- Arrêt du 18 mai 2011

18/05/2011 - 74/2011

Jurisprudence

Résumé

Sommaire 1

La Cour dit pour droit :

- L'article 114 de la loi du 22 mai 2003 portant organisation du budget et de la comptabilité de l'Etat fédéral ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution.

- L'absence de disposition législative établissant une prescription quinquennale de l'action en répétition de traitements indûment payés par les communes viole les articles 10 et 11 de la Constitution.


Arrêt - Texte intégral

La Cour constitutionnelle,

composée des présidents M. Bossuyt et R. Henneuse, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey et F. Daoût, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président M. Bossuyt,

après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :

I. Objet de la question préjudicielle et procédure

Par jugement du 21 mai 2010 en cause de la commune de Maasmechelen contre Vital Boyen, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 28 mai 2010, le Juge de paix du canton de Maasmechelen a posé la question préjudicielle suivante :

« L'article 114 de la loi du 22 mai 2003 portant organisation du budget et de la comptabilité de l'Etat fédéral (Moniteur belge du 3 juillet 2003) viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution coordonnée en ce que cette disposition prévoit que sont définitivement acquises à ceux qui les ont reçues, les sommes payées indûment par l'Etat en matière de traitements, d'avances sur ceux-ci ainsi que d'indemnités, d'allocations ou de prestations qui sont accessoires ou similaires aux traitements, lorsque le remboursement n'en a pas été réclamé dans un délai de cinq ans à partir du 1er janvier de l'année du paiement par lettre recommandée à la poste, indiquant le montant total de la somme réclamée avec, par année, le relevé des paiements indus, les dispositions en violation desquelles les paiements ont été faits, alors que la prescription prévue n'est pas applicable aux sommes de même nature payées par la commune ? ».

(...)

III. En droit

(...)

B.1.1. L'article 114 de la loi du 22 mai 2003 portant organisation du budget et de la comptabilité de l'Etat fédéral dispose :

« § 1er. Sont définitivement acquises à ceux qui les ont reçues les sommes payées indûment par les services visés à l'article 2 en matière de traitements, d'avances sur ceux-ci ainsi que d'indemnités, d'allocations ou de prestations qui sont accessoires ou similaires aux traitements, lorsque le remboursement n'en a pas été réclamé dans un délai de cinq ans à partir du premier janvier de l'année du paiement.

§ 2. Pour être valable, la réclamation doit être notifiée au débiteur par lettre recommandée à la poste et contenir :

1° le montant total de la somme réclamée avec, par année, le relevé des paiements indus;

2° la mention des dispositions en violation desquelles les paiements ont été faits.

A dater du dépôt de la lettre recommandée à la poste, la répétition de l'indu peut être poursuivie pendant dix ans.

§ 3. Le délai fixé au § 1er est porté a dix ans lorsque les sommes indues ont été obtenues par des manoeuvres frauduleuses ou par des déclarations fausses ou sciemment incomplètes ».

B.1.2. L'article 2 de la loi précitée du 22 mai 2003 dispose :

« Pour l'application de la présente loi, il faut entendre par ' services ' les administrations, organismes et entreprises de l'Etat fédéral, classés dans l'une des catégories suivantes :

1° l'administration générale, qui regroupe tous les services publics fédéraux;

2° les administrations dotées d'une autonomie de gestion mais sans personnalité juridique, dénommées ' services administratifs à comptabilité autonome ';

3° les organismes d'administration publique dotés de la personnalité juridique, appelés ' organismes administratifs publics ', à l'exclusion des organismes publics de sécurité sociale de la catégorie D de la loi du 16 mars 1954 relative au contrôle de certains organismes d'intérêt public et des institutions publiques de sécurité sociale reprises dans l'arrêté royal du 3 avril 1997 portant des mesures en vue de la responsabilisation des institutions publiques de sécurité sociale;

4° les entreprises à caractère commercial, industriel ou financier, dotées d'un régime d'autonomie mais sans personnalité juridique, appelées ' entreprises d'Etat ' ».

B.2. Les travaux préparatoires des articles 113 et 114 de la loi du 22 mai 2003 fournissent le commentaire suivant :

« Du fait de la jurisprudence de la Cour d'Arbitrage, citée par le Conseil d'Etat dans son avis, le Gouvernement propose qu'en principe, pour tous les pouvoirs de ' l'Etat ', le droit commun de la prescription soit d'application, sauf pour les paiements indus en matière de traitements, indemnités, allocations, etc. L'origine de ces créances est en effet si particulière pour le secteur public qu'il n'est pas possible de se référer au droit commun.

[...]

Quant à l'article 114, il s'agit d'une reprise quasi littérale de l'article 106 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'Etat, étant entendu qu'en l'occurrence, les termes ' organismes énumérés à l'article 2 ' ont été remplacés par ' les services visés à l'article 2 ' » (Doc. parl., Chambre, 2001-2002, DOC 50-1870/001, p. 139).

