- Arrest van 5 mei 2011

05/05/2011 - 66/2011

Rechtspraak

Samenvatting

Samenvatting 1

Het Hof zegt voor recht :

Artikel 19, § 5, zesde lid, van de wet van 10 april 1990 tot regeling van de private en bijzondere veiligheid schendt de artikelen 10 en 11 van de Grondwet niet.


Arrest - Integrale tekst

Het Grondwettelijk Hof,

samengesteld uit de voorzitters R. Henneuse en M. Bossuyt, en de rechters E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe, P. Nihoul en F. Daoût, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter R. Henneuse,

wijst na beraad het volgende arrest :

I. Onderwerp van de prejudiciële vragen en rechtspleging

Bij twee vonnissen van 14 mei 2010 en bij vonnissen van 28 mei 2010 en 11 juni 2010 in zake respectievelijk Raphaël Koninckx, Christophe Jadoul, de vzw « Black Angels Security » in vereffening, en José Muller en de bvba « Marbis », tegen de Belgische Staat, waarvan de expedities ter griffie van het Hof zijn ingekomen op 4, 16 en 21 juni 2010, heeft de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel de volgende prejudiciële vraag gesteld :

« Schendt artikel 19, § 5, zesde lid, van de wet van 10 april 1990 tot regeling van de private en bijzondere veiligheid de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in zoverre het de rechtbank waarbij een beroep aanhangig wordt gemaakt, niet toestaat slechts één enkele straf uit te spreken indien ze zou oordelen dat de aan de ambtenaar verweten feiten deel uitmaken van eenzelfde misdadig opzet ? ».

Die zaken, ingeschreven onder de nummers 4948, 4949, 4963 en 4968 van de rol van het Hof, werden samengevoegd.

(...)

III. In rechte

(...)

B.1. Artikel 19 van de wet van 10 april 1990 tot regeling van de private en bijzondere veiligheid, zoals het op het ogenblik van de feiten van toepassing was, bepaalde :

« § 1. Aan elke natuurlijke of rechtspersoon, die de bepalingen van de wet of haar uitvoeringsbesluiten niet naleeft, de misdrijven bedoeld in artikel 18 uitgezonderd, kan :

1° een waarschuwing worden gericht waarbij de overtreder tot de stopzetting van deze handeling wordt aangemaand;

2° of een minnelijke schikking worden voorgesteld die de helft bedraagt van het bedrag van het administratieve geldboete, bedoeld onder 3°, zonder evenwel lager te zijn dan 100 euro. De betaling van de minnelijke schikking doet de procedure tot het opleggen van een administratieve geldboete vervallen;

3° of een administratieve geldboete worden opgelegd van 100 euro tot 25.000 euro, met dien verstande de administratieve geldboete in geval van inbreuken bepalingen, bedoeld in of krachtens :

- artikel 2, § 1 of artikel 4, begrepen is tussen 12.500 euro en 25.000 euro;

- artikel 1, § 1, tweede lid, vierde lid of zesde artikel 2, § 2, artikel 3, artikel 9, § 4, of artikel 15, begrepen is tussen 7.500 euro en 15.000 euro;

- artikel 8, uitgezonderd § 3, of een van de artikelen 13.1 tot en met 13.14, begrepen is tussen 2.500 euro en 10.000 euro;

- artikel 5, eerste lid, 1°, 5° of 8°, artikel 6, eerste en 8°, artikel 4bis, artikel 8, § 3, artikel 9, artikel 14, artikel 20, begrepen tussen 1.000 euro en 2.500 euro;

- artikel 6, eerste lid, 5°, begrepen tussen 500 euro en 1.000 euro.

