- Arrest van 18 mei 2011

18/05/2011 - 78/2011

Rechtspraak

Samenvatting

Samenvatting 1

Het Hof zegt voor recht :

De artikelen 126, § 1, en 128 van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, in de versie zoals gewijzigd bij het koninklijk besluit nr. 430 van 5 augustus 1986 en bij de decreten van de Vlaamse Gemeenschap van 14 juli 1998, 18 juli 2003 en 7 mei 2004, schenden de artikelen 10 en 11 van de Grondwet niet in zoverre ze het administratief beroep bedoeld in artikel 53 van dezelfde wet ontzeggen aan de statutaire personeelsleden van een ziekenhuis dat behoort tot een vereniging zoals bedoeld in hoofdstuk XII van die wet.


Arrest - Integrale tekst

Het Grondwettelijk Hof,

samengesteld uit de voorzitters M. Bossuyt en R. Henneuse, en de rechters J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey en P. Nihoul, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter M. Bossuyt,

wijst na beraad het volgende arrest :

I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging

Bij arrest nr. 204.602 van 3 juni 2010 in zake Dominiek Lecoutere tegen het « A.Z. Sint-Jan Autonome Verzorgingsinstelling » en de deputatie van de provincieraad van West-Vlaanderen, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 15 juni 2010, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vraag gesteld :

« Schenden de artikelen 126, § 1, en 128 van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, nu ze - in tegenstelling tot de rechtsonderhorige die statutair aangesteld is in een OCMW ziekenhuis dat niet behoort tot een vereniging zoals bedoeld in hoofdstuk XII, alsook tot de rechtsonderhorige die statutair aangesteld is in een rust- en verzorgingsinstelling die behoort tot een vereniging zoals bedoeld in hoofdstuk XII doch geen ziekenhuis is - het administratief beroep bedoeld in artikel 53 van dezelfde wet ontzeggen aan de rechtsonderhorige die statutair aangesteld is in een OCMW ziekenhuis dat behoort tot een vereniging zoals bedoeld in hoofdstuk XII ? ».

(...)

III. In rechte

(...)

B.1.1. De prejudiciële vraag heeft betrekking op de bestaanbaarheid met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet van de artikelen 126, § 1, en 128 van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn (hierna : OCMW-Wet), in de versie geldend voor de Vlaamse Gemeenschap vóór de opheffing bij decreet van 19 december 2008.

Artikel 126, § 1, van de OCMW-Wet, zoals aangevuld bij het koninklijk besluit nr. 430 van 5 augustus 1986 en gewijzigd bij de decreten van de Vlaamse Gemeenschap van 14 juli 1998, 18 juli 2003 en 7 mei 2004, bepaalt :

« Onverminderd de toepassing van andersluidende bijzondere statutaire voorschriften, worden de in dit hoofdstuk bedoelde verenigingen beheerd volgens dezelfde regelen als de openbare centra voor maatschappelijk welzijn en zijn zij onderworpen aan dezelfde controle en hetzelfde administratief toezicht. De verenigingen beschikken in het bijzonder over dezelfde bevoegdheid als bepaald in artikel 77 om voor lokale PPS-projecten in de zin van het decreet betreffende publiek-private samenwerking zakelijke rechten te vestigen op goederen van het openbaar domein.

Voor de ziekenhuizen die afhangen van een vereniging wordt het administratief toezicht evenwel beperkt tot de toepassing van de artikelen 111, § 1, 111, § 2, 1°, 111, § 3, en 112 tot en met 113 ».

Artikel 128 van de OCMW-Wet, zoals gewijzigd bij het decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 14 juli 1998, bepaalt :

« § 1. Onverminderd de toepassing van de bepalingen der hiernavolgende §§ 2 en 3, zijn de personeelsleden van een vereniging onderworpen aan hetzelfde administratief statuut, geldelijk statuut en pensioenstelsel en aan dezelfde bepalingen van deze wet als die welke van toepassing zijn op de personeelsleden van het centrum dat de gemeente bedient waar de zetel van de vereniging gevestigd is.

