- Arrêt du 15 décembre 2011

15/12/2011 - 188/2011

Jurisprudence

Résumé

Sommaire 1

La Cour

annule l'article 55, 3°, du décret de la Région flamande du 16 juillet 2010 portant adaptation du Code flamand de l'aménagement du territoire du 15 mai 2009 et du décret du 10 mars 2006 portant adaptations décrétales en matière d'aménagement du territoire et du patrimoine immobilier suite à la politique administrative.


Arrêt - Texte intégral

La Cour constitutionnelle,

composée des présidents M. Bossuyt et R. Henneuse, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul et F. Daoût, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président M. Bossuyt,

après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :

I. Objet des recours et procédure

a. Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 7 janvier 2011 et parvenue au greffe le 10 janvier 2011, un recours en annulation de l'article 55 du décret de la Région flamande du 16 juillet 2010 portant adaptation du Code flamand de l'Aménagement du Territoire du 15 mai 2009 et du décret du 10 mars 2006 portant adaptations décrétales en matière d'aménagement du territoire et du patrimoine immobilier suite à la politique administrative (publié au Moniteur belge du 9 août 2010) a été introduit par André de Spoelberch, demeurant à 1840 Londerzeel, Drietorenstraat 41, Cécile Cornet d'Elzius, demeurant à 1200 Bruxelles, avenue des Ombrages 21, Elisabeth Cornet d'Elzius, demeurant à 5361 Scy, rue Hector Montjoie 6, et André Cornet d'Elzius, demeurant à 1200 Bruxelles, avenue des Ombrages 21.

b. Par requêtes adressées à la Cour par lettres recommandées à la poste le 7 février 2011 et parvenues au greffe le 8 février 2011, quatre recours en annulation de l'article 55, 3°, du décret de la Région flamande du 16 juillet 2010, précité, ont été introduits respectivement par la SA « Alpagy-Invest », la SA « Gap-Invest », la SA « Sparrenhof-Invest », ayant toutes trois leur siège social à 9052 Gand (Zwijnaarde), Klossestraat 12, Françoise de Buck van Overstraeten, demeurant à 1950 Kraainem, avenue des Chasseurs 11, Patricia Kervyn de Volkaersbeke, faisant élection de domicile à 2018 Anvers, Jan Van Rijswijcklaan 16, Alexandra Kervyn de Volkaersbeke, demeurant à 1180 Bruxelles, avenue Albert Lancaster 103, et Guillaume Kervyn de Volkaersbeke, demeurant à 8340 Moerkerke-Damme, Hoornstraat 1, par Thierry Storme, demeurant à 9880 Aalter, Schoonberg 15, Dominique Storme, demeurant à 9031 Tronchiennes, Wafelijzerhoeve 1, Brigitte Storme, demeurant à 9031 Tronchiennes, Varendrieskouter 199, et Alain Storme, faisant élection de domicile à 2018 Anvers, Jan Van Rijswijcklaan 16, par Denis Slachmuylders, demeurant à 2811 Malines (Hombeek), Mechelseweg 1, Gisela Slachmuylders, demeurant à 2800 Malines, Beekstraat 29, Jozef Slachmuylders, demeurant à 2811 Malines (Leest), Juniorslaan 16, et Carine Slachmuylders, demeurant à 1880 Kapelle-op-den-Bos, Grotstraat 3, et par Eddy Ceuppens et Marcelline Remue, demeurant à 2160 Wommelgem, Herentalsebaan 400.

c. Par requêtes adressées à la Cour par lettres recommandées à la poste le 9 février 2011 et parvenues au greffe le 10 février 2011, deux recours en annulation de l'article 55, 3°, du décret de la Région flamande du 16 juillet 2010, précité, ont été introduits respectivement par Georges Cornet d'Elzius, demeurant à 4500 Huy, rue de la Tête Noire 34A, Paul Cornet d'Elzius, demeurant à 1040 Bruxelles, avenue Commandant Lothaire 67, Christine Cornet d'Elzius, demeurant à 5500 Furfooz (Dinant), Ferme de Sûre 78, François Cornet d'Elzius, demeurant à 1380 Ohain (Lasne), Chemin de la Brire 7, et la SPRL « Agro-Ecolo Brabant », dont le siège social est établi à 1040 Bruxelles, avenue Commandant Lothaire 67, et par Jan Pincket, demeurant à 1850 Grimbergen, Grimbergsesteenweg 16.

