Grondwettelijk Hof (Arbitragehof): Arrest van 6 Juni 2014 (België). RG 86/2014

Het Grondwettelijk Hof,

samengesteld uit de voorzitters J. Spreutels en A. Alen, de rechters E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, F. Daoût en T. Giet, en, overeenkomstig artikel 60bis van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, emeritus voorzitter M. Bossuyt, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van voorzitter J. Spreutels,

wijst na beraad het volgende arrest :

I. Onderwerp van de prejudiciële vragen en rechtspleging

a. Bij arrest van 6 februari 2013 in zake de Rijksdienst voor pensioenen tegen Suzanne Ngo Nlend, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 13 februari 2013, heeft het Arbeidshof te Brussel de volgende prejudiciële vraag gesteld :

« Schendt artikel 27, eerste lid, van het koninklijk besluit nr. 50 van 24 oktober 1967 betreffende het rust- en overlevingspensioen voor werknemers de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, alsook met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en met artikel 14 van dat Verdrag, in zoverre het tot gevolg heeft dat de uitbetaling van het aan een gerechtigde van vreemde nationaliteit verschuldigde pensioen wordt opgeschort indien die gerechtigde in het buitenland verblijft, terwijl het aan een Belgische onderdaan verschuldigde rust- of overlevingspensioen wordt uitbetaald ongeacht het land waar hij verblijft, waardoor personen die onder gelijkwaardige voorwaarden hebben bijgedragen tot de financiering van het Belgische pensioenstelsel voor werknemers, aldus op verschillende wijze worden behandeld ? ».

b. Bij arrest van 27 mei 2013 in zake de Rijksdienst voor Pensioenen tegen Adolphe Razafihelison, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 7 juni 2013, heeft het Hof van Cassatie de volgende prejudiciële vraag gesteld :

« Schendt artikel 27 van het koninklijk besluit nr. 50 van 24 oktober 1967 betreffende het rust- en overlevingspensioen voor werknemers, vervangen bij artikel 9 van de wet van 5 juni 1970 tot wijziging van sommige bepalingen betreffende de pensioenregelingen voor werknemers, arbeiders, bedienden, mijnwerkers en vrijwillig verzekerden en het gewaarborgd inkomen voor bejaarden, en gewijzigd bij artikel 10 van het koninklijk besluit nr. 415 van 16 juli 1986 tot wijziging van sommige bepalingen betreffende de werknemerspensioenen, dat de in het eerste lid van die bepaling vastgelegde verplichting van verblijf slechts oplegt aan bepaalde vreemdelingen, met uitsluiting van de vreemdelingen die zich kunnen beroepen op een in België geldende bepaling van een internationale overeenkomst van sociale zekerheid, de staatlozen, de erkende vluchtelingen en sommige bevoorrechte vreemdelingen, en dat de Koning in staat stelt te bepalen voor welke gerechtigden van vreemde nationaliteit en in welke gevallen die verplichting niet vereist is, de artikelen 10, 11, 16 en 191 van de Grondwet ? ».

Die zaken, ingeschreven onder de nummers 5572 en 5652 van de rol van het Hof, werden samengevoegd.

(...)

III. In rechte

(...)

Ten aanzien van de in het geding zijnde bepaling

B.1.1. De prejudiciële vragen hebben betrekking op artikel 27 van het koninklijk besluit nr. 50 van 24 oktober 1967 betreffende het rust- en overlevingspensioen voor werknemers, dat bepaalt :

« Onder voorbehoud van het bepaalde in artikel 24 worden de uitkeringen niet verstrekt aan gerechtigden van vreemde nationaliteit die niet werkelijk in België verblijven, behoudens de uitkeringen toegekend voor een tewerkstelling als mijnwerker, die alsdan slechts tot beloop van 80 pct. van het toegekend bedrag betaalbaar worden gesteld.

De erkende vluchtelingen als bedoeld in de wet van 28 maart 1952 op de vreemdelingenpolitie worden, voor de toepassing van voorgaand lid, geacht niet van vreemde nationaliteit te zijn.

De Koning bepaalt wat moet verstaan worden onder werkelijk verblijf. In afwijking van het eerste lid kan Hij bepalen voor welke gerechtigden van vreemde nationaliteit en in welke gevallen de verplichting om in België te verblijven niet vereist is ».

