Grondwettelijk Hof (Arbitragehof) - Arrest van 16 oktober 2014 (België)

Publicatie datum :
16-10-2014
Taal :
Duits - Frans - Nederlands
Grootte :
7 pagina's
Sectie :
Rechtspraak
Bron :
Justel 20141016-2
Rolnummer :
153/2014

Samenvatting

Het Hof zegt voor recht : Artikel 4, § 7, van de wet van 5 april 1994 houdende regeling van de cumulatie van pensioenen van de openbare sector met inkomsten voortvloeiend uit de uitoefening van een beroepsactiviteit of met een vervangingsinkomen, zoals van toepassing vóór de opheffing ervan bij de programmawet van 28 juni 2013, schendt de artikelen 10 en 11 van de Grondwet niet.

Arrest

Het Grondwettelijk Hof,

samengesteld uit de voorzitters A. Alen en J. Spreutels, en de rechters E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, F. Daoût, T. Giet en R. Leysen, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van voorzitter A. Alen,

wijst na beraad het volgende arrest :

I. Onderwerp van de prejudiciële vragen en rechtspleging

a. Bij vonnis van 8 oktober 2013 in zake Cyriel De Hondt tegen de Pensioendienst voor de Overheidssector, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 23 oktober 2013, heeft de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel de volgende prejudiciële vragen gesteld :

« Was art. 4, § 7 van de wet van 5 april 1994 houdende regeling van de cumulatie van pensioenen van de openbare sector met inkomsten voortvloeiend uit de uitoefening van een beroepsactiviteit of met een vervangingsinkomen (B.S. 7 mei 1994) zoals dit van kracht was in 2008, strijdig met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in de mate waarin er een onderscheid in gemaakt werd tussen enerzijds de categorie van personen wiens inkomsten de vastgestelde grensbedragen met minder dan 15 % overschrijden, in welk geval een pro rata vermindering van het pensioen plaatsvindt en anderzijds de categorie van personen wiens inkomsten de vastgestelde grensbedragen met 15 % of meer overschrijden, in welk geval een volledige schorsing van het pensioen plaatsvindt ?

Was art. 4, § 7 van dezelfde wet van 5 april 1994 (B.S. 7 mei 1994) zoals dit van kracht was in 2008, strijdig met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in de mate waarin ongelijke situaties daarin gelijk werden behandeld in die zin dat zowel de categorie van personen die de grensbedragen beperkt (bv. met 15 of 16 % ) hadden overschreden zowel als de categorie van personen die de grensbedragen aanzienlijk (bv. met 80, 90 of 100 % ) hadden overschreden, beiden gesanctioneerd werden met een volledige schorsing van het pensioen ? ».

b. Bij vonnis van 24 oktober 2013 in zake Alfred Naignot tegen de Pensioendienst voor de Overheidssector, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 29 oktober 2013, heeft de Rechtbank van eerste aanleg te Nijvel de volgende prejudiciële vraag gesteld :

« Schendt artikel 4, § 7, eerste lid, van de wet van 5 april 1994 houdende regeling van de cumulatie van pensioenen van de openbare sector met inkomsten voortvloeiend uit de uitoefening van een beroepsactiviteit of met een vervangingsinkomen de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in zoverre daarin de schorsing wordt opgelegd van het pensioen van de gepensioneerde wiens beroepsinkomsten het in artikel 4, § 5, eerste lid, vastgestelde bedrag met meer dan 15 pct. hebben overschreden, terwijl in artikel 4, § 7, tweede lid, slechts een vermindering van het pensioen wordt opgelegd naar rata van het percentage waarmee de inkomsten het maximumbedrag overschrijden voor de gepensioneerden wier beroepsinkomsten het toegestane maximumbedrag met minder dan 15 pct. hebben overschreden ? ».

Die zaken, ingeschreven onder de nummers 5735 en 5738 van de rol van het Hof, werden samengevoegd.

(...)

III. In rechte

(...)

B.1. Vóór de opheffing ervan bij artikel 99 van de programmawet van 28 juni 2013, bepaalde artikel 4, § 7, van de wet van 5 april 1994 houdende regeling van de cumulatie van pensioenen van de openbare sector met inkomsten voortvloeiend uit de uitoefening van een beroepsactiviteit of met een vervangingsinkomen :

« Indien, voor een bepaald kalenderjaar, de in § 1 of § 5 bedoelde inkomsten met ten minste 15 pct. de in deze bepalingen vastgestelde grensbedragen overschrijden, wordt de betaling van het pensioen geschorst voor datzelfde jaar.