Ces affaires, inscrites sous les numéros 5078, 5095, 5096, 5097, 5098, 5102 et 5103 du rôle de la Cour, ont été jointes.

(...)

II. En droit

(...)

Quant à la disposition attaquée et à son contexte

B.1.1. L'article 55, 3°, attaqué, du décret de la Région flamande du 16 juillet 2010 portant adaptation du Code flamand de l'Aménagement du Territoire du 15 mai 2009 et du décret du 10 mars 2006 portant adaptations décrétales en matière d'aménagement du territoire et du patrimoine immobilier suite à la politique administrative ajoute à l'article 7.4.11, alinéa 2, du Code flamand de l'aménagement du Territoire, coordonné par l'arrêté du Gouvernement flamand du 15 mai 2009, un membre de phrase (à partir de : « étant entendu [...] »), de sorte que le deuxième alinéa de cet article, qui fait partie de la division 7 (« Dommages et bénéfices résultant de la planification spatiale ») du chapitre IV (« Planification ») du titre VII (« Diverses mesures temporaires et de transition ») du Code flamand de l'Aménagement du Territoire, dispose désormais :

« Les demandes de paiement d'indemnités de dommages résultant de la planification spatiale, qui sont issues de plans d'aménagement, seront réglées conformément aux stipulations du décret concernant l'aménagement du territoire, coordonné le 22 octobre 1996, tel qu'il était en vigueur le 31 août 2009, étant entendu que les présentes stipulations sont interprétées dans le sens que seul les 50 premiers mètres à partir de l'alignement sont pris en compte pour les dommages résultant de la planification spatiale ».

B.1.2. Le membre de phrase de l'article précité « conformément aux stipulations du décret concernant l'aménagement du territoire, coordonné le 22 octobre 1996, tel qu'il était en vigueur le 31 août 2009 » fait référence en particulier à l'article 35 du décret de la Région flamande relatif à l'aménagement du territoire, coordonné par l'arrêté du Gouvernement flamand du 22 octobre 1996 (ci-après : décret de coordination), dont les dispositions les plus importantes, antérieurement à l'abrogation de ce décret par l'article 104 du décret du 27 mars 2009 « adaptant et complétant la politique d'aménagement du territoire, des autorisations et du maintien », étaient libellées comme suit :

« Il y a lieu à indemnité à charge, suivant le cas, de la Région flamande, de l'association intercommunale ou de la commune, lorsque l'interdiction de bâtir ou de lotir résultant d'un plan revêtu de la force obligatoire met fin à l'usage auquel un bien est affecté ou normalement destiné au jour précédant l'entrée en vigueur.

[...]

Le droit à l'indemnisation naît soit au moment de la mutation du bien, soit lors du refus d'un permis de bâtir ou de lotir ou bien soit lors de la délivrance d'un certificat d'urbanisme négatif.

Toutefois, la diminution de la valeur du bien résultant de l'interdiction de bâtir ou de lotir doit être subie sans indemnité jusqu'à concurrence de vingt pour cent de cette valeur.

[...]