Artikel 24 van hetzelfde koninklijk besluit bepaalt :

« De bepalingen van dit besluit doen geen afbreuk aan de in België geldende bepalingen van de internationale overeenkomsten inzake maatschappelijke zekerheid ».

B.1.2. Artikel 65, § 1, van het koninklijk besluit van 21 december 1967 tot vaststelling van het algemeen reglement betreffende het rust- en overlevingspensioen voor werknemers, dat artikel 27, derde lid, van het voormelde koninklijk besluit nr. 50 thans ten uitvoer legt, bepaalt :

« De verplichting van in België te verblijven is niet vereist vanwege de Belgische onderdanen, de staatlozen en de erkende vluchtelingen als bedoeld in de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, begunstigd met de prestaties waarin bij het koninklijk besluit nr. 50 of bij de wet van 20 juli 1990 is voorzien of bij het koninklijk besluit van 23 december 1996.

De verplichting om in België te verblijven is evenmin vereist vanwege de personen, als bedoeld in artikel 4, 2°, van het koninklijk besluit van 6 december 1955 betreffende het verblijf in België van zekere bevoorrechte vreemdelingen, begunstigd met de prestaties waarin bij het koninklijk besluit nr. 50 of bij de wet van 20 juli 1990 of bij het koninklijk besluit van 23 december 1996 is voorzien.

De verplichting om in België te verblijven is evenmin vereist vanwege de personen als bedoeld door Titel II, Hoofdstuk VIII van de voormelde wet van 15 december 1980, noch vanwege hun langstlevende echtgenoot.

Het vorige lid voorziet in de gedeeltelijke omzetting van Richtlijn 2009/50/EG van de Raad van 25 mei 2009 betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op een hooggekwalificeerde baan ».

Ten aanzien van de draagwijdte van de prejudiciële vragen

B.2. Aan het Hof worden vragen gesteld over de bestaanbaarheid van artikel 27 van het koninklijk besluit nr. 50 met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, alsook met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en met artikel 14 van dat Verdrag (zaak nr. 5572), en met de artikelen 10, 11, 16 en 191 van de Grondwet (zaak nr. 5652). De prejudiciële vragen vergelijken, enerzijds, de Belgische gerechtigden op een overlevingspensioen met de buitenlandse gerechtigden op een dergelijk pensioen die niet in België verblijven (zaak nr. 5572) en, anderzijds, de buitenlandse gerechtigden op een rustpensioen die dat pensioen verliezen wanneer zij niet in België verblijven, met de vreemdelingen die onderdanen zijn van landen waarmee België een internationale overeenkomst van sociale zekerheid heeft gesloten, de bevoorrechte vreemdelingen, de vluchtelingen en de staatlozen en de door de Koning bepaalde categorieën van vreemdelingen die niet in België verblijven (zaak nr. 5652).

Het Hof wordt aldus ertoe gebracht zich uit te spreken over de bestaanbaarheid van de in het geding zijnde bepaling met de voormelde referentienormen, in zoverre zij met betrekking tot de voorwaarden voor de uitbetaling van een overlevingspensioen en van een rustpensioen een verschil in behandeling invoert tussen de buitenlandse gerechtigden die in het buitenland verblijven, die aan de voorwaarde van verblijf in België worden onderworpen, en, enerzijds, de Belgische gerechtigden die in het buitenland verblijven (zaak nr. 5572) en, anderzijds, de andere buitenlandse gerechtigden die in het buitenland verblijven en die niet aan die voorwaarde zijn onderworpen (zaak nr. 5652).

Ten aanzien van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, met artikel 14 van hetzelfde Verdrag en met artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten

B.3.1. In de oorspronkelijke versie van artikel 27 van het koninklijk besluit nr. 50 was de uitbetaling van het rust- en overlevingspensioen voor iedereen afhankelijk van de voorwaarde van verblijf in België. Verschillende wijzigingen vonden plaats, die leidden tot de vervanging van dat artikel 27 bij artikel 9 van de wet van 5 juni 1970 « tot wijziging van sommige bepalingen betreffende de pensioenregelingen voor werknemers, arbeiders, bedienden, mijnwerkers en vrijwillig verzekerden en het gewaarborgd inkomen voor bejaarden ».