Het bevoegde orgaan van de vereniging stelt de afwijkingen van het in het vorige lid bedoelde statuut vast, voor zover het specifieke karakter van sommige diensten en inrichtingen van de vereniging het nodig maken, en bepaalt het administratief en geldelijk statuut inzake de betrekkingen die onbestaande zijn op het gemeentelijk vlak evenals dat van het personeel van het ziekenhuis.

§ 2. Personeelsleden van een openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn dat deelgenoot is van een in dit hoofdstuk bedoelde vereniging kunnen door deze worden overgenomen.

Ongeacht de regelen toepasselijk bij bevorderingen worden deze leden met hun graad of met een gelijkaardige graad en in hun hoedanigheid overgeplaatst; zij behouden de bezoldiging en de geldelijke anciënniteit die zij hadden of zouden bekomen hebben op grond van het administratief en geldelijk statuut van toepassing op het ogenblik van de overname indien zij in hun dienst van herkomst het ambt dat zij bij hun overplaatsing bekleedden, verder hadden uitgeoefend.

De Vlaamse regering kan de algemene regelen tot vaststelling van de administratieve anciënniteit van deze personeelsleden bepalen. Zij kan tevens de voorwaarden bepalen waaronder deze personeelsleden terug in hun centrum van herkomst kunnen worden opgenomen. De wetten of besluiten die een prioriteit verlenen voor de toegang tot de openbare betrekkingen zijn niet van toepassing op de overplaatsingen die op grond van deze paragraaf geschieden.

Op verzoek van het centrum, van de vereniging of het betrokken personeelslid, doet de bij artikel 126, § 2, bedoelde provinciegouverneur uitspraak over elke betwisting betreffende de toepassing van de bovenstaande bepalingen.

§ 3. Bij de overname van personeel dat in dienst is van een deelgenoot van de privé-sector kan bedongen worden dat dit personeel in dezelfde toestand behouden blijft wat betreft bezoldiging, anciënniteit, sociale zekerheid en verworven rechten.

De voorwaarden en modaliteiten van een eventuele regularisatie in vast verband kunnen door de Vlaamse regering worden bepaald ».

B.1.2. De in het geding zijnde bepalingen hebben betrekking op de in hoofdstuk XII van de OCMW-Wet bedoelde verenigingen, die kunnen worden opgericht krachtens artikel 118 van die wet, zoals ingevoegd en gewijzigd bij de decreten van de Vlaamse Gemeenschap van 14 juli 1998, 18 mei 1999 en 5 juli 2002, dat bepaalt :

« Een openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn kan, om één van de opdrachten uit te voeren die aan de centra zijn toevertrouwd en voor leidinggevende, staf-, experts- en managementsfuncties, een vereniging oprichten ofwel met als enig lid het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn zelf, ofwel met één of meer andere openbare centra voor maatschappelijk welzijn, met andere openbare besturen en/of met rechtspersonen andere dan die welke winstoogmerken hebben. In de gevallen waarin het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn geheel of gedeeltelijk een erkenning, vergunning of subsidiëring kan verkrijgen, worden de verenigingen bedoeld in dit hoofdstuk voor het verkrijgen van deze erkenning, vergunning of subsidiëring met een openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn gelijkgesteld.

Wanneer een vereniging wordt opgericht met het oog op het exploiteren van een ziekenhuis of van een gedeelte van een ziekenhuis, draagt deze, in afwijking van artikel 121bis, naast de benaming de vermelding ' autonome verzorgingsinstelling ' of de initialen ' A.V. ' ».

B.1.3. Artikel 126, § 1, tweede lid, van de OCMW-Wet wordt door het verwijzende rechtscollege zo geïnterpreteerd dat het het administratief toezicht op de beslissingen van de verenigingen voor de ziekenhuizen die ervan afhangen beperkt tot het algemeen administratief toezicht en dat het bijzonder administratief toezicht waarin artikel 53, §§ 1 en 3, van die wet voorziet, op tuchtmaatregelen zoals de afzetting niet van toepassing is. Voorts heeft artikel 128 van die wet volgens het verwijzende rechtscollege betrekking op het administratief en geldelijk statuut en op de pensioenregeling voor het personeel van de bedoelde verenigingen, maar niet op het administratief toezicht.