Aucune indemnité n'est due dans les cas suivants :

1° interdiction de bâtir ou de lotir résultant d'une prévision d'expropriation du bien; ce, sous réserve de l'application de l'article 33;

2° interdiction de couvrir une parcelle de constructions au-delà de ce qui est permis par le plan ou de dépasser dans un lotissement la densité d'occupation fixée par le plan;

3° interdiction de continuer l'exploitation d'établissements dangereux, insalubres et incommodes au-delà de la période pour laquelle l'exploitation a été autorisée;

4° interdiction de bâtir sur un terrain ne possédant pas les dimensions minimums fixées par le plan d'aménagement;

5° interdiction de lotir un terrain n'ayant pas d'accès à une voie suffisamment équipée compte tenu de la situation des lieux, ou d'y bâtir;

6° interdiction de bâtir ou de lotir en dehors des agglomérations en raison des nécessités impérieuses résultant de la sécurité de la circulation;

7° interdiction de lotir un terrain pour lequel un permis de lotir précédemment accordé était périmé à la date de l'entrée en vigueur du plan entraînant cette interdiction;

8° pour les bâtiments ou installations fixes détruits par une calamité naturelle, lorsque l'interdiction de leur reconstruction résulte de l'arrêté royal pris en exécution de l'article 12, § 3, premier alinéa, de la loi du 12 juillet 1976 relative à la réparation de certains dommages causés à des biens privés par des calamités naturelles ».

B.1.3. Les passages de l'article 35 du décret de coordination cités ci-dessus correspondent en grande partie à l'article 37, repris lors de la coordination, de la loi du 29 mars 1962 organique de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme (ci-après : loi organique de l'urbanisme), tel qu'il avait été remplacé par l'article 2 de la loi du 22 décembre 1970 et modifié par les lois des 12 juillet 1976 (article 12, § 4) et 22 décembre 1977 (articles 177 et 178).

B.1.4. Depuis le décret de la Région flamande du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire, l'indemnité de réparation des dommages résultant de la planification spatiale, qui est consécutive aux plans d'exécution spatiaux, est réglée par les articles 84 à 86 du décret portant organisation de l'aménagement du territoire, désormais coordonnés dans les articles 2.6.1 à 2.6.3 du Code flamand de l'aménagement du Territoire.

L'article 2.6.1, § 3, du Code flamand de l'Aménagement du Territoire dispose en particulier :

« § 3. Pour l'application de l'indemnisation des dommages résultant de la planification spatiale, les critères cumulatifs suivants doivent de surcroît être remplis la veille de l'entrée en vigueur du plan définitif :

1° la parcelle doit être située le long d'une route suffisamment équipée, conformément à l'article 4.3.5, § 1er;

2° la parcelle doit entrer en ligne de compte pour l'édification d'une construction sur le plan de l'urbanisme et de la technique de construction;

3° la parcelle doit être située dans une zone constructible, comme définie dans un plan d'aménagement ou dans un plan d'exécution spatiale;

4° seuls les 50 premiers mètres à partir de l'alignement entrent en ligne de compte pour les dommages résultant de la planification spatiale ».

La règle qui figure à la fin de cette disposition, aussi dénommée ci-après règle des cinquante mètres, est justifiée comme suit dans les travaux préparatoires :

« Seuls les cinquante premiers mètres à partir de l'alignement entrent en ligne de compte pour une indemnité de réparation des dommages résultant de la planification spatiale (point 4). Cette limitation découle de l'exigence de situation le long d'une voie suffisamment équipée et est tirée de l'analyse de la jurisprudence dominante qui en a déduit la règle des cinquante mètres. La profondeur de cinquante mètres à partir de l'alignement est la profondeur de construction usuelle. Les terrains de fond, qui se trouvent au-delà de la première bande de cinquante mètres, n'entrent pas en ligne de compte pour une indemnité de réparation des dommages résultant de la planification spatiale (voy., entre autres, Cour de cassation, n° 7028, 30 novembre 1990) » (Doc. parl., Parlement flamand, 1998-1999, n° 1332/1, p. 46).

B.1.5. La Cour doit donc statuer sur la règle selon laquelle, en ce qui concerne l'indemnité de réparation de dommages résultant de la planification spatiale, seule la bande située dans les cinquante premiers mètres à partir de l'alignement est prise en compte.