B.3.2. Die wijziging wordt in de parlementaire voorbereiding als volgt uitgelegd :

« Ofschoon de huidige tekst van artikel 27 van het koninklijk besluit nr. 50 op zichzelf wel een voldoende wettelijke grondslag geeft voor het betalen van alle werknemerspensioenen aan Belgen overal ter wereld, is het toch wenselijk dit artikel in geringe mate aan te passen aan de nieuwe toestand die wordt geschapen door het van kracht worden van de koninklijke besluiten van 11 en 19 februari 1970.

In plaats van het principe te stellen van de niet-uitbetaling in vreemde landen waarmee geen internationale overeenkomsten inzake maatschappelijke zekerheid zijn afgesloten, en een uitzondering op deze regel te maken voor Belgen, staatlozen en vluchtelingen, is het beter het principe dadelijk te beperken tot de vreemdelingen alleen » (Parl. St., Kamer, 1969-1970, nr. 670-1, pp. 4 en 5).

B.3.3. De kwestie van de bestaanbaarheid van die bepaling met het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie werd als volgt besproken :

« Een lid vraagt zich af waarom het werknemerspensioen ook in het buitenland niet aan de vreemdelingen zou worden uitbetaald. Hij acht de discriminatie te hunnen nadele ongeoorloofd. De meeste landen kennen inzake uitbetaling van pensioenen geen beperkingen meer, ook niet voor vreemdelingen.

De Minister wijst erop dat, zolang dit niet voor alle landen het geval is, België er belang bij heeft om slechts bij wege van wederkerigheid de uitbetaling van onze pensioenen toe te staan aan vreemdelingen. Zulke handelwijze alleen kan het buitenland ertoe aanzetten hun pensioenen aan de Belgen ook buiten hun territorium uit te betalen » (Parl. St., Kamer, 1969-1970, nr. 670-4, p. 14).

B.3.4. Het verslag aan de Koning dat voorafgaat aan de wijziging van het eerste lid van artikel 27 van het koninklijk besluit nr. 50 bij artikel 10 van het koninklijk besluit nr. 415 van 16 juli 1986 « tot wijziging van sommige bepalingen betreffende de werknemerspensioenen », vermeldt :

« Betaling van de pensioenen in het buitenland

In beginsel is het voordeel van het rust- of overlevingspensioen van de werknemers afhankelijk van de voorwaarde van verblijf in België.

Thans wordt deze verblijfsvoorwaarde evenwel niet vereist vanwege :

1° de Belgen die de betaling van hun pensioen over gans de wereld kunnen bekomen;

2° de onderdanen van de Lid-Staten van de Europese Economische Gemeenschap en van de Staten waarmee België een overeenkomst heeft gesloten en waarvoor de pensioenen eveneens gelijk waar kunnen worden betaald;

3° de onderdanen van landen, andere dan deze die hiervoor werden aangehaald, maar die het Europees Interimakkoord betreffende de sociale zekerheidsregelingen hebben ondertekend en bekrachtigd : dezen kunnen de betaling van hun pensioen bekomen op het grondgebied van een der landen die dit akkoord hebben onderschreven;

4° de gerechtigden op een pensioen dat uit hoofde van een bezigheid als mijnwerker werd toegekend en die de betaling ervan eveneens over gans de wereld kunnen bekomen.

Deze laatste uitzondering op de voorwaarde van verblijf in België is de enige die haar oorsprong niet vindt in een verplichting van supranationale aard. Zij is derhalve uitsluitend afhankelijk van de wil van de nationale Regering.

Deze laatste is de mening toegedaan dat de Belgische Staat, bij ontstentenis van bilaterale of supranationale verplichtingen, niet moet tussenkomen in het bedrag van deze pensioenen. Om deze redenen zal de bedoelde Staatstussenkomst, die forfaitair op 20 pct. van het totaal bedrag van het voordeel wordt geraamd, niet meer in het buitenland kunnen worden uitbetaald aan een onderdaan van een Staat waarmee België niet verbonden is door een overeenkomst of door een bilateraal of multinationaal akkoord » (Belgisch Staatsblad, 30 juli 1986, p. 10682).

