Grondwettelijk Hof (Arbitragehof) - Arrest van 17 september 2015 (België)

Publicatie datum :
17-09-2015
Taal :
Duits - Frans - Nederlands
Grootte :
14 pagina's
Sectie :
Rechtspraak
Bron :
Justel 20150917-9
Rolnummer :
118/2015

Samenvatting

Het Hof, onder voorbehoud van de interpretatie vermeld in B.20, verwerpt het beroep.

Arrest

Het Grondwettelijk Hof,

samengesteld uit de voorzitters A. Alen en J. Spreutels, en de rechters E. De Groot, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, F. Daoût en T. Giet, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter A. Alen,

wijst na beraad het volgende arrest :

I. Onderwerp van het beroep en rechtspleging

Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 30 juli 2014 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 31 juli 2014, is beroep tot vernietiging ingesteld van de artikelen 17, 1° en 3°, 20, 1° en 5°, en 24, 1° en 3°, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 4 april 2014 houdende wijziging van diverse decreten met betrekking tot de ruimtelijke ordening en het grond- en pandenbeleid (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 15 april 2014) door de vzw « Aktiekomitee Red de Voorkempen », de vzw « Ademloos », de vzw « Straatego », H.B., L.P., M.A., D.M., L.M., A.M. en D.B., bijgestaan en vertegenwoordigd door Mr. P. Vande Casteele, advocaat bij de balie te Antwerpen.

(...)

II. In rechte

(...)

Ten aanzien van de bestreden bepalingen

B.1. De verzoekende partijen vorderen de vernietiging van de artikelen 17, 1° en 3°, 20, 1° en 5°, en 24, 1° en 3°, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 4 april 2014 houdende wijziging van diverse decreten met betrekking tot de ruimtelijke ordening en het grond- en pandenbeleid. Die artikelen wijzigen de artikelen 2.2.7, 2.2.10 en 2.2.14 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (hierna : VCRO), en bepalen :

« Art. 17. In artikel 2.2.7 van dezelfde codex, gewijzigd bij het decreet van 18 november 2011, worden de volgende wijzigingen aangebracht :

1° paragraaf 2 wordt vervangen door wat volgt :

' § 2. De Vlaamse Regering onderwerpt het ontwerp van gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan aan een openbaar onderzoek dat binnen dertig dagen na de voorlopige vaststelling, vermeld in § 1, minstens wordt aangekondigd door een bericht in het Belgisch Staatsblad. Deze termijn is een termijn van orde.

De Vlaamse Regering stelt nadere regels voor het openbaar onderzoek vast.

De Vlaamse Regering kan beslissen tot een individuele kennisgeving van het openbaar onderzoek aan de eigenaars van percelen waarop het planningsinitiatief betrekking heeft. ';

[...]

3° er wordt een paragraaf 10 toegevoegd, die luidt als volgt :

§ 10. De Vlaamse Regering kan, met het oog op het herstel van een onregelmatigheid, het besluit houdende definitieve vaststelling van het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan geheel of gedeeltelijk intrekken en hernemen, waarbij het wettigheidsgebrek wordt rechtgezet.

De bepalingen van §§ 7 en 8 zijn onverminderd van toepassing, met uitzondering van de vervaltermijn van honderdtachtig dagen. ' ».

« Art. 20. In artikel 2.2.10 van dezelfde codex worden de volgende wijzigingen aangebracht :

1° paragraaf 2 wordt vervangen door wat volgt :

' § 2. De deputatie onderwerpt het ontwerp van provinciaal ruimtelijk uitvoeringsplan aan een openbaar onderzoek dat binnen dertig dagen na de voorlopige vaststelling, vermeld in § 1, minstens wordt aangekondigd door een bericht in het Belgisch Staatsblad. Deze termijn is een termijn van orde.

De Vlaamse Regering stelt nadere regels voor het openbaar onderzoek vast.

De deputatie kan beslissen tot een individuele kennisgeving van het openbaar onderzoek aan de eigenaars van percelen waarop het planningsinitiatief betrekking heeft. ';

[...]

5° er wordt een paragraaf 9 toegevoegd, die luidt als volgt :

' § 9. De provincieraad kan, met het oog op het herstel van een onregelmatigheid, het besluit houdende definitieve vaststelling van het provinciaal ruimtelijk uitvoeringsplan geheel of gedeeltelijk intrekken en hernemen, waarbij het wettigheidsgebrek wordt rechtgezet.

De bepalingen van §§ 6 en 7 zijn onverminderd van toepassing, met uitzondering van de vervaltermijn van honderdtachtig dagen. ' ».

« Art. 24. In artikel 2.2.14 van dezelfde codex, gewijzigd bij het decreet van 11 mei 2012, worden de volgende wijzigingen aangebracht :

1° paragraaf 2 wordt vervangen door wat volgt :

' § 2. Het college van burgemeester en schepenen onderwerpt het ontwerp van gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan aan een openbaar onderzoek dat binnen dertig dagen na de voorlopige vaststelling, vermeld in § 1, minstens wordt aangekondigd door een bericht in het Belgisch Staatsblad. Deze termijn is een termijn van orde.

De Vlaamse Regering stelt nadere regels voor het openbaar onderzoek vast.

Het college van burgemeester en schepenen kan beslissen tot een individuele kennisgeving van het openbaar onderzoek aan de eigenaars van percelen waarop het planningsinitiatief betrekking heeft. ';

[...]

