Cour constitutionnelle (Cour d'Arbitrage) - Arrêt du 14 novembre 1991 (Belgique)

Publicatie datum :
14-11-1991
Taal :
Frans Nederlands
Grootte :
1 pagina
Sectie :
Rechtspraak
Bron :
Justel 19911114-1
Rolnummer :
208;211;212;213

Samenvatting

Par ces motifs, La Cour déclare irrecevable les recours introduits par les communes de Kraainem (n° de rôle 208), Lennik (n° de rôle 211), Merchtem (n° de rôle 214), Zemst (n° de rôle 216), Linkebeek (n° de rôle 219) et Steenokkerzeel (n° de rôle 226), de même que celui de la commune de Beersel (n° de rôle 221) en tant qu'il vise l'annulation des articles 47quinquies, sexies, octies, decies (alinéa alinéa 2 et 4) et undecies du décret du 2 juillet 1981, insérés par l'article 2 du décret du Conseil flamand du 20 décembre 1989; (1. Quant aux dispositions attaquées Les parties requérantes poursuivent l'annulation partielle du décret du Conseil flamand du 20 décembre 1989 contenant des dispositions d'exécution du budget de la Communauté flamande, publié au Moniteur belge du 30 décembre 1989. Les parties requérantes visent la disposition de l'article 2 du décret précité qui modifie l'article 47 du décret de la Région flamande du 2 juillet 1981 concernant la gestion des déchets, et plus précisément en tant que le alinéa 2, 4°, du susdit article 47 instaure une redevance d'environnement de 350 francs par tonne pour la collecte de déchets dans la Région flamande destinés à être déversés ou incinérés au dehors de la Région flamande. La commune de Beersel demande en outre l'annulation de l'article 2 du décret du Conseil flamand du 20 décembre 1989 en tant qu'il modifie ou insère dans le décret de la Région flamande du 2 juillet 1981 susmentionné les articles 47quinquies, 47sexies, 47octies, 47decies, alinéa alinéa 2 et 4, et 47undecies. Toutes ces dispositions traitent de la perception des différentes redevances établies par le décret. 2. Quant à la recevabilité du mémoire de l'Exécutif flamand L'article 69 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles énonce que l'Exécutif délibère collégialement, sans préjudice des délégations qu'il accorde. Conformément à l'article 82 de cette même loi, les actions de la Communauté ou de la Région, en demandant ou en défendant, sont exercées au nom de l'Exécutif, poursuites et diligences du membre désigné par celui-ci. L'expression "poursuites et diligences" n'est pas synonyme de "à la requête de" ("op vordering van"), mais désigne uniquement la personne physique chargée de veiller à ce que l'action décidée par l'Exécutif soit poursuivie devant la juridiction compétente. L'article 1er de l'arrêté de l'Exécutif flamand du 11 décembre 1985 portant désignation des membres de l'Exécutif flamand, poursuites et diligences desquels sont exercées les actions de la Communauté flamande ou de la Région flamande (Moniteur belge du 11 janvier 1986) dispose : "Les actions dans lesquelles la Communauté flamande et la Région flamande agissent en tant que défendeur concernant les matières qui sont de la compétence exclusive d'un membre de l'Exécutif flamand, sont exercées, poursuites et diligences de ce membre de l'Exécutif flamand". En vertu de l'article 9 de l'arrêté de l'Exécutif flamand du 22 février 1989 fixant les attributions des membres de l'Exécutif flamand (Moniteur belge du 8 mars 1989), M. T. Kelchtermans est compétent pout l'environnement, la rénovation rurale et la conservation de la nature ainsi que pour la politique de l'eau, au sens de l'article 6, alinéa 1er, II, III et V, de la loi spéciale du 8 août 1980. L'exception d'irrecevabilité soulevée à l'égard du mémoire de l'Exécutif flamand est donc sans fondement. 3. Quant à la recevabilité des recours Aux termes des articles 123, 8°, et 270, de la nouvelle loi communale, le collège des bourgmestre et échevins est chargé des actions judiciaires de la commune moyennant autorisation du conseil communal. Les recours en annulation introduits devant la Cour d'arbitrage doivent être intentés, à peine de déchéance, dans les délais prévus à l'article 3 de la loi spéciale du 6 janvier 1989. Il s'ensuit que, conformément au premier alinéa de l'article 270 de la nouvelle loi communale, l'autorisation du conseil communal ne doit pas nécessairement précéder la décision du collège. L'autorisation du conseil communal peut être produite jusqu'à la clôture des débats. N'est pas recevable le recours en annulation introduit par une commune lorsqu'elle demeure en défaut de produire : a) un extrait certifié conforme du registre des procès-verbaux