B.4.1. Het bij de artikelen 10 en 11 van de Grondwet gewaarborgde beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie wordt eveneens gewaarborgd bij artikel 14 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en bij artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten.

B.4.2. Wat het recht op een wettelijk pensioen betreft, is het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van oordeel dat het binnen de werkingssfeer van artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens valt. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft met name het volgende geoordeeld :

« [...] wanneer de Staat ervoor kiest een pensioenstelsel in te voeren, vallen de rechten en de individuele belangen die daaruit voortvloeien, voortaan onder de gelding van [artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol], los van het betalen van bijdragen en los van de wijze waarop het pensioenfonds van middelen wordt voorzien » (EHRM, grote kamer, 18 februari 2009, Andrejeva t. Letland, § 76, met verwijzing naar EHRM, grote kamer, 6 juli 2005, Stec en anderen t. Verenigd Koninkrijk, §§ 47-53).

Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens preciseert evenwel :

« [Artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol] waarborgt dus als dusdanig geen recht op een pensioen van een bepaald bedrag (zie, bijvoorbeeld, Kjartan Asmundsson t. IJsland, nr. 60669/00, § 39, EHRM 2004-IX, Domalewski t. Polen (beslissing), nr. 34610/97, EHRM 1999-V, en Jankovic t. Kroatië (beslissing), nr. 43440/98, EHRM 2000-X). Evenzo wordt het recht op het krijgen van een pensioen wegens activiteiten die in een andere Staat dan in de verwerende Staat hebben plaatsgevonden, evenmin gewaarborgd (L.B. t. Oostenrijk (beslissing), nr. 39802/98, 18 april 2002) » (ibid., § 77).

Bovendien is het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van oordeel dat de lidstaten over een grote appreciatiemarge beschikken :

« Op dezelfde wijze wordt gewoonlijk een ruime beoordelingsvrijheid gelaten aan de Staat om algemene maatregelen in economische of sociale aangelegenheden te nemen. Dankzij rechtstreekse kennis van hun samenleving en van de behoeften ervan, bevinden de nationale instanties zich in beginsel in een betere positie dan de internationale rechter om te bepalen wat in economische of in sociale aangelegenheden van openbaar nut is. In beginsel eerbiedigt het Hof de wijze waarop de Staat vorm geeft aan de vereisten van het openbaar nut, tenzij het oordeel van die laatste ' manifest zonder redelijke grondslag ' blijkt te zijn [...]. Algemener heeft het Hof geoordeeld dat de bepalingen van het Verdrag de verdragsluitende Staten niet verhinderen algemene beleidsprogramma's in te voeren door middel van wettelijke maatregelen krachtens welke een bepaalde categorie of een bepaalde groep van individuen anders wordt behandeld dan de anderen, onder voorbehoud dat de inmenging in de uitoefening van de in de wet omschreven rechten van het geheel van die categorie of van die groep ten aanzien van het Verdrag kan worden verantwoord » (ibid., § 83).

B.5.1. Krachtens artikel 27 van het koninklijk besluit nr. 50 wordt het rust- of overlevingspensioen enkel uitbetaald aan een vreemdeling indien hij daadwerkelijk in België verblijft, tenzij hij de nationaliteit heeft van een land waarmee België een wederkerigheidsovereenkomst heeft gesloten, tenzij hij een erkende vluchteling is of tenzij hij deel uitmaakt van de categorieën van vreemdelingen voor wie de Koning heeft bepaald dat zij niet aan de voorwaarde van verblijf in België zijn onderworpen.

B.5.2. Uit de voormelde parlementaire voorbereiding vloeit voort dat de wetgever, door de vreemdeling die geen enkele band met België meer had, uit te sluiten van het voordeel van de uitbetaling van een rust- of overlevingspensioen, alle Staten ertoe wou aanzetten met België wederkerigheidsakkoorden te sluiten en hun pensioen uit te betalen aan Belgen, zelfs buiten hun grondgebied.