3° er wordt een paragraaf 9 toegevoegd, die luidt als volgt :

' § 9. De gemeenteraad kan, met het oog op het herstel van een onregelmatigheid, het besluit houdende definitieve vaststelling van het gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan geheel of gedeeltelijk intrekken en hernemen, waarbij het wettigheidsgebrek wordt rechtgezet.

De bepalingen van §§ 6 en 7 zijn onverminderd van toepassing, met uitzondering van de vervaltermijn van honderdtachtig dagen. ' ».

B.2. De artikelen 17, 1°, 20, 1°, en 24, 1°, van het bestreden decreet zijn nog niet in werking getreden. Overeenkomstig artikel 118 van hetzelfde decreet treden die bepalingen in werking « op een door de Vlaamse Regering te bepalen datum ».

Ten aanzien van de ontvankelijkheid

B.3.1. De Vlaamse Regering betwist het belang van de verzoekende partijen bij de vernietiging van de bestreden bepalingen.

B.3.2. De Grondwet en de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof vereisen dat elke natuurlijke persoon of rechtspersoon die een beroep tot vernietiging instelt doet blijken van een belang. Van het vereiste belang doen slechts blijken de personen wier situatie door de bestreden norm rechtstreeks en ongunstig zou kunnen worden geraakt; bijgevolg is de actio popularis niet toelaatbaar.

Wanneer een vereniging zonder winstoogmerk die niet haar persoonlijk belang aanvoert, voor het Hof optreedt, is vereist dat haar maatschappelijk doel van bijzondere aard is en, derhalve, onderscheiden van het algemeen belang; dat zij een collectief belang verdedigt; dat haar maatschappelijk doel door de bestreden norm kan worden geraakt; dat ten slotte niet blijkt dat dit maatschappelijk doel niet of niet meer werkelijk wordt nagestreefd.

B.3.3. De vzw « Aktiekomitee Red de Voorkempen » heeft overeenkomstig artikel 2, § 1, van haar statuten onder meer tot doel « het behoud en het herstel van de eigen aard, de verscheidenheid en het ongeschonden karakter en de duurzaamheid van het leefmilieu in het administratief arrondissement Antwerpen ».

De vzw « Ademloos » heeft overeenkomstig artikel 3 van haar statuten onder meer tot doel « het bevorderen en verdedigen van de natuur, het natuurbehoud, de volksgezondheid, de leefbaarheid en de levenskwaliteit, de duurzame leefomgeving en de bereikbaarheid en dat alles in de provincie Antwerpen, en in het bijzonder in de gemeentes Zwijndrecht, Burcht en Antwerpen en omliggende gebieden ».

De vzw « Straatego » heeft overeenkomstig artikel 4 van haar statuten onder meer tot doel « via burgerparticipatie bijdragen tot de bescherming en bevordering van de leefkwaliteit van het (stedelijk) leefmilieu, in zijn breedste betekenis en samenhang, van wijk tot wereld, en ook voor de toekomstige generaties, op basis van duurzaamheid en dierbaarheid ».

B.3.4. Het maatschappelijk doel van de verzoekende vzw's is onderscheiden van het algemeen belang en wordt ook daadwerkelijk uitgeoefend, zoals onder meer blijkt uit de beroepen tot vernietiging die zij in het verleden bij het Hof en de Raad van State hebben ingediend.

De bestreden bepalingen kunnen hun maatschappelijk doel rechtstreeks en ongunstig raken, in zoverre zij de verplichting tot bekendmaking van het openbaar onderzoek inzake een ontwerp van RUP zouden beperken en de overheid de mogelijkheid zouden bieden om een RUP in te trekken en te hernemen zonder een nieuw openbaar onderzoek te organiseren.

B.3.5. Aangezien de eerste drie verzoekende partijen doen blijken van een belang om in rechte op te treden, dient het Hof niet te onderzoeken of de andere verzoekende partijen eveneens beschikken over het rechtens vereiste belang.

B.4.1. Volgens de Vlaamse Regering zijn alle middelen gedeeltelijk niet ontvankelijk omdat zij niet voldoende duidelijk zouden zijn uiteengezet. Zij wijst erop dat in een aantal onderdelen een schending van de artikelen 10, 11 en 23 van de Grondwet, in samenhang gelezen met andere grondwetsbepalingen, verdragsbepalingen, richtlijnen en algemene rechtsbeginselen, wordt aangevoerd, zonder dat de verzoekende partijen preciseren in welk opzicht die bepalingen en beginselen geschonden zouden zijn.

B.4.2. Om te voldoen aan de vereisten van artikel 6 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof moeten de middelen van het verzoekschrift niet alleen te kennen geven welke van de regels waarvan het Hof de naleving waarborgt, zouden zijn geschonden, maar ook welke de bepalingen zijn die deze regels zouden schenden, en uiteenzetten in welk opzicht die regels door de bedoelde bepalingen zouden zijn geschonden.

Wanneer een schending van het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie wordt aangevoerd, moet in de regel worden gepreciseerd welke categorieën van personen met elkaar moeten worden vergeleken en in welk opzicht de bestreden bepaling een verschil in behandeling teweegbrengt dat discriminerend zou zijn.

Wanneer echter een schending van het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie, in samenhang gelezen met een ander grondrecht, wordt aangevoerd, volstaat het te preciseren in welk opzicht dat grondrecht is geschonden. De categorie van personen van wie dat grondrecht zou zijn geschonden, moet immers worden vergeleken met de categorie van personen voor wie dat grondrecht is gewaarborgd.

B.4.3. Het Hof onderzoekt de middelen in zoverre zij aan de voormelde vereisten voldoen.

