- Arrêt du 19 juillet 2012

19/07/2012 - 96/2012

Jurisprudence

Résumé

Sommaire 1

La Cour dit pour droit :

Interprété en ce sens qu'il ne s'applique pas aux procédures devant le Conseil d'Etat, l'article 1022 du Code judiciaire, combiné avec l'article 1382 du Code civil, ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution.


Arrêt - Texte intégral

La Cour constitutionnelle,

composée des présidents R. Henneuse et M. Bossuyt, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul et F. Daoût, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président R. Henneuse,

après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :

I. Objet de la question préjudicielle et procédure

Par jugement du 12 juin 2011 en cause de Jean-Paul Labruyère contre la Région de Bruxelles-Capitale et le Service d'incendie et d'aide médicale urgente de la Région de Bruxelles-Capitale (SIAMU), dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 26 juillet 2011, le Tribunal de première instance de Bruxelles a posé la question préjudicielle suivante :

« Interprété en ce sens qu'il (l'article 1022 du Code judiciaire) ne s'appliquerait pas aux procédures devant le Conseil d'Etat et ne donnerait pas droit, de plein droit, à au moins l'indemnité moyenne de procédure prévue par cette disposition (selon le barème fixé par l'A.R. du 21 avril 2007), l'article 1022 du Code judiciaire combiné avec l'article 1382 du Code civil, viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution en ce que la partie adverse qui obtient gain de cause dans le cadre d'une procédure devant le Conseil d'Etat ne peut être indemnisée pour les frais exposés dans le cadre de cette procédure alors que si le litige avait été porté devant les juridictions judiciaires, elle aurait obtenu le remboursement forfaitaire des frais et honoraires exposés pour sa défense ? ».

(...)

III. En droit

(...)

Quant à la recevabilité de l'intervention de l'ASBL « Syndicat des Avocats pour la Démocratie »

B.1.1. Le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale et le Service d'incendie et d'aide médicale urgente de la Région de Bruxelles-Capitale contestent la recevabilité de l'intervention de l'ASBL « Syndicat des Avocats pour la Démocratie ». Ils estiment que cette ASBL, qui n'est partie ni à la procédure devant la juridiction a quo, ni à une procédure analogue, ne peut justifier de l'intérêt requis pour intervenir.

B.1.2. Si la Cour doit éviter que n'interviennent devant elle des personnes qui n'ont qu'un intérêt hypothétique aux questions préjudicielles qui lui sont posées, elle doit avoir égard à l'autorité de chose jugée renforcée qui découle de l'article 26, § 2, alinéa 2, 2°, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle et prévenir la multiplication de questions préjudicielles portant sur des problèmes identiques. En permettant que toute personne justifiant d'un intérêt puisse demander l'annulation d'une disposition dont la Cour, statuant sur question préjudicielle, a constaté qu'elle violait la Constitution, l'article 4, alinéa 2, qui a été introduit dans la loi spéciale du 6 janvier 1989 par la loi spéciale du 9 mars 2003, a accru l'effet que peut avoir un arrêt préjudiciel sur des personnes qui n'étaient pas parties à cet arrêt.

B.1.3. Il convient donc d'admettre que justifient d'un intérêt à intervenir devant la Cour les personnes qui apportent la preuve suffisante de l'effet direct que peut avoir sur leur situation personnelle la réponse que va donner la Cour à une question préjudicielle.

B.1.4. Il convient également d'admettre que justifient d'un intérêt à intervenir devant la Cour les personnes morales qui, défendant un intérêt collectif, disposeraient à ce titre d'un intérêt suffisant à introduire un recours en annulation subséquent à un arrêt rendu sur une question préjudicielle, en application de l'article 4, alinéa 2, de la loi spéciale du 6 janvier 1989, ou à intervenir dans une telle procédure en annulation et qui apportent la preuve suffisante de l'effet direct que peut avoir sur cet intérêt collectif la réponse que va donner la Cour à la question préjudicielle.

B.1.5. L'ASBL « Syndicat des Avocats pour la Démocratie » a, en vertu de ses statuts, notamment pour objet de « promouvoir et garantir les droits de la défense » et de « promouvoir et garantir, pour les citoyens, notamment les plus démunis ou victimes d'atteintes aux droits de l'homme, l'accès au meilleur droit et à une justice démocratique, moderne et humaine ». Un tel objet social est susceptible d'être directement affecté par la réponse que la Cour donnera à une question préjudicielle relative à la prise en charge des honoraires de l'avocat de l'autorité administrative par la partie requérante devant le Conseil d'Etat.

