- Arrest van 6 april 2011

06/04/2011 - 49/2011

Rechtspraak

Samenvatting

Samenvatting 1

Het Hof stelt,

alvorens uitspraak te doen ten gronde, aan het Hof van Justitie van de Europese Unie de volgende prejudiciële vraag :

Dienen de artikelen 21, 45, 49, 56 en 63 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en de artikelen 22 en 24 van de richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 « betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG » in die zin te worden geïnterpreteerd dat zij zich verzetten tegen de regeling die is ingevoerd bij boek 5 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 27 maart 2009 betreffende het grond- en pandenbeleid, met als opschrift « Wonen in eigen streek », namelijk de regeling waarbij in bepaalde zogenaamde doelgemeenten de overdracht van gronden en daarop opgerichte constructies afhankelijk wordt gesteld van het aantonen, door de koper of door de huurder, van een voldoende band met die gemeenten in de zin van artikel 5.2.1, § 2, van het decreet ?


Arrest - Integrale tekst

Het Grondwettelijk Hof,

samengesteld uit de voorzitters R. Henneuse en M. Bossuyt, de rechters E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, E. Derycke, J. Spreutels en P. Nihoul, en, overeenkomstig artikel 60bis van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, emeritus voorzitter M. Melchior, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van emeritus voorzitter M. Melchior,

wijst na beraad het volgende arrest :

I. Onderwerp van de beroepen en rechtspleging

a. Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 13 november 2009 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 16 november 2009, is beroep tot vernietiging ingesteld van artikel 5.2.1 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 27 maart 2009 betreffende het grond- en pandenbeleid (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 15 mei 2009) door Eric Libert, wonende te 1640 Sint-Genesius-Rode, Rozeweideweg 5/5, Christian Van Eycken, wonende te 1930 Zaventem, Leerlooierijstraat 6/2, en Max Bleeckx, wonende te 1630 Linkebeek, Hollebeekstraat 80.

b. Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 16 november 2009 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 18 november 2009, is beroep tot vernietiging ingesteld van de artikelen 5.1.1 tot 5.3.3 van hetzelfde decreet door de vzw « Algemeen Eigenaars en Mede-Eigenaarssyndicaat », met maatschappelijke zetel te 1000 Brussel, Violetstraat 43, en Olivier de Clippele, wonende te 1050 Brussel, Koninklijke Prinsstraat 23.

Die zaken, ingeschreven onder de nummers 4800 en 4805 van de rol van het Hof, werden samengevoegd.

(...)

II. In rechte

(...)

Ten aanzien van de bestreden maatregelen en de draagwijdte ervan

B.1. De verzoekende partijen in de zaak nr. 4800 vorderen de vernietiging van artikel 5.2.1 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 27 maart 2009 betreffende het grond- en pandenbeleid. De verzoekende partijen in de zaak nr. 4805 vorderen de vernietiging van de artikelen 5.1.1 tot 5.3.3 van het bestreden decreet, namelijk het gehele boek 5 van het decreet, met als opschrift « Wonen in eigen streek ».

De beroepen tot vernietiging zijn gericht tegen de voormelde bepalingen van het decreet van 27 maart 2009 vóór zij, vanaf 18 juli 2010, zijn gewijzigd bij het decreet van 9 juli 2010 « houdende wijziging van diverse bepalingen van het decreet van 27 maart 2009 betreffende het grond- en pandenbeleid ». Bij zijn onderzoek houdt het Hof geen rekening met die wijzigingen.

B.2.1. Het « grond- en pandenbeleid kan worden omschreven als een doelgerichte aansturing, door de overheid, van aspecten van de markt van onroerende goederen » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2008-2009, nr. 2012/1, p. 3). De algemene doelstellingen van het grond- en pandenbeleid omvatten onder meer « de activering van gronden en panden, het ruimtelijk bevorderen van de sociale cohesie en een rechtvaardige verdeling van de gevolgen van bestemmingsvoorschriften over overheid, eigenaars en gebruikers » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2008-2009, nr. 2012/5, p. 7).

Met het decreet van 27 maart 2009 beoogt het Vlaamse Gewest op een doelgerichte en « faciliterende » wijze op te treden op de vastgoedmarkt. « Faciliterend » grond- en pandenbeleid heeft betrekking op het beïnvloeden van het grond- en pandengebruik door middel van regelgeving, vergunningen of correcte afspraken (Parl. St., Vlaams Parlement, 2008-2009, nr. 2012/5, p. 6).

B.2.2. Boek 5 van het decreet waarborgt het recht op « wonen in eigen streek ».

