Cour d'appel - Arrêt du 16 juin 2004 (Bruxelles)

Publicatie datum :
16-06-2004
Taal :
Frans
Grootte :
7 pagina's
Sectie :
Rechtspraak
Bron :
Justel 20040616-19
Rolnummer :
2002;AR;1417

Samenvatting

Le mode de rémunération des maîtres de stage auprès de l'administration générale de la coopération au développement prévu par l'article 23 des arrêtés royaux du 28 avril 1978 et du 1er mars 1989 traduit le caractère spécifique et précaire du statut de ces personnes puisqu'elles sont rémunérées par tranches de quatre heures et doivent rentrer des déclarations de créances périodiques auprès de leur employeur. Le fait qu'un maître de stage ait été désigne de manière ininterrompue pendant une quinzaine d'années ne suffit pas de transformer son statut précaire en situation définitive assimilable à une nomination. Il n'existe pas de prescription acquisitive en ce domaine. Il n'appartient pas aux cours et tribunaux de se substituer au pouvoir législatif ou exécutif en déterminant ce qu'il convient d'entendre par " fonctions auxiliaires ou spécifiques ", ce pouvoir ayant été accordé au Roi par le législateur (loi du 20 février 1990).

Arrest

Vu :
+ le jugement attaqué prononcé contradictoirement le 22 mars 2002 par le tribunal de 1ère instance de Bruxelles, décision dont il n'est pas produit d'acte de signification;
+ la requête d'appel déposée au greffe de la cour le 13 juin 2002;
+ l'appel incident formé par conclusions par l'Etat belge;
x
x x
Faits de la cause.
M. X. est titulaire d'un diplôme de technicien horticole, délivré le 27 septembre 1959 ainsi que d'un diplôme d'agronome technicien tropical (niveau A 2).
Après avoir été coopérant au Congo, ex-Zaïre, il a été mis à la disposition de l'Administration générale de la coopération au développement (A.G.C.D.) le 1er janvier 1978, en qualité de chômeur mis au travail.
A partir du 16 septembre 1978, il a été désigné en qualité de maître de stage auprès de cette administration, en exécution des articles 21 à 24 de l'arrêté royal du 28 avril 1978 organisant le régime des bourses d'études et des stages en Belgique au bénéfice de ressortissants de pays en voie de développement.
Cette désignation sera renouvelée pendant plus de 15 années, à 25 reprises par arrêtés ministériels successifs, pour des périodes variant de 3 mois à 1 an, la dernière désignation intervenant par arrêté du 17 décembre 1992 pour toute l'année 1993.
Bien que titulaire d'un diplôme non universitaire, M. X. se vit reconnaître dans les faits, dès la fin de l'année 1978, le bénéfice d'une rémunération équivalente à celle d'un niveau 1 (grade de conseiller adjoint) au lieu de celle relative au niveau 2 à laquelle son diplôme lui donnait officiellement droit (cfr. note du ministre Outers du 27 décembre 1978, accompagnant un projet d'arrêté ministériel daté du 15 décembre 1978 non signé par le ministre).
Après l'adoption de l'arrêté royal du 1er février 1993, pris en exécution de l'article 4 ,§ 2 de la loi du 20 février 1990, classant les maîtres de stage dans la catégorie des membres du personnel exerçant des " tâches auxiliaires ou spécifiques ", le directeur de l'A.G.C.D. décida, par une note du 18 août 1993, d'engager les maîtres de stage par contrat à partir du 1er janvier 1994.
Par ailleurs, le 29 septembre 1993, le comité de gestion de l'A.G.C.D. constatait que les titres d'études de M. X. n'étaient pas suffisants pour lui donner accès aux emplois du niveau 1.
