- Arrêt du 11 janvier 2012

11/01/2012 - 3/2012

Jurisprudence

Résumé

Sommaire 1

La Cour dit pour droit :

L'article 4 de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec son article 191, avec l'article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme et avec l'article 1er du Premier Protocole additionnel à cette Convention, en ce qu'il n'octroie pas à l'étranger inscrit au registre des étrangers par suite d'une autorisation à séjourner dans le Royaume pour une durée illimitée le bénéfice des allocations aux personnes handicapées.


Arrêt - Texte intégral

La Cour constitutionnelle,

composée des présidents M. Bossuyt et R. Henneuse, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul et F. Daoût, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président M. Bossuyt,

après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :

I. Objet de la question préjudicielle et procédure

Par jugement du 11 février 2011 en cause de Mikhail Petrushevich contre le Service public fédéral Sécurité sociale, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 18 février 2011, le Tribunal du travail de Malines a posé la question préjudicielle suivante :

« L'article 4 de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en ' combinaison ' avec son article 191, avec l'article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme et avec l'article 1er du Premier Protocole additionnel à cette Convention, en ce qu'il fait une distinction entre un étranger inscrit au registre de la population par suite d'une autorisation d'établissement dans le Royaume et un étranger inscrit au registre des étrangers par suite d'une autorisation de séjour illimité dans le Royaume ? ».

(...)

III. En droit

(...)

B.1.1. La question préjudicielle porte sur l'article 4 de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées, qui dispose :

« § 1er. Les allocations visées à l'article 1er ne peuvent être octroyées qu'à une personne qui a sa résidence réelle en Belgique et qui est :

1° Belge;

2° ressortissante d'un pays membre de l'Union européenne;

3° Marocaine, Algérienne, ou Tunisienne qui satisfait aux conditions du Règlement (CEE) n° 1408 du 14 juin 1971 du Conseil des Communautés européennes relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés ainsi qu'aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté;

4° apatride qui tombe sous l'application de la Convention relative au statut des apatrides, signée à New York le 28 septembre 1954 et approuvée par la loi du 12 mai 1960;

5° réfugiée visée à l'article 49 de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers;

6° exclue des catégories définies aux 1° à 5°, mais qui a bénéficié jusqu'à l'âge de 21 ans de la majoration de l'allocation familiale prévue à l'article 47, § 1er, des lois coordonnées relatives aux allocations familiales pour travailleurs salariés ou à l'article 20, § 2, de l'arrêté royal du 8 avril 1976 établissant le régime des prestations familiales en faveur des travailleurs indépendants.

§ 2. Le Roi peut, par arrêté délibéré en Conseil des Ministres, aux conditions qu'Il fixe, étendre l'application de la présente loi à d'autres catégories de personnes que celles visées au paragraphe premier qui ont leur résidence réelle en Belgique.

§ 3. Le Roi détermine, par arrêté délibéré en Conseil des Ministres, ce qu'il faut entendre par résidence réelle pour l'application de la présente loi.

§ 4. Si une personne à laquelle une allocation visée à l'article 1er a été octroyée ne satisfait plus aux conditions visées aux § 1er ou § 2, le droit à cette allocation est supprimé. Lorsqu'elle satisfait à nouveau à ces conditions, elle peut introduire une nouvelle demande.

§ 5. Le Roi peut fixer la manière dont est opéré le contrôle du respect de cet article ».

B.1.2. Par l'arrêté royal du 9 février 2009 modifiant l'arrêté royal du 17 juillet 2006 exécutant l'article 4, § 2, de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées, le Roi a étendu, à compter du 12 décembre 2007, l'application de la loi aux étrangers qui sont inscrits au registre de la population. L'article 1er de l'arrêté royal du 17 juillet 2006 dispose à présent :

« Les allocations visées à l'article 1er de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées peuvent également être octroyées aux personnes qui :

1° sont ressortissants de l'Islande, du Liechtenstein, de la Norvège ou de la Suisse, satisfont aux conditions du Règlement (CEE) n° 1408/71 du 14 juin 1971 du Conseil des Communautés européennes relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés ainsi qu'aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, et ont leur résidence réelle en Belgique, ou

2° sont le conjoint, le cohabitant légal, ou un autre membre de la famille, au sens du Règlement n° 1408/71 précité du 14 juin 1971, d'une personne telle que visée à l'article 4, § 1, 1° à 5° de la loi précitée du 27 février 1987, ou d'un ressortissant d'un Etat visé à l'article 1er, 1° du présent arrêté, qui ne sont pas elles-mêmes ressortissantes de ces Etats, et qui ont leur résidence réelle en Belgique [;]

3° sont inscrites comme étranger au registre de la population.