Volgens de parlementaire voorbereiding leidt de hoge grondprijs in bepaalde Vlaamse gemeenten tot sociale verdringing. « Dat wil zeggen dat minder kapitaalkrachtige bevolkingsgroepen uit de markt worden geprijsd door de intrede van financieel sterkere bevolkingsgroepen uit andere gemeenten. De minder kapitaalkrachtige bevolkingsgroepen zijn niet alleen de sociaal zwakken, maar ook vaak jonge gezinnen of alleenstaanden die veel uitgaven hebben, maar nog niet in staat zijn om voldoende kapitaal aan te leggen » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2008-2009, nr. 2012/5, p. 13). Het bestreden decreet wil hoofdzakelijk « tegemoet komen aan de endogene woonbehoeften » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2008-2009, nr. 2012/1, p. 134).

In boek 5 van het decreet betreffende het grond- en pandenbeleid wordt bijgevolg in specifieke regelgeving voorzien voor de gemeenten waar de gemiddelde bouwgrondprijs per vierkante meter het hoogst is en waar de interne of externe migratie-intensiteit het hoogst is (artikel 5.1.1). Bij een besluit van de Vlaamse Regering van 19 juni 2009 « houdende vaststelling van de lijst van gemeenten in de zin van artikel 5.1.1, eerste lid, van het decreet van 27 maart 2009 betreffende het grond- en pandenbeleid » (Belgisch Staatsblad van 22 september 2009) is de lijst vastgesteld van de 69 gemeenten van het Vlaamse Gewest die onder het toepassingsgebied van artikel 5.1.1 van het decreet vallen.

B.3.1. De eerste categorie van in de in het geding zijnde bepalingen bedoelde onroerende goederen, die het oorspronkelijke toepassingsgebied uitmaakt, omvat de gronden en daarop opgerichte constructies die, in het gewestplan, in woonuitbreidingsgebieden zijn opgenomen (artikel 5.2.1, § 1, 1°). Die woonuitbreidingsgebieden worden in artikel 5.1.1 van het koninklijk besluit van 28 december 1972 betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp-gewestplannen en gewestplannen omschreven als gebieden die « uitsluitend bestemd [zijn] voor groepswoningbouw zolang de bevoegde overheid over de ordening van het gebied niet heeft beslist, en zolang, volgens het geval, ofwel die overheid geen besluit tot vastlegging van de uitgaven voor de voorzieningen heeft genomen, ofwel omtrent deze voorzieningen geen met waarborgen omklede verbintenis is aangegaan door de promotor ». Volgens de memorie van toelichting bij het decreet zijn de woonuitbreidingsgebieden nog geen woongebieden en kunnen de eigenaars ervan nog geen aanspraak maken op bouw- of ontwikkelingsrechten (Parl. St., Vlaams Parlement, 2008-2009, nr. 2012/1, p. 82).

B.3.2. De tweede categorie van beoogde onroerende goederen, die het verruimde toepassingsgebied van de maatregelen uitmaakt, betreft de gronden en de daarop opgerichte constructies die onder het toepassingsgebied van het gewestplan Halle-Vilvoorde-Asse vallen en die worden beoogd in een afwijking of een hervorming of vervanging van artikel 8, § 2, van dat plan, voor zover :

- die afwijking, hervorming of vervanging is toegekend of ingevoerd bij een vanaf de datum van inwerkingtreding van het decreet voorlopig vastgesteld of aangenomen bestemmingsplan;

- dat bestemmingsplan meer woonlagen toestaat dan vóór de inwerkingtreding ervan het geval was (artikel 5.3.1).

Voor zover de desbetreffende goederen gelegen zijn in een doelgemeente, vallen zij onder de bijzondere overdrachtsvoorwaarde.

In de parlementaire voorbereiding van het decreet wordt verduidelijkt dat de woningen die buiten de centra van Halle, Vilvoorde en Asse zijn gelegen, krachtens artikel 8, § 2, van het gewestplan Halle-Vilvoorde-Asse hoogstens twee woonlagen mogen bevatten. Van die beperking mag evenwel worden afgeweken onder bepaalde voorwaarden en wanneer een dergelijke afwijking wordt aangenomen, valt de grond onder het verruimde toepassingsgebied van de in artikel 5.2.1 bedoelde maatregel (Parl. St., Vlaams Parlement, 2008-2009, nr. 2012/1, p. 83). In de memorie van toelichting bij het bestreden decreet wordt de uitbreiding van het toepassingsgebied van de bestreden maatregelen verantwoord door het feit dat de gebiedsomschrijving van het gewestplan Halle-Vilvoorde-Asse tal van gemeenten omvat die eveneens kampen met de problematiek van de sociale verdringing, maar over vrijwel geen woonuitbreidingsgebieden beschikken, gelet op de exceptioneel hoge verstedelijkings- en bebouwingsgraad (Parl. St., Vlaams Parlement, 2008-2009, nr. 2012/1, pp. 83 en 135).

