologique et de leur politique de permis (Doc. parl., Parlement flamand, 2008-2009, n° 2012/2, pp. 12 et 13).

B.3.4. Dans ces communes cibles, les terrains et les constructions susvisés ne peuvent être transférés qu'à des personnes qui, « selon l'avis » de la commission d'évaluation provinciale, disposent d'un « lien suffisant avec la commune » (article 5.2.1).

Par « transférer », il faut entendre, conformément à l'article 5.2.1, § 1er, alinéa 2 : la vente, la location pour plus de neuf ans ou la soumission à un droit d'emphytéose ou de superficie.

Conformément à l'article 5.2.1, § 2, du décret, une personne a un « lien suffisant avec la commune » si elle satisfait à une ou plusieurs des conditions suivantes :

1) avoir été domiciliée dans la commune ou dans une commune avoisinante pendant au moins six ans de manière ininterrompue, à condition que cette commune soit également reprise sur la liste approuvée par le Gouvernement flamand;

2) à la date du transfert, réaliser des activités dans la commune, pour autant que ces activités occupent en moyenne au moins la moitié d'une semaine de travail;

3) avoir construit avec la commune un lien sociologique, familial, social ou économique en raison d'une circonstance importante et de longue durée.

B.3.5. Le décret prévoit un régime de sanctions en cas de non-respect de la condition de transfert. La commission d'évaluation provinciale et les tiers préjudiciés peuvent requérir devant le juge la nullité d'un transfert jugé contraire (article 5.2.3).

Cette condition de transfert a une durée non renouvelable de 20 ans.

Quant à l'intérêt

B.4.1. Le Gouvernement flamand conteste l'intérêt de tous les requérants dans l'affaire n° 4800 à défaut d'avoir indiqué dans leur requête en quoi consistait cet intérêt ou à défaut d'avoir montré dans leur mémoire que cet intérêt n'était pas hypothétique. Il conteste encore l'intérêt de la seconde partie requérante dans l'affaire n° 4805, qui ne saurait faire valoir sa qualité de notaire pour justifier de son intérêt personnel à contester les dispositions attaquées.

B.4.2. Dans son mémoire, le premier requérant dans l'affaire n° 4800 fait état de sa qualité de locataire de son habitation qui cherche activement à acquérir un bien immobilier dans la commune de Rhode-Saint-Genèse, qui est une des communes cibles. Le deuxième requérant, lui aussi locataire, envisage d'acheter un bien dans une commune de la périphérie bruxelloise. La réglementation attaquée l'empêcherait de poursuivre librement sa démarche puisqu'il pourrait être considéré comme ne présentant pas de liens suffisants avec cette commune. Le troisième requérant est propriétaire de sa maison à Linkebeek et d'un appartement à la côte belge. Agé de 73 ans, il envisage de vendre sa maison ainsi que son appartement à la côte, en vue d'habiter un appartement. Il aurait intérêt au recours puisque ces ventes devraient pouvoir se réaliser aux meilleures conditions et sans restriction des candidats acheteurs, ce qu'empêcherait la réglementation attaquée.

B.4.3. Le livre 5 du décret précité, qui établit une réglementation spécifique relative au transfert de certains biens immobiliers, est susceptible d'affecter défavorablement les possibilités de vendre ou d'acheter des parties requérantes qui sont soit propriétaires soit locataires d'un bien immobilier dans une des communes qui rentrent dans le champ d'application du décret, aux termes de l'arrêté du Gouvernement flamand du 19 juin 2009 précité.

Par ailleurs, le recours introduit dans l'affaire n° 4805 par la première partie requérante étant recevable, il n'y a pas lieu d'examiner en outre s'il l'est également en ce qu'il est introduit par la deuxième partie requérante.

B.4.4. L'exception est rejetée.

Quant au fond

B.5. L'examen de la conformité d'une disposition attaquée aux règles répartitrices de compétence doit en principe précéder l'examen de sa compatibilité avec les dispositions du titre II de la Constitution et avec les articles 170, 172 et 191 de celle-ci.

En ce qui concerne les règles répartitrices de compétence

B.6.1. Les parties requérantes dans l'affaire n° 4805 allèguent la violation des articles 39 et 134 de la Constitution.