M. X. a introduit un recours en annulation de cette décision devant le Conseil d'Etat qui mettait fin à sa relation statutaire antérieure et au bénéfice de l'assimilation au niveau 1. Ce recours a été rejeté par l'arrêt du 4 décembre 1995 du Conseil d'Etat, considérant que les désignations à titre temporaire n'avaient pu se transformer en une nomination définitive, que le lien statutaire temporaire l'unissant à l'Administration avait pris fin au 31 décembre 1993 et que M. X. ne pouvait se prévaloir d'une assimilation régulière de ses titres et mérites au niveau 1 dès lors que l'arrêté ministériel du 23 décembre 1978 dont il faisait état était inexistant.
Diverses péripéties - qu'il est sans intérêt de relater ici - ont émaillé la conclusion des premiers contrats engageant M. X. comme maître de stage à partir du 1er janvier 1994, en raison des réserves émises par celui-ci quant à la régularité de ce mode d'engagement.
Il résulte des explications des parties que M. X. a travaillé en cette qualité dans les liens d'un contrat de travail avec l'A.G.C.D. jusqu'au 1er avril 2004, soit pendant 10 ans et 3 mois.
Procédure.
Par exploit signifié le 29 avril 1994, M. X. a fait citer l'Etat belge devant le premier juge en vue d'obtenir sa condamnation au paiement de la différence de rémunération entre celle qui lui avait été versée depuis le 1er janvier 1994 (niveau 2) et celle qui lui aurait été payée s'il avait bénéficié de l'assimilation à un grade du niveau 1, différence évaluée par lui à environ 14.000 F nets par mois.
Devant le premier juge, M. X. a étendu sa demande (secondes conclusions additionnelles déposées le 26 février 1997), d'une part à l'indemnisation des dommages matériel et moral subis depuis 1994 en raison " du caractère précaire de son statut et de la modification illégale de la nature juridique de ses relations de travail ", d'autre part, du préjudice matériel subi de 1978 à 1988 en raison du défaut de paiement des avantages qu'il aurait dû percevoir en application de l'arrêté royal du 1 mars 1989. Il a, par ailleurs, émis des réserves relatives au calcul de sa future pension de retraite dans ses conclusions de synthèse.
Par le jugement attaqué, le premier juge a reçu la demande mais l'a déclarée non fondée et a condamné M. X. aux dépens.
Celui-ci relève appel du jugement, réitérant devant la cour les demandes et moyens formulés devant le premier juge.
En droit.
• M. X. fait état de trois dommages résultant, selon lui, de divers manquements fautifs de l'Etat belge :
1° - Il n'aurait pas bénéficié des avantages normaux auxquels il avait droit, de 1978 à 1988, alors qu'il les a reçus à partir de 1988. Ce préjudice qu'il évalue à 6.000.000 F ou 148.736,11 euros résulterait du défaut d'application par l'Etat belge des obligations découlant de son statut de maître de stage (pécule de vacances, prime de fin d'année, congés légaux...).
2° - L'Etat aurait commis une seconde faute en modifiant illégalement son statut et la nature des relations l'unissant à M. X. , d'une part, en l'engageant par voie contractuelle à partir du 1er janvier 1994, d'autre part, en lui retirant le bénéfice de l'assimilation de ses titres et mérites au grade de conseiller adjoint.
Ce manquement aurait entraîné, d'une part, une perte de rémunération, d'autre part, une réduction de sa future pension de retraite.
Ce dommage, à la fois matériel et moral, est estimé dans sa première branche à 2.000.000 F ou 49.578,70 euros, à augmenter des intérêts moratoires depuis le janvier 1994 et justifierait, par ailleurs, l'émission de réserves concernant sa future pension.
3° - M. X. réclame, en outre, le paiement à partir du 17 décembre 1992 de l'équivalent de la rémunération antérieure qu'il recevait avant son engagement contractuel ainsi que le bénéfice du maintien de l'assimilation au niveau 1, par application de l'arrêté royal du 5 novembre 1991, dont l'article 3 permet à certains agents de l'Etat, nommés à titre temporaire, de conserver le grade et la situation pécuniaire qui étaient les leurs au 1er janvier 1992.