B.3.3. De derde categorie van beoogde onroerende goederen, die het facultatieve toepassingsgebied van de maatregel uitmaakt, omvat de gronden en daarop opgerichte constructies ten aanzien waarvan in een bestemmingsplan of een verkavelingsvergunning, aangenomen door de gemeentelijke overheid, de maatregel van toepassing wordt verklaard nadat het beginsel ervan bij een gemeentelijk reglement is toegestaan (artikel 5.3.3, § 1). Die tweede uitbreiding van het toepassingsgebied van de bestreden maatregel vloeit voort uit een amendement nr. 29, dat werd verantwoord door de wil om alle doelgemeenten dezelfde mogelijkheden te bieden wat het voeren van een beleid inzake « wonen in eigen streek » betreft. Uit een onderzoek van het gehele gewestelijke grondgebied blijkt immers dat de woonuitbreidingsgebieden gemiddeld tien procent van de optelsom van de woongebieden en de woonuitbreidingsgebieden vertegenwoordigen. Artikel 5.3.3 maakt het de doelgemeenten die zich onder dat gemiddelde zouden bevinden, mogelijk om het toepassingsgebied van de bestreden maatregel uit te breiden tot die verhouding van tien procent, waarbij aan de gemeenten de nodige vrijheid wordt gelaten om via hun planologisch en vergunningenbeleid « maatwerk » te leveren (Parl. St., Vlaams Parlement, 2008-2009, nr. 2012/2, pp. 12 en 13).

B.3.4. In die doelgemeenten kunnen de voormelde gronden en constructies enkel worden overgedragen aan personen die, « blijkens het oordeel » van de provinciale beoordelingscommissie, over een « voldoende band met de gemeente » beschikken (artikel 5.2.1).

Onder « overdragen » moet, overeenkomstig artikel 5.2.1, § 1, tweede lid, worden verstaan : verkopen, verhuren voor meer dan negen jaar of bezwaren met een recht van erfpacht of opstal.

Overeenkomstig artikel 5.2.1, § 2, van het decreet beschikt een persoon over een « voldoende band met de gemeente » indien hij aan een of meer van de volgende voorwaarden voldoet :

1) gedurende ten minste zes jaar onafgebroken woonachtig zijn geweest in de gemeente of in een aangrenzende gemeente, op voorwaarde dat die gemeente eveneens voorkomt op de lijst die door de Vlaamse Regering is goedgekeurd;

2) op de datum van de overdracht werkzaamheden verrichten in de gemeente, voor zover die werkzaamheden gemiddeld ten minste een halve werkweek in beslag nemen;

3) op grond van een zwaarwichtige en langdurige omstandigheid een maatschappelijke, familiale, sociale of economische band met de gemeente hebben opgebouwd.

B.3.5. Het decreet voorziet in een sanctieregeling in geval van niet-naleving van de overdrachtsvoorwaarde. De provinciale beoordelingscommissie en de benadeelde derden kunnen voor de rechter de nietigheid van een strijdig bevonden overdracht vorderen (artikel 5.2.3).

Die overdrachtsvoorwaarde heeft een niet-hernieuwbare duur van 20 jaar.

Ten aanzien van het belang

B.4.1. De Vlaamse Regering betwist het belang van alle verzoekers in de zaak nr. 4800 aangezien zij in hun verzoekschrift niet hebben aangegeven waarin dat belang bestond of in hun memorie niet hebben aangetoond dat dat belang niet hypothetisch was. Zij betwist eveneens het belang van de tweede verzoekende partij in de zaak nr. 4805, die haar hoedanigheid van notaris niet kan doen gelden teneinde te doen blijken van haar persoonlijk belang om de bestreden bepalingen te betwisten.

B.4.2. In zijn memorie vermeldt de eerste verzoeker in de zaak nr. 4800 zijn hoedanigheid van huurder van zijn woning die actief probeert een onroerend goed aan te kopen in de gemeente Sint-Genesius-Rode, die één van de doelgemeenten is. De tweede verzoeker, eveneens huurder, overweegt een goed aan te kopen in een gemeente van de Brusselse rand. De bestreden regeling zou hem verhinderen vrij te werk te gaan aangezien hij zou kunnen worden beschouwd als iemand die geen voldoende banden met die gemeente heeft. De derde verzoeker is eigenaar van zijn woning te Linkebeek en van een appartement aan de Belgische kust. Op 73-jarige leeftijd overweegt hij zijn huis en zijn appartement aan de kust te verkopen, om in een appartement te trekken. Hij zou belang hebben bij het beroep aangezien die verkopen onder de beste voorwaarden en zonder beperking van de kandidaat-kopers zouden moeten kunnen plaatsvinden, hetgeen de bestreden regeling zou verhinderen.