Selon elles, le législateur décrétal serait intervenu dans la compétence fédérale résiduelle en matière de droit civil au motif que les dispositions attaquées interviennent dans la manière dont certains biens immobiliers peuvent être loués ou vendus dans les communes cibles et que ces dispositions lient des sanctions à leur violation, notamment la nullité.

B.6.2. Le Gouvernement flamand soutient que la réglementation attaquée, dont il admet qu'elle est assortie de sanctions et qu'elle restreint le droit de propriété privée, ne modifie pas les règles du droit des obligations en matière de location et d'achat.

Le Conseil des ministres soutient en revanche que le législateur décrétal intervient directement dans les rapports contractuels entre l'acheteur et le vendeur ou entre le preneur et le bailleur.

B.7.1. L'article 39 de la Constitution dispose :

« La loi attribue aux organes régionaux qu'elle crée et qui sont composés de mandataires élus, la compétence de régler les matières qu'elle détermine, à l'exception de celles visées aux articles 30 et 127 à 129, dans le ressort et selon le mode qu'elle établit. Cette loi doit être adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa ».

B.7.2. L'article 134 de la Constitution dispose :

« Les lois prises en exécution de l'article 39 déterminent la force juridique des règles que les organes qu'elles créent prennent dans les matières qu'elles déterminent.

Elles peuvent conférer à ces organes le pouvoir de prendre des décrets ayant force de loi dans le ressort et selon le mode qu'elles établissent ».

B.7.3. En exécution de ces dispositions, l'article 6, § 1er, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles attribue aux régions la compétence pour :

« I. En ce qui concerne l'aménagement du territoire :

1° L'urbanisme et l'aménagement du territoire;

[...]

4° La rénovation urbaine;

[...]

6° La politique foncière;

[...] ».

et

« IV. En ce qui concerne le logement :

Le logement et la police des habitations qui constituent un danger pour la propreté et la salubrité publiques ».

B.8.1. Il ressort de ce qui précède que le législateur décrétal est compétent pour fixer la politique foncière. Ce faisant, il est en principe libre de poursuivre les objectifs liés à l'aménagement du territoire et à la politique du logement, pour autant qu'il ne porte pas atteinte à d'autres compétences de l'Etat fédéral ou des autres entités fédérées qui leur sont explicitement attribuées par la Constitution et les lois spéciales ou qui font partie de la compétence résiduelle de l'Etat fédéral aussi longtemps que l'article 35 de la Constitution n'est pas exécuté.

B.8.2. Adopté dans le but de lutter contre le prix élevé des terrains dans certaines communes flamandes, l'article 5.2.1, § 1er, du décret attaqué prévoit qu'« il y a une condition particulière pour le transfert de terrains et de constructions construites sur ceux-ci » dans les communes cibles. La même disposition énonce :

« Par ' transferts ', nous entendons : la vente, la location pour plus de neuf ans ou la soumission à un droit d'emphytéose ou de superficie ».

Aux termes de l'article 5.2.3 du même décret, « la commission d'évaluation provinciale et les tierces parties lésées peuvent demander la nullité du transfert qui a eu lieu et qui est contraire à ce titre ».

B.9.1. En vertu de l'article 6, § 1er, I, de la loi spéciale du 8 août 1980, les régions sont compétentes, en ce qui concerne l'aménagement du territoire, entre autres, pour l'urbanisme et l'aménagement du territoire, la rénovation urbaine et la politique foncière; conformément à l'article 6, § 1er, IV, de la même loi spéciale, elles sont également compétentes en matière de logement.

Selon les travaux préparatoires de la loi spéciale du 8 août 1980, il faut entendre, par politique foncière, la régulation du marché immobilier afin, entre autres, « d'éviter la raréfaction de l'offre de ces biens et des hausses sensibles de prix, suite au recours à des pratiques spéculatives » (Doc. parl., Chambre, 1977-1978, n° 461/20, p. 6).

B.9.2. La réglementation attaquée ne porte pas atteinte au droit commun en matière de contrats. La réglementation a pour seul but de prévoir une condition de transfert spécifique pour certains immeubles situés dans des communes cibles, aux fins de pouvoir intervenir sur le marché immobilier « de manière ciblée et facilitante ».

