- Arrest van 23 juni 2011

23/06/2011 - 112/2011

Rechtspraak

Samenvatting

Samenvatting 1

Het Hof zegt voor recht :

Rekening houdend met wat is vermeld in B.6.1 tot B.6.3, schendt artikel 17 van de wet van 13 juni 2005 betreffende de elektronische communicatie de bevoegdheidverdelende regels niet.


Arrest - Integrale tekst

Het Grondwettelijk Hof,

samengesteld uit de voorzitters R. Henneuse en M. Bossuyt, en de rechters E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey en P. Nihoul, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter R. Henneuse,

wijst na beraad het volgende arrest :

I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging

Bij arrest nr. 181.175 van 17 maart 2008 in zake de « Radio-Télévision belge de la Communauté française (RTBF) » en de Franse Gemeenschap tegen de Vlaamse Gemeenschap, in aanwezigheid van de nv « 4FM Groep » en de nv « Vlaamse Media Maatschappij », tussenkomende partijen, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 21 maart 2008, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vraag gesteld :

« Is artikel 17 van de wet van 13 juni 2005 betreffende de elektronische communicatie verenigbaar met de regels die door of krachtens de Grondwet zijn vastgesteld voor het bepalen van de onderscheiden bevoegdheid van de federale overheid en de gemeenschappen, in het bijzonder artikel 127, § 1, eerste lid, 1°, van de Grondwet en artikelen 4, 6°, en 92bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen,

- in de interpretatie volgens welke de gemeenschappen verplicht zijn om een samenwerkingsakkoord te sluiten over de coördinatie van radiofrequenties voor radio-omroepen, vooraleer zij, ieder binnen hun eigen bevoegdheid, radiofrequenties vaststellen,

- in de interpretatie volgens welke de gemeenschappen de coördinatie van radiofrequenties voor radio-omroepen door middel van een samenwerkingsakkoord kunnen regelen, maar daartoe niet verplicht zijn ? ».

(...)

III. In rechte

(...)

B.1.1. Artikel 17 van de wet van 13 juni 2005 betreffende de elektronische communicatie bepaalt :

« De coördinatie van radiofrequenties voor radio-omroep wordt geregeld door een samenwerkingsakkoord met de Gemeenschappen, met toepassing van artikel 92bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen ».

B.1.2. Onder de gelding van de vroegere regelgeving, gebeurde de coördinatie van de radiofrequenties die voor radio-omroep konden worden gebruikt, overeenkomstig artikel 2 van het koninklijk besluit van 10 januari 1992 « betreffende de klankradio-omroep in frequentiemodulatie in de band 87,5 MHz - 108 MHz ». Dat artikel bepaalde :

« Een Gemeenschap die een nieuw frequentieplan wenst op te stellen of een wijziging wenst aan te brengen in haar plan, dient de coördinatie-aanvraag in bij [het Belgisch Instituut voor postdiensten en telecommunicatie dat], naargelang het geval, overgaat tot de coördinatie met :

1° de andere Gemeenschappen;

2° de Regie der Luchtwegen;

3° de buitenlandse administraties.

Onder wijziging van het frequentieplan verstaat men :

1° een nieuwe frequentietoewijzing;

2° een verhoging van het uitgestraald vermogen en/of van de equivalente antennehoogte van een bestaande toewijzing;

3° een verplaatsing van een bestaand radio-omroepstation.

Het coördinatieverzoek bevat minstens de technische karakteristieken vermeld in bijlage 1.

De geraadpleegde Belgische organismen dienen hun akkoord of hun eventuele bezwaren behoorlijk gemotiveerd aan [het Belgisch Instituut voor postdiensten en telecommunicatie] mede te delen binnen een maximale termijn van twee maanden. Bij gebrek aan antwoord binnen deze termijn, worden ze verondersteld hun akkoord te betuigen.

De coördinatie met de buitenlandse administraties gebeurt overeenkomstig het Akkoord van Genève, 1984 ».

B.1.3. Het wetsontwerp dat de wet van 13 juni 2005 is geworden, bepaalde :

« Art. 15. De Koning stelt, op advies van het Instituut, bij een in Ministerraad overlegd besluit de algemene politieverordeningen van de radiogolven alsook de frequentiecoördinatie vast. Wat betreft de radiofrequenties voor de radio-omroep, wordt het betrokken besluit slechts goedgekeurd na overleg met de gemeenschapsregeringen » (Parl. St., Kamer, 2004-2005, DOC 51-1425/001, p. 110).