Les recours ne portent pas sur la règle des cinquante mètres que contient l'article 2.6.1, § 3, 4°, du Code flamand de l'Aménagement du Territoire, en ce qui concerne les dommages résultant des plans d'exécution spatiaux, mais sur l'interprétation, à l'article 7.4.11, alinéa 2, du Code flamand de l'Aménagement du Territoire, figurant parmi les « Diverses mesures temporaires et de transition », selon laquelle cette règle s'applique également pour l'indemnité de réparation des dommages résultant de la planification spatiale qui découle de « plans d'aménagement antérieurs », et, dès lors, sur la base des réglementations parallèles antérieures de l'article 37 de la loi organique de l'urbanisme et de l'article 35 du décret de coordination.

Quant à la recevabilité

B.2.1. Pour étayer leur intérêt au recours, les parties requérantes font valoir qu'elles sont partie à des procédures pendantes par lesquelles elles réclament une indemnité de réparation des dommages résultant de la planification spatiale, par suite de plans d'aménagement.

Contrairement à ce que soutient le Gouvernement flamand au titre d'exception d'irrecevabilité, tant les parties requérantes dans l'affaire n° 5102 que la partie requérante dans l'affaire n° 5103 justifient individuellement de leur intérêt en tant que parties dans des procédures pendantes concernant des dommages résultant de la planification.

B.2.2. Etant donné, quoi qu'il en soit, que chacune des requêtes soit émane de personnes physiques qui ont formé le recours de manière recevable, soit a été introduite conjointement par de telles personnes, il n'y a pas lieu de faire droit à l'exception soulevée par le Gouvernement flamand, selon laquelle certaines des parties requérantes ont négligé, en tant que personnes morales, de soumettre la décision d'introduire le recours et n'ont pas davantage fourni une copie de la publication de leurs statuts au Moniteur belge.

B.2.3. Bien que les parties requérantes dans l'affaire n° 5078 demandent l'annulation de l'intégralité de l'article 55 du décret de la Région flamande du 16 juillet 2010, l'exposé de leurs griefs et les requêtes dans les affaires qui sont jointes font apparaître que seul le 3° de cet article est visé.

Quant au fond

B.3.1. Les parties requérantes font valoir, entre autres, que la disposition attaquée est contraire au principe d'égalité et de non-discrimination garanti par les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés ou non avec, entre autres, les articles 84 et 133 de celle-ci, le principe de la non-rétroactivité des lois, le principe de la sécurité juridique et le principe de confiance, ainsi que le droit à un procès équitable, garanti par l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme.

Elles estiment en particulier que la disposition attaquée est présentée à tort comme une disposition interprétative, alors qu'elle serait en réalité une nouvelle règle de droit qui est instaurée avec effet rétroactif et qui interfère dans des procédures pendantes auxquelles elles sont parties.

B.3.2. Elles font valoir en outre que le législateur décrétal régional n'est pas compétent pour adopter des décrets interprétatifs et que les règles répartitrices de compétence sont dès lors également violées.

B.3.3. Le Gouvernement flamand soutient qu'il s'agit d'une disposition purement interprétative et que sa rétroactivité est justifiée par son caractère interprétatif.

B.4. Une disposition législative est interprétative quand elle confère à une disposition le sens que, dès son adoption, le législateur a voulu lui donner et qu'elle pouvait raisonnablement recevoir. C'est donc le propre d'une telle disposition législative, sous réserve du principe de légalité en matière pénale, de sortir ses effets à la date d'entrée en vigueur des dispositions qu'elle interprète.

Toutefois, la garantie de la non-rétroactivité des lois ne pourrait être éludée par le seul fait qu'une disposition législative ayant un effet rétroactif serait présentée comme une disposition interprétative. Il convient donc d'examiner si le législateur a donné à la disposition le sens qu'elle pouvait raisonnablement recevoir dès son adoption.

