- Arrêt du 20 octobre 2011

20/10/2011 - 161/2011

Jurisprudence

Résumé

Sommaire 1

La Cour dit pour droit :

- L'article 14, § 1er, alinéa 1er, 2°, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution.

- L'absence d'une disposition législative organisant un recours contre une décision prise par le Conseil supérieur de la Justice à l'égard des candidats qui présentent le concours d'admission au stage judiciaire viole les articles 10 et 11 de la Constitution.


Arrêt - Texte intégral

La Cour constitutionnelle,

composée du juge J.-P. Snappe, faisant fonction de président, du président M. Bossuyt, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, P. Nihoul et F. Daoût, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le juge J.-P. Snappe,

après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :

I. Objet de la question préjudicielle et procédure

Par arrêt n° 209.778 du 16 décembre 2010 en cause de P.F. contre l'Etat belge et contre le Conseil supérieur de la Justice, en présence de M.-A. P. et autres, parties intervenantes, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 28 décembre 2010, le Conseil d'Etat a posé la question préjudicielle suivante :

« L'article 14, § 1er, 2°, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, tel qu'il résulte de la loi du 15 mai 2007, viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'il prive les candidats à une fonction dans la magistrature d'un recours au Conseil d'Etat contre les décisions prises à leur égard par le Conseil supérieur de la Justice et qui ont pour effet de leur fermer l'accès à la fonction de magistrat, alors que les candidats à une autre fonction publique disposent d'un tel recours contre les décisions prises à leur égard par le SELOR ? ».

(...)

III. En droit

(...)

B.1. L'article 14, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat dispose :

« La section [du contentieux administratif] statue par voie d'arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements :

1° des diverses autorités administratives;

2° des assemblées législatives ou de leurs organes, en ce compris les médiateurs institués auprès de ces assemblées, de la Cour des comptes et de la Cour constitutionnelle, du Conseil d'Etat et des juridictions administratives ainsi que des organes du pouvoir judiciaire et du Conseil supérieur de la Justice relatifs aux marchés publics et aux membres de leur personnel.

L'article 159 de la Constitution s'applique également aux actes et règlements visés au 2° ».

B.2.1. Dans l'arrêt qui interroge la Cour, le Conseil d'Etat considère que l'article 14, § 1er, précité, « réserve explicitement et sans équivoque la compétence du Conseil d'Etat à l'égard du Conseil supérieur de la Justice à certains actes de celui-ci, énumérés exhaustivement, à savoir ceux relatifs aux marchés publics et ceux relatifs aux membres de son personnel ». Le Conseil d'Etat conclut à son incompétence pour connaître du recours introduit par la partie requérante ayant échoué à la première épreuve du concours d'admission au stage judiciaire. Ayant fait ce constat, il interroge la Cour sur la compatibilité de l'article 14, § 1er, avec les articles 10 et 11 de la Constitution « en ce qu'il prive les candidats à une fonction dans la magistrature d'un recours au Conseil d'Etat contre les décisions prises à leur égard par le Conseil supérieur de la Justice et qui ont pour effet de leur fermer l'accès à la fonction de magistrat, alors que les candidats à une autre fonction publique disposent d'un tel recours contre les décisions prises à leur égard par le SELOR ».

B.2.2. Le requérant devant le Conseil d'Etat demande que la question soit reformulée pour tenir compte du cas spécifique qui est le sien, afin de déterminer quel est le juge compétent pour connaître du recours portant sur la perte des droits civils qui résulterait de la décision dont il a été l'objet.

Les termes clairs de la question posée par le Conseil d'Etat ne justifient aucune reformulation et la réponse à une question formulée sur la base des éléments avancés par le requérant devant le Conseil d'Etat ne contribuerait pas à résoudre le litige dont celui-ci est saisi.

La demande est rejetée.

