- Arrest van 10 oktober 2011

10/10/2011 - S.10.0112.F

Rechtspraak

Samenvatting

Samenvatting 1
Het Hof kan een door het middel niet bekritiseerde reden niet vervangen door een rechtsgrond zonder dat het zijn bevoegdheid overschrijdt (1). (1) Cass. 8 okt. 2007, AR S.07.0012.F, nr. 461.

Arrest - Integrale tekst

Nr. S.10.0112.F

R. F.,

Mr. Jacqueline Oosterbosch, advocaat bij het Hof van Cassatie,

tegen

RIJKSDIENST VOOR ARBEIDSVOORZIENING,

Mr. Paul Alain Foriers, advocaat bij het Hof van Cassatie.

I. RECHTSPLEGING VOOR HET HOF

Het cassatieberoep is gericht tegen het arrest van 29 juni 2010 van het arbeidshof te Bergen.

Raadsheer Alain Simon heeft verslag uitgebracht.

Advocaat-generaal Jean-Marie Genicot heeft geconcludeerd.

II. CASSATIEMIDDELEN

De eiseres voert twee middelen aan, waarvan het tweede gesteld is als volgt :

Tweede middel

Geschonden wettelijke bepalingen

- de artikelen 10, 11, 144, 145 en 159 van de Grondwet;

- artikel 59quinquies, § 6, van het koninklijk besluit van 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglementering;

- artikel 580, 2°, Gerechtelijk Wetboek;

- algemeen rechtsbeginsel betreffende de scheiding van de machten.

Aangevochten beslissingen

Het bestreden arrest beslist dat artikel 59quinquies, § 6, van het koninklijk besluit van 25 november 1991 een verschil in behandeling invoerde dat een met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet strijdige discriminatie opleverde, verklaart vervolgens het hoofdberoep gegrond in zoverre het verzoekt om bevestiging van de uitsluitingsmaatregel die de verweerder in zijn administratieve beslissing van 9 mei 2006 had opgelegd aan de eiseres, om alle redenen die hier als volledig weergegeven worden beschouwd en inzonderheid om de volgende redenen:

"3. Wat betreft de gevolgen van de vastgestelde discriminatie

Artikel 159 van de Grondwet, luidens hetwelk de hoven en rechtbanken de besluiten en reglementen alleen toepassen in zoverre zij met de wetten overeenstemmen, is in algemene bewoordingen gesteld en maakt geen enkel onderscheid tussen de daarin bedoelde administratieve akten ; dat artikel is ook toepasselijk op de niet verordenende beslissingen van het bestuur en op de administratieve handelingen, zelfs al zijn die van individuele aard (Cass., 23 oktober 2006, A.C., 2006, nr. 502).

De door artikel 159 van de Grondwet aan de hoven en rechtbanken opgelegde verplichting geldt zodoende voor alle administratieve handelingen waarvan de toepassing geboden is door de feiten die met name worden aangevoerd in het aan de rechter voorgelegde geschil.

Luidens het arrest van 23 oktober 2006 wil het Hof van Cassatie een exacte uitlegging geven van artikel 159 van de Grondwet, te weten dat de rechter, krachtens die bepaling, niet mag nalaten de wettigheid te onderzoeken van elke administratieve handeling waarop een vordering, verweer of exceptie gegrond is, vóór hij aan die handeling uitwerking verleent, op grond dat hij niet bevoegd is om ze te onderzoeken (in het aan het Hof voorgelegde geschil ging het om een verordenende handeling met individuele strekking).

De rechter mag, met andere woorden, geen uitwerking verlenen aan de administratieve handeling waarop een vordering, verweer of exceptie gegrond is als hij, zoals in dit geval, oordeelt dat zij in strijd is met de in de artikelen 10 en 11 van de Grondwet gewaarborgde beginselen van gelijkheid en niet-discriminatie.

J.-F. Neven en E. Dermine (‘Le contrôle de l'obligation pour les chômeurs de rechercher activement un emploi', in Actualités de droit social, volume 116, CUP, Anthémis, 2010, p. 124), beklemtonen terecht dat ‘il n'est pas certain que le constat d'une violation des articles 10 et 11 de la Constitution aurait pour effet de permettre au juge de modaliser la sanction d'une manière comparable à ce qui est prévu pour les autres mesures d'exclusion'.