Indien, voor een bepaald kalenderjaar, de in § 1 of § 5 bedoelde inkomsten met minder dan 15 pct. de in deze bepalingen vastgestelde grensbedragen overschrijden, wordt, voor datzelfde jaar, het pensioen verminderd naar rata van het percentage waarmee de inkomsten de in de § 1 of § 5 bedoelde grensbedragen overschrijden.

Voor de toepassing van het eerste en het tweede lid wordt het percentage van de overschrijding, in voorkomend geval, berekend tot op één honderdste. Het in het tweede lid bepaalde percentage wordt voor de berekening van het bedrag van de vermindering tot de naasthogere eenheid afgerond wanneer de eerste decimaal ten minste vijf is; in het tegenovergestelde geval wordt de decimaal verwaarloosd ».

B.2. Met de eerste prejudiciële vraag in de zaak nr. 5735 en de prejudiciële vraag in de zaak nr. 5738 wordt het Hof gevraagd of die bepaling bestaanbaar is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, doordat zij een verschil in behandeling in het leven roept tussen personen die een overheidspensioen genieten, naargelang hun beroepsinkomsten voor een bepaald kalenderjaar het door de wetgever vastgelegde grensbedrag met minder dan 15 pct. overschrijden, dan wel met 15 pct. of meer. Terwijl het pensioen bij de eerste categorie proportioneel wordt verminderd, wordt de uitbetaling ervan bij de tweede categorie voor dat kalenderjaar geschorst.

Met de tweede prejudiciële vraag in de zaak nr. 5735 wordt het Hof gevraagd of de in het geding zijnde bepaling bestaanbaar is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet doordat de personen die de voormelde drempel van 15 pct. beperkt overschrijden op dezelfde wijze worden behandeld als de personen die de voormelde drempel aanzienlijk overschrijden, wat de toepasselijke sanctie betreft.

B.3. Zoals de Ministerraad aanvoert in de zaak nr. 5738 staat het niet aan de partijen om de inhoud van de aan het Hof gestelde prejudiciële vragen te wijzigen of te laten wijzigen en komt het uitsluitend aan de verwijzende rechter toe te oordelen welke prejudiciële vragen hij aan het Hof dient te stellen en daarbij de omvang van de saisine te bepalen. Om die reden vermag het Hof de in het geding zijnde bepaling te dezen uitsluitend te toetsen aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet en bijgevolg niet, zoals de eisende partij voor de verwijzende rechter in de zaak nr. 5738 lijkt te suggereren, aan artikel 16 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens. Het voorgaande verhindert het Hof evenwel niet om in zijn onderzoek van de bestaanbaarheid van de in het geding zijnde bepaling met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet rekening te houden met het eigendomsrecht, zoals gewaarborgd door artikel 16 van de Grondwet en door artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

B.4. Krachtens artikel 3 van de inmiddels opgeheven wet van 5 april 1994 mocht een rust- of een overlevingspensioen, uitgezonderd in de situaties en onder de voorwaarden die in de wet werden bepaald, niet worden gecumuleerd met inkomsten voortvloeiend uit de uitoefening van een beroepsactiviteit.

B.5. Artikel 4 van de wet van 5 april 1994 voorzag in uitzonderingen op het voormelde verbod, en bepaalde dat personen die een rustpensioen genoten of een overlevingspensioen met een rustpensioen cumuleerden een beroepsactiviteit mochten uitoefenen, voor zover de brutoberoepsinkomsten een bepaald bedrag per kalenderjaar niet overschreden.

Die bepaling maakte daarbij, wat het bedrag van de toegelaten beroepsinkomsten betreft, in essentie een onderscheid tussen, enerzijds, de periode die voorafgaat aan het bereiken van de leeftijd van 65 jaar en, anderzijds, de periode die daarop volgt. Krachtens artikel 15 van de wet van 5 april 1994 konden de in de wet bepaalde bedragen jaarlijks worden aangepast bij een in Ministerraad overlegd koninklijk besluit.

B.6. De in het geding zijnde bepaling bepaalt de sancties op het overschrijden van de voor de beroepsinkomsten geldende grensbedragen en maakt daarbij een onderscheid tussen een overschrijding met minder dan 15 pct. en een overschrijding met 15 pct. of meer.