B.5. De excepties worden verworpen.

Ten aanzien van het eerste middel

B.6. Het eerste middel is afgeleid uit de schending door de artikelen 17, 1°, 20, 1°, en 24, 1°, van het bestreden decreet van de artikelen 10, 11 en 23 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met andere grondwetsbepalingen, verdragsbepalingen, richtlijnen en algemene rechtsbeginselen.

De verzoekende partijen verwijten de bestreden bepalingen dat zij de wijze van aankondiging van het openbaar onderzoek inzake een ontwerp van gewestelijk, provinciaal of gemeentelijk RUP beperken tot een bericht in het Belgisch Staatsblad.

B.7.1. De bestreden bepalingen vervangen de artikelen 2.2.7, § 2, 2.2.10, § 2, en 2.2.14, § 2, van de VCRO. Krachtens die bepalingen, zoals van toepassing tot de datum van inwerkingtreding van de bestreden bepalingen, wordt een ontwerp van gewestelijk, provinciaal of gemeentelijk RUP minstens aangekondigd op de volgende wijzen : door aanplakking in de betrokken gemeente of gemeenten, door een bericht in het Belgisch Staatsblad en in ten minste drie dagbladen, door een bericht op de website van de betrokken overheid en, voor een ontwerp van gewestelijk RUP, door een bericht dat driemaal door de openbare radio wordt uitgezonden.

De bestreden bepalingen daarentegen verplichten tot « minstens » een bekendmaking van het openbaar onderzoek inzake een ontwerp van RUP in het Belgisch Staatsblad, en machtigen de Vlaamse Regering om nadere regels voor het openbaar onderzoek vast te stellen.

B.7.2 De bedoeling van de decreetgever is in de parlementaire voorbereiding als volgt vermeld :

« Alleen de essentiële elementen van het openbaar onderzoek voor structuurplannen en RUP's worden bepaald in het decreet. De Vlaamse Regering krijgt de machtiging om de nadere regels uit te werken in een uitvoeringsbesluit » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2013-2014, nr. 2371/1, p. 8).

Inzake de machtiging aan de Vlaamse Regering om de nadere regels voor het openbaar onderzoek inzake structuurplannen vast te stellen, vermeldt de parlementaire voorbereiding :

« Een decreet - en dus ook de VCRO - dient de essentiële aspecten van regelgeving te regelen. De Vlaamse Regering kan vervolgens de bevoegdheid verkrijgen om de maatregelen uit te voeren waarvan de essentiële elementen vooraf door de decreetgever worden vastgesteld. Essentieel is dat er over een ontwerp van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen een openbaar onderzoek wordt georganiseerd, waarbij burgers bezwaren en opmerkingen over het ontwerp kunnen uiten. Ook van belang is dat dit openbaar onderzoek genoegzaam bekendgemaakt wordt. De concrete wijze waarop dit gebeurt en de minimum vermeldingen zijn echter dermate van een organisatorische aard, dat de regeling hiervan overgelaten kan worden aan de Vlaamse Regering. Deze werkwijze laat een meer flexibele regeling toe die desgevallend ook kan worden aangepast aan specifieke noden, bijvoorbeeld gebruik van nieuwe digitale media » (ibid., p. 15).

Voor de bestreden bepalingen, die betrekking hebben op de regels voor het openbaar onderzoek inzake RUP's, wordt in de parlementaire voorbereiding verwezen naar de voormelde toelichting (ibid., pp. 18, 21 en 24).

B.7.3. Krachtens artikel 118 van het bestreden decreet treden de bestreden bepalingen pas in werking op « een door de Vlaamse Regering te bepalen datum ». Dat is in de parlementaire voorbereiding als volgt verantwoord :

« Vooraleer de wijziging van de bepalingen inzake het openbaar onderzoek bij structuurplannen en RUP's kan in werking treden is een besluit van de Vlaamse Regering vereist, waarin de nadere regels van het openbaar onderzoek worden vastgelegd. Deze bepalingen treden dan ook slechts in werking op een door de Vlaamse Regering te bepalen datum » (ibid., p. 47).

B.8.1. De verzoekende partijen voeren aan dat de bestreden bepalingen afbreuk doen aan het in artikel 23 van de Grondwet vervatte standstill-beginsel.

B.8.2. Artikel 23, eerste lid, tweede lid en derde lid, 4°, van de Grondwet bepaalt :

« Ieder heeft het recht een menswaardig leven te leiden.

Daartoe waarborgen de wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel, rekening houdend met de overeenkomstige plichten, de economische, sociale en culturele rechten, waarvan ze de voorwaarden voor de uitoefening bepalen.

Die rechten omvatten inzonderheid :

[...]

4° het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu ».

B.8.3. Artikel 23 van de Grondwet impliceert inzake de bescherming van het leefmilieu een standstill-verplichting, die eraan in de weg staat dat de bevoegde wetgever het beschermingsniveau dat wordt geboden door de van toepassing zijnde wetgeving in aanzienlijke mate vermindert, zonder dat daarvoor redenen zijn die verband houden met het algemeen belang.

B.9.1. In tegenstelling tot wat de verzoekende partijen aangeven, strekken de bestreden bepalingen er niet toe de wijze van bekendmaking van het openbaar onderzoek inzake een ontwerp van RUP te beperken tot een aankondiging in het Belgisch Staatsblad. De decreetgever heeft immers bepaald dat het openbaar onderzoek « minstens » in het Belgisch Staatsblad moet worden bekendgemaakt, en hij heeft de Vlaamse Regering gemachtigd om aanvullende regels van bekendmaking vast te stellen. De Vlaamse Regering is volgens de decreetgever beter in staat om dergelijke organisatorische regels vast te stellen en om flexibel in te spelen op nieuwe noden.