B.3. Avant l'entrée en vigueur de la loi du 10 juin 1998 modifiant certaines dispositions en matière de prescription, le délai de prescription de droit commun était de trente ans. Le nouvel article 2262bis, § 1er, du Code civil, inséré par la loi précitée, dispose que les actions personnelles sont prescrites par dix ans, à l'exception des actions en réparation d'un dommage fondées sur une responsabilité extracontractuelle, qui se prescrivent par cinq ans à partir du jour qui suit celui où la personne lésée a eu connaissance du dommage ou de son aggravation et de l'identité de la personne responsable, ces actions se prescrivant en tout état de cause par vingt ans à partir du jour qui suit celui où s'est produit le fait qui a provoqué le dommage. Lorsque l'action est née avant l'entrée en vigueur de la loi du 10 juin 1998, l'article 10 de cette loi dispose, à titre de mesure transitoire, que les nouveaux délais de prescription qu'elle institue courent seulement à compter de cette entrée en vigueur.

B.4. Aucun délai de prescription spécial n'étant prévu pour les communes en ce qui concerne les actions qu'elles intentent en répétition de traitements, d'avances sur ceux-ci, d'indemnités, d'allocations ou de prestations accessoires ou similaires aux traitements, indûment payés, ces actions se prescrivent par dix ans, conformément aux dispositions de droit commun, alors que les actions similaires intentées par l'Etat se prescrivent par cinq ans, conformément à l'article 114, § 1er, en cause.

B.5. Par son arrêt n° 35/2002 du 13 février 2002, la Cour a jugé que l'article 7, § 1er, de la loi du 6 février 1970 relative à la prescription des créances à charge ou au profit de l'Etat et des provinces, qui forme l'article 106, § 1er, des lois sur la comptabilité de l'Etat, coordonnées par l'arrêté royal du 17 juillet 1991 - l'article 114, § 1er, en cause étant rédigé dans des termes analogues - violait les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'il ne s'appliquait pas aux créances en remboursement de traitements indûment payés par les communes :

« B.1. L'article 7, § 1er, de la loi du 6 février 1970 relative à la prescription des créances à charge ou au profit de l'Etat et des provinces forme désormais l'article 106, § 1er, des lois sur la comptabilité de l'Etat, coordonnées par l'arrêté royal du 17 juillet 1991, qui dispose :

' Sont définitivement acquises à ceux qui les ont reçues les sommes payées indûment par l'Etat en matière de traitements, d'avances sur ceux-ci ainsi que d'indemnités ou d'allocations qui sont accessoires ou similaires aux traitements lorsque le remboursement n'en a pas été réclamé dans un délai de cinq ans à partir du premier janvier de l'année du paiement.

Le délai fixé à l'alinéa 1er est porté à trente ans lorsque les sommes indues ont été obtenues par des manoeuvres frauduleuses ou par des déclarations fausses ou sciemment incomplètes '.

En vertu de l'article 71, § 1er, de la loi spéciale de financement du 16 janvier 1989, cette disposition est applicable aux communautés et aux régions. Par contre, aucun délai de prescription n'ayant été prévu pour les communes, leurs créances sont prescrites après trente ans, en vertu de l'article 2262 du Code civil.

B.2. Il s'ensuit que la réclamation de sommes perçues indûment par un agent communal se prescrit par trente ans, alors que la réclamation de sommes perçues indûment par un agent de l'Etat, d'une communauté, d'une région ou d'une province est prescrite après l'écoulement d'un délai de cinq ans.

B.3. Contrairement à ce que soutient le Conseil des ministres, les agents de l'Etat ou d'une province et les agents communaux qui se voient réclamer des traitements indûment payés se trouvent dans des situations comparables. Si la comptabilité des communes n'est pas soumise au contrôle de la Cour des comptes, cette différence n'affecte en rien la situation de leurs agents.

B.4. La Cour ne doit pas examiner, dans la présente affaire, s'il est justifié de soumettre les actions dirigées contre les communes à un délai de prescription différent des actions dirigées contre d'autres autorités publiques. Elle doit seulement se demander s'il est raisonnablement justifié de soumettre à la prescription trentenaire les actions en répétition de traitements indûment payés que les communes intentent contre leurs agents tandis que les autres autorités précitées doivent agir contre leurs agents dans un délai de cinq ans.