B.9.3. La disposition attaquée reste dans les limites des compétences qui sont attribuées au législateur décrétal par l'article 6, § 1er, I et IV, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles et ne porte pas atteinte à la compétence du législateur fédéral pour régler les relations contractuelles entre les parties contractantes, en matière de droit immobilier.

B.9.4. Le fait que la non-application de la réglementation attaquée, en cas de transfert d'immeuble, puisse entraîner la nullité du transfert n'est pas de nature à priver cette réglementation de son caractère conforme aux règles répartitrices de compétences. En ce que le motif de nullité est lié au non-respect de dispositions pour lesquelles le législateur décrétal est compétent, l'instauration de cette sanction relève également de la compétence du législateur décrétal.

B.10. Le cinquième moyen dans l'affaire n° 4805 n'est pas fondé.

En ce qui concerne la compatibilité avec les articles 10 et 11 de la Constitution

B.11. Les parties requérantes prennent plusieurs moyens de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution, combinés ou non avec d'autres dispositions de la Constitution et avec diverses dispositions de droit international ainsi qu'avec des dispositions du droit de l'Union européenne (premier et deuxième moyens dans l'affaire n° 4800; premier et deuxième moyens dans l'affaire n° 4805).

Elles allèguent à cet égard en particulier la violation des articles 10, 11 et 12 de la Constitution, combinés avec l'article 2 du Protocole n° 4 à la Convention européenne des droits de l'homme, avec les articles 18, 39 et 43 du Traité instituant la Communauté européenne (désormais les articles 21, 45 et 49 du Traité relatif au fonctionnement de l'Union européenne) et avec la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres (deuxième moyen dans l'affaire n° 4800).

Quant à la libre circulation et quant au libre séjour sur le territoire des Etats membres pour les citoyens de l'Union européenne

B.12. L'article 21 du Traité relatif au fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) (ancien article 18 du Traité instituant la Communauté européenne) dispose :

« 1. Tout citoyen de l'Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres, sous réserve des limitations et conditions prévues par les traités et par les dispositions prises pour leur application

2. Si une action de l'Union apparaît nécessaire pour atteindre cet objectif, et sauf si les traités ont prévu des pouvoirs d'action à cet effet, le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, peuvent arrêter des dispositions visant à faciliter l'exercice des droits visés au paragraphe 1.

3. Aux mêmes fins que celles visées au paragraphe 1, et sauf si les traités ont prévu des pouvoirs d'action à cet effet, le Conseil, statuant conformément à une procédure législative spéciale, peut arrêter des mesures concernant la sécurité sociale ou la protection sociale. Le Conseil statue à l'unanimité, après consultation du Parlement européen ».

L'article 45 du même Traité (ancien article 39 du Traité instituant la Communauté européenne) dispose :

« 1. La libre circulation des travailleurs est assurée à l'intérieur de l'Union.

2. Elle implique l'abolition de toute discrimination, fondée sur la nationalité, entre les travailleurs des Etats membres, en ce qui concerne l'emploi, la rémunération et les autres conditions de travail.

3. Elle comporte le droit, sous réserve des limitations justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique :

a) de répondre à des emplois effectivement offerts,

b) de se déplacer à cet effet librement sur le territoire des Etats membres,

c) de séjourner dans un des Etats membres afin d'y exercer un emploi conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives régissant l'emploi des travailleurs nationaux,

d) de demeurer, dans des conditions qui feront l'objet de règlements établis par la Commission, sur le territoire d'un Etat membre, après y avoir occupé un emploi.

4. Les dispositions du présent article ne sont pas applicables aux emplois dans l'administration publique ».

L'article 49 du même Traité (ancien article 43 du Traité instituant la Communauté européenne) dispose :

« Dans le cadre des dispositions ci-après, les restrictions à la liberté d'établissement des ressortissants d'un Etat membre dans le territoire d'un autre Etat membre sont interdites. Cette interdiction s'étend également aux restrictions à la création d'agences, de succursales ou de filiales, par les ressortissants d'un Etat membre établis sur le territoire d'un Etat membre.