Door te bepalen dat de bestreden bepalingen pas in werking zullen treden op een door de Vlaamse Regering te bepalen datum, beoogt de decreetgever te voorkomen dat die bepalingen in werking treden vooraleer de Vlaamse Regering aanvullende bekendmakingsregels heeft vastgesteld. Tot op dat ogenblik blijven de huidige bekendmakingsregels gelden.

B.9.2. Het in artikel 23 van de Grondwet vervatte standstill-beginsel komt niet in het gedrang door een decretale bepaling die de Regering de bevoegdheid verleent om de wijze van bekendmaking van het openbaar onderzoek inzake een ontwerp van RUP aanvullend te regelen.

In dat verband moet worden opgemerkt dat, wanneer een wetgever een machtiging verleent, aangenomen dient te worden - behoudens aanwijzingen in de tegenovergestelde zin - dat hij de gemachtigde enkel de bevoegdheid verleent om die machtiging aan te wenden in overeenstemming met de Grondwet. Het staat aan de administratieve en aan de justitiële rechter na te gaan in welke mate de gemachtigde de hem toegekende machtiging te buiten zou zijn gegaan.

De aangevoerde schending van het in artikel 23 van de Grondwet vervatte standstill-beginsel ligt dus niet besloten in de bestreden bepalingen, doch zou enkel het gevolg kunnen zijn van de wijze waarop de Vlaamse Regering de haar verleende machtiging zou aanwenden.

B.9.3. De verzoekende partijen voeren aan dat de Vlaamse Regering de datum van inwerkingtreding van de bestreden bepalingen zou kunnen bepalen, zonder tegelijkertijd aanvullende bekendmakingsregels vast te stellen.

Ook in dat geval zou de vermeende schending van het in artikel 23 van de Grondwet vervatte standstill-beginsel niet vervat zijn in de bestreden decretale bepalingen, doch kan die enkel worden toegeschreven aan het besluit van de Vlaamse Regering in zoverre dat niet in aanvullende bekendmakingsregels zou voorzien.

B.9.4. Het enkele feit dat de regels inzake de bekendmaking van het openbaar onderzoek inzake een ontwerp van RUP krachtens de bestreden bepalingen niet meer worden vastgesteld door de decreetgever zelf, doch wel door de Vlaamse Regering, leidt niet tot een aanzienlijke achteruitgang van het bestaande beschermingsniveau.

B.9.5 In antwoord op de argumentatie van de Vlaamse Regering, beroepen de verzoekende partijen zich in hun memorie van antwoord bijkomend op een schending van het in artikel 23 van de Grondwet vervatte wettigheidsbeginsel, omdat de decreetgever de Vlaamse Regering zou hebben gemachtigd om de « essentiële elementen » van de regelgeving inzake RUP's te bepalen.

Dit bezwaar komt neer op een nieuw middel, dat bijgevolg niet ontvankelijk is.

B.9.6. Uit hetgeen voorafgaat volgt dat de bestreden bepalingen niet in strijd zijn met artikel 23 van de Grondwet. Het onderzoek van die bepalingen met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de andere aangevoerde grondwetsbepalingen, verdragsbepalingen, richtlijnen en algemene rechtsbeginselen, leidt niet tot een ander resultaat.

B.10.1. De verzoekende partijen voeren voorts een schending aan van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, doordat de bestreden bepalingen de wijze van bekendmaking van het openbaar onderzoek inzake een ontwerp van RUP zouden beperken, terwijl er voor het openbaar onderzoek inzake een ontwerp van ruimtelijk structuurplan een ruimere bekendmaking zou gelden.

B.10.2. Naast de vaststelling in B.9.1 dat de bestreden bepalingen er niet toe strekken de wijze van bekendmaking van het openbaar onderzoek inzake een ontwerp van RUP te beperken, voorzien de artikelen 11, 1°, 13, 1°, en 14, 1°, van het bestreden decreet, op soortgelijke wijze als de bestreden bepalingen, in een wijziging van de regels met betrekking tot het openbaar onderzoek inzake een ontwerp van ruimtelijk structuurplan.

Meer in het bijzonder zullen de regels inzake de bekendmaking van het openbaar onderzoek inzake een ontwerp van ruimtelijk structuurplan niet meer in de artikelen 2.1.3, § 3, 2.1.10, § 2 en 2.1.16, § 2, van de VCRO zelf worden bepaald, maar is de Vlaamse Regering krachtens die gewijzigde bepalingen gemachtigd om de bekendmakingsregels vast te stellen. Net zoals de bestreden bepalingen, treden de voormelde artikelen 11, 1°, 13, 1° en 14, 1°, van het bestreden decreet in werking op een door de Vlaamse Regering te bepalen datum.

Het aangevoerde verschil in behandeling is derhalve onbestaande.

B.10.3. In zoverre de verzoekende partijen aanvoeren dat het verschil in behandeling zich wel zou voordoen indien de Vlaamse Regering zou voorzien in een andere datum van inwerkingtreding voor de bestreden bepalingen inzake de RUP's en voor voormelde bepalingen inzake de ruimtelijke structuurplannen, volstaat het vast te stellen dat dit hypothetische verschil in behandeling niet toe te schrijven is aan de bestreden bepalingen.