De toepasbare tarieven van de administratieve geldboetes worden :

1° met de helft vermeerderd indien binnen het jaar, nadat aan de overtreder een waarschuwing is gericht, zoals bedoeld in het eerste lid, 1°, de handeling die er de aanleiding toe was, wordt vastgesteld;

2° verdubbeld indien de overtreding binnen de drie jaar, nadat een minnelijke schikking werd aanvaard of een administratieve geldboete werd opgelegd, wordt vastgesteld;

3° verdubbeld indien de overtreding wordt vastgesteld, nadat zij eerder werd vastgesteld in de omstandigheid dat de staking van de handeling bevolen was in het kader van artikel 16, derde lid.

Bij samenloop van inbreuken worden de tarieven samengeteld, waarbij het totale bedrag het maximumbedrag, bedoeld in het eerste lid, 3°, niet mag overschrijden.

[...]

§ 5. De bevoegde ambtenaar, bedoeld in § 2, eerste lid, beslist tot het opleggen van een administratieve geldboete na degene die de wet schendt in de gelegenheid te hebben gesteld zijn verweermiddelen voor te dragen.

De beslissing bepaalt het bedrag van de geldboete en wordt met redenen omkleed.

Zij wordt bij een ter post aangetekende brief ter kennis gebracht van degene die de wet schendt, alsmede van de natuurlijke persoon of de rechtspersoon die burgerrechtelijk aansprakelijk is voor het betalen van de administratieve geldboete. Er wordt een verzoek aan toegevoegd de geldboete te betalen binnen de termijn bepaald door de Koning. Na het verstrijken van deze termijn is een nalatigheidsintrest, gelijk aan de wettelijke intrestvoet, verschuldigd.

De in artikel 1 bedoelde natuurlijke personen of rechtspersonen zijn burgerrechtelijk aansprakelijk voor het betalen van de administratieve geldboete die aan hun bestuurders, leden van het leidinggevend en uitvoerend personeel, aangestelden of lasthebbers wordt opgelegd.

Indien zij geen exploitatiezetel hebben in België, stellen de ondernemingen, de instellingen en de ondernemingen die een dienst organiseren een op eerste verzoek uitvoerbare bankwaarborg ten belope van een som van EUR 12.500,00 als waarborg tot betaling van de retributies en de administratieve geldboetes. Deze bankwaarborg moet kunnen aangesproken worden door de Belgische overheid. De Koning bepaalt de modaliteiten en de procedure tot het stellen van deze bankwaarborg, de wijze waarop de overheid beroep doet op deze bankwaarborg en de aanvulling ervan.

Degene aan wie een administratieve geldboete werd opgelegd of de burgerrechtelijk aansprakelijke persoon kan binnen de door de Koning bepaalde termijn voor de betaling van de geldboete bij verzoekschrift voor de rechtbank van eerste aanleg te Brussel de toepassing van de administratieve geldboete betwisten. Dit beroep schorst de uitvoering van de beslissing.

Het beroep waarbij de toepassing van de administratieve geldboete wordt betwist, is slechts ontvankelijk indien een kopie van het verzoekschrift uiterlijk op de datum van neerlegging van het verzoekschrift bij de rechtbank tevens bij ter post aangetekende brief wordt gezonden aan de bevoegde ambtenaar, bedoeld in § 2, eerste lid.

Tegen het vonnis van de rechtbank van eerste aanleg is geen hoger beroep mogelijk.

[...] ».

B.2. De verwijzende rechter vraagt zich af of artikel 19, § 5, zesde lid, van de voormelde wet de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schendt in zoverre het de burgerlijke rechtbank niet de mogelijkheid biedt om enkel de zwaarste geldboete uit te spreken voor overtredingen die « de opeenvolgende en voortgezette uitvoering van eenzelfde misdadig opzet » zijn, terwijl, met betrekking tot strafrechtelijke inbreuken, artikel 65 van het Strafwetboek voorziet in een opslorping van de lichtere strafrechtelijke geldboeten door de zwaarste geldboete die voor één van de onderscheiden inbreuken kan worden opgelegd.

