- Advies van 9 februari 2011

09/02/2011 - 6/2011

Rechtspraak

Samenvatting

Samenvatting 1

Advies - Integrale tekst

De Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer;

Gelet op de wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens (hierna WVP), inzonderheid artikel 29;

Gelet op het verzoek om advies van de Minister van Financiën ontvangen op 13/12/2010;

Gelet op het verslag van de heer Peter Poma;

Brengt op 9 februari 2011 het volgend advies uit:

I. ONDERWERP EN CONTEXT VAN HET ADVIES

1. De adviesaanvraag die de Commissie ontving op 13 december 2010 van de Minister van Financiën betreft enerzijds een voorontwerp van wet betreffende de centrale voor kredieten aan ondernemingen (hierna "CKO") en anderzijds een ontwerp van koninklijk besluit (hierna "KB") betreffende dezelfde Centrale dat eveneens het voorwerp vormt van een advies dat heden door de Commissie wordt verstrekt.

A. Actuele nationale reglementering

2. De actuele reglementering van de Centrale voor Kredieten aan Ondernemingen bestaat uit:

• de artikelen 91 en 92 van de wet van 22 maart 1993 op het statuut van en het toezicht op de kredietinstellingen (meldingsplicht en raadpleging). Deze artikelen betreffen de centralisatie van de kredietrisicogegevens bij de Nationale Bank van België (hierna "NBB");

• de artikelen 178 en 179 van de wet van 21 december 1994 houdende sociale en diverse bepalingen (deelname verzekeringsondernemingen);

• het K.B. van 12 december 1994 betreffende de centralisatie van kredietrisicogegevens (bijwerkingen en raadplegingen).

3. Sinds de wet van 22 maart 1993 is de NBB belast met het beheer van de CKO. Alle in België gevestigde kredietinstellingen en bepaalde verzekeringsondernemingen melden vandaag informatie over ondernemingen en particulieren die kredieten voor een bedrag van minstens 25.000 euro bij dezelfde instelling in het kader van hun professionele activiteit hebben verkregen. Deze verplichting slaat eveneens op de erkende kredietverzekeringsondernemingen voor de kredieten die zij verzekeren als dekking voor schuldvorderingen van een ingezeten debiteur en de erkende borgtochtverzekeringsondernemingen voor de waarborgen die zij verlenen aan een ingezetene.

Het gaat hier om een positieve risicocentrale, in tegenstelling tot de centrale voor kredieten aan particulieren (hierna "CKP") die zowel een positief als een negatief luik heeft.

B. Context en doeleinden van het voorontwerp

4. De vrees voor een kredietschaarste ("credit crunch") na de financiële en economische crisis van 2008 blijkt1 de impuls te zijn voor diverse maatregelen die tot doel hebben om kredietbegrenzing aan ondernemingen in België te voorkomen of terug te dringen, en om sneller toegang te krijgen tot kredietgegevens betreffende ondernemingen. Het verslag van een werkgroep van de NBB vermeldt dat de NBB besloot om het "negatieve" gedeelte van de Centrale voor kredieten aan ondernemingen, waarbij achterstallige betalingen of andere betalingsproblemen betreffende de kredieten verstrekt door ingezeten banken worden geregistreerd, tegen midden 2011 operationeel te maken. De Bank is eveneens van plan om van dan af de minimumdrempel van 25.000 euro op te heffen die bestaat voor het meedelen van de gegevens aan de positieve centrale, zodat alle kredieten aan ondernemingen zullen worden geregistreerd"2.

5. Het voorontwerp past in dit kader en beantwoordt aan een dubbele, onderling verbonden doelstelling:

 Het geheel van ingezamelde gegevens (periodieke gegevens betreffende de kredieten en de risico's) is dienstig voor de Nationale Bank in het raam van haar opdrachten van financiële stabiliteit, bankencontrole (opdrachten overgenomen van de CBFA) en in het raam van wetenschappelijke studies en onderzoek.

 de deelnemers toelaten hun eigen risicobeheer te verfijnen.