B.1.6. L'intervention est recevable.

Quant au fond

B.2.1. La question préjudicielle porte sur l'article 1022 du Code judiciaire, qui disposait, avant sa modification par la loi du 21 février 2010 :

« L'indemnité de procédure est une intervention forfaitaire dans les frais et honoraires d'avocat de la partie ayant obtenu gain de cause.

Après avoir pris l'avis de l'Ordre des barreaux francophones et germanophone et de l'Orde van Vlaamse Balies, le Roi établit par arrêté délibéré en Conseil des ministres, les montants de base, minima et maxima de l'indemnité de procédure, en fonction notamment de la nature de l'affaire et de l'importance du litige.

A la demande d'une des parties, éventuellement formulée sur interpellation par le juge, celui-ci peut, par décision spécialement motivée, soit réduire l'indemnité soit l'augmenter, sans pour autant dépasser les montants maxima et minima prévus par le Roi. Dans son appréciation, le juge tient compte :

- de la capacité financière de la partie succombante, pour diminuer le montant de l'indemnité;

- de la complexité de l'affaire;

- des indemnités contractuelles convenues pour la partie qui obtient gain de cause;

- du caractère manifestement déraisonnable de la situation.

Si la partie succombante bénéficie de l'aide juridique de deuxième ligne, l'indemnité de procédure est fixée au minimum établi par le Roi, sauf en cas de situation manifestement déraisonnable. Le juge motive spécialement sa décision sur ce point.

Lorsque plusieurs parties bénéficient de l'indemnité de procédure à charge d'une même partie succombante, son montant est au maximum le double de l'indemnité de procédure maximale à laquelle peut prétendre le bénéficiaire qui est fondé à réclamer l'indemnité la plus élevée. Elle est répartie entre les parties par le juge.

Aucune partie ne peut être tenue au paiement d'une indemnité pour l'intervention de l'avocat d'une autre partie au-delà du montant de l'indemnité de procédure ».

B.2.2. L'article 2 de la loi du 21 février 2010 « modifiant les articles 1022 du Code judiciaire et 162bis du Code d'instruction criminelle et abrogeant l'article 6 de la loi du 2 août 2002 concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales » modifie l'article 1022 du Code judiciaire de la façon suivante :

1° à l'alinéa 4, les mots « Le juge motive spécialement sa décision sur ce point » sont remplacés par les mots « Sur ce point, le juge motive spécialement sa décision de réduction »;

2° l'alinéa 5 est remplacé par ce qui suit :

« Lorsque, dans un même lien d'instance, plusieurs parties bénéficient de l'indemnité de procédure à charge d'une ou de plusieurs parties succombantes, ce montant est au maximum le double de l'indemnité de procédure maximale à laquelle peut prétendre le bénéficiaire qui est fondé à réclamer l'indemnité la plus élevée. Elle est répartie entre les parties par le juge »;

3° l'article est complété par deux alinéas, rédigés comme suit :

« Lorsque l'instance se clôture par une décision rendue par défaut et qu'aucune partie succombante n'a jamais comparu ou lorsque toutes les parties succombantes ont comparu à l'audience d'introduction mais n'ont pas contesté la demande ou qu'elles demandent exclusivement des termes et délais, le montant de l'indemnité de procédure est celui de l'indemnité minimale.

Aucune indemnité n'est due à charge de l'Etat :

1° lorsque le ministère public intervient par voie d'action dans les procédures civiles conformément à l'article 138bis, § 1er;

2° lorsque l'auditorat du travail intente une action devant les juridictions du travail conformément à l'article 138bis, § 2 ».

En vertu de l'article 6 de la loi du 21 février 2010, ces modifications entreront en vigueur à une date que le Roi fixera.

B.3. La Cour est invitée à se prononcer sur la compatibilité, avec les articles 10 et 11 de la Constitution, de l'article 1022 du Code judiciaire, combiné avec l'article 1382 du Code civil. La juridiction a quo interprète l'article 1022 du Code judiciaire en ce sens qu'il n'est pas applicable aux procédures devant le Conseil d'Etat, de sorte que la partie qui obtient gain de cause devant cette juridiction ne peut y réclamer l'indemnité de procédure qu'il prévoit, ce qui lui impose d'introduire une nouvelle procédure devant le juge civil afin d'obtenir, sur la base des articles 1382 et suivants du Code civil, le remboursement de ses frais et honoraires d'avocat.