B.6. In een dergelijke schorsing van rechten voor vreemdelingen die niet op het grondgebied verblijven, is voorzien in artikel 68 van het Verdrag nr. 102 van de Internationale Arbeidsorganisatie van 1952 betreffende de sociale zekerheid, dat bepaalt :

« 1. De verblijvende personen die geen onderdanen zijn moeten dezelfde rechten hebben als de verblijvende personen die onderdanen zijn. Wat de uitkeringen of de gedeelten van uitkeringen aangaat welke uitsluitend of overwegend door openbare fondsen worden gefinancierd en wat de overgangsstelsels aangaat, mogen er evenwel bijzondere bepalingen ten opzichte van de niet-onderdanen en ten opzichte van de onderdanen die buiten het grondgebied van het Lid geboren zijn, voorgeschreven worden.

2. In de stelsels van sociale zekerheid waarvoor er bijdragen moeten betaald worden en waarvan de bescherming op de loonarbeiders van toepassing is, moeten de beschermde personen die onderdanen zijn van een ander Lid dat de verplichtingen aanvaard heeft welke voortvloeien uit het overeenstemmend Deel van het Verdrag, ten opzichte van dit Deel, dezelfde rechten hebben als de onderdanen van het betrokken Lid. De toepassing van deze paragraaf zal evenwel kunnen afhangen van het bestaan van een bilateraal of multilateraal akkoord waarbij een wederkerigheid voorzien wordt ».

Artikel 69 van hetzelfde Verdrag bepaalt bovendien :

« Een verstrekking waarop een beschermde persoon zou recht hebben gehad in toepassing van om het even welke der Delen II tot X van dit Verdrag, kan geschorst worden in een mate welke kan voorgeschreven worden :

a) zolang de betrokkene zich niet op het grondgebied van het Lid bevindt;

[...] ».

B.7.1. Bij haar arrest Carson en anderen t. Verenigd Koninkrijk van 16 maart 2010 heeft de grote kamer van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens geoordeeld dat de ontstentenis van het recht op verhoging van de pensioenen voor de gepensioneerden die verblijven in landen die geen wederkerigheidsakkoorden met het Verenigd Koninkrijk hebben gesloten, artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, in samenhang gelezen met artikel 14 van dat Verdrag, niet schendt :

« 88. Het internationaal recht maakt het de Staten ontegenzeglijk mogelijk bilaterale akkoorden inzake sociale zekerheid te sluiten. Zulks is trouwens de techniek die het vaakst door de lidstaten van de Raad van Europa wordt gehanteerd om de wederkerigheid van de sociale prestaties te waarborgen [...]. De beslissing van een land om met een ander land een wederkerigheidsakkoord inzake sociale zekerheid te sluiten, hangt af van de beoordeling die het maakt over diverse elementen, zoals het aantal betrokken migranten en de prestaties waarin is voorzien in de socialezekerheidsregeling van het derde land, alsook de vraag tot hoever wederkerigheid mogelijk is en in welke mate de verwachte voordelen van het sluiten van een dergelijk akkoord de meerkosten overtreffen die de onderhandelingen erover en de toepassing ervan voor elk van de betrokken partijen met zich mee kunnen brengen [...]. De omvang van de financiële transfers met betrekking tot een wederkerigheidsakkoord varieert volgens het niveau van de door elk van beide ondertekenende Staten uitgekeerde prestaties en volgens de grootte van de migratiestromen tussen hun respectieve grondgebied. Onder die voorwaarden is het onvermijdelijk dat de situatie van land tot land verschilt naargelang een akkoord al dan niet werd gesloten en volgens de clausules die daarin, in voorkomend geval, worden bedongen.

89. Het Hof onderschrijft het standpunt van Lord Hoffmann dat het buitengewoon zou zijn dat het sluiten van een bilaterale overeenkomst inzake sociale zekerheid tot gevolg heeft dat de ondertekenende Staten ertoe worden verplicht het genot van de overeengekomen voordelen uit te breiden tot alle personen die in derde landen verblijven. In werkelijkheid zouden het recht en het belang voor de Staten om wederkerigheidsakkoorden te sluiten dan worden aangetast.