des séances du collège des bourgmestre et échevins d'où il ressort que ce collège a décidé, dans le délai prévu par l'article 3 de la loi spéciale du 6 janvier 1989, d'introduire le recours; b) une copie conforme de la délibération par laquelle le conseil communal a autorisé le collège des bourgmestre et échevins à intenter le recours. Dans toutes les affaires, les recours ont été intentés au nom du collège des bourgmestre et échevins, par requête portant la signature du bourgmestre et du secrétaire communal, exception faite pour la requête introduite au nom de la commune de Beersel (n° de rôle 221), qui est signée par un avocat. Seules les communes de Meise (n° de rôle 212) et de Zaventem (n° de rôle 217), de même que la ville de Vilvorde (n° de rôle 213) ont apporté la preuve à la fois de la décision, prise à temps, du collège des bourgmestre et échevins d'agir en justice et de l'autorisation donnée par le conseil communal, eu égard au dépôt du procès-verbal des réunions respectives y afférentes. Pour ce qui est de la commune de Beersel (n° de rôle 221), il peut être admis qu'en ayant désigné un conseil pour "... défendre les intérêts de la commune de Beersel dans le recours en annulation ...", le collège des bourgmestre et échevins a décidé, de manière implicite mais certaine, d'ester en justice. La Cour constate toutefois que la désignation d'un conseil ainsi que l'autorisation donnée par le conseil communal concernent exclusivement le paragraphe 2, 4°, de l'article 47 du décret du 2 juillet 1981, inséré par l'article 2 du décret du 20 décembre 1989, et non les autres dispositions dont l'annulation est également demandée dans la requête. L'affirmation de l'Exécutif flamand selon laquelle les dispositions des articles 87 et 97 de la nouvelle loi communale n'auraient pas été respectées lors de la délibération du conseil communal sur l'autorisation ne trouve aucun appui dans les éléments du dossier devant la Cour; cette exception de non-recevabilité ne peut être admise. Il découle de ce qui précède que sont irrecevables : a) les recours en annulation introduits par requête dans les affaires portant les numéros de rôle 208 (Kraainem), 211 (Lennik), 214 (Merchtem), 216 (Zemst), 219 (Linkebeek) et 226 (Steenokkerzeel); et b) le recours dans l'affaire portant le numéro de rôle 221 (Beersel), en tant qu'il est dirigé contre les articles 47quinquies, sexies, octies, decies (alinéa alinéa 2 et 4) et undecies du décret du 2 juillet 1981, insérés par l'article 2 du décret du Conseil flamand du 20 décembre 1989.) déclare recevables les recours introduits par les communes de Meise (n° de rôle 212) et Zaventem (n° de rôle 217) et par la ville de Vilvorde (n° de rôle 213) ainsi que par la commune de Beersel (n° de rôle 221), en tant qu'ils visent à l'annulation de l'article 47, alinéa 2, 4°, du décret du 2 juillet 1981, inséré par l'article 2 du décret du Conseil flamand du 20 décembre 1989, et rejette ces recours. (4. Quant à l'intérêt des parties requérantes Eu égard à l'article 107ter de la Constitution et à l'article 2, 2°, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, les personnes physiques ou morales qui introduisent un recours en annulation doivent justifier d'un intérêt pour agir en justice. L'intérêt requis n'existe que dans le chef des personnes qui pourraient être affectées directement et défavorablement dans leur situation par la norme entreprise. Les communes qui collectent des déchets dans la Région flamande et qui les font déverser ou incinérer en dehors de celle-ci - comme les parties requérantes - peuvent être affectées directement et défavorablement par la disposition entreprise, qui érige cette opération en fait taxable. La circonstance que les communes ne sont pas elles-mêmes redevables de la "redevance d'environnement" lorsqu'elles ont confié la collecte des déchets à une entreprise ou une intercommunale n'y change rien. Elles peuvent en effet être atteintes de manière suffisamment directe en ce que la taxe est répercutée dans le prix de la collecte qu'elles doivent supporter. L'exception invoquée par l'Exécutif flamand est rejetée. 