B.10.4. De bestreden bepalingen schenden de artikelen 10 en 11 van de Grondwet niet.

B.11. Het eerste middel is niet gegrond.

Ten aanzien van het tweede en het derde middel

B.12. Het tweede en het derde middel zijn afgeleid uit de schending door de artikelen 17, 3°, 20, 5°, en 24, 3°, van het bestreden decreet van de artikelen 10, 11 en 23 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met andere grondwetsbepalingen, verdragsbepalingen, richtlijnen en algemene rechtsbeginselen.

B.13.1. Krachtens de artikelen 2.2.7, § 7, 2.2.10, § 6, en 2.2.14, § 6, van de VCRO dient het gewestelijk, provinciaal of gemeentelijk RUP in beginsel te worden vastgesteld binnen een termijn van 180 dagen na het einde van het openbaar onderzoek. Het betreft een vervaltermijn : indien het RUP niet definitief wordt vastgesteld binnen die termijn, vervalt het ontwerp van RUP.

Bij wijze van uitzondering laten de bestreden bepalingen de bevoegde overheid toe om, met het oog op het herstel van een onregelmatigheid, een besluit houdende definitieve vaststelling van een RUP in te trekken en te hernemen na het verstrijken van deze vervaltermijn.

B.13.2. Artikel 17, 3°, van het bestreden decreet werd als volgt verantwoord :

« De Raad van State heeft in een aantal arresten bevestigd dat de overheid na een vernietigingsarrest van de Raad van State over een nieuwe volle termijn van 180 dagen beschikt om een nieuwe beslissing te nemen, gelet op de terugwerkende kracht van een vernietigingsarrest (zie onder meer R.v.St., 24 februari 2009, nr. 190.762, Van Ermen en vzw Vrienden van Heverleebos en Meerdaalwoud).

In een aantal arresten heeft de Raad van State overwogen dat bij een intrekking tijdens de procedure voor de Raad van State om een nieuwe beslissing te nemen met het oog op het verhelpen van een wettigheidsgebrek, de overheid niet in dezelfde situatie verkeert als wanneer zijn beslissing wordt vernietigd door de Raad van State. In geval van een vernietiging wordt het bestuur fictief teruggeplaatst in de situatie van vóór het vernietigde besluit. In het geval van een vrijwillige intrekking daarentegen geldt die fictie niet (zie onder meer R.v.St., 21 augustus 2008, nr. 185.771, Barra; R.v.St., 12 november 2008, nr. 187.848, Watelet; R.v.St., 18 juni 2009, nr. 194.330, Barra; R.v.St., 27 oktober 2009, nr. 197.340, Thoeye).

Ook na tussenkomst van een schorsingsarrest is de Raad van State van oordeel dat de overheid niet in de mogelijkheid is om, na de intrekking van het geschorste besluit, een nieuwe beslissing te nemen buiten de oorspronkelijke vervaltermijn (R.v.St., 15 januari 2009, nr. 189.472, Timmers).

Dit alles heeft tot gevolg dat wanneer de overheid vaststelt dat een ruimtelijk uitvoeringsplan behept is met een wettigheidsgebrek zij het besluit houdende definitieve vaststelling van het RUP wel kan intrekken volgens de klassieke intrekkingsleer, doch de beslissing tot een nieuwe definitieve vaststelling niet kan hernemen indien de oorspronkelijke vervaltermijn van 180 dagen is verstreken.

De voorliggende aanpassing van de VCRO geeft de overheid de mogelijkheid om het besluit tot definitieve vaststelling te hernemen wanneer zij beslist om de definitieve vaststelling van het RUP in te trekken om een wettigheidsgebrek te verhelpen. Het nieuwe besluit houdende definitieve vaststelling moet genomen worden samen met de beslissing tot intrekking van de vorige vaststelling. Zo niet, dreigt tussen de datum van intrekking en de datum van nieuwe vaststelling een periode van rechtsonzekerheid te ontstaan.

Het spreekt voor zich dat de herneming van de definitieve vaststelling enkel kan voor het rechtzetten van onregelmatigheden/wettigheidsbezwaren. Het hernemen van het besluit kan niet gemotiveerd worden vanuit het feit dat de Vlaamse Regering ' van gedachte ' zou veranderd zijn of om wijzigingen door te voeren die niet voortvloeien uit het openbaar onderzoek. Om die redenen blijven de bepalingen van artikel 2.2.7, § 7, onverminderd van toepassing, met uitzondering van de vervaltermijn van 180 dagen. Dit betekent dat slechts wijzigingen kunnen worden aangebracht, die gebaseerd zijn op of voortvloeien uit de tijdens het openbaar onderzoek geformuleerde adviezen, opmerkingen en bezwaren » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2013-2014, nr. 2371/3, p. 4).

Inzake de artikelen 20, 5°, en 24, 3°, van het bestreden decreet vermeldt de parlementaire voorbereiding :

« Naar analogie met de mogelijkheid tot het hernemen van de beslissing tot definitieve vaststelling van een [gewestelijk] [gewestelijk en provinciaal] RUP om een wettigheidsgebrek te herstellen, wordt ook voor [provinciale] [gemeentelijke] RUP's een dergelijke bestuurlijke lus ingeschreven » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2013-2014, nr. 2371/3, pp. 5-6).