B.2.3. Le requérant devant le Conseil d'Etat demande que le mémoire du Conseil des ministres soit écarté des débats, le Gouvernement étant démissionnaire et les limites de la notion d'affaires courantes ne lui permettant pas d'influencer le débat par le dépôt d'un mémoire. Il constate par ailleurs que le Conseil d'Etat a lui-même mis le Service public fédéral Justice hors de cause.

La défense des intérêts de l'Etat fédéral dans des procédures devant la Cour n'excède pas les limites de ce que peut faire un gouvernement démissionnaire chargé des affaires courantes. La circonstance que l'Etat belge, représenté par le ministre de la Justice, ait été mis hors de cause par l'arrêt a quo est par ailleurs irrelevante puisque c'est le Conseil des ministres qui est habilité, en vertu de l'article 85, alinéa 1er, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à adresser des mémoires à la Cour.

La demande est rejetée.

B.3.1. Il ressort de l'arrêt que les actes attaqués devant le Conseil d'Etat concernent les décisions prises par le Conseil supérieur de la Justice dans le cadre de la procédure d'admission au stage judiciaire prévue par l'article 259octies du Code judiciaire. L'un de ces actes informait la partie requérante devant le Conseil d'Etat de son échec au concours d'admission au stage judiciaire, ce qui a pour effet, selon l'arrêt par lequel la Cour est interrogée, de lui fermer l'accès à la fonction de magistrat. La Cour limite son examen à cette hypothèse.

B.3.2. En application de l'arrêté royal du 22 décembre 2000 concernant la sélection et la carrière des agents de l'Etat, le SELOR est chargé d'organiser des épreuves de sélection dont la réussite conditionne l'accès à certaines fonctions publiques.

B.4.1. En vertu de la disposition mentionnée en B.1, le législateur a, sans affecter la notion même d'autorité administrative, élargi la compétence du Conseil d'Etat à des actes administratifs accomplis par des autorités étrangères au pouvoir exécutif et aux organes qui en relèvent. Cette extension porte notamment sur les actes et règlements du Conseil supérieur de la Justice, pour autant qu'ils concernent les marchés publics et les membres de son personnel.

B.4.2. L'article 151, § 2, de la Constitution, qui crée le Conseil supérieur de la Justice, dispose :

« § 2. Il y a pour toute la Belgique un Conseil supérieur de la Justice. Dans l'exercice de ses compétences, le Conseil supérieur de la Justice respecte l'indépendance visée au § 1er.

Le Conseil supérieur de la Justice se compose d'un Collège francophone et d'un Collège néerlandophone. Chaque Collège comprend un nombre égal de membres et est composé paritairement, d'une part, de juges et d'officiers du ministère public élus directement par leurs pairs dans les conditions et selon le mode déterminés par la loi, et d'autre part, d'autres membres nommés par le Sénat à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés, dans les conditions fixées par la loi.

Au sein de chaque Collège, il y a une Commission de nomination et de désignation ainsi qu'une Commission d'avis et d'enquête, qui sont composées paritairement conformément à la disposition visée à l'alinéa précédent.

La loi précise la composition du Conseil supérieur de la Justice, de ses collèges et de leurs commissions, ainsi que les conditions dans lesquelles et le mode selon lequel ils exercent leurs compétences ».

B.4.3. Les missions du Conseil supérieur de la Justice sont énoncées à l'article 151, § 3, de la Constitution, qui dispose :

« § 3. Le Conseil supérieur de la Justice exerce ses compétences dans les matières suivantes :

1° la présentation des candidats à une nomination de juge, telle que visée au § 4, alinéa premier, ou d'officier du ministère public;

2° la présentation des candidats à une désignation aux fonctions visées au § 5, alinéa premier, et aux fonctions de chef de corps auprès du ministère public;

3° l'accès à la fonction de juge ou d'officier du ministère public;

4° la formation des juges et des officiers du ministère public;

5° l'établissement de profils généraux pour les désignations visées au 2°;

6° l'émission d'avis et de propositions concernant le fonctionnement général et l'organisation de l'Ordre judiciaire;

7° la surveillance générale et la promotion de l'utilisation des moyens de contrôle interne;

8° à l'exclusion de toutes compétences disciplinaires et pénales :

- recevoir et s'assurer du suivi de plaintes relatives au fonctionnement de l'Ordre judiciaire;

- engager une enquête sur le fonctionnement de l'Ordre judiciaire.