Het Hof van Cassatie heeft in een arrest van 17 maart 2003 (A.C., 2003, nr. 171) immers gepreciseerd dat ‘de niet-toepassing van een bestuurshandeling op grond van artikel 159 van de Grondwet slechts meebrengt dat zij voor de betrokkenen rechten noch verplichtingen oplevert. De omstandigheid dat de Koning het grondwettelijk gelijkheidsbeginsel schendt bij de uitoefening van zijn bevoegdheid vrijstellingen toe te kennen van de verplichting de loonmatigingsbijdrage te betalen, heeft niet tot gevolg dat de rechter, bij toepassing van de exceptie van onwettigheid van artikel 159 van de Grondwet, zelf bevoegd wordt het voordeel van de vrijstelling te verlenen aan een categorie van personen aan wie de Koning geen vrijstelling heeft toegekend'.

In de zaak die geleid heeft tot het arrest van 17 maart 2003, moest het [arbeids]hof preciseren wat de gevolgen waren van een onwettigheid die het had vastgesteld in een koninklijk besluit dat aan bepaalde categorieën werkgevers wel maar aan één categorie, waaronder de eiseres viel, geen vrijstelling van betaling van de loonmatigingsbijdragen toekende. Laatstgenoemde betoogde dat het arbeidshof niet kon weigeren haar de gevraagde vrijstelling toe te kennen omdat het voormelde koninklijk besluit onwettig was, daar het een verschil in behandeling invoerde tussen twee categorieën werkgevers dat niet redelijkerwijs verantwoord was, zodat die verordenende bepaling de bij de artikelen 10 en 11 van de Grondwet gewaarborgde beginselen van gelijkheid en niet-discriminatie miskende. Een dergelijke weigering zou volgens de eiseres immers gelijkstaan met een toepassing van dat besluit, terwijl artikel 159 van de Grondwet zulks verbood. Het Hof van Cassatie, dat beslist dat de niet-toepassing van een koninklijk besluit rechten op grond van voormeld artikel 159 alleen tot gevolg heeft dat het voor de betrokkenen geen rechten of verplichtingen doet ontstaan, sluit aldus uit dat de arbeidgerechten op grond van die bepaling zelf een vrijstelling van bijdragen kunnen toekennen als de Koning dat niet doet.

Het Hof van Cassatie beslist zodoende dat artikel 159 van de Grondwet niet tot gevolg kan hebben dat het aan de rechter een bevoegdheid toekent die aan de Koning toekomt.

Die zienswijze wordt overigens gedeeld door het Grondwettelijk Hof, dat in twee arresten (arresten van 19 april 2006, A.R. 55/2006, en van 8 maart 2005, A.R. 56/2005), geoordeeld heeft dat, ‘wanneer verordenende maatregelen mogelijk als onwettig kunnen worden beschouwd overeenkomstig artikel 159 van de Grondwet, het in de regel aan de overheid die de betrokken normen heeft genomen, toekomt die te herstellen met inachtneming van de vormvoorschriften die zij niet heeft nageleefd'.

Gelet op dat systeem van negatief toezicht, dat besloten ligt in de exceptie van onwettigheid van de aangeklaagde rechtsnorm, is het [arbeids]hof niet bevoegd om de aldus vastgestelde leemte op te vullen door de uitsluitingsmaatregel, die opgelegd wordt aan de werklozen die verzuimd hebben alle of een gedeelte van hun verplichtingen met betrekking tot het activeringsplan na te komen, geval per geval te onderzoeken door hen het voordeel toe te kennen van een soortgelijke regeling als die welke geldt voor de andere, in het koninklijk besluit van 25 november 1991 bepaalde uitsluitingsmaatregelen.

Wie beweert benadeeld te zijn door een leemte voorvloeiend uit een verordenende rechtsnorm, verwijt de Koning in feite dat Hij hem discrimineert, hetzij omdat hij meent dat hij, gelet op zijn bijzondere situatie, anders behandeld moet worden dan de andere personen, hetzij omdat hij betoogt dat hij, gezien het feit dat zijn situatie dezelfde is als die van de andere personen, recht heeft op het voordeel van dezelfde algemene norm, dat hem nochtans niet wordt toegekend: in beide gevallen kan echter alleen de Koning de door het [arbeids]hof vastgestelde onwettigheid verhelpen door de aangeklaagde rechtsnorm zodanig te wijzigen dat de betrokkenen dezelfde getrapte 'strafregeling' kunnen genieten als die welke de Koning heeft toegekend in de andere gevallen van uitsluiting van het recht op de werkloosheidsuitkeringen bedoeld in het koninklijk besluit van 25 november 1991. Het gaat om een aan de verordenende akte extrinsieke leemte die enkel verholpen kan worden door de auteur van de akte (voyez M. Melchior et C. Courtoy, ‘L'omission législative ou la lacune dans la jurisprudence constitutionnelle', J.T., 2008, 669).