90. Samenvattend is het Hof dus van oordeel dat de verzoekende partijen, die zijn geëmigreerd naar landen die niet aan het Verenigd Koninkrijk zijn gebonden door wederkerigheidsakkoorden inzake sociale zekerheid die voorzien in de herziening van de pensioenen, zich niet in een situatie bevinden die vergelijkbaar is met die van de gepensioneerden die op het Britse grondgebied verblijven of in landen die dergelijke akkoorden hebben ondertekend. Bijgevolg besluit het tot de ontstentenis van een discriminatie te dezen, en dus tot de niet-schending van artikel 14, in samenhang gelezen met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol ».

B.7.2. Ofschoon dat arrest betrekking heeft op de verhoging van een pensioen, en niet op de schorsing van het recht op pensioen, blijkt eruit dat de lidstaten te dezen over een grote appreciatiemarge beschikken en dat het belang voor de Staten om in deze aangelegenheid wederkerigheidsakkoorden te sluiten, wordt erkend (ibid., § 89).

B.8.1. Bij zijn arrest Pichkur t. Oekraïne van 7 november 2013 heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens geoordeeld dat de schorsing van het recht op het pensioen zelf, wegens de verblijfplaats van de gerechtigde, door relevante redenen moet worden verantwoord :

« 50. Het Hof herhaalt zijn redenering uit het arrest-Carson, volgens welke het betalen van sociale bijdragen op zich personen die in verschillende landen wonen, niet in een soortgelijke situatie zou kunnen plaatsen aangezien elk socialezekerheidsstelsel, met inbegrip van de pensioenstelsels, hoofdzakelijk bestemd is om een bepaalde minimale levensstandaard te waarborgen voor de ingezetenen van het betrokken land en om in hun behoeften te voorzien. Bovendien is het, door het grote aantal economische en sociale variabelen die van land tot land gelden, moeilijk om een echte vergelijking te maken tussen de gepensioneerden in het land en die welke elders wonen (zie Carson en anderen t. Verenigd Koninkrijk (GK), reeds aangehaald, §§ 85 en 86). Daarenboven stelde het Hof vast dat de Staten het recht hadden wederkerigheidsakkoorden inzake sociale zekerheid te sluiten en dat het feit dat een Staat een dergelijk akkoord met een land had gesloten, voor die Staat geen verplichting in het leven kon roepen om dezelfde voordelen inzake sociale zekerheid toe te kennen aan personen die in andere landen wonen (ibid., §§ 88 en 89).

51. Het Hof is van oordeel dat de voorliggende zaak moet worden onderscheiden van het hiervoor vermelde arrest-Carson, waarin het in het geding zijnde verschil in behandeling betrekking had op het niet indexeren van bestaande pensioenen voor diegenen die in bepaalde vreemde landen verblijven, terwijl niemand het recht van de verzoekers op het pensioen als dusdanig ter discussie stelde. In de voorliggende zaak was het recht op het pensioen zelf evenwel afhankelijk gesteld van de verblijfplaats van de verzoeker, wat leidde tot een situatie waarin het pensioen volledig werd ontzegd aan de verzoeker, die vele jaren in zijn land had gewerkt en aan het pensioenstelsel had bijgedragen, enkel op grond van het feit dat hij niet langer in Oekraïne woonde. De verzoeker, die van 1956 tot 1996 economisch actief was geweest in Oekraïne, had immers recht op een pensioen nadat hij was gepensioneerd en hij zou zijn pensioen opnieuw verkrijgen bij zijn terugkeer naar Oekraïne, zoals de nationale wetgeving destijds erin voorzag. Het Hof besluit bijgevolg dat de verzoeker zich, met betrekking tot het recht op het pensioen zelf, in een soortgelijke situatie bevond als de gepensioneerden die in Oekraïne verbleven.

52. Het blijft de vraag of het in het geding zijnde verschil in behandeling kan worden verantwoord. In dat opzicht wijst het Hof erop dat de overheid nooit enige verantwoording had aangevoerd om de verzoeker zijn pensioen te ontnemen, enkel omdat hij in het buitenland woonde. In de beslissing van het Grondwettelijk Hof van 7 oktober 2009 wordt immers niet aangegeven dat de nationale overheid revelante redenen aanvoerde om het aangeklaagde verschil in behandeling te verantwoorden, en een dergelijke verantwoording werd door de Regering evenmin verstrekt in de rechtspleging voor dat Hof.

