- Arrest van 24 maart 2011

24/03/2011 - 42/2011

Rechtspraak

Samenvatting

Samenvatting 1

Het Hof verwerpt het beroep.


Arrest - Integrale tekst

Het Grondwettelijk Hof,

samengesteld uit de voorzitters R. Henneuse en M. Bossuyt, de rechters E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels en T. Merckx-Van Goey, en, overeenkomstig artikel 60bis van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, emeritus voorzitter M. Melchior, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van emeritus voorzitter M. Melchior,

wijst na beraad het volgende arrest :

I. Onderwerp van het beroep en rechtspleging

Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 1 maart 2010 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 2 maart 2010, heeft de vzw « Ligue des Droits de l'Homme », met maatschappelijke zetel te 1000 Brussel, Kogelstraat 22, beroep tot vernietiging ingesteld van de wet van 30 november 2009 « houdende instemming met de Overeenkomst tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten van Amerika inzake de verwerking en overdracht van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) door luchtvaartmaatschappijen aan het Ministerie van Binnenlandse Veiligheid van de Verenigde Staten van Amerika (PNR-Overeenkomst 2007), gedaan te Brussel op 23 juli 2007 en te Washington op 26 juli 2007 » (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 29 december 2009).

(...)

II. In rechte

(...)

Ten aanzien van de in het geding zijnde norm en het onderwerp van het beroep

B.1. Het beroep beoogt de vernietiging van de wet van 30 november 2009 « houdende instemming met de Overeenkomst tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten van Amerika inzake de verwerking en overdracht van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) door luchtvaartmaatschappijen aan het Ministerie van Binnenlandse Veiligheid van de Verenigde Staten van Amerika (PNR-Overeenkomst 2007), gedaan te Brussel op 23 juli 2007 en te Washington op 26 juli 2007 ».

B.2.1. De bestreden wet bepaalt :

« Artikel 1. Deze wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 77 van de Grondwet.

Art. 2. De Overeenkomst tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten van Amerika inzake de verwerking en overdracht van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) door luchtvaartmaatschappijen aan het Ministerie van Binnenlandse Veiligheid van de Verenigde Staten van Amerika (PNR-Overeenkomst 2007), gedaan te Brussel op 23 juli 2007 en te Washington op 26 juli 2007, zal volkomen gevolg hebben ».

B.2.2. De Overeenkomst waarmee de wet instemt, bestaat uit drie delen : de overeenkomst tussen de Verenigde Staten en de Europese Unie, een brief van de Verenigde Staten aan de Europese Unie en een brief van de Europese Unie aan de Verenigde Staten.

B.2.3. Volgens punt 1 van die Overeenkomst, « zal de Europese Unie ervoor zorgen dat luchtvaartmaatschappijen die internationale passagiersvluchten van of naar de Verenigde Staten uitvoeren de PNR-gegevens uit hun boekingssystemen beschikbaar stellen zoals gevraagd door het DHS [Department of Home Security] ».

Punt 2 organiseert het toeleveringssysteem voor de overdracht van gegevens en preciseert dat « het DHS elektronisch toegang [zal] krijgen tot de PNR-gegevens in de boekingssystemen van de luchtvaartmaatschappijen die zich op het grondgebied van de lidstaten van de Europese Unie bevinden, totdat er een afdoende systeem tot stand is gebracht dat de doorgifte van dergelijke gegevens door de luchtvaartmaatschappijen mogelijk maakt ».

Punt 3 bepaalt dat de gegevens zullen worden verwerkt overeenkomstig de wetgeving en de grondwettelijke vereisten van de Verenigde Staten, terwijl punt 4 stelt dat het DHS en de Europese Unie de uitvoering van de Overeenkomst op gezette tijden zullen evalueren.

Punt 9 bepaalt :

« Deze overeenkomst treedt in werking op de eerste dag van de maand volgende op die waarin de partijen de kennisgevingen hebben uitgewisseld waaruit blijkt dat zij hun interne procedures daartoe hebben voltooid. Deze overeenkomst wordt vanaf de datum van ondertekening voorlopig toegepast. [...] ».