B.5. Il est vrai que la prescription quinquennale qui s'applique aux actions exercées par l'Etat, les communautés, les régions et les provinces contre leurs agents est le pendant de la prescription des actions dirigées contre ces mêmes autorités. Il reste cependant que l'application de la même prescription aux deux actions a fait l'objet de justifications propres à l'une et à l'autre. Si la prescription dont bénéficient les autorités a été justifiée par des raisons tenant à la saine gestion des finances publiques, il ressort des travaux préparatoires de la loi du 5 mars 1952, qui a introduit la disposition en cause dans la loi du 15 mai 1846 sur la comptabilité de l'Etat, que la prescription dont bénéficient leurs agents a été justifiée également par le souci de limiter à l'égard de ces agents les conséquences dommageables de la répétition de sommes payées indûment, mais touchées généralement de bonne foi par les intéressés (Doc. parl., Chambre, 1950-1951, n° 435, pp. 1 et 2).

B.6. Sans doute, dans les deux cas, le délai de prescription des créances de l'autorité publique est-il le même que celui qui s'applique à ses dettes : l'agent d'une commune peut agir pendant trente ans contre celle-ci de même que la commune peut agir pendant trente ans contre lui. Cette similitude dans les délais ne permet cependant pas de justifier la différence de traitement en cause : en permettant de réclamer pendant trente ans à un agent communal des traitements qui lui ont été payés généralement par erreur, alors qu'un agent de l'Etat, d'une communauté, d'une région ou d'une province échappe à toute réclamation après cinq ans, le législateur a pris, à l'égard du premier, une mesure qui n'est pas raisonnablement justifiée.

B.7. La question appelle une réponse positive ».

B.6. Dans cet arrêt, la Cour devait se prononcer sur la question de savoir s'il est raisonnablement justifié de soumettre à la prescription trentenaire les actions intentées par les communes à l'encontre de leurs agents en répétition de traitements indûment payés, alors que les autres autorités précitées doivent intervenir à l'encontre de leurs agents dans un délai de cinq ans. La question soumise diffère de celle à laquelle il a été répondu dans cet arrêt en ce que c'est un délai de prescription de droit commun de dix ans au lieu de trente qui est désormais en cause.

Cette différence n'empêche toutefois pas l'application des motifs de l'arrêt n° 35/2002 à l'affaire présente. En effet, bien que ce soit actuellement le délai de prescription de droit commun de dix ans qui est en cause, force est de constater que ce délai, en ce qui concerne les actions de la commune en répétition de traitements indûment payés à ses agents, représente le double de ce qui s'applique aux actions de l'Etat en répétition des traitements indûment payés à ses agents.

Le commentaire des travaux préparatoires, selon lequel la source des actions de l'Etat en répétition des traitements indûment payés est à ce point spécifique au secteur public qu'il ne saurait être renvoyé au droit commun, ne justifie pas que ce régime dérogatoire s'applique aux seuls agents de l'Etat et non aux agents d'une commune.

Cette différence de traitement a des effets disproportionnés en ce qui concerne les agents communaux, dès lors que l'action en répétition de traitements qui leur ont été versés indûment concerne des sommes d'argent versées périodiquement et dont le montant augmente au fil du temps, et auxquelles devraient dès lors en principe s'appliquer, si ces sommes doivent être remboursées, le délai de prescription abrégé fixé par l'article 2277 du Code civil; le recouvrement de traitements indus versés pendant une longue période peut en effet porter sur des montants qui, à terme, se sont transformés en une dette à ce point importante qu'elle pourrait causer la ruine du débiteur.

Pour les mêmes motifs que ceux de l'arrêt précité, la différence de traitement en cause n'est pas raisonnablement justifiée.

B.7. Toutefois, cette discrimination ne trouve pas sa source dans la disposition en cause, mais dans l'absence d'une disposition législative, applicable aux communes, prévoyant une prescription quinquennale du délai de recouvrement des traitements indus.

B.8. Il découle de ce qui précède que la différence de traitement dénoncée n'a pas son siège dans l'article 114 de la loi du 22 mai 2003 portant organisation du budget et de la comptabilité de l'Etat fédéral, de sorte que la question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs,

la Cour

dit pour droit :

- L'article 114 de la loi du 22 mai 2003 portant organisation du budget et de la comptabilité de l'Etat fédéral ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution.

- L'absence de disposition législative établissant une prescription quinquennale de l'action en répétition de traitements indûment payés par les communes viole les articles 10 et 11 de la Constitution.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 18 mai 2011.

Le greffier,

P.-Y. Dutilleux.

Le président,

M. Bossuyt.

Mots libres

  • Question préjudicielle relative à l'article 114 de la loi du 22 mai 2003 portant organisation du budget et de la comptabilité de l'Etat fédéral, posée par le Juge de paix du canton de Maasmechelen. Finances publiques

  • Comptabilité de l'État

  • Créances au profit de l'État et des communes

  • Créances en répétition de traitements indûment payés

  • Délai de prescription

  • 1. Traitements payés par l' État

  • Prescription quinquennale

  • 2. Traitements payés par les communes

  • Prescription décennale.