5. Quant au fond de l'affaire Quant aux règles qui sont établies par la Constitution ou en vertu de celle-ci pour déterminer les compétences respectives de l'Etat, des Communautés et des Régions L'article 6, alinéa 1er, II, 2°, de la loi spéciale du 8 août 1980, modifié par la loi spéciale du 8 août 1988, dispose : "Les matières visées à l'article 107quater de la Constitution sont : II. En ce qui concerne l'environnement : 2° La politique des déchets, à l'exception de l'importation, du transit, de l'exportation et des déchets radioactifs; ..." Le décret de la Région flamande du 2 juillet 1981 concernant la gestion des déchets contient un dispositif destiné à prévenir les incommodités et la pollution causés par les déchets, et comprenant un régime d'autorisation, des conditions d'exploitation pour tous les types d'installation d'élimination des déchets, ainsi qu'une obligation de communication et de déclaration. Le chapitre IX du décret soumet l'élimination de déchets solides à une "redevance d'environnement", qui tend à limiter au maximum à la source la production de déchets et la pollution de l'environnement. L'article 47, alinéa 2, fixe le montant de la "redevance"; une "redevance" plus élevée est imposée, en vue de les décourager, aux entreprises recourant à des techniques d'élimination plus polluantes, cependant que les entreprises recourant à des techniques moins polluantes subissent, à titre d'encouragement, une "redevance" moins importante et que les activités de récupération et de recyclage ne font l'objet d'aucune perception. Sous le régime existant avant l'entrée en vigueur de l'article 47, alinéa 2, 4°, querellé, aucune "redevance" n'était due pour les déchets transportés vers des décharges ou des installations d'incinération situées en dehors de la Région flamande. La disposition entreprise met fin à cette situation et prévoit une "redevance" de 350 francs par tonne pour les déchets collectés en Région flamande et destinés à être déversés ou incinérés en dehors de la Région flamande. Cette "redevance d'environnement" n'apparaît pas comme la rétribution d'un service fourni par l'autorité au profit du redevable, considéré individuellement; elle n'est donc pas une redevance, mais un impôt. Pour établir si le Conseil flamand est compétent pour instaurer la "redevance d'environnement" contestée, il n'y a donc pas lieu d'avoir égard aux dispositions de l'article 113 de la Constitution et de l'article 2 de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions. Le fait qu'ultérieurement une affectation déterminée ait été donnée à cet impôt par l'article 3 du décret du 23 janvier 1991 portant création du "Fonds de prévention et d'assainissement en matière de l'environnement et de la nature" ne modifie en rien la nature véritable de l'impôt susdit. L'article 110, alinéa 2, de la Constitution dispose : "alinéa 2. Aucun impôt au profit de la Communauté ou de la Région ne peut être établi que par un décret ou une règle visée à l'article 26bis. La loi détermine, relativement aux impositions visées à l'alinéa précédent, les exceptions dont la nécessité est démontrée." L'article unique de la loi du 23 janvier 1989 portant application de l'article 110, alinéa 2, alinéa 2, de la Constitution est ainsi conçu : "Dans les cas non prévus par l'article 11 de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions, les Conseils ne sont pas autorisés à lever des impôts dans les matières qui font l'objet d'une imposition par l'Etat, ni à percevoir des centimes additionnels aux impôts et perceptions au profit de l'Etat, ni à accorder des remises sur ceux-ci. L'article 11 de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions dispose : "Les Communautés et les Régions ne peuvent ni lever de centimes additionnels ni accorder des réductions sur les impôts et perceptions visés par la présente loi, à l'exception de ceux visés aux articles 3, alinéa 1er, 6°, et 6, alinéa 2. A l'exception des cas prévus par la présente loi, les Communautés et les Régions ne sont pas autorisées à lever des impôts dans les matières qui font l'objet d'une imposition visée par la présente loi." La collecte de déchets sur laquelle une taxe est levée par la disposition querellée constitue une matière qui ne fait pas l'objet d'un impôt visé par la loi spéciale du 16 janvier 1989. La collecte de déchets n'est pas davantage une matière faisant l'objet d'une imposition par l'Etat. La redevance instituée par l'arrêté royal du 4 août 1987 relatif aux redevances instaurées dans le cadre de l'exportation, de l'importation et du transit des déchets constitue une rétribution pour frais administratifs établie sur la délivrance de formulaires en vue de la déclaration d'exportation, d'importation et de transit des déchets visés par la loi du 9 juillet 1984 et n'a pas pour objet la collecte de déchets. En l'espèce, la compétence fiscale générale que la constitution attribue à la Région