• L'Etat belge oppose à ces demandes :
1° - La prescription qui atteint la première demande relative à d'éventuelles créances se rapportant aux années 1978 à 1988 dès lors qu'elle n'a été formulée pour la première fois qu'en février 1997,
2° - Le caractère régulier et non fautif de la modification de la nature juridique de l'engagement de M. X. par contrat à partir du 1er janvier 1994,
3° - Son absence de droit à l'assimilation de ses titres et mérites au grade de conseiller-adjoint, M.
X. n'ayant bénéficié de cet avantage que de manière officieuse, temporaire et même irrégulière de fin 1978 à 1993.
4° - La non-application de l'arrêté royal du 5 novembre 1991 à la situation de M. X. en raison du fait qu'il ne remplit pas les conditions pour en bénéficier (absence de lien contractuel au 1er janvier 1992 et de nomination antérieure et caractère irrégulier de l'assimilation à un grade de niveau 1).
• 1er demande : perte des avantages relatifs aux années 1978 à 1988.
C'est à bon droit que l'Etat belge invoque la prescription de cette créance par application de l'article 100 de l'arrêté royal du 17 juillet 1991 coordonnant les lois sur la comptabilité de l'Etat.
La prescription quinquennale s'applique à toutes créances envers l'Etat y compris celles résultant d'une faute quasi-délictuelle.
Cette disposition n'est pas inconstitutionnelle en soi, ni par rapport à la situation des agents communaux ou des parastataux de la catégorie A. (cfr. Arrêt 35/2002 du 13 février 2002 de la Cour d'arbitrage).
Par ailleurs, l'article 100 précité ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution en prévoyant un délai de prescription quinquennale des créances d'origine quasi-délictuelle, lorsque le préjudice et l'identité du responsable peuvent, comme en l'espèce, être immédiatement identifiés.
En effet, M. X. a pu constater durant les 10 années visées dans sa demande que les avantages dont il invoque actuellement la perte ne lui étaient pas octroyés par l'Etat belge. Il pouvait donc identifier sans peine tant le préjudice que le responsable du dommage allégué tout au long de ces dix années. Et rien ne l'empêchait de formuler une réclamation et d'agir, en vue de se voir accorder le paiement des avantages dont il réclame tardivement le bénéfice.
Non seulement il ne l'a pas fait, mais il n'a formulé une demande à ce propos que près de neuf ans après l'expiration de la période dommageable, soit bien au-delà de l'échéance de la prescription quinquennale relative au dernier préjudice subi (se rapportant à l'année 1988).
• 2ème demande : modification de la nature juridique de la relation de travail et perte de l'assimilation :
M. X. estime qu'il bénéficiait depuis 1978 jusque fin 1993 - date à laquelle l'Etat belge a décidé de modifier la nature de son engagement - d'une situation statutaire, temporaire certes, mais stable, c'est-à-dire lui donnant le droit de considérer qu'il bénéficiait d'un statut sinon définitif, du moins appelé à le devenir. Il affirme avoir été trompé dans sa légitime confiance par l'Etat qui a substitué unilatéralement à ce statut un engagement contractuel.
Il estime, par ailleurs, que l'Etat a commis une seconde faute en lui retirant l'assimilation pécuniaire au grade de niveau 1 dont il bénéficiait depuis le 1er janvier 1989 en vertu de l'arrêté ministériel du 23 décembre 1978.
Il ne peut être suivi dans aucune de ces deux affirmations.
x Sur le caractère précaire de sa situation administrative :
Depuis l'arrêté ministériel du 16 septembre 1978, M. X. a été désigné à 25 reprises en qualité de maître de stage auprès de l'A.G.C.D. en application, d'abord des articles 21 et suivants de l'arrêté royal du 28 avril 1978, ensuite des mêmes articles de l'arrêté royal du 1er mars 1989 qui a remplacé le précédent.
Le caractère précaire de la situation administrative de M. X. , tributaire de désignations temporaires qui pouvaient ne pas être renouvelées, est évident et inhérent au système résultant des dispositions précitées et, en particulier, des articles précités qui autorisent le Ministre à désigner des maîtres de stage pour des périodes de 12 mois maximum.
