- Arrêt du 8 décembre 2011

08/12/2011 - 184/2011

Jurisprudence

Résumé

Sommaire 1

La Cour

- annule l'allocation de base 10.005.28.01.63.21 de l'ordonnance du 14 décembre 2009 contenant le Budget général des Dépenses de la Région de Bruxelles-Capitale pour l'année budgétaire 2010;

- maintient les effets de la disposition annulée.


Arrêt - Texte intégral

La Cour constitutionnelle,

composée des présidents M. Bossuyt et R. Henneuse, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul et F. Daoût, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président M. Bossuyt,

après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :

I. Objet du recours et procédure

Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 16 août 2010 et parvenue au greffe le 17 août 2010, un recours en annulation de l'allocation de base 10.005.28.01.63.21 de l'ordonnance du 14 décembre 2009 contenant le Budget général des Dépenses de la Région de Bruxelles-Capitale pour l'année budgétaire 2010 (publiée au Moniteur belge du 18 février 2010) a été introduit par l'ASBL « Vlaams Komitee voor Brussel », dont le siège social est établi à 1000 Bruxelles, rue de la Presse 20.

(...)

II. En droit

(...)

Quant à la recevabilité

B.1.1. Il ressort de l'article 7, alinéa 3, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, modifié par l'article 4 de la loi spéciale du 9 mars 2003, que la personne morale qui introduit un recours en annulation doit, à la première demande, produire la preuve de la décision d'intenter ce recours.

B.1.2. La requérante joint à sa requête un document intitulé « uittreksel uit de beraadslaging van de Raad van Bestuur van 14 juli 2010 » - signé « namens de Raad van Bestuur » par deux de ses administrateurs - dont il ressort que le conseil d'administration a décidé à cette date d'introduire un recours en annulation contre l'ordonnance attaquée.

Quant à l'intérêt

B.2.1. L'article 142, alinéa 3, de la Constitution et l'article 2, 2°, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle imposent à une personne morale qui introduit un recours en annulation de justifier d'un intérêt.

Ne justifient de l'intérêt requis que les personnes dont la situation pourrait être affectée directement et défavorablement par la norme attaquée. L'action populaire n'est pas admissible.

Lorsqu'une association sans but lucratif qui n'invoque pas son intérêt personnel agit devant la Cour, il est requis que son objet social soit d'une nature particulière et, dès lors, distinct de l'intérêt général; qu'elle défende un intérêt collectif; que la norme attaquée soit susceptible d'affecter son objet social; qu'il n'apparaisse pas, enfin, que cet objet social n'est pas ou n'est plus réellement poursuivi.

B.2.2. En vertu de l'article 1er de ses statuts, la partie requérante a pour objet « de préserver et de promouvoir la vie flamande dans la région de Bruxelles-Capitale ». A cet effet, elle a notamment constitué un groupe de travail juridique qui tend à protéger les droits des néerlandophones à Bruxelles.

B.2.3. L'objet social de la partie requérante est distinct de l'intérêt général et cette dernière poursuit aussi réellement ledit objet social, comme en témoignent notamment les recours en annulation qu'elle a introduits dans le passé devant la Cour constitutionnelle et le Conseil d'Etat.

B.2.4. Par la disposition attaquée, la Région de Bruxelles-Capitale prévoit des subventions aux communes pour la création de nouvelles places dans les infrastructures communales destinées à l'accueil de la petite enfance. Il revient aux communes de déterminer plus précisément la manière dont les subventions seront utilisées. Selon la partie requérante, la disposition attaquée porterait atteinte à son objet social, en ce que la Région de Bruxelles-Capitale s'approprie une compétence qui, sur le territoire de cette Région, appartient exclusivement à la Communauté flamande et en ce que cette disposition peut affecter la situation juridique des habitants néerlandophones de cette Région, pour lesquels s'appliquent des garanties particulières.

B.2.5. Si la partie requérante n'avait invoqué, à l'appui de son intérêt, que le fait que des compétences attribuées à la Communauté flamande seraient exercées par d'autres autorités publiques, son recours serait irrecevable car la partie requérante entendrait ainsi substituer son appréciation des intérêts de cette Communauté à l'appréciation des organes officiels démocratiquement constitués de celle-ci, alors que l'article 2, 1° et 3°, de la loi spéciale du 6 janvier 1989, adoptée en exécution de l'article 142 de la Constitution, confie à ceux-ci le soin de défendre devant la Cour les intérêts propres à leur collectivité.