Die bepaling werd als volgt verantwoord :

« Dit artikel is een overname van de rechtspraak van het Arbitragehof volgens dewelke inzake radio- en televisieomroep de ' algemene politie van de radiogolven ' aan de federale overheid toegewezen blijft. De frequentiecoördinatie is daarvan een noodzakelijk attribuut.

De uitvoering van dit artikel kan het voorwerp uitmaken van overleg tussen de federale overheid en de Gemeenschappen waarbij de nodige stappen ondernomen kunnen worden om te komen tot een samenwerkingsakkoord » (Parl. St., Kamer, 2004-2005, DOC 51-1426/001, p. 21).

Tijdens het debat in de Commissie, werd erop gewezen dat « de radio-omroep vooraf het voorwerp moet uitmaken van een samenwerkingsakkoord met de gemeenschappen ». De minister oordeelde dan ook dat « in de memorie van toelichting [...] het woordje ' kan ' [moest] vervangen worden door het woordje ' moet ' » (Parl. St., Kamer, 2004-2005, DOC 51-1425/018, p. 16).

B.1.4. Het voormelde artikel 15 werd vervangen bij een amendement dat als volgt werd verantwoord :

« Deze wijziging werd voorgesteld door de technische werkgroep samengesteld uit de gemeenschappen en de federale overheid, die aangesteld werd door het Overlegcomité. In de werkgroep werd de bevoegdheidsproblematiek onderzocht. De voorstellen van de werkgroep werden door het Overlegcomité van 2 maart 2005 aanvaard » (Parl. St., Kamer, 2004-2005, DOC 51-1425/015, p. 2).

B.2. De Raad van State vraagt het Hof of artikel 17 van de voormelde wet van 13 juni 2005 in overeenstemming is met de regels die door of krachtens de Grondwet zijn vastgesteld voor het bepalen van de onderscheiden bevoegdheid van de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten, in het bijzonder met artikel 127, § 1, eerste lid, 1°, van de Grondwet en met de artikelen 4, 6°, en 92bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, in de interpretatie, enerzijds, dat de gemeenschappen verplicht zijn een samenwerkingsakkoord te sluiten betreffende de coördinatie van radiofrequenties alvorens hun eigen bevoegdheden inzake de toekenning van frequenties te kunnen uitoefenen en, anderzijds, dat de gemeenschappen hun bevoegdheden inzake de toekenning van radiofrequenties kunnen uitoefenen zonder een dergelijk voorafgaandelijk samenwerkingsakkoord.

B.3.1. Artikel 127, § 1, van de Grondwet bepaalt :

« De Parlementen van de Vlaamse en de Franse Gemeenschap regelen, elk voor zich, bij decreet :

1° de culturele aangelegenheden;

[...] ».

Artikel 4 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen bepaalt :

« De culturele aangelegenheden bedoeld in artikel 59bis, § 2, 1°, van de Grondwet [thans artikel 127, § 1, 1°] zijn :

[...]

6° De radio-omroep en de televisie, het uitzenden van mededelingen van de federale Regering uitgezonderd;

[...] ».

Artikel 92bis van dezelfde bijzondere wet bepaalt :

« § 1. De Staat, de Gemeenschappen en de Gewesten kunnen samenwerkingsakkoorden sluiten die onder meer betrekking hebben op de gezamenlijke oprichting en het gezamenlijk beheer van gemeenschappelijke diensten en instellingen, op het gezamenlijk uitoefenen van eigen bevoegdheden, of op de gemeenschappelijke ontwikkeling van initiatieven.

[...]

§ 4. De Gemeenschappen sluiten in ieder geval een samenwerkingsakkoord voor de regeling van de aangelegenheden die betrekking hebben op de Zeevaartschool te Oostende en te Antwerpen en het internaat ervan.

§ 4bis. De federale overheid, de Gemeenschappen en de Gewesten sluiten, elk wat hen betreft, in ieder geval één of meer samenwerkingsakkoorden over de vertegenwoordiging van België bij internationale en supranationale organisaties en over de procedure in verband met de standpuntbepaling en met de bij gebreke van consensus aan te nemen houding in deze organisaties.

Onverminderd het bepaalde in artikel 83, §§ 2 en 3, wordt in afwachting van dit samenwerkingsakkoord of die samenwerkingsakkoorden overleg gepleegd tussen de federale overheid en de betrokken Regeringen voor de voorbereiding van de onderhandelingen en de beslissingen, evenals voor het opvolgen van de werkzaamheden van de internationale en supranationale organisaties die betrekking hebben op de tot de bevoegdheid van de Gemeenschappen of de Gewesten behorende aangelegenheden.