Ter gelegenheid van de algemene bespreking van het ontwerp van decreet werd nog uiteengezet dat

« dit amendement over de bestuurlijke lus natuurlijk niet uitsluit dat ook wettigheidsbezwaren die blijken uit een schorsingsarrest van de Raad van State of uit de kennisname van middelen, ontwikkeld voor die Raad, moeten kunnen worden rechtgezet. Met de laatste zin van voormeld citaat wordt bedoeld dat de bestuurlijke lus niet kan worden misbruikt om de inhoud van een GRUP te wijzigen, los van via een openbaar onderzoek of op een andere manier opgemerkte wettigheidsgebreken » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2013-2014, nr. 2371/4, pp. 13-14).

Voorts werd benadrukt :

« Met dit ontwerp van decreet maken we het ook mogelijk om, op het moment dat er een schorsingsverzoek is of wanneer er al middelen voor de Raad van State voor een verzoek tot schorsing of vernietiging zijn ontwikkeld waaruit men redelijkerwijze kan afleiden dat het vastgestelde RUP kaduuk is, het vaststellingsbesluit in te trekken en de procedure te hernemen op de plaats waar de onwettigheid zich heeft voorgedaan. Als er ergens een ontbrekend advies is, enzovoort, kan de procedure worden hernomen vanaf het moment dat de adviezen moeten worden ingewonnen. Dan kan het ontbrekend advies alsnog worden verleend. De procedure moet dus niet helemaal vanaf het begin, vanaf de vaststelling van een ontwerp-RUP, worden overgedaan. Dat kan een belangrijke tijdwinst met zich meebrengen. De bestaande intrekkingsleer maakt het al mogelijk na een vernietiging van een definitief vaststellingsbesluit, maar met dit ontwerp van decreet maken we het ook mogelijk op het moment dat er een schorsing is van een RUP of op het moment dat er middelen worden ontwikkeld voor de Raad van State zonder dat de Raad van State zich daarover heeft uitgesproken » (Hand., Vlaams Parlement, 2013-2014, nr. 31, p. 45).

B.14. In het tweede middel voeren de verzoekende partijen aan dat de bestreden bepalingen de bevoegde overheid vrijstellen van de verplichting tot naleving van de vervaltermijn van 180 dagen waarbinnen een RUP na het einde van het openbaar onderzoek in beginsel definitief moet worden vastgesteld, en dus van de verplichting om een nieuw openbaar onderzoek te organiseren. Doordat aldus niet zou worden gewaarborgd dat de overheid een beslissing neemt met actuele kennis van zaken, zouden de bestreden bepalingen afbreuk doen aan het recht op bescherming van de gezondheid en het recht op bescherming van een gezond leefmilieu, gewaarborgd door artikel 23 van de Grondwet en het Verdrag van Aarhus van 25 juni 1998 betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (hierna : Verdrag van Aarhus).

B.15.1. Volgens de Vlaamse Regering is het middel niet ontvankelijk in zoverre het de schending aanvoert van het in artikel 23 van de Grondwet vervatte standstill-beginsel, vermits niet wordt uiteengezet waarin de aanzienlijke achteruitgang zou zijn gelegen.

B.15.2. De verzoekende partijen verwijten de artikelen 17, 3°, 20, 5°, en 24, 3°, van het bestreden decreet dat zij de bevoegde overheid vrijstellen van de verplichting tot naleving van de vervaltermijn van 180 dagen, die waarborgt dat de overheid een beslissing neemt met actuele kennis van zaken. De bestreden bepalingen zouden aldus leiden tot een achteruitgang in de kwaliteit van de besluitvorming, veroorzaakt door een gebrek aan actuele kennis van zaken.

B.15.3. De verzoekende partijen zetten bijgevolg voldoende uiteen hoe de bestreden bepalingen het in artikel 23 van de Grondwet vervatte standstill-beginsel zouden schenden.

B.16. Er moet worden onderzocht of de vrijstelling van de verplichting tot naleving van de vervaltermijn van 180 dagen afbreuk doet aan artikel 23 van de Grondwet, rekening houdend met de relevante bepalingen van het Verdrag van Aarhus.

B.17. De bestreden regeling, die betrekking heeft op de procedure tot vaststelling van een RUP, ressorteert onder artikel 7 van het Verdrag van Aarhus inzake « inspraak betreffende plannen, programma's en beleid betrekking hebbende op het milieu ».

Artikel 7 van het Verdrag van Aarhus legt de verplichting op om « de voorbereiding van plannen en programma's betrekking hebbende op het milieu » te onderwerpen aan een passende inspraakprocedure waarvan het bepaalde modaliteiten vastlegt. Meer bepaald dienen passende praktische en/of andere voorzieningen voor inspraak voor het publiek te worden getroffen, binnen een transparant en eerlijk kader, na het publiek de benodigde informatie te hebben verstrekt.

De mogelijkheid tot inspraak betreffende RUP's, waartoe de decreetgever zich met de goedkeuring van het Verdrag van Aarhus heeft verbonden, biedt een waarborg voor de vrijwaring van het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu en een goede ruimtelijke ordening (artikel 23, derde lid, 4°, van de Grondwet). De inspraakregeling dient de betrokkenen een effectieve mogelijkheid te bieden om hun opmerkingen en bezwaren kenbaar te maken zodat de bestuursorganen daarmee naar behoren rekening kunnen houden.

B.18.1. Het aannemen van de bestreden bepalingen is verantwoord door de rechtspraak van de Raad van State inzake de mogelijkheid om een beslissing, die aan een bepaalde termijn gebonden is, te hernemen na het verstrijken van die termijn, wanneer die beslissing wordt vernietigd dan wel ingetrokken.