B.5. La disposition attaquée est le résultat d'un amendement introduit lors des travaux préparatoires du décret du 16 juillet 2010, qui est justifié comme suit :

« La troisième adaptation de l'article 7.4.11 doit faire la clarté sur l'interprétation des dispositions relatives aux dommages résultant du plan contenues dans le décret relatif à l'aménagement du territoire, coordonné le 22 octobre 1996, tel qu'il était en vigueur le 31 août 2009. Les articles 35 et 36 de ce décret ont constitué le fondement, d'abord, de la réglementation contenue dans les articles 84 à 86 du décret du 18 mai 1999 relatif à l'organisation de l'aménagement du territoire et, ensuite, de la nouvelle réglementation contenue dans les articles 2.6.1 à 2.6.3 du Code flamand de l'Aménagement du Territoire.

L'interprétation que le législateur fédéral et le législateur décrétal antérieurs ont toujours eue en vue, et qui, précédemment, a été reproduite explicitement à l'article 84, § 3, alinéa 1er, 4°, du décret du 18 mai 1999 relatif à l'organisation de l'aménagement du territoire, et désormais à l'article 2.6.1, § 3, alinéa 1er, 4°, du Code flamand de l'aménagement du territoire (' seuls les 50 premiers mètres à partir de l'alignement sont pris en compte pour les dommages résultant de la planification spatiale ') est reprise explicitement par cette proposition, comme disposition interprétative, à l'article 7.4.11, alinéa 2, du Code flamand de l'Aménagement du Territoire.

Pour de plus amples explications concernant cette proposition, il peut être renvoyé à la discussion des articles concernant cette condition dans le décret du 18 mai 1999 relatif à l'organisation de l'aménagement du territoire. Il y est dit ce qui suit (Doc. parl., Parlement flamand, 1998-99, n° 1332/1, p. 46) :

' § 3. Le présent paragraphe précise un certain nombre de critères supplémentaires auxquels il doit être satisfait de manière cumulative pour qu'une parcelle puisse entrer en ligne de compte en vue d'une indemnité de réparation des dommages résultant de la planification spatiale. Ces conditions sont fixées parce que l'indemnité de dommages résultant de la planification spatiale n'est accordée que pour des parcelles ayant le caractère de terrain à bâtir.

Le point 2 contient la condition que la parcelle doit entrer en ligne de compte pour la construction, du point de vue urbanistique et technique. Il est évidemment possible de bâtir sur tous les terrains, mais ceux-ci n'acquièrent pas pour autant le statut de terrain à bâtir. La jurisprudence et la doctrine dominantes confèrent d'ores et déjà à ce critère un contenu satisfaisant. Sont exclus les terrains qui, par nature, ne conviennent pas à la construction, à moins d'en changer le caractère de manière artificielle afin de rendre le terrain constructible.

Le point 3 pose explicitement la condition que la parcelle soit située dans une zone constructible, fixée dans un plan d'aménagement ou dans un plan d'exécution spatial. Sont exclues les parcelles qui ont déjà été réservées, dans un plan d'aménagement ou un plan d'exécution spatial, à d'autres fins que la construction, par exemple les espaces verts.

La condition mentionnée au point 2, à savoir l'exigence que la parcelle soit adjacente à une voie suffisamment équipée, ne s'appliquent pas à l'obtention d'une indemnité de réparation de dommages résultant de la planification spatiale pour les entreprises agricoles existantes et leur siège d'exploitation, étant donné que ces bâtiments ne remplissent pas toujours cette condition en raison de leur nature. Seuls les cinquante premiers mètres à partir de l'alignement entrent en ligne de compte pour une indemnité de réparation des dommages résultant de la planification spatiale (point 4). Cette limitation découle d'une part déjà de l'exigence de situation le long d'une voie suffisamment équipée et est tirée de l'analyse de la jurisprudence dominante qui en a déduit la règle des 50 mètres. La profondeur de 50 mètres à partir de l'alignement est la profondeur de construction usuelle. Les terrains de fond qui sont situés au-delà de la première bande de 50 mètres n'entrent pas en ligne de compte pour une indemnité de réparation des dommages résultant de la planification spatiale (voyez, entre autres, Cour de cassation, n° 7008, 30 novembre 1999)' [...].