C. Inhoud van het voorontwerp

6. Het voorontwerp voorziet volgende nieuwe maatregelen betreffende de CKO :

• Volgens de Memorie van toelichting (Toelichting): opname van de maandelijkse3 mededeling van de wanbetalingen, de bedragen van waarborg4 en de probabiliteit van wanbetaling5 binnen het jaar aan de CKO;

• de uitbreiding van de lijst van meldingsplichtige ondernemingen in artikel 2, 2°, b) en c) (tot de leasing- en factoringondernemingen);

• de afschaffing van de meldingsdrempel van 25000 euro;

• machtiging voor de Bank en de meldingsplichtigen om het identificatienummer van het Rijksregister van de natuurlijke personen te registreren en te gebruiken bij hun relaties in het raam van onderhavige wet.

7. Inhoudelijk inspireert het voorontwerp zich gedeeltelijk op de structuur en de inhoud van de wet van 10 augustus 2001 betreffende de Centrale voor Kredieten aan Particulieren (WCKP) en voormelde wet van 22 maart 1993.

II. ALGEMEEN ONDERZOEK

A. Toepasselijkheid van de WVP

8. Het voorontwerp viseert ondernemingen, dit zijn zowel rechtspersonen als ondernemingen van natuurlijke personen (zelfstandigen). De WVP is van toepassing op de verwerking van informatie van de betrokken natuurlijke personen (zelfstandigen) in de CKO of van natuurlijke personen die onrechtstreeks identificeerbaar zijn door verwijzing naar specifieke elementen.

B. Punten van onduidelijkheid in het wetsvoorstel

Aanduiding van de verantwoordelijke voor de verwerking

9. Volgens artikel 1 § 4 WVP is de verantwoordelijke voor de verwerking "de natuurlijke persoon of de rechtspersoon, de feitelijke vereniging of het openbaar bestuur verstaan die alleen of samen met anderen het doel en de middelen voor de verwerking van persoonsgegevens bepaalt.

Indien het doel en de middelen voor de verwerking door of krachtens een wet, een decreet of een ordonnantie zijn bepaald, is de verantwoordelijke voor de verwerking de natuurlijke persoon, de rechtspersoon, de feitelijke vereniging of het openbaar bestuur die door of krachtens de wet, het decreet of de ordonnantie als de voor de verwerking verantwoordelijke wordt aangewezen".

10. Het voorontwerp duidt echter niet expliciet een verantwoordelijke voor de verwerking van persoonsgegevens via de CKO aan. Zo stelt de Memorie van toelichting "De Bank is enkel verantwoordelijk op het vlak van de veilige opslag van de gegevens en de doorzending van de gegevens aan de daartoe gerechtigde personen." Artikel 10 van het voorontwerp stelt ook dat de meldingsplichtige instelling "alleen verantwoordelijk is voor de juiste inhoud van de aan de Centrale meegedeelde gegevens en desgevallend de in de Centrale geregistreerde gegevens dient te verbeteren." De NBB kan volgens artikel 15 van het voorontwerp aan ambtenaren van de FOD Economie vragen of gegevens die aan de NBB zijn meegedeeld juist en waarheidsgetrouw zijn en/of de voorschriften van het voorontwerp zijn nageleefd.

Voormelde beperkte vermeldingen behoeven verdere verduidelijking.

11. Uit voormelde elementen blijkt dat de CKO moet worden gezien als een complexe netwerkverwerking. De uitbating van de CKO verwerking impliceert verschillende acties van verschillende actoren die als gezamenlijke verantwoordelijken optreden betreffende persoonsgegevens van de betrokken handelaren, zij het op verschillende niveaus: in eerste lijn (verschaffen van informatie aan de CKO, informatie aan de betrokkene, juistheid gegevens voor het verstrekken van een krediet nagaan) of tweede lijn (beheer van de CKO inclusief beslissingen op beheersmatig en individueel niveau zoals na verzoek namens de privacycommissie).