B.4.3. Boek 5 van het voormelde decreet dat een specifieke regeling met betrekking tot de overdracht van bepaalde onroerende goederen instelt, kan de verkoop- of aankoopmogelijkheden van de verzoekende partijen die ofwel eigenaar, ofwel huurder zijn van een onroerend goed in één van de gemeenten die, krachtens het voormelde besluit van de Vlaamse Regering van 19 juni 2009, onder het toepassingsgebied van het decreet vallen, ongunstig raken.

Bovendien dient, aangezien het in de zaak nr. 4805 door de eerste verzoekende partij ingestelde beroep ontvankelijk is, verder niet te worden nagegaan of het beroep eveneens ontvankelijk is in zoverre het door de tweede verzoekende partij is ingesteld.

B.4.4. De exceptie wordt verworpen.

Ten gronde

B.5. Het onderzoek naar de overeenstemming van een bestreden bepaling met de bevoegdheidverdelende regels moet in beginsel het onderzoek naar de bestaanbaarheid ervan met de bepalingen van titel II en de artikelen 170, 172 en 191 van de Grondwet voorafgaan.

Wat de bevoegdheidverdelende regels betreft

B.6.1. De verzoekende partijen in de zaak nr. 4805 voeren de schending aan van de artikelen 39 en 134 van de Grondwet.

Volgens hen zou de decreetgever zijn opgetreden in de residuaire federale bevoegdheid inzake burgerlijk recht omdat de bestreden bepalingen ingrijpen in de wijze waarop bepaalde onroerende goederen in de doelgemeenten kunnen worden verhuurd of verkocht en die bepalingen sancties koppelen aan de overtreding ervan, met name de nietigheid.

B.6.2. De Vlaamse Regering voert aan dat de bestreden regeling, waarvan zij erkent dat zij met sancties gepaard gaat en dat zij het private eigendomsrecht beperkt, de verbintenisrechtelijke regels inzake huren en kopen niet wijzigt.

De Ministerraad voert daarentegen aan dat de decreetgever rechtstreeks ingrijpt in de contractuele verhoudingen tussen de koper en de verkoper of tussen de huurder en de verhuurder.

B.7.1. Artikel 39 van de Grondwet bepaalt :

« De wet draagt aan de gewestelijke organen welke zij opricht en welke samengesteld zijn uit verkozen mandatarissen de bevoegdheid op om de aangelegenheden te regelen welke zij aanduidt met uitsluiting van die bedoeld in de artikelen 30 en 127 tot 129 en dit binnen het gebied en op de wijze die zij bepaalt. Deze wet moet worden aangenomen met de meerderheid bepaald in artikel 4, laatste lid ».

B.7.2. Artikel 134 van de Grondwet bepaalt :

« De wetten ter uitvoering van artikel 39 bepalen de rechtskracht van de regelen die de organen, welke zij oprichten, uitvaardigen in de aangelegenheden, welke zij aanduiden.

Zij kunnen aan deze organen de bevoegdheid toekennen om decreten met kracht van wet uit te vaardigen op het gebied en op de wijze die zij bepalen ».

B.7.3. Ter uitvoering van die bepalingen wordt bij artikel 6, § 1, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen aan de gewesten de bevoegdheid toegewezen voor :

« I. Wat de ruimtelijke ordening betreft :

1° De stedebouw en de ruimtelijke ordening;

[...]

4° De stadsvernieuwing;

[...]

6° Het grondbeleid;

[...] ».

en

« IV. Wat de huisvesting betreft :

De huisvesting en de politie van woongelegenheden die gevaar opleveren voor de openbare reinheid en gezondheid ».

B.8.1. Uit het voorafgaande blijkt dat de decreetgever bevoegd is om het grondbeleid vast te stellen. Daarbij is hij in beginsel vrij om de doelstellingen in verband met de ruimtelijke ordening en het huisvestingsbeleid na te streven, voor zover hij geen afbreuk doet aan andere bevoegdheden van de federale Staat of van de andere deelentiteiten die hun bij de Grondwet en de bijzondere wetten uitdrukkelijk zijn toegewezen of die, zolang geen uitvoering is gegeven aan artikel 35 van de Grondwet, behoren tot de residuaire bevoegdheid van de federale Staat.

B.8.2. Artikel 5.2.1, § 1, van het bestreden decreet, dat is aangenomen teneinde de hoge grondprijs in bepaalde Vlaamse gemeenten tegen te gaan, bepaalt dat « er [...] een bijzondere voorwaarde [geldt] voor de overdracht van gronden en de daarop opgerichte constructies » in de doelgemeenten. Dezelfde bepaling stelt :

« Onder ' overdragen ' wordt verstaan : verkopen, verhuren voor méér dan negen jaar of bezwaren met een recht van erfpacht of opstal ».