Bij overschrijding, gedurende een bepaald kalenderjaar, van het toepasselijke grensbedrag met minder dan 15 pct., wordt het pensioen, voor datzelfde jaar, verminderd naar rata van het percentage waarmee de inkomsten het grensbedrag overschrijden (artikel 4, § 7, tweede lid).

Bij overschrijding, gedurende een bepaald kalenderjaar, van het grensbedrag met 15 pct. of meer, wordt de betaling van het pensioen geschorst voor datzelfde jaar (artikel 4, § 7, eerste lid).

B.7. Het in het geding zijnde verschil in behandeling berust op een objectief criterium, meer bepaald de hoogte van het percentage waarmee de grensbedragen worden overschreden.

B.8.1. De parlementaire voorbereiding van de wet van 5 april 1994 vermeldt :

« Een volgend lid stelt dat de filosofie van het ontwerp van wet erin bestaat dat wanneer een bepaalde inkomensgrens van toegelaten beroepsactiviteit wordt overschreden, het recht op pensioen wordt verminderd of geschorst. Dit principe ontmoedigt de betrokkenen om beroepsmatig actief te blijven. Spreker pleit voor een formule geïnspireerd op de negatieve inkomstenbelasting die een aansporing zou moeten zijn om juist wel te blijven werken. Dergelijk systeem zou voorzien in een continue afbouw van het pensioen naarmate de pensioentrekker meer inkomen uit beroepsactiviteiten verwerft.

Wanneer dit inkomen een zekere hoogte bereikt, wordt het pensioen geschorst. Alleen zou dit niet abrupt gebeuren wanneer de inkomensgrens met 15 pct. wordt overschreden, zoals bepaald in het ontwerp van wet. Volgens het lid zijn verminderingspercentages denkbaar die meerontvangsten voor de Schatkist mogelijk zouden maken.

De Minister is van oordeel dat een dergelijk systeem onrechtvaardig zou zijn om verschillende redenen. Vooreerst is er de huidige situatie op de arbeidsmarkt waardoor jonge werkzoekenden nog minder kansen krijgen. Daarnaast impliceert het voorstel dat hoe hoger het pensioen is, hoe hoger het bedrag van inkomens voortvloeiend uit toegelaten arbeid zou zijn vóór het de grens bereikt waarbij het recht op pensioen wordt geschorst. Tenslotte mag men de administratieve problemen voor de opvolging ervan niet onderschatten » (Parl. St., Senaat, 1993-1994, nr. 968-2, pp. 8-9).

Naar aanleiding van een voorstel van amendement dat beoogde het in het ontwerp van wet voorgestelde sanctiesysteem te vervangen door een systeem waarbij het pensioen, zonder vaststelling van een inkomensgrens, evenredig wordt verminderd naar gelang van de inkomsten die uit een professionele activiteit worden behaald, verklaarde de bevoegde minister het volgende :

« De Minister is van oordeel dat het amendement steunt op het principe dat gepensioneerden gestimuleerd moeten worden om verder beroepsactiviteiten uit te oefenen. De huidige Regering huldigt een ander principe. Gelet op de toestand van de arbeidsmarkt heeft niemand er belang bij dat een gepensioneerde de arbeidsplaats van een jonge werkloze inneemt. De filosofie van het wetsontwerp is in artikel 3 neergelegd : het is in principe verboden om een rust- of overlevingspensioen te cumuleren met inkomsten voortvloeiend uit de uitoefening van een beroepsactiviteit. De regel van de toegelaten arbeid is de afwijking op dit basisprincipe. De Regering houdt dus duidelijk rekening met de toestand van de arbeidsmarkt » (ibid., p. 20).

B.8.2. Daaruit blijkt dat het principiële verbod op een cumulatie van een rust- of overlevingspensioen met inkomsten uit een beroepsactiviteit is ingegeven door de zorg de tewerkstellingskansen van jongeren niet in het gedrang te brengen. In tegenstelling tot wat de eisende partij voor de verwijzende rechter in de zaak nr. 5738 beweert, kan de nagestreefde doelstelling niet als illegitiem worden beschouwd. Het staat aan de wetgever om te beoordelen welke maatregelen dienen te worden genomen om de tewerkstellingskansen van jongeren te vrijwaren. Hij vermocht van oordeel te zijn dat het, rekening houdend met de toestand van de arbeidsmarkt en meer bepaald met de tewerkstellingsgraad van jongeren, aangewezen was om de cumulatie van een rust- of overlevingspensioen met inkomsten uit een beroepsactiviteit aan beperkingen te onderwerpen.