On entend par membre de la famille du ressortissant les enfants mineurs, ainsi que les enfants majeurs, les père, mère, beau-père et belle-mère à charge du ressortissant. Est considéré comme étant à charge du ressortissant, la personne qui vit sous le même toit que le ressortissant et qui est considérée comme personne à charge du ressortissant au sens de la loi relative à l'assurance obligatoire soins de santé et indemnités, coordonnée le 14 juillet 1994 ».

B.2.1. Le juge a quo demande à la Cour si l'article 4 de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées viole les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec son article 191, avec l'article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme et avec l'article 1er du Premier Protocole additionnel à cette Convention, en ce qu'il fait une distinction entre un étranger inscrit au registre de la population par suite d'une autorisation d'établissement dans le Royaume et un étranger inscrit au registre des étrangers par suite d'une autorisation de séjour illimité dans le Royaume, dès lors que ce dernier, à la différence du premier, ne peut pas bénéficier d'une allocation.

B.2.2. Le Conseil des ministres fait valoir en ordre principal que la Cour ne serait pas compétente pour répondre à la question préjudicielle, puisque la différence de traitement mentionnée ne peut pas être imputée à l'article 4 de la loi du 27 février 1987 mais bien à l'article 1er, 3°, de l'arrêté royal du 17 juillet 2006, inséré par l'arrêté royal du 9 février 2009.

B.3.1. L'article 4, § 1er, de la loi du 27 février 1987 énumère les catégories de personnes pouvant bénéficier d'une allocation pour personnes handicapées, auxquelles peuvent aussi appartenir différentes catégories d'étrangers. L'article 4, § 2, habilite le Roi à étendre le champ d'application de la loi, sous certaines conditions, à d'autres catégories de personnes. Ce sont donc, d'une part, l'article 4, § 1er, et, d'autre part, l'article 4, § 2, de la loi du 27 février 1987, lu en combinaison avec les arrêtés royaux édictés en vertu de cette disposition, qui déterminent le champ d'application de la loi.

B.3.2. Par son arrêt n° 153/2007 du 12 décembre 2007, la Cour a jugé que l'article 4 de la loi du 27 février 1987 est discriminatoire, dans la mesure où il exclut du bénéfice des allocations aux personnes handicapées l'étranger qui est inscrit au registre de la population par suite d'une autorisation d'établissement dans le Royaume. Cette discrimination a été supprimée par l'arrêté royal du 17 juillet 2006, modifié par l'arrêté royal du 9 février 2009 en vertu de l'habilitation conférée au Roi.

Ce constat n'empêche pas que le champ d'application personnel des allocations aux personnes handicapées est déterminé en ordre principal par l'article 4, § 1er, de la loi du 27 février 1987, qui mentionne les différentes catégories d'étrangers qui peuvent bénéficier de l'allocation en question. Par conséquent, le juge a quo a pu estimer à bon droit que la différence de traitement mentionnée en B.2.2 peut être imputée à la disposition législative mentionnée, en ce qu'elle n'indique pas, parmi les catégories d'étrangers qu'elle énumère à l'article 4, § 1er, les étrangers inscrits au registre des étrangers. Par conséquent, la Cour est compétente pour répondre à la question préjudicielle.

B.4. Dans son arrêt précité n° 153/2007, la Cour a motivé le constat selon lequel l'article 4 de la loi du 27 février 1987 était discriminatoire, dans la mesure où il excluait l'étranger inscrit au registre de la population du bénéfice des allocations aux personnes handicapées, de la manière suivante :

« B.7.1. L'octroi des allocations en cause, limité à l'origine par l'article 4 de la loi du 27 février 1987 aux Belges, aux réfugiés, aux apatrides et aux personnes de nationalité indéterminée, a été étendu par la loi du 20 juillet 1991 à deux catégories supplémentaires de personnes étrangères, à savoir les 'personnes qui tombent sous l'application du Règlement (CEE) n° 1408/71 du 14 juin 1971' et les personnes qui ont 'bénéficié jusqu'à l'âge de 21 ans de la majoration de l'allocation familiale prévue à l'article 47, § 1er, des lois coordonnées relatives aux allocations familiales pour travailleurs salariés'. Par la loi du 22 février 1998, le législateur a ensuite étendu le bénéfice des allocations en cause aux personnes ayant bénéficié d'une majoration similaire prévue par le régime des prestations familiales en faveur des travailleurs indépendants. La loi-programme (I) du 24 décembre 2002 a permis d'intégrer dans le champ d'application de la loi tous les ressortissants européens ainsi que les personnes marocaines, algériennes ou tunisiennes satisfaisant au Règlement (CEE) n° 1408/71 précité.

B.7.2. L'extension progressive du champ d'application personnel du régime des allocations aux personnes handicapées s'est faite dans une triple perspective : satisfaire aux exigences nées des engagements internationaux de la Belgique; maintenir un certain parallélisme avec le régime du minimum de moyens d'existence et celui du revenu garanti aux personnes âgées; éviter de rompre la prise en considération par les autorités publiques du handicap d'enfants étrangers ayant bénéficié d'allocations familiales majorées en raison de leur handicap.