De paragrafen 1 en 3 van artikel 53 van de OCMW-Wet, gewijzigd bij de wet van 5 augustus 1992, bepalen :

« § 1. De beslissingen waarbij, bij wijze van tuchtmaatregel, een schorsing voor drie maanden, een terugzetting in graad, het ontslag van ambtswege of de afzetting worden uitgesproken, worden onderworpen aan het advies van het college van burgemeester en schepenen alsmede aan de goedkeuring van de bestendige deputatie. Zij worden bij voorraad ten uitvoer gelegd, tenzij de raad anders beslist ».

« 3. Het betrokken personeelslid en de raad voor maatschappelijk welzijn kunnen tegen de beslissing van de bestendige deputatie, genomen op grond van § 1 of § 2, bij de Koning beroep instellen binnen vijftien dagen na de kennisgeving die hun ervan wordt gedaan door de bestendige deputatie.

De Koning moet beslissen binnen een termijn van drie maanden te rekenen van de dag waarop de akte Hem werd overgezonden; Hij kan evenwel de oorspronkelijke termijn met 3 maanden verlengen indien Hij, vóór het verstrijken van de termijn, ter kennis brengt dat Hij slechts kan beslissen binnen de verlengde termijn ».

B.1.4. De verzoekende partij voor de Raad van State is van mening dat de in het geding zijnde bepalingen, aldus geïnterpreteerd, tot gevolg hebben dat haar de mogelijkheid wordt ontzegd om een administratief beroep in te stellen tegen de goedkeuring door de deputatie van de tuchtsanctie die haar is opgelegd.

Zij acht zich wat dat betreft, in haar hoedanigheid van statutair personeelslid van een ziekenhuis dat afhangt van een in hoofdstuk XII van de OCMW-Wet bedoelde vereniging, gediscrimineerd ten opzichte van statutaire personeelsleden van een OCMW-ziekenhuis alsook ten opzichte van statutaire personeelsleden van een rust- en verzorgingsinstelling die behoort tot een vereniging met eigen rechtspersoonlijkheid maar die geen ziekenhuis is.

Het Hof oordeelt over de in het geding zijnde bepalingen in de interpretatie die het verwijzende rechtscollege eraan geeft.

B.2. De beperking van het administratief toezicht wat ziekenhuizen die afhangen van een vereniging bedoeld in hoofdstuk XII van de OCMW-Wet betreft, vloeit voort uit artikel 126, § 1, tweede lid, van die wet.

Oorspronkelijk bepaalde dat tweede lid, zoals toegevoegd bij koninklijk besluit nr. 430 van 5 augustus 1986 tot wijziging van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn :

« Voor de ziekenhuizen die afhangen van een vereniging wordt het administratief toezicht evenwel beperkt tot de toepassing van de artikelen 111, § 1 en 3, 112 en 113, zolang de rekeningen aantonen dat de exploitatie in evenwicht is ».

Dienaangaande is in het verslag aan de Koning dat het voormelde besluit voorafgaat gesteld :

« Ten einde het beheer zo soepel mogelijk te maken wordt het administratief toezicht beperkt, althans voor zover uit de rekeningen blijkt dat de exploitatie in evenwicht is. Het toezicht wordt principieel opnieuw ingevoerd van zodra er terug een deficit in het ziekenhuis ontstaat. De beperking van het toezicht geldt in voorkomend geval van ambtswege.

De versoepeling houdt dus in dat, in geval van financieel evenwicht, enkel de algemene voogdij geldt. De specifieke voogdijregelen die voorzien zijn in de andere hoofdstukken dan hoofdstuk IX gelden met andere woorden niet » (Belgisch Staatsblad , 21 augustus 1986, p. 11553).