B.9.1. De wetgever vermocht eveneens van oordeel te zijn dat bij niet-inachtneming van de door hem ingestelde beperkingen in sancties diende te worden voorzien en dat de sancties ter zake dienden te worden gedifferentieerd naar gelang van de ernst van de overschrijding van de vastgelegde grensbedragen.

B.9.2. Te dezen heeft de wetgever gebruik gemaakt van een drempel om een onderscheid te maken tussen ernstige en minder ernstige overschrijdingen van de door hem vastgestelde bedragen.

B.9.3. Het is eigen aan een drempel een verschil in behandeling tot stand te brengen tussen de personen die die drempel bereiken en diegenen die die niet bereiken.

In het kader van zijn onderzoek naar de bestaanbaarheid van een drempel met het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie moet het Hof ermee rekening houden dat de wetgever, wanneer hij beslist een drempel in te voeren, ter zake over een grote beoordelingsruimte beschikt.

Het Hof moet zich derhalve ertoe beperken de ontstentenis van een onevenredigheid tussen de gevolgen van die drempel en het door de wetgever nagestreefde doel na te gaan.

B.9.4. Bij de beoordeling van de evenredigheid van de in het geding zijnde bepaling dient te dezen rekening te worden gehouden met het feit dat een sanctie met vermogensrechtelijke gevolgen, zoals een vermindering of een schorsing van een pensioen, volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, een inmenging in het eigendomsrecht, zoals gewaarborgd door artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, kan inhouden (EHRM, 12 oktober 2004, Kjartan Asmundsson t. IJsland, § § 39-40; EHRM, 11 januari 2007, Mamidakis t. Griekenland, § 44; EHRM, 20 januari 2009, Sud Fondi srl e.a. t. Italië, § 125; EHRM, 13 december 2011, Lakicevic e.a. t. Montenegro en Servië, § 59). Elke inmenging in het recht op eigendom dient een billijk evenwicht tot stand te brengen tussen de vereisten van het algemeen belang en van de bescherming van het recht van eenieder op het ongestoorde genot van de eigendom. Er moet een redelijk verband van evenredigheid bestaan tussen de aangewende middelen en het nagestreefde doel (EHRM, 11 januari 2007, Mamidakis t. Griekenland, §§ 44-48; EHRM, 20 januari 2009, Sud Fondi srl e.a. t. Italië, §§ 136-142; EHRM, 18 juni 2013, S.C. Complex Herta Import Export S.R.L. Lipova t. Roemenië, § 32). Bij de beoordeling daarvan houdt het Europees Hof onder meer rekening met de impact van de maatregel op de totale inkomsten van de betrokken persoon (EHRM, 12 oktober 2004, Kjartan Asmundsson t. IJsland, § 44; EHRM, 13 december 2011, Lakicevic e.a. t. Montenegro en Servië, § 70).

B.10.1. Uit de feiten van de zaken die hangende zijn voor de verwijzende rechters blijkt dat de geschillen in hoofdzaak betrekking hebben op de regeling voor de periode die voorafgaat aan het bereiken van de leeftijd van 65 jaar. Volgens die regeling mochten de brutoberoepsinkomsten van de eisers voor die rechters, voor de kalenderjaren waarop de betwistingen betrekking hebben, 7.421,57 euro niet overschrijden.

B.10.2. Bij overschrijding van het voormelde bedrag met minder dan 1.113,23 euro (15 pct. van 7.421,57) per kalenderjaar, wordt het pensioen, krachtens artikel 4, § 7, tweede lid, van de wet van 5 april 1994, verminderd naar rata van het percentage waarmee de inkomsten dat bedrag overschrijden. Vermits de pensioengerechtigde in die situatie minstens 85 pct. van zijn pensioen behoudt blijkt de desbetreffende sanctie niet onevenredig te zijn ten aanzien van de door de wetgever nagestreefde doelstellingen.