Dans les conditions et selon le mode déterminés par la loi, les compétences visées aux 1° à 4° sont attribuées à la Commission de nomination et de désignation compétente et les compétences visées aux 5° à 8° sont attribuées à la Commission d'avis et d'enquête compétente. La loi détermine les cas dans lesquels et le mode selon lequel les commissions de nomination et de désignation d'une part, et les commissions d'avis et d'enquête d'autre part, exercent leurs compétences conjointement.

Une loi à adopter à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa, détermine les autres compétences de ce Conseil ».

La disposition précitée distingue donc, d'une part, la compétence du Conseil supérieur de la Justice pour présenter des candidats à une fonction de juge ou d'officier du ministère public et, d'autre part, sa compétence en matière d'accès à la fonction de juge ou d'officier du ministère public. Seules peuvent être présentées en vue d'une nomination ou d'une désignation des personnes qui se sont vu reconnaître au préalable l'accès à la fonction de magistrat. Les épreuves d'accès à la magistrature relèvent de la compétence exclusive du Conseil supérieur de la Justice alors que celui-ci se voit reconnaître seulement un pouvoir de présentation, dans le cadre de la nomination d'un juge ou d'un officier du ministère public, la nomination proprement dite relevant de la compétence du Roi.

B.4.4. Trois voies d'accès à la magistrature sont ouvertes par le Code judiciaire. L'une de ces voies, suivie par le requérant devant le Conseil d'Etat et réservée aux candidats sans longue expérience professionnelle, suppose la réussite d'un concours d'admission à un stage judiciaire, organisé par le Conseil supérieur de la Justice. Selon l'article 259octies, § 1er, du Code judiciaire, le nombre de places de stagiaire judiciaire est déterminé chaque année par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres (alinéa 1er); les lauréats du concours d'admission sont nommés stagiaires judiciaires par le ministre de la Justice (alinéa 2). Selon l'article 259octies, § 2, le stage a une durée de trois ans. Au terme de ce stage, le stagiaire peut être nommé juge ou officier du ministère public (articles 187, 190 et 194 du Code judiciaire).

B.5. Ni l'article 151, § 3, 3°, de la Constitution, ni les dispositions du Code judiciaire qui attribuent au Conseil supérieur de la Justice la compétence d'organiser le concours d'admission au stage judiciaire, ni l'article 14, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat ne prévoient que les candidats à ce concours disposent d'un recours devant le Conseil d'Etat à l'encontre des décisions prises à leur égard par le Conseil supérieur de la Justice. Une différence de traitement existe donc par rapport aux candidats à un concours d'accès à une fonction publique, qui disposent d'un recours devant le Conseil d'Etat à l'encontre des décisions prises à leur égard par le SELOR.

Quant à la compétence de la Cour

B.6.1. Le Conseil des ministres soutient que le Constituant, en adoptant l'article 151 de la Constitution à un moment - le 20 novembre 1998 - où le Conseil d'Etat n'était compétent qu'à l'égard des actes et décisions des seules autorités administratives, à l'exclusion par conséquent du Conseil supérieur de la Justice, a implicitement mais certainement entendu que les actes et décisions par lesquels celui-ci exerce les compétences énumérées à l'article 151, § 3, de la Constitution ne puissent faire l'objet d'un recours en annulation devant le Conseil d'Etat; la Cour ne serait pas compétente pour se prononcer sur une option du Constituant.

B.6.2. L'adoption d'une loi postérieure à celle d'une disposition constitutionnelle n'est pas suffisante pour renseigner sur une option du Constituant.