Selon l'Etat belge, cette situation particulière s'explique par la variabilité des crédits accordés à l'administration de la coopération au développement et du nombre des stagiaires et boursiers étrangers qu'il s'agit d'encadrer pour des périodes limitées.
Le mode de rémunération des maîtres de stage prévu par l'article 23 de ces arrêtés royaux traduit également le caractère spécifique et précaire du statut de ces personnes puisqu'elles sont rémunérées par tranches de 4 heures et doivent rentrer des déclarations de créances périodiques auprès de leur employeur.
Le fait que M. X. ait été désigné de manière ininterrompue pendant une quinzaine d'années ne suffit pas à transformer son statut précaire en situation statutaire définitive assimilable à une nomination, ainsi que l'a, du reste, constaté le Conseil d'Etat statuant sur le recours de M. X. (supra).
Pour le même motif, l'Etat n'était nullement tenu de conférer à cette relation un caractère définitif, soit en redésignant à chaque échéance M. X. pour exercer cette fonction jusqu'à l'âge de la retraite, soit en procédant à sa nomination définitive (hypothèse qui aurait d'ailleurs été à l'encontre des textes en vigueur jusqu'à l'arrêté royal du 2 décembre 1997).
Il n'existe, par ailleurs, pas de prescription acquisitive en ce domaine.
Dès lors, lorsque par l'effet de la combinaison de l'article 4 de la loi du 20 février 1990 et de l'article 1er de l'arrêté royal du 1er février 1993 (pris en exécution de celle-ci), l'Etat a classé les maîtres de stage dans la catégorie des personnes exerçant des " tâches auxiliaires ou spécifiques " et les a, en conséquence, engagés par contrat (remplaçant les désignations précédentes), il n'a pas commis de faute en donnant à cette catégorie une extension injustifiée en vue, comme le soutient M. X. , de " précariser leur situation ".
La cour n'aperçoit ni l'" erreur de droit " ni l'intention malveillante imputées par M. X. à l'Etat belge dans la rédaction de l'arrêté royal du 1er février 1993.
Il n'appartient d'ailleurs pas aux cours et tribunaux de se substituer au pouvoir législatif ou exécutif en déterminant ce qu'il convient d'entendre par " fonctions auxiliaires ou spécifiques ", ce pouvoir ayant été accordé au Roi par l'article 4 de la loi précitée. Il n'apparaît pas non plus que le Roi aurait, en plaçant les maîtres de stage dans cette catégorie, commis une erreur d'appréciation manifeste, dès lors que les fonctions des maîtres de stage présentent des caractéristiques semblant effectivement justifier qu'un traitement particulier leur soit réservé (en particulier le caractère annuel, et donc a priori, fluctuant des subventions et la variabilité des crédits pouvant engendrer des variations du nombre des stagiaires et boursiers, et donc de celui des maîtres de stage chargés de les encadrer, ainsi que le caractère temporaire et auxiliaire de cette fonction par rapport aux fonctions dévolues à l'A.G.C.D.).
A cet égard, il importe peu que la notion de fonctions auxiliaires ou spécifiques ait ou non préexisté à la loi du 20 février 1990 dans la mesure où, en donnant au Roi le pouvoir de déterminer à quelles personnes pouvait s'appliquer cette catégorie, le législateur a clairement entendu ne pas limiter cette notion à la simple reprise de ce qui était considéré comme fonctions spécifiques ou auxiliaires sous l'empire des réglementations antérieures.
Il résulte de ces motifs que la modification de la nature de l'engagement des maîtres de stage auprès de l'A.G.C.D. en général et de M. X. en particulier, n'apparaît pas entachée de faute.
Enfin, la cour n'aperçoit pas le motif pour lequel l'Etat aurait eu l'obligation d'arrêter un statut permettant l'engagement définitif des maîtres de stage autrement que par contrat, comme l'allègue M. X.