B.10.3. Bij overschrijding van het grensbedrag met meer dan 1.113,23 euro per kalenderjaar, wordt, krachtens artikel 4, § 7, eerste lid, van de wet van 5 april 1994, de uitbetaling van het pensioen voor datzelfde jaar geschorst. Vermits de inkomsten van de betrokkene voor dat jaar aldus worden teruggebracht tot de inkomsten die hij uit de beroepsactiviteit heeft behaald, kan de toepassing van de in artikel 4, § 7, eerste lid, van de wet van 5 april 1994 bedoelde sanctie belangrijke vermogensrechtelijke gevolgen hebben.

B.11. Uit de parlementaire voorbereiding van de programmawet van 28 juni 2013, die de in de sanctieregeling toepasselijke drempel heeft gewijzigd, blijkt dat de drempel van 15 pct. diende te worden beschouwd als « een buffer die verhinderde dat een kleine overschrijding van de toegelaten grensbedragen onmiddellijk de schorsing met zich meebracht van het pensioen » (Parl. St., Kamer, 2012-2013, DOC 53-2853/003, p. 26).

B.12.1. Het voor de periode die voorafgaat aan het bereiken van de leeftijd van 65 jaar vastgestelde grensbedrag van 7.421,57 euro, doet ervan blijken dat de wetgever ervan is uitgegaan dat personen die vervroegd hun pensioen aanvragen slechts in zeer beperkte mate dat pensioen mogen cumuleren met beroepsinkomsten. Gelet op het feit dat die personen zich vervroegd terugtrekken uit de arbeidsmarkt en rekening houdend met de nagestreefde doelstellingen betreffende het vrijwaren van de tewerkstellingskansen van jongeren, vermocht de wetgever van oordeel te zijn dat overschrijdingen van het vastgestelde grensbedrag vanaf een bepaald percentage streng dienen te worden gestraft. Rekening houdend met de ingestelde buffer van 15 pct. en met de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de wetgever ter zake beschikt, blijkt de in artikel 4, § 7, eerste lid, van de wet van 5 april 1994 vervatte sanctie, ofschoon zij belangrijke vermogensrechtelijke gevolgen kan hebben, niet onevenredig te zijn ten aanzien van de door de wetgever nagestreefde doelstellingen.

B.12.2. De grensbedragen die gelden vanaf het bereiken van 65 jaar liggen substantieel hoger dan die welke gelden voor de periode die voorafgaat aan het bereiken van die leeftijd, en zijn van die aard dat een schorsing van het pensioen, ofschoon die sanctie als bijzonder zwaar kan worden ervaren, niet met zich meebrengt dat de betrokkene terechtkomt in een vermogensrechtelijke situatie die onevenredig is ten aanzien van de door de wetgever nagestreefde doelstellingen.

B.12.3. Overigens dient de administratie de pensioengerechtigde « vóór de eerste betaling van zijn pensioen een cumulatieformulier [te] sturen », waarin « de aandacht [wordt gevestigd] op de maatregelen die ten opzichte van de gepensioneerde kunnen genomen worden als hij de maxima inzake cumulatie van een pensioen met inkomsten voortvloeiend uit de uitoefening van een beroepsactiviteit niet in acht neemt » (Parl. St., Senaat, 1993-1994, nr. 968-1, p. 2).

B.13. De eerste prejudiciële vraag in de zaak nr. 5735 en de prejudiciële vraag in de zaak nr. 5738 dienen ontkennend te worden beantwoord.

B.14. De gelijke behandeling van personen wier inkomsten de voormelde drempel in beperkte mate overschrijden en de personen wier inkomsten die drempel in aanzienlijke mate overschrijden, is een inherent gevolg van het gebruik van een drempel, en is, gelet op het feit dat de te dezen toegepaste drempel niet onevenredig is ten aanzien van de door de wetgever nagestreefde doelstellingen, niet zonder redelijke verantwoording.

B.15. De tweede prejudiciële vraag in de zaak nr. 5735 dient ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen,

het Hof

zegt voor recht :

Artikel 4, § 7, van de wet van 5 april 1994 houdende regeling van de cumulatie van pensioenen van de openbare sector met inkomsten voortvloeiend uit de uitoefening van een beroepsactiviteit of met een vervangingsinkomen, zoals van toepassing vóór de opheffing ervan bij de programmawet van 28 juni 2013, schendt de artikelen 10 en 11 van de Grondwet niet.

Aldus gewezen in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, op 16 oktober 2014.

De griffier,

F. Meersschaut

De voorzitter,

A. Alen