Naar luid van artikel 5.2.3 van hetzelfde decreet « [kunnen] de provinciale beoordelingscommissie en derden-benadeelden [...] de nietigheid vorderen van de overdracht die plaatsvond in strijd met deze titel ».

B.9.1. Krachtens artikel 6, § 1, I, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 zijn de gewesten, voor wat betreft de ruimtelijke ordening, onder meer bevoegd voor de stedenbouw en de ruimtelijke ordening, de stadsvernieuwing en het grondbeleid; krachtens artikel 6, § 1, IV, van dezelfde bijzondere wet zijn zij eveneens bevoegd inzake de huisvesting.

Blijkens de parlementaire voorbereiding van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 wordt onder het grondbeleid de regeling van de markt der onroerende goederen bedoeld, onder meer om « te vermijden dat het aanbod van deze goederen inkrimpt en de prijzen gevoelig stijgen tengevolge van speculatieve praktijken » (Parl. St., Kamer, 1977-1978, nr. 461/20, p. 6).

B.9.2. De bestreden regeling doet geen afbreuk aan het gemeen recht inzake contracten. De regeling heeft enkel tot doel voor bepaalde onroerende goederen, gelegen in doelgemeenten, in een specifieke overdrachtsvoorwaarde te voorzien, teneinde doelgericht en « faciliterend » te kunnen optreden op de vastgoedmarkt.

B.9.3. De bestreden bepaling blijft binnen de grenzen van de bevoegdheden die aan de decreetgever zijn toegewezen bij artikel 6, § 1, I en IV, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen en doet geen afbreuk aan de bevoegdheid van de federale wetgever om de contractuele betrekkingen tussen de contractpartijen, in het kader van het vastgoedrecht, te regelen.

B.9.4. Het feit dat de niet-toepassing van de bestreden regeling, bij overdracht van een onroerend goed, kan leiden tot de nietigheid van de overdracht, is niet van dien aard dat aan die regeling haar bevoegdheidsconform karakter wordt ontnomen. In zoverre de nietigheidsgrond verbonden is met de niet-naleving van bepalingen waarvoor de decreetgever bevoegd is, valt het invoeren van die sanctie eveneens binnen de bevoegdheid van de decreetgever.

B.10. Het vijfde middel in de zaak nr. 4805 is niet gegrond.

Wat de bestaanbaarheid met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet betreft

B.11. De verzoekende partijen leiden verschillende middelen af uit de schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met andere bepalingen van de Grondwet en diverse internationaalrechtelijke bepalingen en bepalingen van het recht van de Europese Unie (eerste en tweede middel in de zaak nr. 4800; eerste en tweede middel in de zaak nr. 4805).

Zij voeren in dit verband inzonderheid de schending aan van de artikelen 10, 11 en 12 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 2 van het Vierde Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, met de artikelen 18, 39 en 43 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (thans de artikelen 21, 45 en 49 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie) en met de richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en het verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden (tweede middel in de zaak nr. 4800).

Ten aanzien van het vrij verkeer en het vrij verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Europese Unie

B.12. Artikel 21 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) (het voormalige artikel 18 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap) bepaalt :

« 1. Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.

2. Indien een optreden van de Unie noodzakelijk blijkt om deze doelstelling te verwezenlijken en de Verdragen niet in de daartoe vereiste bevoegdheden voorzien, kunnen het Europees Parlement en de Raad, volgens de gewone wetgevingsprocedure, bepalingen vaststellen die de uitoefening van de in lid 1 bedoelde rechten vergemakkelijken.

3. Ter verwezenlijking van dezelfde doelstellingen als in lid 1 genoemd en tenzij de Verdragen in de daartoe vereiste bevoegdheden voorzien, kan de Raad, volgens een bijzondere wetgevingsprocedure, maatregelen inzake sociale zekerheid en sociale bescherming vaststellen. De Raad besluit met eenparigheid van stemmen, na raadpleging van het Europees Parlement ».

Artikel 45 van datzelfde Verdrag (het voormalige artikel 39 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap) bepaalt :

« 1. Het verkeer van werknemers binnen de Unie is vrij.

2. Dit houdt de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.

3. Het houdt behoudens de uit hoofde van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid gerechtvaardigde beperkingen het recht in om,

a) in te gaan op een feitelijk aanbod tot tewerkstelling,

b) zich te dien einde vrij te verplaatsen binnen het grondgebied der lidstaten,

c) in een der lidstaten te verblijven teneinde daar een beroep uit te oefenen overeenkomstig de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen welke voor de tewerkstelling van nationale werknemers gelden,

d) op het grondgebied van een lidstaat verblijf te houden, na er een betrekking te hebben vervuld, overeenkomstig de voorwaarden die zullen worden opgenomen in door de Commissie vast te stellen verordeningen.