Ten aanzien van de ontvankelijkheid van het beroep

B.3.1. De Ministerraad werpt een exceptie op die is afgeleid uit de onontvankelijkheid van het beroep. Hij voert in hoofdzaak aan dat wegens de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009, de PNR-Overeenkomst 2007, die vóór die datum nog niet was gesloten en slechts voorlopig van toepassing was, voortaan, alvorens definitief te worden gesloten door de Raad van de Europese Unie, moet worden goedgekeurd door het Europees Parlement. Daaruit zou volgen dat de Belgische wet die met de overeenkomst heeft ingestemd in het kader van een vroegere, andere juridische procedure die nog niet was voltooid, zonder voorwerp is geworden.

B.3.2. De verzoekende partij voert aan dat twee periodes moeten worden onderscheiden, namelijk, enerzijds, de periode vanaf de ondertekening van de PNR-Overeenkomst van 23 juli 2007 tot de inwerkingtreding van de wet van 30 november 2009 en, anderzijds, de periode vanaf de inwerkingtreding van de wet van 30 november 2009 tot de eventuele sluiting van de PNR-Overeenkomst 2007 door de Europese Unie.

Zij is van mening dat de bestreden wet de juridische grondslag vormt van de voorlopige toepassing van de PNR-Overeenkomst 2007 in België. Zij oordeelt dat, vóór de inwerkingtreding van de bestreden wet, de PNR-Overeenkomst 2007 niet voorlopig van toepassing was in België in zoverre de Belgische Regering, krachtens het vroegere artikel 24, lid 5, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), het bindende karakter van de Overeenkomst afhankelijk heeft gesteld van de inachtneming van de bepalingen van haar grondwettelijke procedure. Het zou pas vanaf de inwerkingtreding van de bestreden wet zijn dat de PNR-Overeenkomst 2007 voorlopig bindend zou zijn voor de Belgische overheden, totdat de Overeenkomst definitief zou zijn gesloten.

B.4.1. De PNR-Overeenkomst 2007 kwam tot stand overeenkomstig artikel 24 van het VEU, zoals het van toepassing was vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, op 1 december 2009.

Artikel 24, dat deel uitmaakte van titel V van het VEU « Bepalingen betreffende een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid », bepaalde :

« 1. Indien ter uitvoering van deze titel een overeenkomst moet worden gesloten met één of meer staten of internationale organisaties, kan de Raad het voorzitterschap machtigen om, zo nodig bijgestaan door de Commissie, daartoe onderhandelingen te openen. Dergelijke overeenkomsten worden gesloten door de Raad op aanbeveling van het voorzitterschap.

2. De Raad besluit met eenparigheid van stemmen wanneer de overeenkomst betrekking heeft op een aangelegenheid ten aanzien waarvan interne besluiten met eenparigheid van stemmen worden aangenomen.

3. Wanneer de overeenkomst betrekking heeft op de uitvoering van een gemeenschappelijk optreden of een gemeenschappelijk standpunt, besluit de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen overeenkomstig artikel 23, lid 2.

4. Dit artikel is ook van toepassing op aangelegenheden die onder titel VI vallen. Wanneer de overeenkomst betrekking heeft op een aangelegenheid ten aanzien waarvan interne besluiten of maatregelen met gekwalificeerde meerderheid van stemmen moeten worden aangenomen, besluit de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen overeenkomstig artikel 34, lid 3.

5. Geen overeenkomst is bindend voor een lidstaat waarvan de vertegenwoordiger in de Raad verklaart dat hij de bepalingen van zijn grondwettelijke procedure in acht moet nemen; de andere leden van de Raad kunnen overeenkomen dat de overeenkomst niettemin voorlopig van toepassing is.

6. De overeenkomsten, gesloten onder de voorwaarden van dit artikel, zijn bindend voor de instellingen van de Unie ».

B.4.2. In het kader van de procedure tot het sluiten van de PNR-Overeenkomst tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten heeft de Belgische Regering een beroep gedaan op artikel 24, lid 5, van het VEU, volgens hetwelk geen overeenkomst bindend is voor een lidstaat waarvan de vertegenwoordiger in de Raad verklaart dat hij de bepalingen van zijn grondwettelijke procedure in acht moet nemen.