B.18.2. Volgens de Raad van State kan de overheid, indien een termijngebonden beslissing wordt vernietigd en het noodzakelijke rechtsherstel vereist dat die beslissing wordt hernomen, een nieuwe beslissing nemen na het verstrijken van de oorspronkelijke vervaltermijn. In geval van een vernietiging wordt de overheid immers teruggeplaatst in de situatie van vóór het vernietigde besluit, zodat de procedure dient te worden hernomen vanaf het punt waar de vastgestelde onregelmatigheid zich heeft voorgedaan. Na een vernietiging beschikt de overheid aldus opnieuw over de volle termijn om een nieuwe beslissing te nemen (RvSt, 24 februari 2009, nr. 190.762).

Nog volgens de Raad van State is een dergelijke hervatting slechts in overeenstemming te brengen met een zinvol bezwaarrecht en met het zorgvuldigheidsbeginsel, indien de gegevens waarop het bestreden besluit steunt niet achterhaald zijn (ibid.).

B.18.3. Wanneer daarentegen de overheid een termijngebonden beslissing intrekt wegens een onregelmatigheid, beschikt die overheid niet over de mogelijkheid om de beslissing te hernemen indien de oorspronkelijke vervaltermijn reeds is verstreken. Aldus stelde de Raad van State dat

« de situatie waarin een bestuur na de intrekking van een beslissing verkeert, niet dezelfde is als wanneer zijn beslissing vernietigd wordt door de toezichthoudende overheid of door de Raad van State. In het laatst vermeld geval wordt het bestuur fictief teruggeplaatst in de situatie van vóór het vernietigd besluit. In geval van vrijwillige intrekking daarentegen geldt die fictie niet. In dergelijk geval kan de ingetrokken beslissing dan ook slechts hernomen worden met inachtneming van de situatie die zich op dat ogenblik aandient » (RvSt, 21 augustus 2008, nr. 185.771).

De Raad van State besloot vervolgens dat de ingetrokken beslissing niet opnieuw kon worden hernomen, vermits de oorspronkelijke vervaltermijn reeds was verstreken en de betrokken regelgeving niet toeliet een nieuwe beslissing te nemen na het verstrijken van die termijn (ibid.; zie ook RvSt, 18 juni 2009, nr. 194.330).

B.19.1. De decreetgever heeft, zonder zijn beoordelingsbevoegdheid te buiten te gaan, kunnen oordelen dat de uit die rechtspraak voortvloeiende beperking van de mogelijkheid om een ingetrokken RUP te hernemen, die het gevolg is van de bestaande decretale vervaltermijn, diende te worden opgeheven. Om die reden voorzien de bestreden bepalingen in de mogelijkheid voor de overheid om een besluit tot definitieve vaststelling van een RUP in het geval van een intrekking te hernemen, ook na het verstrijken van de oorspronkelijke vervaltermijn. Aldus zetten de bestreden bepalingen de overheid aan om een vastgesteld wettigheidsgebrek zo snel mogelijk vrijwillig te verhelpen zonder een eventuele vernietiging van het gebrekkige besluit door de Raad van State af te wachten.

B.19.2. De decreetgever heeft die mogelijkheid om een besluit tot definitieve vaststelling van een RUP te hernemen uitdrukkelijk beperkt tot het geval waarin een besluit wordt ingetrokken « met het oog op het herstel van een onregelmatigheid ». Ter gelegenheid van de parlementaire voorbereiding heeft de decreetgever ter zake verduidelijkt dat « de herneming van de definitieve vaststelling enkel kan voor het rechtzetten van onregelmatigheden/ wettigheidsbezwaren », dat « slechts wijzigingen kunnen worden aangebracht, die gebaseerd zijn op of voortvloeien uit de tijdens het openbaar onderzoek geformuleerde adviezen, opmerkingen en bezwaren », en dat « ook wettigheidsbezwaren die blijken uit een schorsingsarrest van de Raad van State of uit de kennisname van middelen, ontwikkeld voor die Raad, moeten kunnen worden rechtgezet » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2013-2014, nr. 2371/3, p. 4, en nr. 2371/4, pp. 13-14). Daarentegen kan het hernemen van het besluit « niet gemotiveerd worden vanuit het feit dat de Vlaamse Regering ' van gedachte ' zou veranderd zijn of om wijzigingen door te voeren die niet voortvloeien uit het openbaar onderzoek », noch « om de inhoud van een GRUP te wijzigen, los van via een openbaar onderzoek of op een andere manier opgemerkte wettigheidsbezwaren » (ibid.).

B.19.3. In tegenstelling tot wat de verzoekende partijen beweren, stellen de bestreden bepalingen de overheid niet vrij van de verplichting om het zorgvuldigheidsbeginsel in acht te nemen en een beslissing te nemen met actuele kennis van zaken. Zoals in het geval van een vernietiging, kan een besluit tot definitieve vaststelling van een RUP in het geval van een vrijwillige intrekking dan ook enkel worden hernomen indien de gegevens op grond waarvan de nieuwe beslissing zal worden genomen, niet achterhaald zijn.

Het besluit waarbij het besluit tot definitieve vaststelling van het RUP wordt ingetrokken en hernomen, maakt een administratieve rechtshandeling uit die kan worden bestreden bij de Raad van State, zodat de Raad van State in voorkomend geval zal kunnen beoordelen of het nieuwe besluit steunt op actuele juridische en feitelijke gegevens.