4. De bepalingen van dit artikel zijn niet van toepassing op de betrekkingen in overheidsdienst ».

Artikel 49 van hetzelfde Verdrag (het voormalige artikel 43 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap) bepaalt :

« In het kader van de volgende bepalingen zijn beperkingen van de vrijheid van vestiging voor onderdanen van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat verboden. Dit verbod heeft eveneens betrekking op beperkingen betreffende de oprichting van agentschappen, filialen of dochterondernemingen door de onderdanen van een lidstaat die op het grondgebied van een lidstaat zijn gevestigd.

De vrijheid van vestiging omvat, behoudens de bepalingen van het hoofdstuk betreffende het kapitaal, de toegang tot werkzaamheden anders dan in loondienst en de uitoefening daarvan alsmede de oprichting en het beheer van ondernemingen, en met name van vennootschappen in de zin van de tweede alinea van artikel 54, overeenkomstig de bepalingen welke door de wetgeving van het land van vestiging voor de eigen onderdanen zijn vastgesteld ».

B.13. De richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 « betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG », die steunt op de artikelen 12, 18, 40, 44 en 52 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (thans de artikelen 18, 21, 46, 50 en 59 van het VWEU), stelt de voorwaarden vast voor : a) de uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten door burgers van de Unie en hun familieleden; b) het duurzame verblijfsrecht op het grondgebied van de lidstaten voor burgers van de Unie en hun familieleden; c) de beperkingen van de onder a) en b) genoemde rechten om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid (artikel 1).

De richtlijn bevat, benevens een aantal algemene bepalingen (de artikelen 1 tot 3), een reeks voorschriften die niet relevant zijn voor onderhavige zaak. Zulks is inzonderheid het geval met de voorschriften inzake het uitreis- en inreisrecht (de artikelen 4 en 5), het verblijfsrecht (de artikelen 6 tot 15), het duurzaam verblijfsrecht (de artikelen 16 tot 21) en de daarmee samenhangende bepalingen (de artikelen 27 tot 33).

Blijkens de memorie van antwoord beroepen de verzoekende partijen in de zaak nr. 4800 zich inzonderheid op artikel 22 van bedoelde richtlijn, dat bepaalt :

« Territoriale werkingssfeer

Het verblijfsrecht en het duurzaam verblijfsrecht gelden voor het gehele grondgebied van een gastland. De lidstaten kunnen geen territoriale beperkingen van het verblijfsrecht en het duurzaam verblijfsrecht toepassen, dan wanneer zij dezelfde beperkingen ten aanzien van hun eigen onderdanen toepassen ».

B.14.1. Volgens het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit, krachtens artikel 20, lid 1, van het VWEU, de status van burger van de Unie. Bovendien verbindt lid 2 van hetzelfde artikel 20 aan die status de in het VWEU bedoelde rechten en plichten, waaronder die vermeld in artikel 21, lid 1, van het VWEU (HvJ, 26 oktober 2006, C-192/05, Tas-Hagen en Tas, punt 18; HvJ, 22 mei 2008, C-499/06, Halina Nerkowska, punt 21).

Zoals het Hof van Justitie herhaaldelijk heeft opgemerkt, moet de hoedanigheid van burger van de Unie de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten zijn (zie, met name, HvJ, 20 september 2001, C-184/99, Grzelczyk, punt 31; HvJ, 17 september 2002, C-413/99, Baumbast en R, punt 82; HvJ, 2 maart 2010, C-135/08, Janko Rottmann, punt 43).

B.14.2. Volgens het Hof van Justitie verleent het burgerschap van de Unie iedere burger van de Unie, binnen de beperkingen van het VWEU en de maatregelen tot uitvoering daarvan, een fundamenteel en persoonlijk recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, en is het vrij verkeer van personen overigens een van de fundamentele vrijheden binnen de interne markt, bovendien bevestigd in artikel 45 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (HvJ, 7 oktober 2010, C-162/09, Secretary of State for Work and Pensions, punt 29).

B.14.3. Met betrekking tot de richtlijn 2004/38/EG heeft het Hof van Justitie reeds kunnen vaststellen dat die richtlijn tot doel heeft de uitoefening van het fundamenteel en persoonlijk recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, dat door het Verdrag rechtstreeks aan alle burgers van de Unie wordt verleend, te vergemakkelijken en met name dat recht te versterken, zodat die burgers aan die richtlijn niet minder rechten kunnen ontlenen dan aan de handelingen van afgeleid recht die bij die richtlijn zijn gewijzigd of ingetrokken (HvJ, 25 juli 2008, C-127/08, Metock e.a., punten 82 en 59; HvJ, 7 oktober 2010, reeds aangehaald, punt 30).