La partie requérante fait toutefois également valoir, à l'appui de son intérêt, que la situation juridique, mentionnée en B.2.4, des habitants néerlandophones de la Région de Bruxelles-Capitale peut être affectée par la disposition attaquée. Ainsi limité, l'examen de cet intérêt est lié à la portée qu'il convient de donner à la disposition attaquée. Par conséquent, l'examen de la recevabilité se confond avec celui du fond de l'affaire.

Quant à la recevabilité du mémoire de la Région de Bruxelles-Capitale

B.3.1. Le Gouvernement flamand fait valoir que le mémoire de la Région de Bruxelles-Capitale serait irrecevable au motif qu'il a été introduit par « la Région de Bruxelles-Capitale, représentée par son ministre-président Charles Picqué ». Etant donné qu'il n'a pas été introduit par la personne désignée par l'article 85 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à savoir le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, il devrait être écarté des débats.

B.3.2. Le mémoire a été introduit en application de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, en réponse à la notification du recours adressée au Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, conformément à l'article 76, § 4, de la même loi spéciale. Bien qu'il soit écrit dans le préambule du mémoire introduit que c'est la Région de Bruxelles-Capitale qui agit, il apparaît de la lecture des pièces, ainsi que de la deuxième page de ce mémoire, soumises par le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, que ce mémoire a été rédigé et introduit en vertu d'une décision du Gouvernement, lequel a chargé son ministre-président d'exécuter celle-ci.

L'exception est rejetée.

Quant au fond

B.4. L'allocation de base 10.005.28.01.63.21 prévue au budget général des dépenses de la Région de Bruxelles-Capitale pour l'année budgétaire 2010 relève de l'activité 28 (« Subventions d'investissement et autres transferts en capital aux communes et CPAS ») du programme 05 (« Financement de projets spécifiques des communes ») de la mission 10 (« Soutien et accompagnement des pouvoirs locaux ») de la section I (« Dépenses des services du Gouvernement ») du tableau budgétaire.

Le libellé de cette allocation est « Subventionnements aux projets d'infrastructure communale consacrés aux crèches ». Elle concerne l'attribution de subventions facultatives (article 13, alinéa 3, de l'ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 14 décembre 2009 « contenant le Budget général des Dépenses de la Région de Bruxelles-Capitale pour l'année budgétaire 2010 ») et est justifiée comme suit :

« Subventions aux communes pour la création de places dans les infrastructures communales réservées à l'accueil de la petite enfance. Le crédit a été augmenté à concurrence de 50 % ».

Le programme 05 précité est notamment commenté comme suit :

« Dans le cadre du financement spécifique des communes, il faut souligner également le renforcement de l'effort de la Région pour créer des places en crèche via l'inscription d'un crédit budgétaire de 4.500.000 euros. Un nouvel appel à projets sera lancé dès début 2010 à destination des communes ».

B.5. Il ressort de la requête que la Cour est invitée à statuer sur la conformité de la disposition attaquée à l'article 5, § 1er, II, 1°, et à l'article 6, § 1er, VIII, 9° et 10°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles en ce que cette disposition réglerait la matière communautaire de la politique familiale.

B.6.1. L'article 128 de la Constitution dispose :

« § 1er. Les Parlements de la Communauté française et de la Communauté flamande règlent par décret, chacun en ce qui le concerne, les matières personnalisables, de même qu'en ces matières, la coopération entre les communautés et la coopération internationale, y compris la conclusion des traités.

Une loi adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa, arrête ces matières personnalisables, ainsi que les formes de coopération et les modalités de conclusion de traités.

§ 2. Ces décrets ont force de loi respectivement dans la région de langue française et dans la région de langue néerlandaise, ainsi que, sauf si une loi adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa, en dispose autrement, à l'égard des institutions établies dans la région bilingue de Bruxelles-Capitale qui, en raison de leur organisation, doivent être considérées comme appartenant exclusivement à l'une ou à l'autre communauté ».

L'article 135 de la Constitution dispose :

« Une loi adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa, désigne les autorités qui, pour la région bilingue de Bruxelles-Capitale, exercent les compétences non dévolues aux communautés dans les matières visées à l'article 128, § 1er ».

B.6.2. L'article 5, § 1er, II, 1°, de la loi spéciale du 8 août 1980 dispose :

« Les matières personnalisables visées à l'article 59bis, § 2bis, [actuellement l'article 128, § 1er] de la Constitution sont :

II. En matière d'aide aux personnes :

1° La politique familiale en ce compris toutes les formes d'aide et d'assistance aux familles et aux enfants ».