12. Gelet op artikel 1 § 4 WVP is de Commissie dan ook van oordeel dat de NBB verantwoordelijk is voor de CKO verwerking, de eigen verplichtingen die rusten op de medingsplichtige instellingen uitgezonderd (zie bijvoorbeeld het einde van artikel 10 van het voorontwerp).

Noodzaak aan versterkte wettelijke (kwaliteits)voorwaarden en versterkte garanties voor de betrokkenen

13. Gelet op artikel 22 Grondwet en in lijn met de eerdere adviezen inzake negatieve lijsten van de afgelopen 13 jaar6 dient de invoering van het negatieve luik van de CKO als een inmenging in de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene te worden beschouwd. Deze inmenging vereist een vastlegging van de essentiële elementen door de wetgever. Dit teneinde de betrokkenen zeer duidelijke en afdoende garanties te bieden op een kwalitatieve en transparante verwerking van hun gegevens, waarbij de rechten van de betrokken natuurlijke personen ook worden toegepast.

14. De Commissie beveelt bijvoorbeeld aan dat vanaf het ogenblik van een vraag om verbetering, conform artikel 15 van de Privacywet ten minste de vermelding van de betwisting door de betrokkene zou worden geregistreerd.

15. Bovendien is de versterking van de rechten van de betrokkenen een van de hoofddoelstellingen van de integrale aanpak van gegevensbescherming die de Europese Commissie inmiddels heeft gedefinieerd voor de geplande herziening van de Richtlijn 95/46/EG7. Deze elementen, die zowel betrekking hebben op het negatieve als het positieve luik van de CKO, worden hierna toegelicht.

C. Wetenschappelijke of statistische doeleinden

16. Volgens artikel 16 van het voorontwerp is de NBB "gemachtigd de in de Centrale geregistreerde informatie te gebruiken voor wetenschappelijke of statistische doeleinden of in het kader van haar activiteiten uitgevoerd overeenkomstig de wet van 22 februari 1998 tot vaststelling van het organiek statuut van de Nationale Bank van België."

17. Volgens dit artikel is de latere verwerking van gegevens uit de CKO die door de Centrale zou worden uitgevoerd voor welbepaalde of bepaalbare doeleinden (cf. de wet van 22 februari 1998) verenigbaar met de oorspronkelijke verwerking.

18. In dit opzicht beveelt de Commissie aan om ingeval van latere verwerking rekening te houden met de beginselen vervat in Hoofdstuk II van het Koninklijk Besluit van 13 februari 2001 tot uitvoering van de WVP.

19. Wat meer in het bijzonder de verwerkingen betreft van gegevens betreffende het risico op wanbetaling die moeten toelaten het globaal door elke financiële instelling gelopen risico te meten en te controleren, suggereert de Commissie deze persoonsgegevens niet-identificeerbaar te maken door, indien nodig, codes te gebruiken.

20. Artikel 9 § 2 van het voorontwerp bepaalt verder dat de Centrale niet mag worden geraadpleegd voor commerciële prospectiedoeleinden. De Commissie verwijst hierbij naar het gebruik van gepaste organisatorische maatregelen en/of technologie.

D. Proportionaliteit - meldingscriteria voor positieve en negatieve luik van de CKO

21. De Commissie stelt zich vragen bij de proportionaliteit van het invoeren van (en de combinatie van) volgende maatregelen:

a. De noodzaak voor de afschaffing van de bestaande meldingsdrempel van 25.000 euro (positieve luik) is niet gemotiveerd in de Memorie van toelichting bij het voorontwerp. De enige verwijzing betreft een consensus die bereikt werd tussen de banken en de andere huidige en toekomstige deelnemers aan de CKO. Bij navraag bij de dienst CKO van de NBB gaat een ruwe schatting uit van een verhoging van 180.000 naar 300.000 ongeveer gemelde natuurlijke personen in de CKO door de afschaffing van de meldingsdrempel. Wellicht is de stelling dat het kunnen beschikken over meer gegevens de NBB en de deelnemers zullen toelaten om de voormelde doelstellingen beter te realiseren via een nauwkeuriger risicoanalyse. Het zou niettemin wenselijk zijn dat er ten minste een rechtvaardiging zou worden opgenomen in de Memorie van toelichting. De Commissie vraagt zich overigens af of een drastische verlaging in plaats van een volledige afschaffing van de meldingsdrempel niet zou hebben volstaan.