B.8. Par son arrêt Koua Poirrez c. France du 30 septembre 2003, la Cour européenne des droits de l'homme a examiné le refus des autorités françaises d'accorder une allocation pour handicapés au motif que le demandeur n'avait pas la nationalité française, alors qu'il satisfaisait aux autres conditions légales pour y avoir droit. Elle a jugé que cette différence de traitement entre un étranger et les ressortissants français ou les ressortissants de pays ayant signé une convention de réciprocité ne reposait sur aucune justification objective et raisonnable ( § 49). Elle a rappelé que seules des 'considérations très fortes' peuvent l'amener à estimer compatible avec la Convention européenne des droits de l'homme une différence de traitement exclusivement fondée sur la nationalité ( § 46).

B.9. Selon la Cour européenne des droits de l'homme, le fait que le pays d'origine du requérant, la Côte d'Ivoire, n'a pas signé une convention de réciprocité avec la France 'alors même que le requérant s'était vu attribuer une carte d'invalidité, qu'il résidait en France, qu'il était fils adoptif d'un citoyen français résidant et travaillant en France et, enfin, qu'il avait préalablement bénéficié du RMI, ne saurait justifier, en soi, le refus de l'allocation litigieuse' ( § 39).

B.10. Par son arrêt n° 92/2004, la Cour constitutionnelle, alors Cour d'arbitrage, a considéré que la différence de traitement établie au détriment des étrangers par l'article 4 de la loi du 27 février 1987, qui est la disposition en cause dans la présente affaire, n'était pas manifestement injustifiée et qu'elle ne violait pas les articles 10 et 11 de la Constitution, lus isolément ou en combinaison avec son article 191, avec l'article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme et avec l'article 1er du Premier Protocole additionnel à cette Convention. Elle a précisé que l'affaire qui lui était soumise présentait une différence importante par rapport à l'affaire Koua Poirrez car l'étranger privé d'allocations peut, en Belgique, le cas échéant, revendiquer le bénéfice d'une aide sociale qui prend son handicap en considération. Il s'agissait en l'espèce d'un étranger qui avait été autorisé à séjourner - non à s'établir - sur le territoire du Royaume et qui, par conséquent, était inscrit au registre des étrangers - non au registre de la population.

B.11. La demanderesse devant le juge a quo se trouve dans une situation différente de celle de la personne qui était en cause dans l'arrêt n° 92/2004.

Il ressort en effet du jugement a quo que la demanderesse, qui est de nationalité américaine, vit en Belgique depuis 40 ans, qu'à la suite d'un premier mariage, elle a possédé la nationalité belge du 29 janvier 1977 au 23 juillet 1983, que ses deux enfants, dont un enfant mineur qui vit avec elle, sont Belges, qu'elle percevait en 2005 des allocations familiales pour ses deux enfants et qu'elle a été autorisée à s'établir en Belgique, étant par conséquent inscrite au registre de la population, et non au registre des étrangers.

B.12. La demanderesse devant le juge a quo est unie à la Belgique par des liens aussi forts que ceux qui unissaient le requérant Koua Poirrez à la France.

Il convient dès lors d'examiner s'il existe des 'considérations très fortes' justifiant que le bénéfice d'allocations aux personnes handicapées soit refusé à la catégorie d'étrangers qui, comme c'est le cas de la demanderesse devant le juge a quo, ont été autorisés à s'établir en Belgique.

B.13. Dans l'affaire qui a donné lieu à l'arrêt n° 75/2003, la Cour a jugé qu'il n'était pas discriminatoire de réserver le minimum de moyens d'existence, qui faisait l'objet de la loi du 7 août 1974, aux personnes qui ont la nationalité belge. En ce qui concerne les étrangers autorisés à s'établir dans le Royaume, elle a constaté que le législateur avait mis fin à la différence de traitement critiquée, par la loi du 26 mai 2002 concernant le droit à l'intégration sociale qui, en vertu de son article 3, 3°, s'applique aussi bien aux Belges qu'aux étrangers inscrits au registre de la population. Elle a jugé 'qu'il n'apparaît pas que le législateur ait réalisé cette égalité de traitement dans un délai manifestement déraisonnable' (B.11).

B.14.1. Dans l'affaire qui a abouti à l'arrêt n° 5/2004, la Cour était saisie d'un recours en annulation dirigé notamment contre cet article 3, 3°, de la loi du 26 mai 2002, en ce que son troisième tiret limite le droit à l'intégration sociale à la personne 'inscrite comme étranger au registre de la population'.