Une autre justification de cette disposition interprétative réside dans la cause d'exception pour les dommages résultant du plan, contenue dans l'article 35, alinéa 10, 5°, du décret relatif à l'aménagement du territoire, coordonné le 22 octobre 1996, tel qu'il était en vigueur le 31 août 2009. Il était précisé dans cet article que l'indemnité n'est pas due en cas d'interdiction de lotir ou de bâtir sur un terrain adjacent à une voie qui, eu égard à la situation locale, est insuffisamment équipée. Cette cause d'exception faisait aussi déjà partie, dans des termes identiques, de la loi du 29 mars 1962 organique de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, modifié par la loi du 22 décembre 1970, et doit donc être réputée s'appliquer à toutes les procédures concernant des dommages résultant du plan, engagées sur la base des articles 37 et 38 de la loi organique de l'urbanisme (ultérieurement les articles 35 et 36 du décret relatif à l'aménagement du territoire, coordonné le 22 octobre 1996). Ledit motif d'exception comporte clairement la condition que, pour entrer en ligne de compte en vue d'une indemnité de réparation des dommages résultant de la planification spatiale, le terrain doit être adjacent à une voie qui, eu égard à la situation locale, est suffisamment équipée pour y lotir ou y bâtir. Le terrain doit donc être adjacent à une voie suffisamment équipée et cette condition s'applique aussi bien pour un terrain à bâtir que pour un terrain dit 'à lotir'. L'exigence légale que la parcelle de terrain à bâtir ou de 'terrain à lotir' soit adjacente à une voie a pour effet qu'une parcelle de terrain à bâtir ou de 'terrain à lotir' qui n'est pas adjacente à une voie ne saurait évidemment être adjacente à une voie suffisamment équipée, condition légale de l'existence de dommages résultant du plan. Les terrains à bâtir ou les 'terrains à lotir' de fond, situés à plus de 50 mètres à partir de l'alignement, ne peuvent donc jamais être pris en compte pour des dommages résultant du plan.

Etant donné que le 17 décembre 2009, la Cour de cassation a rendu deux arrêts qui pourraient remettre en question la règle dite des 50 mètres, une disposition interprétative est nécessaire.

Une disposition d'entrée en vigueur spécifique n'est pas requise pour une disposition interprétative, puisque ces dispositions sont réputées comporter l'interprétation qui devait et doit être donnée ex tunc aux articles en question » (Doc. parl., Parlement flamand, 2009-2010, n° 349/9, pp. 15-16).

B.6.1. Ni les travaux préparatoires de la loi organique de l'urbanisme ou des lois modifiant son article 37 ni ceux de l'article 35 du décret de coordination n'évoquent, en tant que telle, la règle des cinquante mètres en matière d'indemnité de réparation des dommages résultant de la planification spatiale, alors que ces textes de lois comportent eux-mêmes une énumération de cas dans lesquels il n'est pas dû d'indemnité de réparation des dommages résultant de la planification spatiale. Le fait que seul un dommage certain, actuel et objectivement déterminable était visé (Doc. parl., Sénat, 1959-1960, n° 275, p. 57), que l'indemnité de réparation des dommages résultant de la planification spatiale doit porter sur une indemnisation quelque peu limitée ou encore qu'il doit être tenu compte de la situation de fait concrète et, partant, de la situation du terrain, comme le soutient le Gouvernement flamand, n'a pas pour conséquence qu'il soit admis d'emblée comme règle générale qu'une indemnité de réparation des dommages résultant de la planification spatiale ne puisse être accordée que pour la bande située dans les cinquante premiers mètres à partir de l'alignement.