4. Besluit

Het [arbeids]hof heeft dus in eerste instantie vastgesteld dat het, wegens de aard van de uitslutingsmaatregel die is genomen op grond van artikel 59quinquies, § 6, van het koninklijk besluit van 25 november 1991, niet bevoegd was om, op eigen initiatief, de algemene strafrechtelijke beginselen toe te passen (die uitsluitend toepasselijk zijn op de administratieve sancties maar niet op de uitsluitingsmaatregelen) door aan de uitsluitingsmaatregel die jegens (de eiseres) is genomen een opschorting, een verwittiging of een sanctievermindering te koppelen, omdat (de eiseres) haar verbintenissen gedeeltelijk was nagekomen.

Ondanks die vaststelling heeft het [arbeids]hof niettemin onderzocht of artikel 59quinquies, § 6, van het koninklijk besluit van 25 november 1991 in overeenstemming was met de in de artikelen 10 en 11 van de Grondwet gewaarborgde beginselen van gelijkheid en niet-discriminatie.

Het [arbeids]hof heeft op basis van zijn onderzoek vastgesteld dat er een verschil in behandeling bestond tussen de werklozen jegens wie bepaalde uitsluitingsmaatregelen waren genomen (althans die welke opgesomd worden in artikel 51 van het koninklijk besluit van 25 november 1991) en de werklozen die van het recht op uitkering werden uitgesloten op grond van artikel 59quinquies, § 6, van het koninklijk besluit van 25 november 1991, en dat het verschil in behandeling niet objectief en redelijkerwijs verantwoord was en niet in verhouding bleek te staan tot het ter zake dienende en gewettigde doel van de artikelen 59bis en volgende van het voormelde koninklijk besluit, zodat voormeld verschil in behandeling een met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet strijdige discriminatie opleverde.

Het [arbeids]hof kan evenwel niet beslissen om, op grond van artikel 159 van de Grondwet, geen uitwerking te verlenen aan artikel 59quinquies, § 6, van het koninklijk besluit van 25 november 1991, op grond dat die verordenende bepaling in strijd is met de bij de artikelen 10 en 11 van de Grondwet gewaarborgde beginselen van gelijkheid en niet-discriminatie, aangezien het hof de extrinsieke leemte in de aangeklaagde bepaling niet zelf kan opvullen.

Het [arbeids]hof moet bijgevolg toepassing maken van de in het voormelde artikel 59quinquies, § 6, bepaalde sanctie van uitsluiting, die aan (de eiseres) was opgelegd omdat zij de derde en vierde verbintenis, die zij was aangegaan in het activeringsplan van 4 november 2005, niet was nagekomen.

Bijgevolg moet de uitsluitingsmaatregel, die vervat is in de bestreden administratieve beslissing van (de verweerder) van 9 mei 2009, bevestigd worden en moet het hoofdberoep gegrond verklaard worden, in zoverre het strekt tot bevestiging van de uitsluitingsmaatregel die aan (de eiseres) is opgelegd in de bestreden administratieve beslissing".

Grieven

Luidens artikel 159 van de Grondwet passen de hoven en rechtbanken de algemene, provinciale en plaatselijke besluiten en verodeningen alleen toe in zovere zij met de wetten overeenstemmen. De met eigenlijke rechtspraak belaste organen kunnen en moeten, overeenkomstig die bepaling, de interne en externe wettigheid van elke administratieve handeling nagaan waarop een vordering, verweer of exceptie is gegrond. Krachtens de artikelen 144 en 145 van de Grondwet, die geschillen over burgerlijke en politieke rechten door de rechterlijke macht laten berechten, en artikel 580, 2°, van het Gerechtelijk Wetboek, luidens hetwelk de arbeidsgerechten bevoegd zijn om kennis te nemen van de geschillen over het recht op werkloosheidsuitkeringen, kan het arbeidsgerecht zodoende, op het hoger beroep van de werkloze tegen een administratieve handeling die hem uitsluit van het recht op de werkloosheidsuitkeringen, die handeling niet bevestigen indien deze gegrond is op een onwettige reglementsbepaling. Integendeel, het arbeidsgerecht moet die bepaling buiten toepassing verklaren en aldus miskent het geenszins het algemeen rechtsbeginsel van de scheiding van de machten.