53. In die context merkt het Hof op dat de Regering niet heeft gesteund op overwegingen van internationale samenwerking om te verantwoorden dat gepensioneerden die in Oekraïne wonen, anders worden behandeld dan diegenen die in het buitenland wonen. In elk geval wordt het Hof niet verhinderd op grond van het Verdrag hogere maatstaven vast te stellen dan die welke in andere internationale wettelijke instrumenten zijn vervat. Het Hof heeft herhaalde malen gesteld dat het Verdrag een levend instrument is dat moet worden geïnterpreteerd ' in het licht van de huidige omstandigheden ' (zie Tyrer t. Verenigd Koninkrijk, 25 april 1978, § 31, reeks A, nr. 26). De toenemende mobiliteit van de bevolking, de hogere mate van internationale samenwerking en integratie, alsook ontwikkelingen op het gebied van bankdiensten en informatietechnologieën rechtvaardigen niet langer grotendeels technisch verantwoorde beperkingen met betrekking tot begunstigden van socialezekerheidsuitkeringen die in het buitenland wonen, beperkingen die redelijk konden worden geacht in het begin van de jaren vijftig toen het in paragraaf 26 vermelde Verdrag van de IAO van 1952 is opgesteld ».

B.8.2. De zaak die aanleiding heeft gegeven tot dat arrest betrof evenwel een eigen onderdaan van het land in kwestie, en niet een vreemdeling. De wetgeving van dat land voorzag immers ook ten aanzien van eigen onderdanen dat hun pensioen niet zou worden toegekend wanneer ze permanent in het buitenland verblijven. Bijgevolg was er geen sprake van een onderscheid op grond van de nationaliteit, maar enkel van een onderscheid op grond van verblijfplaats.

Overigens was het belang voor Staten om wederkerigheidsakkoorden te sluiten niet in het geding. Met die wederkerigheidsakkoorden beogen Staten immers te bewerkstelligen dat hun eigen onderdanen die in een ander land pensioenrechten hebben opgebouwd, dat pensioen kunnen blijven genieten, ook al verblijven ze niet langer in het land in kwestie. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens merkt op dat « de Regering niet heeft gesteund op overwegingen van internationale samenwerking om te verantwoorden dat gepensioneerden die in Oekraïne wonen, anders worden behandeld dan diegenen die in het buitenland wonen » (ibid., § 53).

B.9.1. Het verschil in behandeling houdt verband met het door de wetgever nagestreefde doel dat niet alleen erin bestaat een pensioen te waarborgen voor de Belgen en de vreemdelingen ten aanzien van wie België internationale verplichtingen heeft, maar ook zijn eigen onderdanen die pensioenrechten in het buitenland hebben verworven, te waarborgen dat zij de uitbetaling ervan zullen verkrijgen, ook al verblijven zij niet in dat land en hebben zij niet de nationaliteit ervan, waarbij die Staten ertoe worden aangezet met België wederkerigheidsakkoorden te sluiten.

B.9.2. De in het geding zijnde maatregel is niet onevenredig. Hoewel het juist is dat de personen die een pensioen kunnen krijgen, bijdragen hebben betaald, is het stelsel van het rust- en overlevingspensioen geen kapitalisatiestelsel maar maakt het deel uit van een systeem van solidariteit.

Bovendien zouden andere Staten niet ertoe kunnen worden aangezet wederkerigheidsakkoorden met België te sluiten wanneer de onderdanen van die Staten ook zonder dergelijke akkoorden hun pensioenrechten zouden behouden zonder in België te verblijven.

B.10. Het verschil in behandeling tussen, enerzijds, de bevoorrechte vreemdelingen, de vluchtelingen en de staatlozen, die het voordeel van hun pensioen behouden, zelfs indien zij in het buitenland verblijven, en, anderzijds, de andere vreemdelingen, die het voordeel van hun pensioen verliezen indien zij België verlaten, is gebaseerd op internationaalrechtelijke normen die de verplichting opleggen om aan de eerstvermelde categorie van vreemdelingen dezelfde rechten als aan de eigen onderdanen toe te kennen.