B.3.1. De in artikel 19, § 1, bedoelde geldboeten hebben tot doel de inbreuken te voorkomen en te bestraffen die worden begaan door vennootschappen die actief zijn op het vlak van de private en bijzondere veiligheid - of door hun personeelsleden - en waarbij de door de in het geding zijnde wet opgelegde verplichtingen niet in acht worden genomen.

Die verplichtingen bestaan onder meer in het optreden binnen de wettelijke grenzen, het beschikken over de vereiste vergunningen, erkenningen en verzekeringen, het optreden binnen de vergunde grenzen, het verstrekken van inlichtingen over hun activiteiten aan de gerechtelijke en administratieve overheden en het naleven van de algemene en bijzondere uitoefeningsvoorwaarden.

B.3.2. Artikel 19, § 1, eerste lid, van de wet sluit uitdrukkelijk de inbreuken die strafrechtelijk worden bestraft krachtens artikel 18 van diezelfde wet, van zijn toepassingssfeer uit. Daaruit volgt dat eenzelfde niet-nakoming van de voormelde wet van 10 april 1990 niet zowel strafrechtelijk als administratief kan worden bestraft.

Krachtens artikel 18 van de wet, vóór de opheffing ervan bij de wet van 28 april 2010 houdende diverse bepalingen, wordt elke overtreding van de artikelen 8, § 2, tweede tot vijfde lid, en 11 bestraft met een geldboete van 25 tot 25.000 euro en wordt elke overtreding van artikel 10 bestraft met een geldboete van 2,50 tot 2.500 euro.

Artikel 8, § 2, bevat bepalingen inzake het voorhanden hebben, het dragen, het bewaren en het registreren van wapens.

Artikel 10 verplicht de ondernemingen, diensten en instellingen die onder het toepassingsgebied van de wet vallen, alsmede de personeelsleden van die ondernemingen, diensten en instellingen en de personen die voor hun rekening werken, aan de rechterlijke instanties, telkens als deze erom verzoeken, onverwijld alle inlichtingen mede te delen over misdrijven waarvan zij tijdens of naar aanleiding van de uitoefening van hun activiteiten kennis krijgen.

Artikel 11 legt een verbod op om zich in te laten met of tussen te komen in een politiek conflict of een arbeidsconflict, om op te treden tijdens of naar aanleiding van vakbondsactiviteiten of activiteiten met een politieke finaliteit, om toezicht te houden op politieke, filosofische, godsdienstige of vakbondsovertuigingen of op het mutualistisch lidmaatschap en op de uiting van die overtuigingen, om te dien einde gegevensbestanden aan te leggen en om enig gegeven over hun cliënten of de personeelsleden ervan aan derden mede te delen.

B.3.3. De interne bewakingsdiensten beschikken over belangrijke bevoegdheden zowel wat betreft de controle en de bewaking van personen, in voorkomend geval, op voor het publiek toegankelijke plaatsen, als wat betreft de vaststelling van administratieve inbreuken. Bovendien zijn de vergunningen tot het voorhanden hebben en tot het dragen van wapens voor de interne bewakingsdiensten en hun personeel onderworpen aan bepalingen die afwijken van het gemeen recht (artikel 8, § 2).

De personen die werken in dienst of voor rekening van een interne bewakingsdienst, kunnen onder bepaalde voorwaarden overgaan tot de controle van de kledij en de goederen van personen en kunnen zich identiteitsdocumenten laten voorleggen of laten overhandigen, controleren, kopiëren of inhouden (artikel 8, §§ 6bis en 6quater en § 11). Zij kunnen hun bevoegdheden slechts uitoefenen voor zover die krachtens een wet niet uitsluitend zijn voorbehouden aan vertegenwoordigers van het openbaar gezag (artikel 8, § 8, tweede lid).