Quant à la comparabilité

B.7.1. Le Conseil supérieur de la Justice, le Conseil des ministres et les parties intervenantes objectent que les situations ne sont pas comparables en raison notamment de la nature différente du Conseil supérieur de la Justice et du SELOR, ainsi que de la nature différente des fonctions à pourvoir.

B.7.2. Lorsque l'accès à un juge est entravé pour une catégorie de personnes, cette catégorie de personnes peut être comparée à toute catégorie de personnes pour laquelle l'accès à un juge n'est pas entravé.

Il convient d'examiner si le système mis en place par le législateur n'aboutit pas à priver, de manière discriminatoire, une catégorie de personnes du droit à un recours juridictionnel effectif.

B.8. Le caractère propre du Conseil supérieur de la Justice, qui est un organe constitué, exige que son indépendance soit garantie.

Toutefois, la nécessité de sauvegarder cette indépendance ne justifie pas que les candidats qui se présentent au concours d'admission au stage judiciaire soient privés d'un recours en annulation contre les décisions prises à cet égard par le Conseil supérieur de la Justice.

B.9. L'absence de cette garantie juridictionnelle, laquelle est par contre reconnue aux candidats à un concours d'accès à une fonction publique, qui disposent d'un recours devant le Conseil d'Etat contre les décisions prises à leur égard par le SELOR, est contraire au principe d'égalité et de non-discrimination : cette absence est disproportionnée au regard du souci légitime de sauvegarder la liberté d'action du Conseil supérieur de la Justice car l'intérêt protégé par l'institution d'un recours en annulation est aussi réel et aussi légitime chez les candidats auxquels est refusé l'accès à une fonction préparatoire à la magistrature que chez les candidats auxquels est refusé l'accès à une autre fonction publique. Dans son avis précédant la loi du 22 décembre 1998 « modifiant certaines dispositions de la deuxième partie du Code judiciaire concernant le Conseil supérieur de la Justice, la nomination et la désignation de magistrats et instaurant un système d'évaluation pour les magistrats », le Conseil d'Etat avait d'ailleurs posé la question de savoir si « la présentation [n'était] pas susceptible de faire l'objet d'un recours direct lorsqu'elle a pour effet d'exclure définitivement un candidat » (Doc. parl., Chambre, 1997-1998, n° 1677/2, p. 3, en note).

B.10. Il ne peut être remédié à cette situation que par une intervention du législateur, lors de laquelle il puisse envisager, par égard à l'indépendance qui doit être assurée au Conseil supérieur de la Justice, de prévoir des garanties spécifiques auxquelles il n'a pas dû veiller lors de l'élaboration des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat.

B.11. Il résulte de ce qui précède que, contrairement à ce qu'affirme l'arrêt a quo, la discrimination ne trouve pas son origine dans l'article 14 précité, mais dans une lacune de la législation, à savoir le défaut d'organisation d'un recours en annulation des décisions prises par le Conseil supérieur de la Justice à l'égard des candidats qui présentent le concours d'admission au stage judiciaire.

B.12. La question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs,

la Cour

dit pour droit :

- L'article 14, § 1er, alinéa 1er, 2°, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution.

- L'absence d'une disposition législative organisant un recours contre une décision prise par le Conseil supérieur de la Justice à l'égard des candidats qui présentent le concours d'admission au stage judiciaire viole les articles 10 et 11 de la Constitution.

Ainsi prononcé en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 20 octobre 2011.

Le greffier,

P.-Y. Dutilleux.

Le président f.f.,

J.-P. Snappe.

Mots libres

  • Question préjudicielle relative à l'article 14, § 1er, 2°, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, tel qu'il a été remplacé par la loi du 15 mai 2007, posée par le Conseil d'Etat. Droit administratif

  • Conseil d'Etat

  • Compétence

  • Recours en annulation

  • Décision du Conseil supérieur de la Justice prise à l'égard des candidats qui présentent le concours d'admission au stage judiciaire

  • Exclusion. # Droits et libertés

  • Garanties juridictionnelles

  • Recours effectif devant un juge indépendant et impartial