B.4.1. Cette interprétation, qui repose sur une lecture combinée de l'article 2 du Code judiciaire, de l'article 30, §§ 5 à 9, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, et de l'article 66 de l'arrêté du Régent du 23 août 1948 « déterminant la procédure devant la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat », est confortée par la jurisprudence du Conseil d'Etat (CE, 4 mars 2008, n° 180.510; CE, 22 mai 2008, n° 183.222; CE, 15 juillet 2008, n° 185.410; CE, 16 février 2009, n° 190.518).

B.4.2. Par l'arrêt n° 118/2009 du 16 juillet 2009, la Cour a jugé qu'ainsi interprété, l'article 1022 du Code judiciaire ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution, dès lors que, par l'application combinée, devant le juge judiciaire, des articles 1382 du Code civil et 1022 du Code judiciaire, la différence de traitement entre la partie requérante qui obtient gain de cause devant le Conseil d'Etat et la partie qui obtient gain de cause devant une juridiction de l'ordre judiciaire a des effets qui ne peuvent être considérés comme disproportionnés. En effet, la partie requérante qui obtient l'annulation par le Conseil d'Etat de l'acte qu'elle a attaqué peut ensuite saisir le juge judiciaire sur la base de l'article 1382 du Code civil. Elle peut à cette occasion soutenir que l'illégalité qu'elle a fait censurer par le Conseil d'Etat constitue une faute et faire valoir que son dommage consiste notamment à avoir dû faire appel à un avocat. C'est d'ailleurs ce que le juge a quo a admis en l'espèce en ce qui concerne les procédures devant le Conseil d'Etat dans lesquelles la partie requérante a obtenu gain de cause.

B.5. L'action devant le juge judiciaire sur la base de l'article 1382 du Code civil ne permet cependant pas à la partie adverse qui obtient gain de cause devant le Conseil d'Etat d'obtenir le remboursement des frais d'avocat qu'elle a dû exposer pour mener la procédure devant la juridiction administrative. En effet, il ne peut être soutenu, hors l'hypothèse des procédures téméraires et vexatoires, que le fait d'intenter un recours en annulation devant le Conseil d'Etat, lorsque ce recours est rejeté, serait constitutif d'une faute au sens de l'article 1382 du Code civil dans le chef de la partie requérante.

B.6. L'application combinée des articles 1022 du Code judiciaire et 1382 du Code civil crée dès lors deux différences de traitement : d'une part, la partie adverse devant le Conseil d'Etat, qui ne peut obtenir une indemnisation pour les frais et honoraires de son avocat même lorsqu'elle obtient gain de cause, est traitée différemment de l'autorité publique, partie à un litige porté devant une juridiction de l'ordre judiciaire, qui obtient gain de cause devant cette juridiction et bénéficie de l'application de l'article 1022 du Code judiciaire; d'autre part, la partie requérante devant le Conseil d'Etat et la partie adverse devant cette juridiction sont aussi traitées différemment en ce qui concerne la possibilité d'obtenir le remboursement forfaitaire des frais et honoraires d'avocat qu'elles ont exposés lorsqu'elles obtiennent gain de cause devant le Conseil d'Etat, seule la première ayant la possibilité d'obtenir sur la base de l'article 1382 du Code civil le remboursement des frais et honoraires qu'elle a exposés.

B.7. Au cours des travaux préparatoires relatifs à l'article 1022 du Code judiciaire en cause, il a été fait état, à plusieurs reprises, de l'intention du législateur d'adopter une législation relative à la répétibilité des frais et honoraires d'avocat devant le Conseil d'Etat (Doc. parl., Sénat, 2006-2007, n° 3-1686/1, p. 3; ibid., n° 3-1686/5, pp. 26 et 30). La section de législation du Conseil d'Etat avait relevé qu'il conviendrait de justifier, au regard des articles 10 et 11 de la Constitution, pour quelle raison la répétibilité ne serait pas applicable notamment devant le Conseil d'Etat (Doc. parl., Sénat, 2006-2007, n° 3-1686/3, p. 2). Il avait été répondu que cette extension ne pourrait provenir que d'autres lois dont l'élaboration ne pouvait ralentir le processus législatif en cours (Doc. parl., Sénat, 2006-2007, n° 3-1685/5, p. 26).

B.8. Il relève du pouvoir d'appréciation du législateur d'estimer s'il est opportun d'établir un régime de répétibilité des frais et honoraires d'avocat applicable aux procédures menées devant le Conseil d'Etat.