B.4.3. Bij een brief van 30 november 2009 heeft de minister van Buitenlandse Zaken de Permanente Vertegenwoordiging van België bij de Europese Unie meegedeeld dat de instemmingsprocedure met betrekking tot de PNR-Overeenkomst was beëindigd en heeft hij gevraagd om de secretaris-generaal van de Raad van de Europese Unie daarvan in kennis te stellen.

B.5.1. Op 17 december 2009, na de aanneming van de bestreden wet en na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, heeft de Europese Commissie aan het Europees Parlement een voorstel voorgelegd voor een besluit van de Raad inzake de sluiting van de PNR-Overeenkomst 2007 (COM (2009) 702 definitief). In dat voorstel beveelt de Commissie de Raad aan om een besluit vast te stellen betreffende de sluiting van de PNR-Overeenkomst 2007, na de goedkeuring door het Europees Parlement, overeenkomstig artikel 218, lid 6, onder a), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

B.5.2. Artikel 218 van het VWEU bepaalt :

« 1. Onverminderd de bijzondere bepalingen van artikel 207 wordt bij het onderhandelen over en het sluiten van overeenkomsten tussen de Unie en derde landen of internationale organisaties de volgende procedure gevolgd.

2. De Raad verleent machtiging tot het openen van de onderhandelingen, stelt de onderhandelingsrichtsnoeren vast, verleent machtiging tot ondertekening en sluit de overeenkomsten.

3. De Commissie of, indien de voorgenomen overeenkomst uitsluitend of hoofdzakelijk betrekking heeft op het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, doet aanbevelingen aan de Raad, die een besluit vaststelt houdende machtiging tot het openen van de onderhandelingen en waarbij, naar gelang van de inhoud van de voorgenomen overeenkomst, de onderhandelaar of het hoofd van het onderhandelingsteam van de Unie wordt aangewezen.

4. De Raad kan de onderhandelaar richtsnoeren geven en een bijzonder comité aanwijzen; de onderhandelingen moeten in overleg met dat comité worden gevoerd.

5. De Raad stelt op voorstel van de onderhandelaar een besluit vast waarbij machtiging wordt verleend tot ondertekening van de overeenkomst en, in voorkomend geval, in afwachting van de inwerkingtreding, tot de voorlopige toepassing ervan.

6. De Raad stelt op voorstel van de onderhandelaar een besluit houdende sluiting van de overeenkomst vast.

Tenzij de overeenkomst uitsluitend betrekking heeft op het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, stelt de Raad het besluit houdende sluiting van de overeenkomst vast :

a) na goedkeuring door het Europees Parlement, in de volgende gevallen :

i) associatieovereenkomsten;

ii) toetreding van de Unie tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden;

iii) overeenkomsten die door de instelling van samenwerkingsprocedures een specifiek institutioneel kader scheppen;

iv) overeenkomsten die aanzienlijke gevolgen hebben voor de begroting van de Unie;

v) overeenkomsten betreffende gebieden waarop de gewone wetgevingsprocedure, of, indien de goedkeuring van het Europees Parlement vereist is, de bijzondere wetgevingsprocedure van toepassing is.

In dringende gevallen kunnen het Europees Parlement en de Raad een termijn voor het geven van de goedkeuring overeenkomen;

b) na raadpleging van het Europees Parlement in de overige gevallen. Het Europees Parlement brengt advies uit binnen een termijn die de Raad naar gelang van de urgentie kan bepalen. Indien er binnen die termijn geen advies is uitgebracht, kan de Raad besluiten.

7. Bij de sluiting van een overeenkomst kan de Raad, in afwijking van de leden 5, 6 en 9, de onderhandelaar machtigen om de wijzigingen die krachtens de overeenkomst volgens een vereenvoudigde procedure of door een bij de overeenkomst opgericht orgaan worden aangenomen, namens de Unie goed te keuren. De Raad kan aan deze machtiging bijzondere voorwaarden verbinden.