Het Hof heeft ook erop gewezen dat, gelet op de context en de doelstellingen van de richtlijn 2004/38/EG, de bepalingen van die richtlijn niet restrictief mogen worden uitgelegd en dat aan die bepalingen in geen geval het nuttig effect ervan mag worden ontnomen (HvJ, 25 juli 2008, reeds aangehaald, punt 84; HvJ, 7 oktober 2010, reeds aangehaald, punt 31).

B.15. Volgens het Hof van Justitie van de Europese Unie vindt artikel 21 van het VWEU een bijzondere uitdrukking in artikel 45 van het VWEU voor het vrije verkeer van werknemers en in artikel 49 van het VWEU voor de vrijheid van vestiging. Iedere onderdaan van een lidstaat van de Europese Unie die gebruik heeft gemaakt van het recht van vrij verkeer van werknemers of van de vrijheid van vestiging en een beroepswerkzaamheid in een andere lidstaat dan zijn woonstaat heeft uitgeoefend, valt, ongeacht zijn woonplaats en zijn nationaliteit, naargelang van het geval, binnen de werkingssfeer van artikel 45 van het VWEU of van artikel 49 van het VWEU (HvJ, 20 januari 2011, C-155/09, Commissie t. Helleense Republiek, punt 41).

B.16. De verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van personen beogen de toegang tot het gehele grondgebied van de Europese Unie te vergemakkelijken voor alle burgers van de Unie, ongeacht of zij al dan niet economisch actief zijn, en staan in de weg aan maatregelen die deze onderdanen minder gunstig behandelen wanneer zij op het grondgebied van een andere lidstaat willen verblijven. De bij het Verdrag geboden mogelijkheden inzake vrij verkeer van burgers van de Unie zouden niet volledig uitwerking kunnen hebben indien een onderdaan van een lidstaat via belemmeringen van zijn verblijf in een andere lidstaat ervan kon worden afgebracht daarvan gebruik te maken. Bepalingen die een onderdaan van een lidstaat beletten of ervan weerhouden zijn staat van herkomst te verlaten om zijn recht van vrij verkeer uit te oefenen, leveren derhalve belemmeringen van deze vrijheid op, zelfs wanneer zij onafhankelijk van de nationaliteit van de betrokken werknemers van toepassing zijn (HvJ, 17 januari 2008, C-152/05, Commissie t. Bondsrepubliek Duitsland, punten 18-22; HvJ, 20 januari 2011, reeds aangehaald, punt 43), en hoe gering zij ook zijn (HvJ, 13 december 1989, C-49/89, Corsica Ferries France, punt 8, en HvJ, 15 februari 2000, C-169/98, Commissie t. Frankrijk, punt 46).

B.17. Te dezen beperken de bestreden bepalingen de mogelijkheid voor personen die niet over een voldoende band met de gemeente beschikken in de zin van artikel 5.2.1, § 2, van het decreet, om gronden of daarop opgerichte constructies te verwerven, te huren voor meer dan negen jaar of er een recht van erfpacht of opstal op te verwerven, in de door de Vlaamse Regering met toepassing van artikel 5.1.1 van het decreet aangewezen doelgemeenten.

Bovendien zouden de bestreden bepalingen tot gevolg kunnen hebben dat zij de burgers van de Europese Unie die een goed in die doelgemeenten bezitten of huren, ervan afbrengen die gemeenten te verlaten teneinde op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven of er een beroepsactiviteit uit te oefenen. Zodra een bepaalde bij artikel 5.2.1, § 2, van het decreet vastgestelde termijn is verstreken, zullen zij immers niet langer over een voldoende band met de betrokken gemeente beschikken, hetgeen hen zou verhinderen naar hun oorspronkelijke gemeente terug te keren.

B.18. Maatregelen die het gebruik van de in het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden kunnen belemmeren of minder aantrekkelijk kunnen maken, kunnen niettemin toelaatbaar zijn mits zij een doel van algemeen belang nastreven, geschikt zijn om de verwezenlijking daarvan te waarborgen en niet verder gaan dan noodzakelijk is om het gestelde doel te bereiken (HvJ, 17 januari 2008, C-152/05, Commissie t. Bondsrepubliek Duitsland, punt 26).

B.19.1. Te dezen rijst de vraag of het in B.2.2 vermelde doel kan worden aangemerkt als een doel van algemeen belang ten aanzien van de artikelen 21, 45, 49, 56 en 63 van het VWEU.

B.19.2. Bovendien is het geoorloofd stil te staan bij de relevantie van de in artikel 5.2.1, § 2, van het decreet in aanmerking genomen criteria om het bestaan van een voldoende band met de betrokken gemeente aan te tonen. Bij geen enkel van die criteria worden immers sociaaleconomische elementen in aanmerking genomen die de toegang tot de woningen voor een bevolking met een laag of een gemiddeld inkomen mogelijk kunnen maken.