§ 4ter. De federale overheid, de Gemeenschappen en de Gewesten sluiten in ieder geval een samenwerkingsakkoord over de nadere regelen voor het sluiten van de verdragen die niet uitsluitend betrekking hebben op de aangelegenheden waarvoor de Gemeenschappen of de Gewesten bevoegd zijn en over de nadere regelen voor de rechtsgedingvoering voor een internationaal of supranationaal rechtscollege zoals bedoeld in artikel 81, § 7, vierde lid.

In afwachting van dit samenwerkingsakkoord worden de Regeringen in ieder geval betrokken bij de onderhandelingen over die verdragen en bij de rechtsgedingvoering voor een internationaal of supranationaal rechtscollege zoals bedoeld in artikel 81, § 7.

§ 4quater. De federale overheid, de Vlaamse Gemeenschap, de Franse Gemeenschap en de Gewesten sluiten in ieder geval een samenwerkingsakkoord voor de verplichte overheveling zonder schadeloosstelling van het personeel en de overdracht van de goederen, rechten en verplichtingen van de provincie Brabant naar de provincie Vlaams-Brabant, de provincie Waals-Brabant, het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest, de Gemeenschapscommissies bedoeld in artikel 60 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen en de federale overheid.

[...]

§ 4quinquies. De Nationale Plantentuin van België wordt overgedragen nadat hierover een samenwerkingsakkoord is gesloten tussen de gemeenschappen ».

B.3.2. Behoudens de uitzondering waarin hij heeft voorzien, heeft de bijzondere wetgever de aangelegenheid van de radio-omroep en de televisie in haar geheel naar de gemeenschappen overgeheveld. Die bevoegdheid staat de gemeenschappen toe de technische aspecten van radio- en televisie-uitzendingen te regelen als accessorium van de aangelegenheid van de radio-omroep en de televisie. Die bevoegdheid omvat tevens de bevoegdheid om de frequenties toe te wijzen, mits de technische normen die tot de federale bevoegdheid behoren in acht worden genomen.

Immers, om de integratie van elk van de radio-elektrische golven in het geheel van die welke over het nationale grondgebied worden uitgezonden, mogelijk te maken en om wederzijdse storingen te vermijden, is de federale overheid bevoegd gebleven voor de algemene politie van de radio-elektrische golven.

Die opdracht omvat de bevoegdheid om de technische normen betreffende het toekennen van de frequenties en betreffende het vermogen van de zendtoestellen aan te nemen, die gemeenschappelijk moeten blijven voor het geheel van de radioberichtgeving, ongeacht de bestemming ervan, en de bevoegdheid een technische controle te organiseren en de overtreding van bedoelde normen strafbaar te stellen. Die bevoegdheid omvat die om de radiofrequenties te coördineren die bestemd zijn voor de radio-omroep in zoverre het gebruik ervan kan leiden tot interferenties met frequenties die worden gebruikt voor andere doeleinden dan radio-omroep of door andere zendtoestellen voor radio-omroep die onder de bevoegdheid van een andere gemeenschap vallen. De uitoefening van die bevoegdheid dient evenwel zo geregeld te worden dat zij geen afbreuk doet aan de bevoegdheid van de gemeenschappen aan wie de aangelegenheid van de radio-omroep in principe is toevertrouwd.

Hieruit vloeit voort dat de coördinatie van radiofrequenties die bestemd zijn voor de radio-omroep niet is vereist wanneer het gaat om een frequentietoewijzing die geen dergelijke storingen kan veroorzaken.

B.3.3. Het Hof wijst overigens erop dat de richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 « inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten » (« Kaderrichtlijn ») bepaalt dat, wegens de convergentie van de sectoren telecommunicatie, media en informatietechnologie, alle transmissienetwerken en -diensten - met inbegrip van het netwerk van radiogolven - binnen eenzelfde regelgevingskader moeten vallen. Wanneer er in een lidstaat verschillende regelgevende instanties zijn, verplicht de vermelde richtlijn de lidstaten ertoe te zorgen voor samenwerking in de aangelegenheden van gemeenschappelijk belang (artikel 3, lid 4).

B.3.4. Het Hof wijst ten slotte op het bestaan van een samenwerkingsakkoord dat op 17 november 2006 werd gesloten tussen de federale Staat, de Vlaamse Gemeenschap, de Franse Gemeenschap en de Duitstalige Gemeenschap « betreffende het wederzijds consulteren bij het opstellen van regelgeving inzake elektronische communicatienetwerken, het uitwisselen van informatie en de uitoefening van de bevoegdheden met betrekking tot elektronische communicatienetwerken door de regulerende instanties bevoegd voor telecommunicatie of radio-omroep en televisie ».