8. Tijdens de gehele procedure besluit de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.

De Raad besluit evenwel met eenparigheid van stemmen wanneer de overeenkomst een gebied betreft waarop handelingen van de Unie met eenparigheid van stemmen worden vastgesteld, alsmede ten aanzien van de associatieovereenkomsten en de in artikel 212 bedoelde overeenkomsten met de kandidaat-lidstaten. De Raad besluit eveneens met eenparigheid van stemmen over de overeenkomst inzake toetreding van de Unie tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Dit besluit houdende sluiting van die overeenkomst treedt pas in werking nadat de lidstaten het overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen hebben goedgekeurd.

9. De Raad stelt, op voorstel van de Commissie of van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, een besluit vast tot schorsing van de toepassing van een overeenkomst en tot bepaling van de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van het akkoord.

10. Het Europees Parlement wordt in iedere fase van de procedure onverwijld en ten volle geïnformeerd.

11. Een lidstaat, het Europees Parlement, de Raad of de Commissie kan het advies inwinnen van het Hof van Justitie over de verenigbaarheid van een voorgenomen overeenkomst met de Verdragen. Indien het Hof afwijzend adviseert, kan het voorgenomen akkoord niet in werking treden, behoudens in geval van wijziging daarvan of herziening van de Verdragen ».

B.5.3. Op 1 februari 2010 heeft de Raad van de Europese Unie het voorstel van de Commissie gevolgd, door het besluit vast te stellen betreffende de sluiting van de PNR-Overeenkomst 2007, onder voorbehoud van de goedkeuring door het Europees Parlement, die nog niet is verkregen.

B.5.4. De Commissie voor de Justitie van de Kamer van volksvertegenwoordigers heeft geoordeeld dat er geen subsidiariteitsadvies moest worden geformuleerd over het voorstel voor een besluit van de Raad van 1 februari 2010 inzake de sluiting van de PNR-Overeenkomst 2007. Het verslag van 1 april 2010 vermeldt daarover het volgende :

« De overeenkomst tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten inzake de verwerking en overdracht van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) door luchtvaartmaatschappijen aan het ministerie van Binnenlandse Veiligheid van de Verenigde Staten van Amerika (PNR-overeenkomst 2007) COM(2009)0702 werd in Brussel op 26 juli 2007 ondertekend ' onder voorbehoud van sluiting ' maar met voorlopige toepassing.

De overeenkomst wordt sedert haar ondertekening, i.c. 26 juli 2007, voorlopig toegepast in afwachting van de definitieve sluiting. De concrete toepassingen bevinden zich in de ' Brief van de VS aan de EU ' die samen met de overeenkomst gepubliceerd werd. Hierin wordt onder meer gestipuleerd dat het DHS 19 PNR-gegevens ontvangt en dat deze vijftien jaar worden bijgehouden : zeven jaar als actief gegeven en daarna acht jaar in een slapend archief.

Deze overeenkomst werd aan het Parlement voorgelegd en de Belgische instemmingswet dateert van 30 november 2009.

Op 1 december 2009 is het verdrag van Lissabon in werking getreden dat voorziet in een nieuwe procedure met betrekking tot het sluiten van internationale overeenkomsten.

Voortaan geldt artikel 218.6.a) van het Verdrag (VWEU). Volgens deze procedure moet de Raad een besluit vaststellen houdende sluiting van een overeenkomst na goedkeuring van het Europees Parlement en na kennisgeving aan de nationale Parlementen.

Omdat de ratificatieprocedure van de PNR-overeenkomst op 1 december 2009 niet volledig was afgerond (enkele landen hadden nog niet geratificeerd) werd ze vervangen door de nieuwe procedure.

Alle nationale parlementen werden bijgevolg in kennis gesteld van het ontwerp van Raadsbesluit van 1 februari 2010.

Ondertussen geldt een voorlopige toepassing : in afwachting worden de 19 gegevens reeds doorgegeven, anders bestaat het risico dat geen enkel vliegtuig nog uit Europa in de US zou landen » (Parl. St., Kamer, 2009-2010, DOC 52-2536/001, pp. 3-4).

B.6.1. De bestreden wet verleent geen instemming met een door de Belgische Staat gesloten verdrag, maar past in een procedure waarbij de Europese Unie een internationale overeenkomst afsluit met de Verenigde Staten van Amerika.