Op dat uitgangspunt is door de decreetgever niet teruggekomen bij de wijzigingen van de in het geding zijnde bepaling bij decreten van 14 juli 1998, 18 juli 2003 en 7 mei 2004. De memorie van toelichting bij het ontwerp dat het decreet van 14 juli 1998 is geworden, vermeldt :

« Deze aanpassing is nodig door de wijziging van de regels inzake het algemeen toezicht. Voor de ziekenhuizen afhangend van een vereniging wordt het toezicht altijd beperkt tot het algemeen administratief toezicht en niet enkel, zoals thans het geval is, wanneer de beheersrekeningen in evenwicht zijn » (Parl. St., Vlaams Parlement, 1997-1998, nr. 856/1, p. 10).

B.3. De grondwettelijke regels van de gelijkheid en de niet-discriminatie sluiten niet uit dat een verschil in behandeling tussen categorieën van personen wordt ingesteld, voor zover dat verschil op een objectief criterium berust en het redelijk verantwoord is.

Het bestaan van een dergelijke verantwoording moet worden beoordeeld rekening houdend met het doel en de gevolgen van de betwiste maatregel en met de aard van de ter zake geldende beginselen; het gelijkheidsbeginsel is geschonden wanneer vaststaat dat er geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het beoogde doel.

B.4. Het door de verzoekende partij bij de Raad van State bekritiseerde verschil in behandeling berust op een objectief criterium, te weten de statutaire benoeming van de betrokkene in een ziekenhuis dat afhangt van een in hoofdstuk XII van de OCMW-Wet bedoelde vereniging, in vergelijking met statutaire personeelsleden van een OCMW-ziekenhuis alsook in vergelijking met statutaire personeelsleden van een rust- en verzorgingsinstelling die afhangt van een dergelijke vereniging maar die geen ziekenhuis is.

B.5. Dat criterium is relevant ten aanzien van het beoogde doel, dat erin bestaat « het beheer zo soepel mogelijk te maken » van de ziekenhuizen die afhangen van een in hoofdstuk XII van de OCMW-Wet bedoelde vereniging. Het is immers om die reden dat het administratief toezicht op de beslissingen genomen door dergelijke ziekenhuizen is beperkt, eerst enkel voor ziekenhuizen met een financieel evenwicht maar vervolgens voor alle ziekenhuizen.

Het staat aan de bevoegde wetgever om, rekening houdend met de mate van autonomie van ondergeschikte besturen of van vormen van publiek-private samenwerking, te bepalen welke vormen van administratief toezicht daarbij nodig zijn. Het staat evenzeer aan hem om te oordelen of een administratief beroep moet worden georganiseerd. Er blijkt niet dat dienaangaande een onverantwoorde keuze is gemaakt, temeer niet daar de regeling past in een geheel van maatregelen om de financiële moeilijkheden te verhelpen van vele ziekenhuizen die afhangen van lokale openbare instellingen.

B.6. De beperking van het administratief toezicht heeft geen invloed op de tuchtprocedure zelf. Er wordt niet geraakt aan de rechten van verdediging van de betrokkene voor de instantie bevoegd voor het nemen van een maatregel van afzetting.

Er bestaat geen algemeen beginsel dat eenieder die het voorwerp is van een tuchtmaatregel waarborgt dat hij de mogelijkheid zou hebben die maatregel te zien onderwerpen aan een procedé van administratief toezicht, algemeen of bijzonder, evenmin als hij het recht heeft om een administratief beroep in te stellen tegen een tuchtmaatregel.