B.19.3. Ten slotte lijken de bestreden maatregelen onevenredige gevolgen te hebben ten aanzien van burgers van de Europese Unie die hun recht op vrij verkeer of vrij verblijf in die gemeenten wensen uit te oefenen of die ze wensen te verlaten om datzelfde recht in een andere lidstaat uit te oefenen. Zij zullen immers slechts in zeer uitzonderlijke gevallen erin slagen een voldoende band met de betrokken gemeente aan te tonen of te behouden.

Het blijkt evenwel dat de beperkende en ontradende maatregelen enkel van toepassing zijn in de doelgemeenten, waarvan er thans 69 zijn, en dat zij zich beperken tot bepaalde delen van die gemeenten volgens het in B.3.1 tot B.3.3 beschreven toepassingsgebied van het decreet. Daaruit volgt dat Europese burgers zonder belemmering toegang hebben tot de bouw- en koopmarkt in het grootste deel van het grondgebied van de doelgemeenten en, uiteraard, tot de volledige markt in niet-doelgemeenten, die het merendeel van de gemeenten in het Vlaamse Gewest uitmaken.

B.19.4. Uit de bij het Hof ingediende memories blijkt dat de partijen voor het Hof van mening verschillen over de interpretatie, te dezen, van de bepalingen van het recht van de Europese Unie.

Het Hof van Justitie van de Europese Unie is bevoegd om, op prejudiciële vraag, uitspraak te doen over de interpretatie van de Verdragen en de richtlijnen die zijn aangenomen door de instellingen van de Europese Unie (artikel 267, eerste alinea, onder a) en b), in samenhang gelezen met artikel 288, eerste alinea, van het VWEU). Wanneer een dergelijke vraag rijst in een zaak aanhangig bij een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep, is die instantie ertoe gehouden zich tot het Hof van Justitie te wenden (artikel 267, derde alinea, van hetzelfde Verdrag), tenzij zij vaststelt « dat de opgeworpen vraag niet relevant is of dat de betrokken gemeenschapsbepaling reeds door het Hof [van Justitie] is uitgelegd of dat de juiste toepassing van het gemeenschapsrecht zo evident is, dat redelijkerwijze geen ruimte voor twijfel kan bestaan » (HvJ, 6 oktober 1982, 283/81, CILFIT ), wat te dezen niet het geval is.

Alvorens het onderzoek van het middel voort te zetten, dient bijgevolg aan het Hof van Justitie van de Europese Unie de in het beschikkend gedeelte geformuleerde prejudiciële vraag te worden gesteld.

Om die redenen,

het Hof

stelt, alvorens uitspraak te doen ten gronde, aan het Hof van Justitie van de Europese Unie de volgende prejudiciële vraag :

Dienen de artikelen 21, 45, 49, 56 en 63 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en de artikelen 22 en 24 van de richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 « betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG » in die zin te worden geïnterpreteerd dat zij zich verzetten tegen de regeling die is ingevoerd bij boek 5 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 27 maart 2009 betreffende het grond- en pandenbeleid, met als opschrift « Wonen in eigen streek », namelijk de regeling waarbij in bepaalde zogenaamde doelgemeenten de overdracht van gronden en daarop opgerichte constructies afhankelijk wordt gesteld van het aantonen, door de koper of door de huurder, van een voldoende band met die gemeenten in de zin van artikel 5.2.1, § 2, van het decreet ?

Aldus uitgesproken in het Frans, het Nederlands en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, op de openbare terechtzitting van 6 april 2011.

De griffier,

P.-Y. Dutilleux.

De voorzitter,

M. Melchior.

Vrije woorden

  • Beroepen tot gehele of gedeeltelijke vernietiging van boek 5 (artikelen 5.1.1 tot 5.3.3) van het decreet van het Vlaamse Gewest van 27 maart 2009 betreffende het grond- en pandenbeleid, ingesteld door Eric Libert en anderen en door de vzw « Algemeen Eigenaars en Mede-Eigenaarssyndicaat » en Olivier de Clippele. Grondwettelijk recht

  • 1. Bevoegdheden van de gewesten

  • Vlaams Gewest

  • a. Ruimtelijke ordening

  • i. Stedenbouw en ruimtelijke ordening

  • ii. Stadsvernieuwing

  • iii. Grondbeleid

  • b. Huisvesting

  • 2. Federale bevoegdheden

  • Burgerlijk recht

  • Overeenkomsten

  • Onroerend vastgoedrecht. # Bestuursrecht

  • Grond- en pandenbeleid

  • Recht op wonen in eigen streek

  • Doelgemeenten

  • Voldoende band met de gemeente. # Europees gemeenschapsrecht

  • 1. Vrij verkeer van personen

  • 2. Vrij verblijf.