. Il suffit de constater qu'il les a engagés par contrat à durée indéterminée à partir de 1994 et au plus tard de 1995 et cette décision n'a rien de fautif ni d'illégal ainsi qu'il vient d'être dit.
x Sur la perte de l'assimilation au niveau 1 sur le plan financier :
Il semble que l'origine du litige ne réside pas tant dans la nature juridique de l'engagement que dans la perte d'une partie de la rémunération résultant de la fin de l'assimilation à un fonctionnaire de rang 1 dont M. X. a bénéficié pendant quelques années. En effet, quelle que soit la qualification juridique de la relation de travail (contrat ou statut) elle n'a pas, en soi, d'influence directe et nécessaire sur l'importance de la rémunération. Un agent statutaire peut être moins payé qu'un contractuel et inversement.
Tout dépend des critères de détermination de la rémunération.
M. X. ne peut être suivi lorsqu'il affirme qu'il bénéficiait officiellement et définitivement d'une assimilation lui ayant permis d'être mieux payé pendant les années qui ont précédé la modification de la nature juridique de son engagement et que dès lors, cet avantage ne pouvait lui être retiré.
La cour observe que l'arrêté ministériel du 15 décembre 1978 (et non du 23 décembre) invoqué par M.
X. est inexistant puisqu'il n'a pas été signé par le Ministre.
Le fait que M. Outers, Ministre de la fonction publique à cette époque (et, ultérieurement M. de Donnea en 1984), se soi(en)t prononcé(s) en faveur de l'adaptation de la rémunération de M. X. à celle du niveau 1 et que celle-ci lui ait été versée pendant un certain temps, ne suffit pas à fonder cette faveur sur une base légale et non réversible.
Lorsqu'à l'occasion du changement de la nature juridique de la relation de travail, le comité de gestion a, le 29 septembre 1993, constaté que les diplômes de M. X. ne lui permettaient pas d'accéder au niveau 1, réservé aux universitaires, et a mis fin à l'avantage financier dont il avait pu bénéficier, il ne l'a pas fait de manière fautive mais, au contraire, en conformité avec la réglementation en vigueur (sous réserve de l'application éventuelle à M. X. de l'arrêté royal du 5 novembre 1991 - ci-après). Il n'a en effet, fait que constater une situation objective en tenant compte de la nature des titres obtenus par M. X. .
Celui-ci ne peut, dès lors, prétendre que l'assimilation de fait et non de droit (car sans base légale) dont il a bénéficié pendant un certain temps lui était définitivement acquise et ne pouvait plus être remise en cause.
• 3ème demande : application de l'arrêté royal du 5 novembre 1991.
• M. X. invoque un troisième manquement de l'Etat belge qui aurait omis d'appliquer à sa situation l'arrêté royal du 5 novembre 1991.
L'article 1er de l'arrêté royal du 5 novembre 1991, complété par l'arrêté royal du 10 avril 1995, dispose que sont maintenus en service sous contrat de travail à durée indéterminée les membres du personnel nommés à titre temporaire en service au moment de l'entrée en vigueur de la loi du 20 février 1990.
L'article 3 dispose que ces personnes conservent le grade et la situation pécuniaire qui étaient les leurs au moment de l'entrée en vigueur de l'arrêté royal (soit au 1er janvier 1992 en vertu de l'article 5).
Il n'est pas contesté que ces dispositions visent notamment la catégorie des maîtres de stage à l'A.G.C.D.
par application de l'article 1er - 9° de l'arrêté royal du 10 avril 1995.
Reste à déterminer si M. X. répond aux conditions spécifiques d'application de ces arrêtés royaux.
• Selon l'Etat belge, trois conditions doivent être remplies (outre le fait d'être en service au moment de la loi du 20 février 1990. ce qui n'est pas contesté en l'espèce) :
1°- être déjà sous des liens contractuels au 1er janvier 1992,
2°- avoir été nommé à titre temporaire (et pas seulement désigné),
3°- avoir été nommé (ou assimilé) à un grade et avoir perçu la rémunération y afférente de manière régulière.