Krachtens artikel 9 van dat akkoord wordt een Interministerieel Comité voor Telecommunicatie en Radio-omroep en Televisie opgericht. Dat Comité heeft onder andere tot taak om in onderling overleg en met respect voor ieders bevoegdheid, volgens de modaliteiten en procedures zoals vastgelegd binnen het Overlegcomité, de wederzijdse consultatie te organiseren omtrent mekaars initiatieven inzake het opstellen van ontwerpregelgeving met betrekking tot omroep en telecommunicatie.

Dat samenwerkingsakkoord is op 19 september 2007 in werking getreden.

B.4. Tenzij anders is bepaald bij de Grondwet of een bijzonderemeerderheidswet, verzetten de bevoegdheidverdelende regels zich in beginsel ertegen dat een gewone wet de uitoefening van een federale bevoegdheid en a fortiori van een gemeenschapsbevoegdheid ondergeschikt maakt aan het sluiten van een samenwerkingsakkoord.

B.5. Te dezen dient evenwel rekening te worden gehouden met de noodzaak om ter zake te voorzien in een coördinatie tussen de federale Staat en de gemeenschappen, zowel op het nationale als op het internationale vlak. Die coördinatie houdt zowel verplichtingen in voor de federale overheid, die de nodige initiatieven dient te nemen om te vermijden dat de in B.3.2 bedoelde interferenties optreden, als voor de gemeenschappen, die, vooraleer zijn hun eigen bevoegdheden uitoefenen, zich aan deze coördinatie dienen te onderwerpen. In die bijzondere context vereist het evenredigheidsbeginsel, dat eigen is aan elke bevoegdheidsuitoefening dat de gemeenschappen en de federale Staat hun respectieve bevoegdheden in onderlinge samenwerking uitoefenen, teneinde de radiofrequenties te coördineren waarvan het gebruik door een zendtoestel van een radio-omroep kan leiden tot een technische interferentie met de uitzendingen van een operator die valt onder de bevoegdheid van een andere gemeenschap, of met de radiofrequenties die voor andere doeleinden dan de radio-omroep worden gebruikt.

B.6.1. Door ervan af te zien de wijze waarop hij zijn bevoegdheid inzake coördinatie van radiofrequenties uitoefent eenzijdig te bepalen, ten gunste van het sluiten van een samenwerkingsakkoord, waarbij de federale overheid en de gemeenschappen de te volgen procedure in onderling overleg vastleggen, heeft de federale wetgever zich willen conformeren aan het in B.5 vermelde evenredigheidsbeginsel.

B.6.2. De bevoegdheidverdelende regels verzetten zich weliswaar ertegen dat een gewone wet de uitoefening van een federale bevoegdheid en a fortiori van een gemeenschapsbevoegdheid ondergeschikt maakt aan het sluiten van een samenwerkingsakkoord. In beginsel staat het dus niet aan de federale wetgever, die zich bij gewone meerderheid uitspreekt, een bepaling zoals de in het geding zijnde bepaling vast te stellen.

Te dezen vermocht de gewone federale wetgever evenwel zo te handelen.

In de eerste plaats is er geen sprake van een wijziging van de bevoegdheidsverdeling tussen de federale Staat en de gemeenschappen, doch uitsluitend van het gebruik van een ander juridisch instrument om te bepalen op welke wijze dergelijke bevoegdheden worden uitgeoefend. De wetgever heeft enkel de verplichtingen geconcretiseerd die voortvloeien uit het evenredigheidsbeginsel, zoals die eerder door het Hof werd vastgelegd in zijn rechtspraak betreffende de radioberichtgeving en dat vereist, zoals in B.5 is uiteengezet, dat ter zake vooraf een samenwerkingsakkoord wordt gesloten. Er dient met andere woorden rekening te worden gehouden met het feit dat de federale wetgever, die zich bij gewone meerderheid uitspreekt, de aangelegenheden waarin een samenwerkingsakkoord vereist is niet motu proprio heeft aangewezen - hetgeen klaarblijkelijk in strijd zou zijn met de bevoegdheidverdelende regels - maar zich ertoe heeft beperkt, binnen de perken van zijn bevoegdheid, gevolg te geven aan de vereiste inzake samenwerking die krachtens het beginsel van de evenredigheid is opgelegd bij de uitoefening van de bevoegdheden.

Vervolgens heeft hij rekening gehouden met zijn verplichting om, binnen de perken van zijn bevoegdheid, de in B.3.3 bedoelde richtlijn om te zetten en met de daarin vervatte vereiste om in voorkomend geval erover te waken dat tussen de verschillende bevoegde nationale overheden over onderwerpen van gemeenschappelijk belang een samenwerking plaatsheeft.