Cette matière vise notamment « l'aide et l'assistance matérielle, sociale, psychologique, morale et éducative aux enfants, en ce compris la politique d'accueil des enfants, soit que cette aide et cette assistance soient données directement, soit par la voie d'associations et institutions, en ce compris l'OEuvre nationale de l'Enfance » (Doc. parl., Sénat, 1979-1980, n° 434-2, p. 125).

B.6.3. Adopté en exécution de l'article 135 de la Constitution, l'article 63, alinéa 1er, de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises dispose :

« Sans préjudice des compétences de la Communauté française et de la Communauté flamande, le collège réuni et l'assemblée réunie exercent les compétences visées, [à l'article] 5 [...], de la loi spéciale ».

L'assemblée réunie et le collège réuni sont les organes de la Commission communautaire commune (article 60, alinéa 4, de la loi spéciale du 12 janvier 1989) qui exercent collectivement le pouvoir de légiférer par ordonnances (article 68, § 1er, de la même loi spéciale).

B.6.4. En exécution de l'article 138 de la Constitution, l'article 3, 7°, du décret II de la Communauté française du 19 juillet 1993 « attribuant l'exercice de certaines compétences de la Communauté française à la Région wallonne et à la Commission communautaire française » dispose :

« [...] la Commission [...] sur le territoire de la région bilingue de Bruxelles-Capitale, [exerce] les compétences de la Communauté dans les matières suivantes :

[...]

7° l'aide aux personnes, visée à l'article 5, § 1er, II, de la loi spéciale [du 8 août 1980 de réformes institutionnelles], à l'exception [...] de ce qui relève des missions confiées à l'Office de la naissance et de l'enfance (ONE) [...] ».

L'article 3, 7°, du décret II de la Région wallonne du 22 juillet 1993 « attribuant l'exercice de certaines compétences de la Communauté française à la Région wallonne et à la Commission communautaire française » et l'article 3, 7°, du décret III de la Commission communautaire française du 22 juillet 1993 « attribuant l'exercice de certaines compétences de la Communauté française à la Région wallonne et à la Commission communautaire française » disposent de la même manière.

B.6.5. Il ressort de ce qui précède que, sur le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale, la politique familiale au sens de l'article 5, § 1er, II, 1°, de la loi spéciale du 8 août 1980 est une matière qui est réglée par plusieurs législateurs.

La Communauté flamande est compétente à l'égard des institutions qui y sont établies et qui, en raison de leur organisation, doivent être considérées comme appartenant exclusivement à cette Communauté.

La Commission communautaire française est compétente à l'égard des institutions qui y sont établies et qui, en raison de leur organisation, doivent être considérées comme appartenant exclusivement à la Communauté française.

La Communauté française reste compétente pour régler ce qui relève des missions confiées à l'Office de la naissance et de l'enfance.

La Commission communautaire commune est, quant à elle, compétente pour régler les aspects de cette matière qui échappent à la compétence des trois législateurs décrétaux précités.

La Région de Bruxelles-Capitale n'est, par contre, pas compétente pour régler cette matière.

B.6.6. L'allocation de base contestée permet le financement complémentaire de crèches communales.

L'ordonnance du 14 décembre 2009 règle, dans cette mesure, la politique familiale au sens de l'article 5, § 1er, II, 1°, de la loi spéciale du 8 août 1980.

B.7.1. L'article 39 de la Constitution dispose :

« La loi attribue aux organes régionaux qu'elle crée et qui sont composés de mandataires élus, la compétence de régler les matières qu'elle détermine, à l'exception de celles visées aux articles 30 et 127 à 129, dans le ressort et selon le mode qu'elle établit. Cette loi doit être adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa ».

B.7.2. Déterminant des matières qui sont de la compétence de la Région wallonne et de la Région flamande, l'article 6, § 1er, VIII, 9° et 10°, de la loi spéciale du 8 août 1980, tel que remplacé par l'article 4 de la loi spéciale du 13 juillet 2001 « portant transfert de diverses compétences aux régions et communautés », dispose :

« Les matières visées à l'article 107quater [actuellement l'article 39] de la Constitution sont :

[...]

9° le financement général des communes, des agglomérations et des fédérations de communes et des provinces;

[...]

10° le financement des missions à remplir par les communes, les agglomérations et fédérations de communes, les provinces et par d'autres personnes morales de droit public dans les matières qui relèvent de la compétence des régions, sauf lorsque ces missions se rapportent à une matière qui est de la compétence de l'autorité fédérale ou des communautés ».