B.3.4. Zoals in de parlementaire voorbereiding van de wet van 7 mei 2004 « tot wijziging van de wet van 10 april 1990 op de bewakingsondernemingen, de beveiligingsondernemingen en de interne bewakingsdiensten, de wet van 29 juli 1934 waarbij private milities verboden worden en de wet van 19 juli 1991 tot regeling van het beroep van privé-detective » wordt onderstreept, bestond de doelstelling van de wetgever erin « een juridische basis [te creëren] om bepaalde activiteiten die vandaag door de politiediensten worden uitgeoefend, doch die niet tot hun kernactiviteiten behoren en bepaalde, doorheen de jaren ontstane, hybride situaties van privaat toezicht toe te vertrouwen aan de private veiligheidssector » (Parl. St., Kamer, 2002-2003, DOC 50-2328/001, p. 4).

B.4.1. Met betrekking tot de administratieve geldboeten werd in de parlementaire voorbereiding van de in het geding zijnde wet gepreciseerd :

« Naast de sancties bedoeld in artikel 17, en de straffen bedoeld in artikel 18, moet vooral het opleggen van administratieve geldboeten de naleving van deze wet en haar uitvoeringsbesluiten verzekeren. Administratieve geldboetes hebben geen invloed op het strafregister, tasten de eer in veel mindere mate aan, en zullen bijgevolg soepeler opgelegd worden dan eigenlijke straffen.

Indien het bedrag van de boete evenwel hoog genoeg is, zal het afschrikkend effect ervan onmiskenbaar zijn » (Parl. St., Senaat, 1988-1989, nr. 775/1, p. 20).

De in artikel 17 van de wet bedoelde sancties zijn de intrekking of de schorsing, door de bevoegde minister, van de vergunning of erkenning en de intrekking van de identificatiekaart bedoeld in artikel 8, § 3.

B.4.2. De in de in het geding zijnde bepaling bedoelde administratieve geldboeten zijn strafrechtelijk van aard in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

Het Hof dient bijgevolg, bij de toetsing aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, rekening te houden met de waarborgen vervat in dat artikel 6 en, met name, de waarborg dat een onafhankelijke en onpartijdige rechter een controle met volle rechtsmacht kan uitoefenen op de door de bevoegde administratieve overheid opgelegde geldboete.

B.5. De waarborgen vervat in artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens vereisen niet dat daarnaast op iedere persoon ten aanzien van wie een administratieve sanctie wordt opgelegd die als een strafrechtelijke sanctie in de zin van die bepaling wordt gekwalificeerd, dezelfde maatregelen tot verzachting van de straf kunnen worden toegepast als die welke de persoon geniet ten aanzien van wie een sanctie wordt opgelegd die als een strafrechtelijke sanctie in de zin van het interne recht wordt gekwalificeerd. Aangezien de beslissing om een administratieve geldboete op te leggen het voorwerp kan uitmaken van een toetsing met volle rechtsmacht, dient het Hof, wat de andere in het geding zijnde aspecten betreft, zijn toetsing te beperken tot de inachtneming van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

B.6. Wanneer de wetgever oordeelt dat sommige inbreuken op wettelijke bepalingen moeten worden bestraft, behoort het tot zijn beoordelingsbevoegdheid te beslissen of het opportuun is om voor strafsancties sensu stricto of voor administratieve sancties te opteren. De keuze van de ene of de andere categorie van sancties kan op zich niet worden geacht discriminerend te zijn.

Van discriminatie zou slechts sprake zijn indien het verschil in behandeling dat uit die keuze voortvloeit, een onevenredige beperking van de rechten van de daarbij betrokken personen met zich zou meebrengen.

B.7. De vaststelling van de ernst van een tekortkoming en de zwaarwichtigheid waarmee die tekortkoming kan worden bestraft, behoren ook tot de beoordelingsbevoegdheid van de wetgever. Hij mag bijzonder zware straffen opleggen in aangelegenheden waar de aard van de inbreuken de grondrechten van de burgers en de belangen van de gemeenschap ernstig kunnen aantasten.