• La cour ne partage pas le point de vue de l'Etat belge quant aux deux premières conditions qu'il invoque :
x Il ne peut être déduit de la tournure de la phrase : " sont maintenus sous contrat de travail... les membres du personnel nommés à titre temporaire " figurant à l'article 1er de l'arrêté royal du 5 novembre 1991, que seuls les membres du personnel préalablement engagés sous des liens contractuels sont visés par cette disposition. Au contraire, l'objet de celle-ci est de permettre le maintien sous les liens d'un contrat de travail (à conclure après le 1er janvier 1992) des membres du personnel " nommés " (et donc non contractuels) qui étaient en service au moment de l'entrée en vigueur de la loi du 20 février 1990.
Il s'agit donc de maintenir dans leur emploi (et avec les avantages visés par l'article 3), sous les liens d'un contrat, des membres du personnel qui ne l'étaient pas nécessairement sous cette forme d'engagement avant le ou au 1er janvier 1992.
x Par ailleurs, le fait que l'arrêté royal vise les membres du personnel " nommés " ne doit pas être interprété de manière littérale et restrictive en ce sens qu'il exclurait les membres du personnel " désignés ", comme l'étaient les maîtres de stage avant le changement de leur statut intervenu en 1993.
L'interprétation de l'Etat est du reste contredite par l'article 1er de l'arrêté royal du 10 avril 1995 qui rend expressément applicable aux maîtres de stage de l'A.G.C.D. les dispositions de l'arrêté royal du 5 novembre 1991. Pareille extension serait inapplicable si la condition stricte d'une nomination était exigée puisque, en vertu des dispositions déjà citées des arrêtés royaux des 28 avril 1978 et du 1er mars 1989, les maîtres de stage étaient nécessairement désignés et non nommés au sens strict du terme.
(A titre surabondant la cour constate, d'une part, que l'Etat n'explicite d'ailleurs pas ce qui distingue une nomination d'une désignation à titre temporaire, ces deux modes plaçant les personnes concernées dans la même situation de statut temporaire, d'autre part, que la qualité d'agent statutaire temporaire a été reconnue à M. X. par le Conseil d'Etat en son arrêt précité).
• Il peut être déduit de ces motifs que M. X. était théoriquement en droit de revendiquer l'application des arrêtés royaux précités et, en particulier de l'article 3 de l'arrêté royal du 5 novembre 1991 qui octroie aux bénéficiaires désignés le maintien de leur grade et de la rémunération y afférente.
C'est toutefois à juste titre que l'Etat souligne que ce maintien suppose encore que le grade (ou l'assimilation à celui-ci) et la rémunération dont bénéficiait le membre du personnel doivent lui avoir été reconnus de manière officielle et régulière, c'est-à-dire par un arrêté royal ou ministériel en bonne et due forme.
Or, tel n'est pas le cas en l'espèce, ainsi qu'il a déjà été constaté ci-avant : M. X. a certes bénéficié pendant plusieurs années d'une assimilation au niveau 1 (grade de conseiller adjoint) et de la rémunération y correspondant,
mais par le fait d'une simple décision administrative précaire, qui ne trouve pas de fondement dans un arrêté ministériel valable.
Il ne peut donc exiger le maintien d'un grade (et de la rémunération) qui ne lui a (ont) pas été reconnus de manière régulière.
PAR CES MOTIFS,
LA COUR,
statuant contradictoirement,
vu l'article 24 de la loi du 15 juin 1935,
reçoit l'appel,
dit l'appel principal non fondé, en déboute M. X. ,
condamne M. X. aux dépens d'appel,
liquide les dépens d'appel à 186 euros + 55,78 euros + 456,12 euros pour M. X. et à 456,12 euros pour l'Etat belge.
Ainsi jugé et prononcé en audience civile publique de la
deuxième chambre de la cour d'appel de Bruxelles, le 16-06-2004
où étaient présents :
M. Ménestret, Président,
Y. Van der Steen, Conseiller,
Fr. Roggen, Conseiller,
N. Angel, Greffier.