b. In tegenstelling tot de registratie in het negatieve luik bij CKP waar een minimumdrempel gangbaar is voor registraties vanaf 25 euro8 is het niet duidelijk of de wetgever wenst dat de Koning een analoge minimumdrempel zou afbakenen. Gelet op het proportionaliteitsbeginsel adviseert de Commissie om een analoge

8 artikel 5 § 2 van het besluit van 7 juli 2002 tot regeling van de Centrale voor Kredieten aan Particulieren minimumdrempel op te nemen of ten minste te verduidelijken dat de Koning een minimumdrempel bepaalt.

c. De invoering van de verplichting om het risico op wanbetaling a priori te doen registreren door de meldingsplichtige instellingen, is een innovatie die niet gekend is op het niveau van de CKP. Blijkt evenwel dat elke instelling reeds dit soort informatie beheert die noodzakelijk is om de risico's verbonden aan hun activiteit van kredietverlening correct te evalueren. Uit de Memorie van toelichting bij het ontwerp en de inlichtingen die verstrekt werden door de Nationale Bank blijkt dat de databank (CKO), die verbonden is aan dit risico, eveneens een globale controle beoogt op het niveau van iedere bank, van de genomen risico's (CBFA/NBB). In het raam van dit laatste doeleinde blijkt uit het ontwerp van koninklijk besluit betreffende de CKO dat de hiertoe verwerkte gegevens niet toegankelijk zijn voor de meldingsplichtige instellingen (vertrouwelijkheid van de gegevens en negatieve impact voor de debiteuren), noch voor de betrokkenen (vertrouwelijkheid van de knowhow). Dit beginsel van niet-mededeling van dergelijke gegevens bestaat in buitenlandse centrales die vergelijkbaar zijn met de CKO. In de mate dat deze gegevens niet bedoeld zijn om meegedeeld te worden, noch om gebruikt te worden door de NB of de CBFA en aldus een of ander effect te hebben voor de betrokkene, beveelt de Commissie aan dat de identificatiegegevens verbonden aan het risico op wanbetaling a priori op gecodeerde wijze zouden opgeslagen worden. De Commissie meent dan ook dat in dit opzicht en voor dit doeleinde, het wetsontwerp een afwijking moet voorzien op artikel 9 van de Privacywet (cf. 28). Zie eveneens het advies van dezelfde datum in dezelfde zin over het voormelde ontwerp van koninklijk besluit betreffende de afwijking op artikel 10 van de Privacywet.

Er dient na verloop van een zekere tijd ook voorzien te worden in de evaluatie van de registratie van dit soort wanbetaling teneinde de situatie in de praktijk concreet te beoordelen.

E. Proportionaliteit - gevallen waarin betrokkenen geen ondernemingsnummer hebben en waarbij de verwerking van het Rijksregisternummer in plaats van de verwerking van het ondernemingsnummer vereist is (artikel 4, § 1, 1° en 3° WVP)

22. Artikel 5, 1ste en 2de lid bepaalt dat voor de toepassing van deze wet en met het oog op de identificatie van een begunstigde van een overeenkomst die een natuurlijke persoon is en die geen ondernemingsnummer heeft9, de meldingsplichtige instellingen het identificatienummer van het Rijksregister gebruiken dat die natuurlijke personen voorafgaand aan het sluiten van een overeenkomst aan hen dienen mee te delen. Zie eveneens artikel 3, § 6 van het ontwerp van koninklijk besluit dat artikel 5 uitvoert.

23. De Commissie begrijpt dat er nood is aan het gebruik van een uniek identificatienummer indien men de risico's die verbonden zijn aan de kredietverlening aan ondernemingen beter wenst te beheersen en indien men problemen (homonymie, fouten, fraude...) efficiënt wenst aan te pakken.