La Région de Bruxelles-Capitale est également compétente pour régler ces matières (article 4, alinéa 1er, de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises).

Le « financement général des communes » concerne les « modes de financement généralement quelconques en vertu desquels les communes [...] sont financées, suivant les critères qui ne sont pas directement liés à une mission ou tâche spécifique » (Doc. parl., Chambre, 1988, n° 516/1, p. 18).

B.7.3. S'agissant du financement de tâches communales spécifiques, l'allocation de base contestée est étrangère à la matière du financement général des communes au sens de l'article 6, § 1er, VIII, 9°, de la loi spéciale du 8 août 1980.

Elle relève, comme indiqué en B.6.6, d'une matière communautaire, de sorte qu'elle ne peut davantage être considérée comme traduisant l'exercice, par la Région de Bruxelles-Capitale, de sa compétence relative au financement des missions à remplir par les communes, au sens de l'article 6, § 1er, VIII, 10°, de la même loi.

B.8.1. L'article 178 de la Constitution dispose :

« Dans les conditions et suivant les modalités déterminées par la loi adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa, le Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale transfère, par la règle visée à l'article 134, des moyens financiers à la Commission communautaire commune et aux Commissions communautaires française et flamande ».

Ce transfert financier concerne des « matières communautaires visées à l'article 108ter, § 3, alinéa 1er, [actuellement l'article 136] de la Constitution [qui] sont celles qui sont attribuées, ou seront attribuées, à la Communauté française et à la Communauté flamande » (article 61 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises). Il peut donc porter sur l'accueil de l'enfance dans les crèches communales sises en Région de Bruxelles-Capitale.

B.8.2. En exécution de l'article 178 de la Constitution, l'article 83bis de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises dispose :

« Sous réserve des articles 83ter et 83quater, le Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale peut, à partir de l'année budgétaire 1995, transférer aux Commissions communautaires française et flamande des moyens qui seront répartis suivant la clé de répartition de 80 p.c. pour la Commission communautaire française et de 20 p.c. pour la Commission communautaire flamande ».

B.8.3. La Région de Bruxelles-Capitale est donc compétente pour pourvoir au financement des commissions communautaires.

B.8.4. L'allocation de base contestée permet le financement complémentaire de crèches communales.

Les moyens accordés dans l'allocation de base contestée sont toutefois transférés aux communes et non aux commissions communautaires, dans les conditions prévues par l'article 83bis de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises.

B.9.1. Le moyen est fondé. Dès lors, l'allocation de base 10.005.28.01.63.21 de l'ordonnance du 14 décembre 2009 « contenant le Budget général des Dépenses de la Région de Bruxelles-Capitale pour l'année budgétaire 2010 » doit être annulée.

B.9.2. Cette annulation ne peut toutefois avoir pour conséquence que le financement alloué sur la base de cette disposition doive être remboursé. Plusieurs projets d'infrastructure qui ont été financés sont déjà réalisés et d'autres sont en cours d'exécution. Une annulation rétroactive aurait pour effet que plusieurs acteurs qui ont pu invoquer de bonne foi une disposition budgétaire et une décision des pouvoirs publics fondée sur cette disposition pourraient rencontrer des problèmes financiers. Par application de l'article 8 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, les effets de la disposition annulée doivent dès lors être définitivement maintenus.

Par ces motifs,

la Cour

- annule l'allocation de base 10.005.28.01.63.21 de l'ordonnance du 14 décembre 2009 contenant le Budget général des Dépenses de la Région de Bruxelles-Capitale pour l'année budgétaire 2010;

- maintient les effets de la disposition annulée.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise, en langue française et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 8 décembre 2011.

Le greffier,

P.-Y. Dutilleux.

Le président,

M. Bossuyt.

Mots libres

  • Recours en annulation de l'allocation de base 10.005.28.01.63.21 de l'ordonnance du 14 décembre 2009 contenant le Budget général des Dépenses de la Région de Bruxelles-Capitale pour l'année budgétaire 2010, introduit par l'ASBL « Vlaams Komitee voor Brussel » Droit constitutionnel

  • 1. Compétences des communautés

  • Aide aux personnes

  • Politique familiale

  • Politique d'accueil des enfants

  • Crèches communales

  • Financement complémentaire

  • 2. Compétences des régions

  • Région de Bruxelles Capitale

  • Financement des commissions communautaires.