B.9. L'article 1022 du Code judiciaire ne s'applique pas dans toutes les hypothèses où l'autorité publique obtient gain de cause devant une juridiction de l'ordre judiciaire, de sorte qu'elle n'obtient pas systématiquement le remboursement forfaitaire de ses frais d'avocats dans tous les litiges qu'elle gagne. Ainsi, en vertu de l'article 1017, alinéa 2, du Code judiciaire, la condamnation aux dépens est toujours prononcée, pour certains contentieux visés par cette disposition, à charge de l'autorité publique ou de l'organisme public, quelle que soit l'issue du litige.

Le législateur a pu estimer qu'il existe des contentieux dans lesquels il ne serait pas justifié que la personne qui conteste une décision administrative la concernant et qui échoue dans cette contestation soit tenue de rembourser une part des frais et honoraires d'avocat exposés par l'administration défendant la légalité de la décision.

B.10. Quant à la différence de traitement entre les parties à la procédure devant le Conseil d'Etat, elle repose sur un critère pertinent. En effet, l'autorité publique auteur de l'acte, partie adverse devant le Conseil d'Etat, dispose en principe, antérieurement à la procédure contentieuse, de toutes les ressources et informations utiles lui permettant de défendre la légalité de l'acte, ce qui la place dans une situation spécifique quant à la nécessité de recourir à l'assistance d'un avocat. Dans la situation inverse, la partie requérante qui peut prouver qu'elle a subi un dommage du fait de l'acte illégal peut faire valoir que les frais qu'elle a dû exposer, dès lors qu'elle n'aurait pu obtenir l'annulation de l'acte qui lui faisait grief sans l'assistance d'un avocat, font partie de ce dommage. Cette différence de situations justifie que l'autorité ne puisse obtenir le remboursement des frais et honoraires de son avocat à charge de la partie requérante dont le recours est rejeté, alors que la partie requérante qui obtient l'annulation de l'acte peut obtenir le remboursement forfaitaire de ses frais et honoraires d'avocat.

B.11. Enfin, l'absence de possibilité, pour l'autorité publique qui obtient gain de cause au Conseil d'Etat, de récupérer une partie des frais et honoraires de son avocat auprès de la partie requérante n'a pas de conséquences disproportionnées. Même s'il est exact que toutes les autorités publiques appelées à être parties adverses dans des procédures au Conseil d'Etat ne disposent pas des mêmes moyens, notamment en termes de personnel spécialisé dans le contentieux administratif, il peut être admis qu'en règle générale, l'autorité qui a adopté l'acte dont la légalité a été mise en cause dispose, pour organiser de manière satisfaisante la défense de la légalité de l'acte attaqué, de ressources humaines et financières suffisantes dont ne dispose pas nécessairement la partie requérante.

B.12. La question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs,

la Cour

dit pour droit :

Interprété en ce sens qu'il ne s'applique pas aux procédures devant le Conseil d'Etat, l'article 1022 du Code judiciaire, combiné avec l'article 1382 du Code civil, ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution.

Ainsi prononcé en langue française et en langue néerlandaise, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 19 juillet 2012.

Le greffier,

P.-Y. Dutilleux

Le président,

R. Henneuse

Mots libres

  • Question préjudicielle concernant l'article 1022 du Code judiciaire, tel qu'il a été remplacé par l'article 7 de la loi du 21 avril 2007 relative à la répétibilité des honoraires et des frais d'avocat et modifié par la loi du 22 décembre 2008, posée par le Tribunal de première instance de Bruxelles. Droit judiciaire

  • Répétibilité des frais et honoraires d'avocat

  • 1. Procédures devant le Conseil d'Etat

  • 2. Champ d'application

  • a. Partie adverse devant le Conseil d'Etat

  • Absence d'indemnisation pour les frais et honoraires de son avocat même lorsqu'elle obtient gain de cause

  • b. Autorité publique partie à un litige porté devant une juridiction de l'ordre judiciaire qui obtient gain de cause devant cette juridiction

  • Application de l'article 1022 du Code judiciaire

  • 3. Parties à la procédure devant le Conseil d'Etat

  • a. Partie requérante qui obtient gain de cause devant le Conseil d'Etat

  • Possibilité d'obtenir sur la base de l'article 1382 du Code civil le remboursement des frais et honoraires d'avocat

  • b. Partie adverse qui obtient gain de cause devant le Conseil d'Etat

  • Pas de possibilité d'obtenir sur la base de l'article 1382 du Code civil le remboursement des frais et honoraires d'avocat.