n'est donc pas entravée par les dispositions susdites des lois des 16 et 23 janvier 1989. L'exercice par une Communauté ou une Région de la compétence fiscale propre qui lui a été attribuée ne peut toutefois porter atteinte à la conception globale de l'Etat telle qu'elle se dégage des révisions constitutionnelles successives de 1970, 1980 et 1988 ainsi que des lois spéciales et ordinaires déterminant les compétences respectives de l'Etat, des Communautés et des Régions. Il ressort de l'ensemble de ces textes et notamment des dispositions de l'article 6, alinéa 1er, VI, alinéa 3, de la loi spéciale du 8 août 1980 - insérées par l'article 4, alinéa 8, de la loi spéciale du 8 août 1988 - et de l'article 9, alinéa 1er, alinéa 3, de la loi spéciale du 16 janvier 1989 que la nouvelle structure de l'Etat belge repose sur une union économique et monétaire, c'est-à-dire le cadre institutionnel d'une économie bâtie sur des composantes et caractérisée par un marché intégré (l'union économique) et l'unité de la monnaie (l'union monétaire). Bien que le nouvel article 6, alinéa 1er, VI, alinéa 3, de la loi spéciale de réformes institutionnelles s'inscrive dans l'attribution de compétences aux Régions en ce qui concerne l'économie, cette disposition traduit la volonté expresse du législateur spécial de maintenir une réglementation de base uniforme de l'organisation de l'économie dans un marché intégré. L'existence d'une union économique implique au premier chef la libre circulation des marchandises et des facteurs de production entre les composantes de l'Etat. Sont incompatibles avec une union économique, s'agissant des échanges de biens, les mesures établies de façon autonome par les composantes de l'union - en l'espèce les régions - qui entravent la libre circulation; il en va nécessairement ainsi pour tous droits de douane intérieurs et toutes taxes d'effet équivalent. Il faut donc examiner si la taxe instaurée par l'article 47, alinéa 2, 4°, constitue ou non un droit de douane intérieur ou une taxe d'effet équivalent, c'est-à-dire une charge unilatérale frappant des marchandises en raison du passage de la frontière. La taxe susvisée sur l'élimination de déchets est due : a) pour la collecte de déchets, et non pour le transport de ces déchets en dehors de la Région flamande; b) "au moment où les déchets ... sont ramassés par les entreprises, communes et associations de communes visées par le alinéa 2, 4°" (article 47, alinéa 3), et non au moment de l'exportation de ces déchets en dehors de la Région flamande; c) par le collecteur des déchets et non par les personnes physiques ou morales qui exportent les déchets; d) sur la base de la déclaration prévue à l'article 47ter, alinéa 1er, du décret du 2 juillet 1981 et non sur la base du transfert effectif de déchets hors de la Région. La taxe susdite n'apparaît dont pas, ni en raison du fait taxable, ni en fonction de son objet, de la personne du redevable ou du mode de perception, comme un droit de douane intérieur ou une taxe d'effet équivalent. Il s'agit en l'espèce d'une contribution imposée par les pouvoirs publics en vertu de règles générales et qui présente un lien direct ou indirect avec la pollution de l'environnement causée par le redevable. Ladite taxe constitue néanmoins une mesure de nature à affecter négativement l'exportation de déchets hors de la Région flamande. En principe, une telle mesure n'est pas conciliable avec l'union économique. Toutefois, le but de la mesure contestée n'est pas d'instaurer une taxe supplémentaire sur les déchets exportés par rapport aux déchets traités en Région flamande, mais, au contraire, de prévoir un traitement fiscal identique pour ces déchets exportés, en mettant fin à l'immunité dont ils bénéficiaient. Une telle exonération totale d'impôt est susceptible d'inciter les collecteurs à exporter massivement leurs déchets, ce qui rendrait impossible toute planification de la politique des déchets en Région flamande, compromettrait la rentabilité des établissements qui sont chargés d'y éliminer les déchets et ne laisserait aux pouvoirs publics aucune possibilité de stimuler leur recyclage. La mesure critiquée apparaît nécessaire pour assurer la bonne exécution du programme de traitement des déchets. Le législateur décrétal ne sort pas de la compétence qui lui a été attribuée par les règles établies par la Constitution ou en vertu de celle-ci en ce qui concerne la politique des déchets lorsqu'il estime nécessaire, en vue de soutenir une politique globale en la matière, d'instaurer