Weliswaar verliezen de betrokkenen die voorheen statutair personeelslid waren van een OCMW-ziekenhuis maar die zijn overgegaan naar het statutaire personeel van een ziekenhuis dat afhangt van een in hoofdstuk XII van de OCMW-Wet bedoelde vereniging, door het wegvallen van het bijzonder administratief toezicht van goedkeuring op een in artikel 53 van die wet bedoelde tuchtsanctie, de mogelijkheid dat die sanctie vervalt indien zij niet zou worden goedgekeurd overeenkomstig artikel 53, § 1, of indien hun administratief beroep overeenkomstig artikel 53, § 3, zou worden ingewilligd. Het zou echter ingaan tegen de bedoeling om een soepeler beheer mogelijk te maken indien het betrokken ziekenhuis onderworpen zou blijven aan alle vormen van administratief toezicht die voorheen golden. Voor het overige blijft het administratief toezicht van de artikelen 111, §§ 1, 2, 1°, en 3, en 112 tot 113 van die wet van toepassing en behouden de betrokken personeelsleden een zekere mate van bescherming tegen de overgang overeenkomstig het eveneens in het geding zijnde artikel 128.

B.7. Ten slotte, en zonder dat het noodzakelijk is te bepalen of artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens te dezen van toepassing is, kunnen een rechtstreeks beroep tot nietigverklaring en een vordering tot schorsing in elk geval voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden ingesteld, mogelijkheid waarvan te dezen gebruik is gemaakt.

B.8. Uit de rechtspraak van de Raad van State blijkt dat die een volwaardige jurisdictionele toetsing uitoefent, zowel aan de wet als aan de algemene rechtsbeginselen. De Raad van State gaat daarbij na of de aan zijn toezicht voorgelegde overheidsbeslissing de vereiste feitelijke grondslag heeft, of die beslissing uitgaat van correcte juridische kwalificaties en of de opgelegde straf niet kennelijk onevenredig is met de vastgestelde feiten. Wanneer hij die beslissing vernietigt, dient de overheid zich te schikken naar het arrest van de Raad van State : indien de overheid een nieuwe beslissing neemt, mag zij de motieven van het arrest dat de eerste beslissing heeft vernietigd, niet negeren; indien zij in de vernietiging berust, wordt de betrokkene geacht niet tuchtrechtelijk gestraft te zijn geweest.

De statutaire personeelsleden van een OCMW-ziekenhuis die zijn overgegaan naar het statutaire personeel van een ziekenhuis dat afhangt van een in hoofdstuk XII van de OCMW-Wet bedoelde vereniging, beschikken derhalve over een volwaardige jurisdictionele waarborg tegen de tuchtstraf die hun kan worden opgelegd.

B.9. De in het geding zijnde bepaling heeft niet tot gevolg dat de rechten van verdediging van de betrokken personen op onevenredige wijze worden beperkt.

B.10. De prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen,

het Hof

zegt voor recht :

De artikelen 126, § 1, en 128 van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, in de versie zoals gewijzigd bij het koninklijk besluit nr. 430 van 5 augustus 1986 en bij de decreten van de Vlaamse Gemeenschap van 14 juli 1998, 18 juli 2003 en 7 mei 2004, schenden de artikelen 10 en 11 van de Grondwet niet in zoverre ze het administratief beroep bedoeld in artikel 53 van dezelfde wet ontzeggen aan de statutaire personeelsleden van een ziekenhuis dat behoort tot een vereniging zoals bedoeld in hoofdstuk XII van die wet.

Aldus uitgesproken in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, op de openbare terechtzitting van 18 mei 2011.

De griffier,

P.-Y. Dutilleux.

De voorzitter,

M. Bossuyt.

Vrije woorden

  • Prejudiciële vraag over de artikelen 126, § 1, en 128 van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, gesteld door de Raad van State. Bestuursrecht

  • Openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn

  • 1. Ziekenhuis dat afhangt van een vereniging opgericht door een OCMW

  • Statutaire personeelsleden

  • Tuchtstatuut

  • Tuchtsanctie

  • a. Afzetting

  • b. Afwezigheid van administratief beroep

  • c. Rechterlijke toetsing

  • Raad van State

  • 2. OCMW-ziekenhuis

  • Statutaire personeelsleden

  • Tuchtstatuut

  • Tuchtsanctie

  • Administratief beroep. # Rechten en vrijheden

  • Jurisdictionele waarborgen

  • 1. Recht van verdediging

  • 2. Recht op toegang tot de rechter.