B.20. Gelet op het feit dat er reeds een openbaar onderzoek over het ingetrokken besluit heeft plaatsgevonden, dat de wijzingen van dat besluit enkel betrekking kunnen hebben op vastgestelde onregelmatigheden, en dat het hernomen besluit gebaseerd dient te zijn op actuele juridische en feitelijke gegevens, doet de bestreden regeling geen afbreuk aan artikel 7 van het Verdrag van Aarhus. Om dezelfde redenen houden de bestreden bepalingen geen aanzienlijke achteruitgang in van het bestaande beschermingsniveau.

B.21. Uit hetgeen voorafgaat volgt dat de bestreden bepalingen niet in strijd zijn met artikel 23 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met artikel 7 van het Verdrag van Aarhus. Het onderzoek van de bestaanbaarheid van die bepalingen met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de andere aangevoerde grondwetsbepalingen, verdragsbepalingen, richtlijnen en algemene rechtsbeginselen, leidt niet tot een ander resultaat.

B.22. De verzoekende partijen voeren voorts een schending aan van het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie, in zoverre de procedure zoals daarin is voorzien in de bestreden bepalingen verschilt van de algemene procedure voor de definitieve vaststelling van een RUP, doordat de overheid bij het hernemen van een ingetrokken besluit tot definitieve vaststelling van een RUP is vrijgesteld van de verplichting tot naleving van de vervaltermijn van 180 dagen die in beginsel geldt voor de definitieve vaststelling van een RUP.

Gelet op de doelstelling van de decreetgever om de overheid aan te sporen de vastgestelde wettigheidsgebreken zo spoedig mogelijk te verhelpen zonder een vernietiging door de Raad van State af te wachten, zou de mogelijkheid waarin de bestreden bepalingen voorzien om een besluit tot definitieve vaststelling van een RUP te hernemen zinledig zijn indien de vervaltermijn waarbinnen het RUP in beginsel definitief moet worden vastgesteld van toepassing zou zijn. Het is niet zonder redelijke verantwoording dat de procedure voor het hernemen van een besluit tot definitieve vaststelling van een RUP, wat de toepasselijke vervaltermijn betreft, afwijkt van de algemene procedure voor de definitieve vaststelling van een RUP.

B.23. Onder voorbehoud van de interpretatie vermeld in B.20 is het tweede middel niet gegrond.

B.24. In het derde middel voeren de verzoekende partijen aan dat de artikelen 17, 3°, 20, 5°, en 24, 3°, van het bestreden decreet, in de interpretatie dat zij de overheid die een RUP herneemt niet verplichten om tegelijkertijd alle onregelmatigheden te herstellen, een niet-verantwoord verschil in behandeling in het leven roepen tussen de bestreden regeling en de regeling inzake de bestuurlijke lus zoals van toepassing voor de Raad van State en de Raad voor Vergunningsbetwistingen, doordat laatstgenoemde regeling wel verplicht tot het herstel van alle vastgestelde onregelmatigheden. Bovendien menen zij dat die bepalingen in die interpretatie een schending inhouden van de beginselen van proceseconomie, zorgvuldigheid en voorzorg, alsmede van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, het recht van toegang tot een rechter, artikel 9 van het Verdrag van Aarhus en artikel 11 van de richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, doordat de rechtsonderhorigen zich opnieuw tot de rechter zullen moeten wenden indien het RUP wordt ingetrokken en vervolgens wordt hernomen zonder het herstel van alle onregelmatigheden.

B.25. Volgens de Vlaamse Regering geven de verzoekende partijen in hun middel een verkeerde draagwijdte aan de bestreden bepalingen. Zij is van oordeel dat, indien een RUP zou zijn aangetast door meerdere onregelmatigheden, de overheid op grond van de bestreden bepalingen zal overgaan tot het herstel van alle vastgestelde en herstelbare onregelmatigheden.

B.26. Krachtens de artikelen 17, 3°, 20, 5°, en 24, 3°, van het bestreden decreet kan de bevoegde overheid een besluit houdende definitieve vaststelling van een RUP intrekken en hernemen « met het oog op het herstel van een onregelmatigheid ».

Uit het gebruik van het weliswaar enkelvoudige begrip « een onregelmatigheid » kan niet worden afgeleid dat de betrokken overheid ermee zou kunnen volstaan om slechts één onregelmatigheid te herstellen indien meerdere onregelmatigheden werden vastgesteld.

Ook bij ontstentenis van een uitdrukkelijke wettelijke bepaling gebieden het zorgvuldigheids- en het rechtszekerheidsbeginsel, die elk bestuurlijk optreden kenmerken, dat de overheid die een besluit tot definitieve vaststelling van een RUP op grond van de bestreden bepalingen intrekt en herneemt, alle vastgestelde onregelmatigheden herstelt, binnen de perken aangegeven in B.20.

B.27. Voorts voeren de verzoekende partijen een schending aan van het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie, in samenhang gelezen met de hoorplicht, doordat de overheid het betrokken publiek dat onregelmatigheden heeft aangeklaagd, niet in staat zou moeten stellen om zijn standpunt over de wijze van herstel mee te delen.

De bestreden bepalingen, die een reglementaire bestuurshandeling betreffen, kunnen geen afbreuk doen aan de hoorplicht, die als beginsel van behoorlijk bestuur enkel van toepassing is op individuele bestuurshandelingen.

B.28. Het derde middel is niet gegrond.

Om die redenen,

het Hof,

onder voorbehoud van de interpretatie vermeld in B.20, verwerpt het beroep.

Aldus gewezen in het Nederlands, het Frans en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, op 17 september 2015.

De griffier,

P.-Y. Dutilleux

De voorzitter,

A. Alen