24. Zij wijst er echter op dat dergelijk uniek identificatienummer in beginsel ook reeds voorhanden moet zijn via het ondernemingsnummer, waarvan het gebruik verplicht is onder de wet van 16 januari 2003 tot oprichting van een Kruispuntbank van Ondernemingen10 en de bestaande waakzaamheidsplicht vanwege de controle-instellingen. Het is in het licht van het proportionaliteitsbeginsel daarom niet meer dan logisch dat het verplicht gebruik het unieke identificatienummer bij de Kruispuntbank van Ondernemingen het uitgangspunt vormt in de relatie tussen de CKO, de instellingen en de betrokkenen.

Ten slotte meent de Commissie dat het feit niet over een ondernemingsnummer te beschikken op zich geen argument is dat een bijkomend gebruik van het Rijksregisternummer rechtvaardigt.

25. Uit de bijkomende inlichtingen die verkregen werden bij de CKO blijkt echter dat iedere begunstigde van een overeenkomst niet noodzakelijk over een ondernemingsnummer beschikt.

Inderdaad,

• De CKO registreert de natuurlijke personen die een economische activiteit uitoefenen (met inbegrip van zij die een vrij beroep uitoefenen (advocaat, arts,...) een intellectuele activiteit (boekhouder,...) een vrije of dienstverlenende activiteit (logopedist,...), maar eveneens de natuurlijke personen die zich borg gesteld hebben voor kredieten die verleend werden aan rechtspersonen en/of natuurlijke personen die een economische activiteit uitoefenen. Het komt vaak voor dat een krediet wordt verleend mits solidaire borgstelling van een zelfstandige en zijn echtgeno(o)t(e) of een familielid (zonder ondernemingsnummer) of aan een kleine onderneming waarvan de zaakvoerder zich solidair borg stelt of aan een andere persoon die geen ondernemingsnummer bezit; in de huidige Centrale wordt ongeveer een natuurlijke persoon op twee vermeld zonder ondernemingsnummer (zijnde bijna 90000 van de momenteel 177000 geregistreerde);

• de registratie in de CKO van een hele reeks beroepen is recent en de betrokkenen konden voorheen dus niet door de banken geregistreerd worden met een ondernemingsnummer;

• het ondernemingsnummer van een natuurlijke persoon kan gedesactiveerd worden. Indien deze later, terwijl hij verder zijn beroepskredieten terugbetaalt, privékredieten verkrijgt van een andere bank zal dit enkel mogelijk zijn indien hij zich identificeert aan de hand van zijn rijksregisternummer, wat zou kunnen leiden tot een afzonderlijke registratie van deze kredieten onder twee identificatienummers;

• een natuurlijke persoon zonder ondernemingsnummer kan geregistreerd zijn met zijn rijksregisternummer voor een bepaald soort niet-professioneel krediet en vervolgens later een ondernemingsnummer krijgen alsook kredieten in het raam van zijn economische activiteit;

• ten slotte is het mogelijk dat een natuurlijke persoon kredieten moet terugbetalen die hij verkreeg in het raam van zijn beroepsactiviteit (gebruik van zijn ondernemingsnummer door zijn bank) en andere privékredieten die eveneens geregistreerd moeten worden in de CKO (in dat geval met zijn rijksregisternummer).

Volgens de toelichting die werd verstrekt door de CKO is het belangrijk dat, om zich ervan te verzekeren dat bij een raadpleging van de kredietsituatie van een natuurlijke persoon een waarheidsgetrouw beeld van de situatie wordt getoond in al de hiervoor vermelde gevallen waarin een natuurlijke persoon mogelijks werd geregistreerd met twee potentiële nummers, de raadpleging kan geschieden va het ene of het andere nummer waarbij het antwoord identiek is.

Bijgevolg biedt het feit dat een persoon in de CKO geregistreerd zou kunnen worden met zijn beide identificatienummers de grootste zekerheid op resultaat alsook op eenzelfde antwoord, ongeacht het nummer dat gebruikt werd bij de raadpleging.