B.14.2. Elle a tout d'abord recherché l'intention du législateur :

'B.6.2. L'exposé des motifs indique à ce sujet que la loi "entend promouvoir l'égalité de traitement entre les Belges et les étrangers inscrits au registre de la population." Il précise qu'il s'agit "principalement d'étrangers qui, au cours des années 60, ont été sollicités pour travailler chez nous et qui se sont établis entre-temps en Belgique", et que "le potentiel de ce groupe d'étrangers doit être mis en valeur", de façon à développer une "véritable politique menée en faveur de l'égalité des chances [qui] doit permettre de vaincre les obstacles à l'intégration" (Doc. parl., Chambre, 2001-2002, DOC 50 1603/001, p. 9)'.

B.14.3. La Cour a ensuite analysé les dispositions de la loi du 15 décembre 1980 sur les étrangers qui établissent une distinction entre les étrangers qui sont autorisés à s'établir dans le Royaume et ceux qui sont autorisés à y séjourner pour une durée limitée ou illimitée (B.6.3, 1er et 2e alinéas).

B.14.4. La Cour a enfin, au 3ème alinéa du B.6.3 de son arrêt, justifié la différence de traitement critiquée dans les termes suivants :

'Le critère de "l'autorisation d'établissement dans le Royaume", qui ressort de l'inscription au registre de la population, est pertinent par rapport à l'objectif de promouvoir l'intégration sociale des personnes résidant en Belgique. Il n'est pas déraisonnable, en effet, que le législateur réserve les efforts et moyens particuliers qu'il entend mettre en oeuvre en vue de réaliser cet objectif à des personnes qui sont supposées, en raison de leur statut administratif, être installées en Belgique de manière définitive ou à tout le moins pour une durée significative. Il s'agit d'ailleurs d'étrangers dont la situation de séjour est dans une large mesure semblable à celle des Belges qui ont leur résidence effective en Belgique'.

B.14.5. Elle rejoignait ainsi la volonté du législateur exprimée dans les travaux préparatoires :

'Une nouvelle catégorie introduite est celle des étrangers inscrits au registre de la population. Etant donné qu'aucune différence de fait ou de droit ne justifie un traitement différencié, ils peuvent également bénéficier du droit à l'intégration sociale' (Doc. parl., Chambre, 2001-2002, DOC 50-1603/001, p. 12).

B.15. Il découle de ce qui précède que, s'il peut être admis qu'un étranger qui a été autorisé à séjourner en Belgique, soit pour un court séjour (chapitre 2 de la loi sur les étrangers) soit pour un séjour de plus de trois mois, et qui est par conséquent inscrit au registre des étrangers (article 12 de la même loi), ne présente pas de lien suffisant avec la Belgique pour bénéficier des allocations prévues par la loi du 27 février 1987, il n'existe pas de 'considérations très forte ' permettant - et par conséquent, il n'est pas raisonnablement justifié - d'exclure du bénéfice de ces allocations l'étranger qui, autorisé à s'établir en Belgique et par conséquent inscrit au registre de la population, est supposé, en raison de son statut administratif, être installé en Belgique de manière définitive ou à tout le moins pour une durée significative ».

B.5. Il ressort de la motivation de l'arrêt n° 153/2007 cité ci-dessus que l'article 4 de la loi du 27 février 1987, lu en combinaison avec l'arrêté royal du 17 juillet 2006, n'est pas discriminatoire en ce que le champ d'application de la loi n'a pas été étendu aux étrangers qui, par suite d'une autorisation ou d'une admission à séjourner dans le Royaume pour une durée de plus de trois mois, sont inscrits au registre des étrangers, dès lors que le statut administratif de ces personnes montre qu'elles présentent un lien avec la Belgique que le législateur a pu juger moins important que celui que présentent les personnes inscrites au registre de la population. Les effets de cette distinction ne sont pas disproportionnés puisque l'étranger qui se voit refuser l'allocation aux personnes handicapées peut, le cas échéant, revendiquer le bénéfice d'une aide sociale qui prenne son handicap en considération.

B.6. La question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs,

la Cour

dit pour droit :

L'article 4 de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec son article 191, avec l'article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme et avec l'article 1er du Premier Protocole additionnel à cette Convention, en ce qu'il n'octroie pas à l'étranger inscrit au registre des étrangers par suite d'une autorisation à séjourner dans le Royaume pour une durée illimitée le bénéfice des allocations aux personnes handicapées.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 11 janvier 2012.

Le greffier,

P.-Y. Dutilleux

Le président,

M. Bossuyt

Mots libres

  • Question préjudicielle concernant l'article 4 de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées, posée par le Tribunal du travail de Malines. Droit social

  • Sécurité sociale

  • Allocations aux personnes handicapées

  • Bénéficiaires

  • 1. Étranger inscrit au registre de la population

  • 2. Étranger inscrit au registre des étrangers

  • Exclusion.