La liberté d'établissement comporte l'accès aux activités non salariées et leur exercice, ainsi que la constitution et la gestion d'entreprises, et notamment de sociétés au sens de l'article 54, deuxième alinéa, dans les conditions définies par la législation du pays d'établissement pour ses propres ressortissants, sous réserve des dispositions du chapitre relatif aux capitaux ».

B.13. La directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 « relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres, modifiant le règlement (CEE) n° 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE », qui se fonde sur les articles 12, 18, 40, 44 et 52 du Traité instituant la Communauté européenne (désormais les articles 18, 21, 46, 50 et 59 du TFUE), fixe les conditions requises pour : a) l'exercice du droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres par les citoyens de l'Union et les membres de leur famille; b) le droit de séjour permanent sur le territoire des Etats membres pour les citoyens de l'Union et les membres de leur famille; c) les limitations aux droits prévus aux points a) et b) pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique (article 1er).

La directive comporte, outre un certain nombre de dispositions générales (les articles 1er à 3), une série de prescriptions non pertinentes pour la présente affaire. C'est notamment le cas des dispositions en matière de droit de sortie et de droit d'entrée (les articles 4 et 5), de droit de séjour (les articles 6 à 15), de droit de séjour permanent (les articles 16 à 21) et des dispositions qui leur sont liées (les articles 27 à 33).

Selon le mémoire en réponse, les parties requérantes dans l'affaire n° 4800 se prévalent en particulier de l'article 22 de ladite directive, qui dispose :

« Champ d'application territorial

Le droit de séjour et le droit de séjour permanent s'étendent à tout le territoire de l'Etat membre d'accueil. Des limitations territoriales au droit de séjour et au droit de séjour permanent peuvent seulement être établies par les Etats membres dans les cas où elles sont prévues également pour leurs propres ressortissants ».

B.14.1. Selon la Cour de justice de l'Union européenne, toute personne ayant la nationalité d'un Etat membre possède, en vertu de l'article 20, paragraphe 1, du TFUE, le statut de citoyen de l'Union. En outre, le paragraphe 2 du même article 20 attache à ce statut les droits et les devoirs prévus par le TFUE, au nombre desquels figurent ceux mentionnés à l'article 21, paragraphe 1, du TFUE (CJCE, 26 octobre 2006, C-192/05, Tas-Hagen et Tas, point 18; 22 mai 2008, C-499/06, Halina Nerkowska, point 21).

Ainsi que la Cour de justice l'a relevé à plusieurs reprises, le statut de citoyen de l'Union a vocation à être le statut fondamental des ressortissants des Etats membres (voir, notamment, CJCE, 20 septembre 2001, C-184/99, Grzelczyk, point 31; 17 septembre 2002, C-413/99, Baumbast et R, point 82; CJUE, 2 mars 2010, C-135/08, Janko Rottmann, point 43).

B.14.2. Selon la Cour de justice, la citoyenneté de l'Union confère à chaque citoyen de l'Union un droit fondamental et individuel de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres, sous réserve des limitations et des restrictions fixées par le TFUE et des mesures adoptées en vue de leur application, la libre circulation des personnes constituant, par ailleurs, l'une des libertés fondamentales du marché intérieur, ayant, de surcroît, été réaffirmée à l'article 45 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (CJUE, 7 octobre 2010, C-162/09, Secretary of State for Work and Pensions, point 29).

B.14.3. En ce qui concerne la directive 2004/38/CE, la Cour de justice a déjà eu l'occasion de constater que cette directive vise à faciliter l'exercice du droit fondamental et individuel de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres qui est conféré directement aux citoyens de l'Union par le Traité et qu'elle a notamment pour objet de renforcer ce droit, de sorte que lesdits citoyens ne sauraient tirer moins de droits de cette directive que des actes de droit dérivé qu'elle modifie ou abroge (CJCE, 25 juillet 2008, C-127/08, Metock e.a., points 82 et 59; CJUE, 7 octobre 2010, précité, point 30).

La Cour a également relevé que, compte tenu du contexte et des finalités poursuivies par la directive 2004/38/CE, les dispositions de cette dernière ne sauraient être interprétées de façon restrictive et ne doivent pas, en tout état de cause, être privées de leur effet utile (CJCE, 25 juillet 2008, précité, point 84; CJUE, 7 octobre 2010, précité, point 31).