une "redevance d'environnement" qui ne va pas plus loin que la suppression du régime fiscal plus avantageux dont bénéficiaient précédemment les déchets exportés et qui soumet lesdits déchets à une taxe d'un montant identique à celle frappant le déversement de déchets sur une décharge autorisée pour déchets ménagers, située en Région flamande. Pareille taxe peut, comme en l'espèce, être instaurée par les Régions, chacune dans sa sphère de compétence territoriale, et n'est pas contraire à la libre circulation des marchandises et des services au sein d'un marché intégré. Quant aux articles 6 et 6bis de la Constitution Dans les cas réglés par l'article 47, alinéa 2, 1° à 3°, la taxe est due par les exploitants des établissements visés soumis à autorisation; l'article 47, alinéa 2, 4°, attaqué, met la dette fiscale à charge des collecteurs de déchets. Il appartient au législateur décrétal d'apprécier dans quelle mesure il est opportun de mettre à charge des différentes catégories de personnes qui provoquent la pollution de l'environnement l'obligation de payer une taxe et de décider d'y soumettre, dans le cas de l'article 47, alinéa 2, 4°, les collecteurs de déchets dont le choix d'une méthode d'élimination des déchets est en relation directe avec les dépenses supportées par les pouvoirs publics en matière de protection de l'environnement. Ce faisant, le législateur décrétal ne peut cependant méconnaître la portée des articles 6 et 6bis de la Constitution en traitant les collecteurs de déchets de façon discriminatoire par rapport à des catégories de personnes qui leur seraient comparables. Dans le cadre d'une politique préventive visant à réduire la pollution causée par les déchets, le législateur décrétal a instauré en l'espèce une taxe sur les diverses formes d'élimination des déchets. Cette taxe est due par tonne de déchets : a) par les exploitants de décharges et d'installations d'incinération, lorsque ces formes d'élimination de déchets sont appliquées dans la Région flamande; b) par les collecteurs de déchets, lorsque ces derniers ont l'intention de déverser ou d'incinérer leurs déchets en dehors de la Région flamande. Cette disposition décrétale se justifie par le souci de ne pas soustraire à la taxe les déchets éliminés en dehors de la Région flamande. En mettant la taxe à charge des collecteurs et en prévoyant un taux qui n'est pas supérieur, par exemple, à celui qui est prévu pour le déversement de déchets sur une décharge autorisée pour des ordures ménagères, le législateur décrétal n'a pas imposé de charges disproportionnées à l'une des catégories de personnes qui sont concernées par l'élimination des déchets. Les parties requérantes font encore valoir, à titre de violation des articles 6 et 6bis de la Constitution, que la disposition entreprise de l'article 47, alinéa 2, 4°, constitue une discrimination à l'égard des communes du Brabant flamand par rapport aux autres communes de la Région flamande, puisque ces dernières peuvent faire traiter ou déverser leurs déchets en Région flamande, alors que les premières sont tributaires des décharges situées en Région wallonne. La Cour constate que la taxe litigieuse est applicable à l'égard de toutes les communes flamandes, sans distinction aucune, et a précisément été instaurée par l'article 47, alinéa 2, du décret du 2 juillet 1981 dans le but d'éviter que les communes du Brabant flamand, qui font déverser ou incinérer leurs déchets en dehors de la Région flamande, ne continuent de bénéficier d'une situation plus favorable. La taxe contestée n'implique donc aucune discrimination à l'égard de certaines communes. La commune de Beersel invoque en outre, à titre de violation des articles 6 et 6bis de la Constitution, combinés avec l'article 110 de la Constitution, que la disposition attaquée de l'article 47, alinéa 2, 4°, constitue une "double imposition" au regard des différentes taxes communales perçues sur la collecte de déchets ménagers et supprime une taxe communale, ce qui ne relève pas de la compétence de la Région flamande. En toute hypothèse, ce moyen manque en fait : d'une part, la disposition querellée de l'article 47, alinéa 2, 4°, ne supprime aucune taxe communale; d'autre part, les taxes communales susvisées sur la collecte de déchets ménagers sont dues par les habitants de la commune tandis que la taxe contestée est mise à charge des "entreprises, communes ou associations de communes" qui collectent des déchets.)

Arrest

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