B.6.2. De procedure tot het sluiten van de PNR-Overeenkomst 2007 werd aangevat op basis van artikel 24 van het VEU, dat inmiddels werd opgeheven door het Verdrag van Lissabon. Thans wordt de sluiting van een dergelijke overeenkomst geregeld in artikel 218 van het VWEU. Zoals wordt bevestigd door de onder B.5 vermelde initiatieven van de ter zake bevoegde Europese overheden, moet de procedure tot het sluiten van de PNR-Overeenkomst, die bij de inwerkingtreding van dat Verdrag nog niet was afgerond, worden voortgezet op basis van de nieuwe regelgeving.

In dit verband vermeldt het verslag van de Commissie voor de Justitie van de Kamer, aangehaald in B.5.4 :

« Omdat de ratificatieprocedure van de PNR-Overeenkomst op 1 december 2009 niet volledig was afgerond (enkele landen hadden nog niet geratificeerd) werd ze vervangen door de nieuwe procedure.

Alle nationale parlementen werden bijgevolg in kennis gesteld van het ontwerp van Raadsbesluit van 1 februari 2010 » (Parl. St., Kamer, 2009-2010, DOC 52-2536/001, p. 4).

« De procedure die indertijd door het Belgisch Parlement gevolgd werd, komt daardoor te vervallen » (ibid., p. 6).

B.6.3. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon maakt de bestreden wet van 30 november 2009 geen deel meer uit van de te volgen procedure tot sluiting van de PNR-Overeenkomst 2007 tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten. Bijgevolg heeft de verzoekende partij geen belang om de vernietiging van een wet te vorderen die geen gevolgen heeft voor de sluiting van die Overeenkomst.

B.6.4. Het feit dat de PNR-Overeenkomst 2007, in afwachting van de sluiting ervan overeenkomstig de thans geldende procedure, voorlopig van toepassing blijft, doet daaraan geen afbreuk. Die voorlopige toepassing volgt immers niet uit de bestreden wet, maar rechtstreeks uit het recht van de Europese Unie, meer bepaald uit punt 9 van de bedoelde Overeenkomst en uit het besluit 2007/551/GBVB/JBZ van de Raad van 23 juli 2007, op grond waarvan die Overeenkomst namens de Europese Unie werd ondertekend, inzonderheid artikel 3 daarvan, en dat, overeenkomstig de overgangsbepalingen bij het Verdrag van Lissabon, zoals vervat in artikel 9 van het protocol nr. 36 bij het VWEU, gehandhaafd blijft zolang het niet is ingetrokken, nietig verklaard of gewijzigd. De verzoekende partij kan derhalve aan de voorlopige toepassing van de PNR-Overeenkomst 2007 evenmin een belang ontlenen om de vernietiging van de bestreden wet te vorderen, aangezien deze geen enkel verband heeft met die voorlopige toepassing.

B.7. Het beroep tot vernietiging is onontvankelijk.

Om die redenen,

het Hof

verwerpt het beroep.

Aldus uitgesproken in het Frans, het Nederlands en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, op de openbare terechtzitting van 24 maart 2011.

De griffier, De voorzitter,

P.-Y. Dutilleux. M. Melchior.

Vrije woorden

  • Beroep tot vernietiging van de wet van 30 november 2009 « houdende instemming met de Overeenkomst tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten van Amerika inzake de verwerking en overdracht van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) door luchtvaartmaatschappijen aan het Ministerie van Binnenlandse Veiligheid van de Verenigde Staten van Amerika (PNR-Overeenkomst 2007), gedaan te Brussel op 23 juli 2007 en te Washington op 26 juli 2007 », ingesteld door de vzw « Ligue des Droits de l'Homme ». Rechtspleging

  • Beroep tot vernietiging

  • Onderwerp

  • Wet houdende instemming met een overeenkomst tussen de Europese Unie en een derde land

  • Niet-ontvankelijkheid. # Europees recht

  • Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid

  • Procedure tot het sluiten van internationale overeenkomsten

  • Goedkeuring van de overeenkomst door het Europees Parlement.