B.15. Selon la Cour de justice de l'Union européenne, l'article 21 du TFUE trouve une expression spécifique dans les articles 45 du TFUE en ce qui concerne la libre circulation des travailleurs et 49 du TFUE en ce qui concerne la liberté d'établissement. Tout ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne qui a fait usage du droit à la libre circulation des travailleurs ou de la liberté d'établissement et qui a exercé une activité professionnelle dans un Etat membre autre que celui de sa résidence relève, selon le cas, indépendamment de son lieu de résidence et de sa nationalité, du champ d'application de l'article 45 du TFUE ou de l'article 49 du TFUE (CJUE, 20 janvier 2011, C-155/09, Commission c. République hellénique, point 41).

B.16. Les dispositions conventionnelles en matière de libre circulation des personnes visent à faciliter, pour tous les citoyens de l'Union, qu'ils soient actifs économiquement ou non, l'accès à l'ensemble du territoire de l'Union européenne et s'opposent aux mesures qui pourraient défavoriser ces ressortissants lorsqu'ils souhaitent séjourner sur le territoire d'un autre Etat membre. Les facilités ouvertes par le traité en matière de libre circulation des citoyens de l'Union ne pourraient produire leurs pleins effets si un ressortissant d'un Etat membre pouvait être dissuadé d'en faire usage par les obstacles mis à son séjour dans un autre Etat membre. Des dispositions qui empêchent ou dissuadent un ressortissant d'un Etat membre de quitter son Etat d'origine pour exercer son droit à la libre circulation constituent donc des entraves à cette liberté, même si elles s'appliquent indépendamment de la nationalité des travailleurs concernés (CJCE, 17 janvier 2008, C-152/05, Commission c. République fédérale d'Allemagne, points 18-22; CJUE, 20 janvier 2011, précité, point 43) et même si elles sont d'importance mineure (CJCE, 13 décembre 1989, C-49/89, Corsica Ferries France, point 8, et 15 février 2000, C-169/98, Commission c. France, point 46).

B.17. En l'espèce, les dispositions attaquées limitent la possibilité, pour les personnes qui ne disposent pas d'un lien suffisant avec la commune au sens de l'article 5.2.1, § 2, du décret, d'acquérir des terrains ou des constructions érigées sur ceux-ci, de les prendre en location pour plus de neuf ans ou encore d'acquérir sur eux un droit d'emphytéose ou de superficie, dans les communes cibles désignées par le Gouvernement flamand par application de l'article 5.1.1 du décret.

En outre, les dispositions attaquées pourraient avoir pour effet de dissuader les citoyens de l'Union européenne qui possèdent ou louent un bien dans ces communes cibles de quitter ces communes pour séjourner sur le territoire d'un autre Etat membre ou y exercer une activité professionnelle. En effet, passé un certain délai fixé par l'article 5.2.1, § 2, du décret, elles ne disposeront plus d'un lien suffisant avec la commune concernée, ce qui les empêcherait de revenir dans leur commune d'origine.

B.18. Des mesures susceptibles de gêner ou de rendre moins attrayant l'exercice des libertés fondamentales garanties par le TFUE peuvent néanmoins être admises à condition qu'elles poursuivent un objectif d'intérêt général, qu'elles soient propres à garantir la réalisation de celui-ci et qu'elles n'aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif poursuivi (CJCE, 17 janvier 2008, C-152/05, Commission c. République fédérale d'Allemagne, point 26).

B.19.1. En l'espèce, la question se pose de savoir si l'objectif énoncé en B.2.2 peut être qualifié d'objectif d'intérêt général au regard des articles 21, 45, 49, 56 et 63 du TFUE.

B.19.2. Par ailleurs, il est permis de s'interroger sur la pertinence des critères retenus par l'article 5.2.1, § 2, du décret pour établir l'existence d'un lien suffisant avec la commune concernée. En effet, aucun de ces critères ne retient des éléments socio-économiques de nature à permettre l'accès aux logements à une population disposant de faibles ou de moyens revenus.