B.6.2. Faisant référence aux travaux préparatoires cités de la disposition attaquée, le Gouvernement flamand soutient encore que les législateurs fédéral et décrétal ont précisé qu'il n'est pas accordé d'indemnité de réparation des dommages résultant de la planification spatiale si la parcelle de terrain en question n'est pas adjacente à une voie qui, eu égard à la situation locale, est suffisamment équipée pour qu'il y soit loti ou bâti (article 37, alinéa 10, 5°, de la loi organique de l'urbanisme et article 35, alinéa 10, 5°, du décret de coordination) et qu'il s'ensuit qu'un terrain « de fond » ou un « terrain à lotir » qui ne sont pas adjacents à une voie suffisamment équipée n'entrent pas en ligne de compte pour l'indemnisation du chef de dommages résultant du plan. Il ne découle pas de cette disposition que les législateurs fédéral et décrétal pouvaient raisonnablement avoir voulu que l'indemnité du chef de dommages résultant de la planification spatiale soit limitée en toutes circonstances à la bande des cinquante premiers mètres à partir de l'alignement. Au demeurant, lorsque, par le décret du 18 mai 1999, il a adopté une réglementation analogue pour les dommages résultant du plan en ce qui concerne les plans d'exécution spatiaux, le législateur décrétal n'a pas instauré la règle des cinquante mètres comme une subdivision de l'article 84, § 3, 1°, du décret portant organisation de l'aménagement du territoire (désormais l'article 2.6.1, § 3, 1°, du Code flamand de l'aménagement du territoire) mais comme une disposition complémentaire de son article 84, § 3, 4° (désormais l'article 2.6.1, § 3, 4°, du Code flamand de l'Aménagement du Territoire).

Par ailleurs, s'il peut être admis que la profondeur de 50 mètres à partir de l'alignement est la profondeur de construction usuelle, cela ne justifie pas encore la conclusion que les terrains situés plus en profondeur du même ensemble - lequel a généralement aussi été négocié dans son ensemble comme terrain à bâtir ou terrain lotissable - ne peuvent, par définition, jamais entrer en ligne de compte en vue d'une construction et ne peuvent donner droit à une indemnité du chef de dommages résultant de la planification spatiale.

B.6.3. L'arrêt de la Cour de cassation du 30 novembre 1990 (Pas., 1991, I, n° 172) auquel renvoient les travaux préparatoires ne permet pas d'établir incontestablement que la Cour de cassation a confirmé, à l'époque, la règle des cinquante mètres. Cette Cour conclut uniquement que l'arrêt attaqué, sans violer l'article 37 de la loi organique de l'urbanisme, pouvait tenir compte aussi bien de la politique suivie antérieurement par les autorités - et en l'occurrence du refus antérieur d'un permis de lotir - que de la situation de fait des terrains sur la base de leur situation le long d'une voie suffisamment équipée, de la proximité d'autres habitations et du fait de convenir techniquement pour être bâti.

Par ailleurs, la doctrine que cite le Gouvernement flamand et dans laquelle il est fait référence à une jurisprudence non publiée concernant les critères permettant d'établir si un terrain peut être considéré comme un terrain à bâtir ne permet pas de tirer des conclusions univoques au sujet de l'utilisation, dans la jurisprudence, de la règle des cinquante mètres en matière d'indemnité de réparation des dommages résultant de la planification spatiale.

Deux arrêts de la Cour de cassation du 17 décembre 2009 (Pas., I, 2009, nos 758 et 759) font apparaître que cette Cour rejette la validité de la règle des cinquante mètres en matière d'indemnité du chef de dommages résultant de la planification spatiale, mentionnée dans les griefs. Dans le second arrêt, la Cour de cassation juge en particulier, en réponse au grief que « des terrains situés à l'arrière, au-delà de la profondeur de construction habituelle (en général 50 mètres depuis l'alignement) [...] ne sont pas susceptibles d'une indemnisation du chef de dommages résultant du plan », que « l'article 37 de la loi du 29 mars 1962 ne limite pas le droit à l'indemnité du chef de dommages résultant du plan à la partie de la parcelle se situant dans les limites de la profondeur de construction habituelle » et que ce moyen, en ce qu'il repose sur la thèse contraire, manque en droit.