Het bestreden arrest, dat beslist dat artikel 59quinquies, § 6, van het koninklijk besluit van 25 november 1991 de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schendt, in zoverre het "een verschil in behandeling invoert tussen twee categorieën van personen die zich in een vergelijkbare situatie bevinden, waarbij de eerste categorie een begeleidingsplan en aan de tweede categorie een plan tot activering van hun zoekgedrag naar werk wordt opgelegd", terwijl dat verschil in behandeling "niet berust op een objectief en redelijk criterium en niet in verhouding staat tot het ter zake dienende en gewettigde doel van de artikelen 59bis en volgende van het koninklijk besluit van 25 november 1991", moest bijgevolg krachtens artikel 159 van de Grondwet weigeren dat artikel toe te passen en mocht derhalve de uitsluitingsmaatregel, die genomen was op grond van de ongrondwettige reglementsbepaling, niet opleggen.

Het bestreden arrest, dat de uitsluitingsmaatregel bevestigt die de verweerder op 9 mei 2006 heeft genomen op grond van dat artikel 59quinquies, § 6, schendt derhalve de artikelen 10, 11, 144, 145 en 159 van de Grondwet, artikel 580, 2°, van het Gerechtelijk Wetboek, artikel 59quinquies, § 6, van het koninklijk besluit van 25 november 1991, en miskent het algemeen rechtsbeginsel betreffende de scheiding van de machten.

III. BESLISSING VAN HET HOF

Beoordeling

Tweede middel

De door de verweerder tegen het middel opgeworpen grond van niet-ontvankelijkheid: het middel mist belang:

De verweerder betoogt dat artikel 59quinquies, § 6, van het koninklijk besluit van 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglmentering de artikelen 10 en 11 van de Grondwet niet schendt.

Het arrest beslist evenwel, om een reden waarop het middel geen kritiek uitoefent en die het Hof bijgevolg niet door een andere kan vervangen zonder dat het zijn bevoegdheid zou overschrijden, dat artikel 59quinquies, § 6, van het koninklijk besluit van 25 november 1991 een verschil in behandeling invoert dat strijdig is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

De grond van niet-ontvankelijkheid kan niet worden aangenomen.

Gegrondheid van het middel

Luidens artikel 159 van de Grondwet passen de hoven en rechtbanken de algemene, provinciale en plaatselijke besluiten en reglementen alleen toe in zoverre zij met de wetten overeenstemmen.

De met eigenlijke rechtspraak belaste organen kunnen en moeten krachtens die bepaling de interne en externe wettigheid van elke administratieve handeling onderzoeken waarop een vordering, eis of verweer gegrond is.

Het arrest beslist dat artikel 59quinquies, § 6, van het koninklijk besluit van 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglementering de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schendt, maar dat de discriminatie waarop het arrest wijst voortvloeit uit een "extrinsieke leemte" die alleen door de Koning kan worden verholpen.

Het arrest, dat de beslissing bevestigt waarbij de verweerder op 9 mei 2006 de eiseres heeft uitgesloten van het voordeel van de wachtuitkeringen op grond van artikel 59quinquies, § 6, van het koninklijk besluit van 25 november 1991, terwijl het vaststelt dat voormeld artikel ongrondwettig is, schendt artikel 159 van de Grondwet.

Het middel is gegrond.

Overige grieven

Er bestaat geen grond tot onderzoek van het eerste middel, dat niet kan leiden tot ruimere cassatie.

Dictum

Het Hof,

Vernietigt het bestreden arrest, behalve in zoverre dat arrest het hoofdberoep ontvankelijk verklaart.

Beveelt dat van dit arrest melding zal worden gemaakt op de kant van het gedeeltelijk vernietigde arrest.

Gelet op artikel 1017, tweede lid, Gerechtelijk Wetboek, veroordeelt de verweerder in de kosten.

Verwijst de aldus beperkte zaak naar het arbeidshof te Brussel.

Aldus geoordeeld door het Hof van Cassatie, derde kamer, te Brussel, door afdelingsvoorzitter Albert Fettweis, de raadsheren Christine Matray, Sylviane Velu, Alain Simon en Mireille Delange, en in openbare terechtzitting van 10 oktober 2011 uitgesproken door afdelingsvoorzitter Albert Fettweis, in aanwezigheid van advocaat-generaal Jean-Marie Genicot, met bijstand van griffier Marie-Jeanne Massart.

Vertaling opgemaakt onder toezicht van raadsheer Eric Stassijns en overgeschreven met assistentie van griffier Johan Pafenols.

De griffier, De raadsheer,

Vrije woorden

  • Tegen het middel opgeworpen grond van niet-ontvankelijkheid

  • Vervanging van een door het middel niet bekritiseerde reden door een rechtsgrond