26. Bijgebrek aan een precieze commentaar in het wetsontwerp is de draagwijdte van artikel 5 onduidelijk gezien de inhoud van het derde lid dat in het gebruik voorziet van het identificatienummer van het Rijksregister van de natuurlijke personen door de bank en de meldingsplichtigen. Het commentaar bij dit artikel die het gebruik van het identificatienummer van het Rijksregister ten stelligste aanbeveelt dient te worden aangepast op basis van de hiervoor verstrekte uitleg. Onder die voorwaarden sluit de Commissie zich aan bij deze uitleg en aanvaardt zij het principe van het gebruik van het Rijksregisternummer van de natuurlijke personen.

F. Informatieplicht aan de betrokken personen (artikel 9 WVP)

27. Artikel 8 van het voorontwerp somt een aantal informatieverplichtingen op die volgens de Memorie van toelichting een uitwerking zijn van artikel 9 WVP.

In dit opzicht stelt de Commissie vast dat dit artikel de kennisgeving beoogt aan de begunstigde (natuurlijke persoon) van de overeenkomst door de meldingspichtige instelling, nog voor de eerste registratie in de CKO. Dit artikel beoogt zowel de registratie van de overeenkomst (positief) als de registratie van een wanbetaling (negatief).

28. De Commissie meent dat het duidelijker zou zijn indien men een onderscheid zou maken dat vergelijkbaar is met hetgeen vermeld is in de wet betreffende de CKP, namelijk enerzijds een kennisgeving aan de begunstigde in de kredietovereenkomst zelf (dus kennisgeving door de instelling) en, anderzijds kennisgeving door de CKO aangezien deze verantwoordelijk is voor de registratie van de gegevens, bij de eerste registratie in het negatieve luik van een type wanbetaling die niet gevrijwaard is van de verplichte kennisgeving aan de betrokkene en van zijn recht op toegang.

Met andere woorden moeten, behoudens bij wet voorziene uitzondering (cf. punt 21, c), de rechten van de betrokken natuurlijke personen voorzien in artikel 9, alsook deze in de artikelen 10 tot 15 van de WVP worden geëerbiedigd. Bovendien moet artikel 8 in die zin worden geïnterpreteerd dat de bedoelde gegevens niet mogen meegedeeld worden aan de betrokkene doch onmiddellijk moeten worden meegedeeld.

G. Noodzaak aan verhoogd toezicht naast herhaling van de bestaande onderzoeksbevoegdheid CBPL

29. Artikel 9 van het voorontwerp bevestigt indirect de bestaande toezichtsrol van de Commissie onder artikel 32 WVP, door de mogelijkheid te voorzien voor de Commissie om kennis te nemen van de geregistreerde gegevens "voor de uitvoering van de opdrachten die haar door of krachtens de wet zijn toevertrouwd". Dit artikel zal de Commissie toelaten om desgevallend online toegang te verkrijgen tot de gegevens van de CKO in het raam van het beheer van klachten of informatieaanvragen die zij ontvangt.

30. De Commissie beveelt aan dat :

• op het niveau van de NBB een functionaris voor de gegevensbescherming wordt aangeduid die tot doel heeft te waken over de naleving van de beginselen van de WVP bij de CKO verwerkingen;

• de besluiten waarin het voorontwerp voorziet niet enkel worden genomen na advies van de NBB en de meldingsplichtige instellingen (zoals artikel 18 van het voorontwerp bepaalt), doch eveneens na advies van de Commissie.

OM DEZE REDENEN,

verstrekt de Commissie een positief advies over voorliggend wetsvoorstel op voorwaarde dat rekening wordt gehouden met de opmerkingen/aanbevelingen onder de randnummers 12, 14, 19, 21, 26, 28 en 30.

Voor de Administrateur m.v., De Voorzitter,

(get.) Patrick Van Wouwe (get.) Willem Debeuckelaere

Vrije woorden

  • Voorontwerp van wet betreffende de centrale voor kredieten aan ondernemingen (CO-A-2010-029).