De in het geding zijnde bepaling versterkt overigens het mechanisme van coördinatie tussen de federale Staat en de gemeenschappen dat voordien van toepassing was. Zoals in B.1.2 werd onderstreept, werd onder de gelding van de vroegere regelgeving de door de federale Staat vastgestelde coördinatie van de radiofrequenties immers voorafgegaan door een consultatie van de betrokken gemeenschapsoverheden.

Hoewel elke vorm van samenwerking onvermijdelijk een beperking van de autonomie van de betrokken overheden impliceert, heeft bovendien het sluiten van een samenwerkingsovereenkomst die beperkt is tot de voor radio-omroep bestemde radiofrequenties waarvan het gebruik de in B.3.2 vermelde interferenties met zich kan meebrengen, evenmin een uitwisseling, een afstand of een teruggave van bevoegdheden tot gevolg.

B.6.3. Daaruit volgt dat de federale wetgever, door de in het geding zijnde bepaling aan te nemen, de bevoegdheidverdelende regels niet heeft geschonden. Die vaststelling geldt evenwel alleen voor de coördinatie van de voor radio-omroep bestemde radiofrequenties, vermeld in B.3.2.

B.6.4. Rekening houdend met hetgeen in B.6.1 tot B.6.3 is uiteengezet, doet de in het geding zijnde bepaling bijgevolg geen afbreuk aan de bevoegdheden die aan de gemeenschappen zijn toegewezen, met inbegrip van de bevoegdheid om frequenties toe te kennen omdat die laatste bevoegdheid enkel kan worden uitgeoefend met inachtneming van de technische normen - met inbegrip van die inzake coördinatie van de radiofrequenties - die op het federale niveau zijn uitgewerkt.

Zij maakt de uitoefening van de aan de gemeenschappen toegewezen culturele bevoegdheden evenmin onmogelijk of overdreven moeilijk. Elke gemeenschap heeft er daarentegen duidelijk belang bij dat het radiospectrum op doeltreffende wijze wordt gecoördineerd. Bovendien werden de gemeenschappen niet alleen via het Overlegcomité betrokken bij de aanneming van de in het geding zijnde bepaling, maar moeten zij eveneens deelnemen aan het uitwerken van de coördinatie van de radiofrequenties, via een samenwerkingsakkoord. Zij hebben overigens met de federale Staat het samenwerkingsakkoord van 17 november 2006 gesloten, dat voorziet in een gedeeltelijke coördinatie van de bevoegdheden ter zake, zoals daaraan in B.3.4 werd herinnerd.

B.7. In de interpretatie volgens welke zij de gemeenschappen verplicht met de federale overheid een samenwerkingsakkoord te sluiten over de coördinatie van de voor radio-omroep bestemde radiofrequenties waarvan het gebruik kan leiden tot de in B.3.2 vermelde interferenties, voordat zij hun eigen bevoegdheid inzake toekenning van radiofrequenties kunnen uitoefenen, is de in het geding zijnde bepaling in overeenstemming met de bevoegdheidverdelende regels.

B.8. Bijgevolg dient de prejudiciële vraag niet onderzocht te worden in de andere daarin vermelde interpretatie.

Om die redenen,

het Hof

zegt voor recht :

Rekening houdend met wat is vermeld in B.6.1 tot B.6.3, schendt artikel 17 van de wet van 13 juni 2005 betreffende de elektronische communicatie de bevoegdheidverdelende regels niet.

Aldus uitgesproken in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, op de openbare terechtzitting van 23 juni 2011, door rechter J.-P. Snappe, ter vervanging van voorzitter R. Henneuse, wettig verhinderd zijnde de uitspraak van dit arrest bij te wonen.

De griffier,

P.-Y. Dutilleux.

De wnd. voorzitter,

J.-P. Snappe.

Vrije woorden

  • Prejudiciële vraag over artikel 17 van de wet van 13 juni 2005 betreffende de elektronische communicatie, gesteld door de Raad van State Grondwettelijk recht

  • 1. Bevoegdheden van de Gemeenschappen

  • Franse Gemeenschap

  • Culturele aangelegenheden

  • Radio-omroep en televisie

  • Toewijzing van de frequenties met inachtneming van de federale technische normen

  • 2. Federale bevoegdheden

  • Radio-omroep en televisie

  • Algemene politie van de radio-elektrische golven

  • Coördinatie van radiofrequenties

  • Evenredigheid

  • Samenwerkingsakkoord tussen de federale Staat en de Gemeenschappen. # Europees recht

  • Richtlijnen

  • Elektronische communicatie.