Dit geldt, wat de vluchtelingen betreft, voor het Internationaal Verdrag betreffende de status van vluchtelingen, ondertekend te Genève op 28 juli 1951, wat de staatlozen betreft, voor het Verdrag betreffende de status van staatlozen, ondertekend te New York op 28 september 1954 en, ten slotte, wat de bevoorrechte vreemdelingen betreft, voor de internationale overeenkomsten die België binden en die voorzien in een wederkerigheidsakkoord inzake sociale zekerheid, zoals zij in artikel 27 van het koninklijk besluit nr. 50 worden beoogd.

B.11. Ten slotte is de in artikel 27, derde lid, van het koninklijk besluit nr. 50 van 24 oktober 1967 vervatte machtiging aan de Koning niet onbestaanbaar met het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie. Het gaat te dezen immers niet om een door de Grondwet aan de wetgever voorbehouden aangelegenheid. Voor het overige dient, wanneer een wetgever een machtiging aan de Koning verleent, - behoudens aanwijzingen in de tegenovergestelde zin - te worden aangenomen dat hij de Koning enkel de bevoegdheid verleent om die machtiging aan te wenden in overeenstemming met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. Het staat aan de administratieve en aan de justitiële rechter na te gaan in welke mate de Koning de Hem verleende machtiging te buiten zou zijn gegaan.

B.12. In zoverre daarin de schending wordt aangevoerd van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, met artikel 14 van hetzelfde Verdrag en met artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, dienen de prejudiciële vragen ontkennend te worden beantwoord.

Ten aanzien van artikel 16 van de Grondwet

B.13. Artikel 16 van de Grondwet bepaalt dat niemand van zijn eigendom kan worden ontzet dan ten algemenen nutte, in de gevallen en op de wijze bij de wet bepaald en tegen een billijke en voorafgaande schadeloosstelling.

De onteigening biedt de overheid de mogelijkheid om wegens redenen van algemeen nut de beschikking te krijgen over in beginsel onroerende goederen die niet middels de gewone wijzen van eigendomsoverdracht kunnen worden verworven.

De in het geding zijnde maatregel, in zoverre hij bepaalde categorieën van vreemdelingen weert van het voordeel van het rust- en overlevingspensioen wanneer zij niet in België verblijven, heeft niets te maken met de eigendomsberoving bedoeld in artikel 16 van de Grondwet.

B.14. Bovendien vloeit uit B.12 voort dat de in het geding zijnde bepaling niet onbestaanbaar is met artikel 16 van de Grondwet in samenhang gelezen met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, zodat de prejudiciële vraag in de zaak nr. 5652 in dat opzicht ontkennend dient te worden beantwoord.

Ten aanzien van artikel 191 van de Grondwet

B.15.1. Artikel 191 van de Grondwet kan enkel zijn geschonden in zoverre de in het geding zijnde bepaling een verschil in behandeling tussen bepaalde vreemdelingen en de Belgen instelt. Aangezien de in het geding zijnde bepaling een verschil in behandeling instelt tussen twee categorieën van vreemdelingen, naargelang hun al dan niet hun recht op het krijgen van een rust- en overlevingspensioen wordt ontzegd naar gelang van hun verblijfplaats, kan enkel de schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet worden aangevoerd.

B.15.2. De prejudiciële vraag in de zaak nr. 5652 dient in dat opzicht ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen,

het Hof

zegt voor recht :

Artikel 27 van het koninklijk besluit nr. 50 van 24 oktober 1967 betreffende het rust- en overlevingspensioen voor werknemers, vervangen bij artikel 9 van de wet van 5 juni 1970 « tot wijziging van sommige bepalingen betreffende de pensioenregelingen voor werknemers, arbeiders, bedienden, mijnwerkers en vrijwillig verzekerden en het gewaarborgd inkomen voor bejaarden » en gewijzigd bij artikel 10 van het koninklijk besluit nr. 415 van 16 juli 1986 « tot wijziging van sommige bepalingen betreffende de werknemerspensioenen », schendt noch de artikelen 10, 11 en 16 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, alsook met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en met artikel 14 van dat Verdrag, noch artikel 191 van de Grondwet.

Aldus gewezen in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, op 6 juni 2014.

De griffier,

F. Meersschaut

De voorzitter,

J. Spreutels