B.19.3. Enfin, les mesures attaquées paraissent avoir des effets disproportionnés à l'égard des citoyens de l'Union européenne qui souhaitent exercer leur droit à la libre circulation ou au libre séjour dans ces communes ou qui souhaitent les quitter pour exercer ce même droit dans un autre Etat membre. En effet, ils ne parviendront que dans des cas très exceptionnels à démontrer ou à conserver un lien suffisant avec la commune concernée.

Toutefois, il apparaît que les mesures restrictives et dissuasives s'appliquent uniquement dans les communes cibles, qui sont actuellement au nombre de 69, et que leur application est limitée à certaines parties de ces communes, selon le champ d'application du décret décrit en B.3.1 à B.3.3. Il s'ensuit que les citoyens européens ont accès sans entrave au marché de la construction et de l'acquisition dans la majeure partie du territoire des communes cibles et, évidemment, à la totalité du marché dans les communes non visées, qui constituent la majorité des communes en Région flamande.

B.19.4. Il ressort des mémoires déposés devant la Cour qu'il existe une divergence de vues entre les parties devant la Cour sur l'interprétation à donner, en l'espèce, aux dispositions du droit de l'Union européenne.

La Cour de justice de l'Union européenne est compétente pour statuer, à titre préjudiciel, sur l'interprétation des Traités et des directives adoptés par les institutions de l'Union européenne (article 267, premier alinéa, a) et b), lu en combinaison avec l'article 288, premier alinéa, du TFUE). Lorsqu'une telle question est soulevée dans une affaire pendante devant une juridiction nationale dont les décisions ne sont pas susceptibles d'un recours juridictionnel de droit interne, cette juridiction est tenue de saisir la Cour de justice (article 267, troisième alinéa, du même Traité), à moins qu'elle ne constate « que la question soulevée n'est pas pertinente ou que la disposition communautaire en cause a déjà fait l'objet d'une interprétation de la part de la Cour [de justice] ou que l'application correcte du droit communautaire s'impose avec une telle évidence qu'elle ne laisse place à aucun doute raisonnable » (CJCE, 6 octobre 1982, 283/81, CILFIT ), ce qui n'est pas le cas en l'espèce.

Il convient dès lors, avant de poursuivre l'examen du moyen, de poser à la Cour de justice de l'Union européenne la question préjudicielle figurant au dispositif.

Par ces motifs,

la Cour,

avant de statuer quant au fond, pose la question préjudicielle suivante à la Cour de justice de l'Union européenne :

Les articles 21, 45, 49, 56 et 63 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et les articles 22 et 24 de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 « relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres, modifiant le règlement (CEE) n° 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE » doivent-ils être interprétés en ce sens qu'ils s'opposent au régime institué par le livre 5 du décret de la Région flamande du 27 mars 2009 relatif à la politique foncière et immobilière, intitulé « Habiter dans sa propre région », qui subordonne, dans certaines communes dites communes cibles, le transfert de terrains et des constructions érigées sur ceux-ci à la démonstration, par l'acquéreur ou par le preneur, d'un lien suffisant avec ces communes au sens de l'article 5.2.1, § 2, du décret ?

Ainsi prononcé en langue française, en langue néerlandaise et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 6 avril 2011.

Le greffier,

P.-Y. Dutilleux.

Le président,

M. Melchior.

Mots libres

  • Recours en annulation totale ou partielle du livre 5 (articles 5.1.1 à 5.3.3) du décret de la Région flamande du 27 mars 2009 relatif à la politique foncière et immobilière, introduits par Eric Libert et autres et par l'ASBL « Syndicat national des propriétaires et copropriétaires » et Olivier de Clippele. Droit constitutionnel

  • 1. Compétences des régions

  • Région flamande

  • a. Aménagement du territoire

  • i. Urbanisme et aménagement du territoire

  • ii. Rénovation urbaine

  • iii. Politique foncière

  • b. Logement

  • 2. Compétences fédérales

  • Droit civil

  • Contrats

  • Droit immobilier. # Droit administratif

  • Politique foncière et immobilière

  • Droit d'habiter dans sa propre région

  • Communes cibles

  • Lien suffisant avec la commune. # Droit européen

  • 1. Libre circulation des personnes

  • 2. Libre séjour.