B.6.4. Il n'apparaît donc pas que l'article 55, 3°, attaqué du décret du 16 juillet 2010 donne respectivement à l'article 37 de la loi organique de l'urbanisme et à l'article 35 du décret de coordination une signification que les législateurs fédéral ou décrétal ont voulu lui donner et qu'il pouvait raisonnablement recevoir lors de son adoption.

B.7. Dès lors que la disposition attaquée ne peut être considérée comme une disposition interprétative, elle constitue une disposition purement rétroactive qui ne peut se justifier que s'il est satisfait aux conditions auxquelles est soumise la validité d'une telle disposition.

B.8. La non-rétroactivité des lois est une garantie ayant pour but de prévenir l'insécurité juridique. Cette garantie exige que le contenu du droit soit prévisible et accessible, de sorte que le justiciable puisse prévoir, dans une mesure raisonnable, les conséquences d'un acte déterminé au moment où cet acte est accompli. La rétroactivité peut uniquement être justifiée lorsqu'elle est indispensable pour réaliser un objectif d'intérêt général.

S'il s'avère en outre - comme en l'espèce - que la rétroactivité a pour effet que l'issue de procédures judiciaires peut être influencée dans un sens déterminé, la nature du principe en cause exige que des circonstances exceptionnelles ou des motifs impérieux d'intérêt général justifient l'intervention du législateur qui porte atteinte, au préjudice d'une catégorie de citoyens, aux garanties juridictionnelles offertes à tous.

B.9. Le Gouvernement flamand fait valoir que la disposition attaquée peut également se justifier par le souci de rétablir la sécurité juridique qui aurait été compromise par les deux arrêts précités de la Cour de cassation du 17 décembre 2009.

Ce qui est exposé en B.6.3 fait apparaître que la règle des cinquante mètres ne saurait être considérée comme un élément suffisamment établi dans la jurisprudence concernant les indemnités de réparation des dommages résultant de la planification spatiale et que, dans ses arrêts du 17 décembre 2009, la Cour de cassation a plutôt contribué à rétablir la sécurité juridique qu'à la compromettre. En voulant mettre en cause les précisions apportées par la jurisprudence récente, le législateur décrétal a, dans des procès où la Région est partie, porté atteinte aux attentes légitimes de la catégorie de personnes dont font partie les parties requérantes, concernant une indemnité du chef de dommages résultant de la planification spatiale, qui n'était pas limitée, par définition, à la bande des cinquante premiers mètres à partir de l'alignement.

Il n'apparaît donc pas, en l'espèce, qu'il y ait des circonstances exceptionnelles ou des motifs impérieux d'intérêt général qui justifieraient une intervention rétroactive du législateur décrétal.

B.10. Le moyen est fondé.

Il n'y a pas lieu d'examiner les autres moyens, dès lors qu'ils ne pourraient mener à une annulation plus étendue.

Par ces motifs,

la Cour

annule l'article 55, 3°, du décret de la Région flamande du 16 juillet 2010 portant adaptation du Code flamand de l'aménagement du territoire du 15 mai 2009 et du décret du 10 mars 2006 portant adaptations décrétales en matière d'aménagement du territoire et du patrimoine immobilier suite à la politique administrative.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise, en langue française et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 15 décembre 2011.

Le greffier,

P.-Y. Dutilleux.

Le président,

M. Bossuyt.

Mots libres

  • Recours en annulation de l'article 55, 3°, du décret de la Région flamande du 16 juillet 2010 portant adaptation du Code flamand de l'Aménagement du Territoire du 15 mai 2009 et du décret du 10 mars 2006 portant adaptations décrétales en matière d'aménagement du territoire et du patrimoine immobilier suite à la politique administrative, introduits par André de Spoelberch et autres. Droit administratif

  • Aménagement du territoire et urbanisme

  • Région flamande

  • Plans d'aménagement

  • Changement d'affectation

  • Régime d'indemnisation

  • 1. Règle des cinquante mètres

  • 2. Modification de la législation

  • Effet rétroactif

  • a. Sécurité juridique

  • b. Intervention dans des procédures pendantes

  • Confiance légitime.