Het staat derhalve aan de wetgever om de perken en de bedragen vast te stellen waarbinnen de beoordelingsbevoegdheid van de administratie, en bijgevolg die van de rechtbank, moet worden uitgeoefend. Het Hof zou een dergelijk systeem alleen kunnen afkeuren indien het kennelijk onredelijk is (arrest nr. 93/2008 van 26 juni 2008, B.15.3), met name doordat het op onevenredige wijze afbreuk zou doen aan het algemene beginsel volgens hetwelk inzake sancties niets wat onder de beoordelingsbevoegdheid van de administratie valt, ontsnapt aan de toetsing van de rechter (arrest nr. 138/2006 van 14 september 2006, B.7.2), of aan het recht op het ongestoorde genot van de eigendom, wanneer de wet in een onevenredig bedrag voorziet en niet de mogelijkheid biedt van een spreiding tussen die straf als maximumstraf en een minimumstraf (arrest nr. 81/2007 van 7 juni 2007, B.9.4).

Buiten die gevallen zou het Hof zich op het aan de wetgever voorbehouden domein begeven, indien het bij de vraag naar de verantwoording voor verschillen in de talrijke wetteksten houdende strafrechtelijke of administratieve sancties, zijn onderzoek, wat de strafmaat en de maatregelen tot verzachting ervan betreft, niet zou beperken tot de gevallen waar de keuze van de wetgever dermate onsamenhangend is dat ze leidt tot een kennelijk onredelijk verschil in behandeling.

B.8. In het arrest nr. 42/2009 van 11 maart 2009 heeft het Hof geoordeeld dat de in het geding zijnde bepaling de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schond, maar uitsluitend in zoverre artikel 19, § 1, van de wet van 10 april 1990, zoals gewijzigd bij de wet van 2 september 2005, de minima van de administratieve geldboeten vaststelt op veel hogere bedragen dan die van de strafrechtelijke geldboeten, zonder dat artikel 19, § 5, zesde lid, van dezelfde wet de rechter toelaat de administratieve geldboeten te verminderen tot onder de in de wet vastgestelde minima.

B.9. De artikelen 10 en 11 van de Grondwet vereisen voor het overige niet dat de burgerlijke rechter de opslorpingsregel op de administratieve geldboeten kan toepassen.

De toepassing door de burgerlijke rechter van een opslorpingsregel analoog aan die waarin artikel 65 van het Strafwetboek voorziet, zou immers niet verenigbaar zijn met het sanctiesysteem van artikel 19, § 1, van de wet van 10 april 1990. Zij zou ertoe leiden dat bij systematische en herhaalde overtredingen slechts één boete, met betrekking tot de zwaarste overtreding, zou kunnen worden opgelegd. Een dergelijke maatregel zou niet het ontradende effect hebben dat de wetgever met de in het geding zijnde administratieve geldboeten wou (Parl. St., Senaat, 1988-1989, nr. 775-1, p. 20) en kon (B.7) beogen.

De wetgever kan, zonder het gelijkheidsbeginsel te schenden, oordelen dat de straftoemetingsregeling van artikel 65 van het Strafwetboek niet toepasselijk is op de administratieve geldboeten waarin artikel 19, § 1, van de wet van 10 april 1990 voorziet.

B.10. De prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen,

het Hof

zegt voor recht :

Artikel 19, § 5, zesde lid, van de wet van 10 april 1990 tot regeling van de private en bijzondere veiligheid schendt de artikelen 10 en 11 van de Grondwet niet.

Aldus uitgesproken in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, op de openbare terechtzitting van 5 mei 2011.

De griffier,

P.-Y. Dutilleux.

De voorzitter,

R. Henneuse.

Vrije woorden

  • Prejudiciële vragen betreffende artikel 19, § 5, zesde lid, van de wet van 10 april 1990 tot regeling van de private en bijzondere veiligheid, gesteld door de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel. Private veiligheid

  • Overtredingen

  • Administratieve geldboeten

  • Beroep voor de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel

  • Onmogelijkheid een opslorpingsregel analoog aan die waarin artikel 65 van het Strafboek voorziet toe te passen.