- Arrest van 25 januari 2012

25/01/2012 - 9/2012

Rechtspraak

Samenvatting

Samenvatting 1

Het Hof verwerpt het beroep.


Arrest - Integrale tekst

Het Grondwettelijk Hof,

samengesteld uit de voorzitters M. Bossuyt en R. Henneuse, en de rechters E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul en F. Daoût, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter M. Bossuyt,

wijst na beraad het volgende arrest :

I. Onderwerp van het beroep en rechtspleging

Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 9 februari 2011 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 10 februari 2011, is beroep tot vernietiging ingesteld van artikel 53 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 16 juli 2010 houdende aanpassing van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 mei 2009 en van het decreet van 10 maart 2006 houdende decretale aanpassingen inzake ruimtelijke ordening en onroerend erfgoed als gevolg van het bestuurlijk beleid (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 9 augustus 2010) door de nv « André Celis », met maatschappelijke zetel te 3210 Lubbeek, Staatsbaan 119, de nv « Asoil », met maatschappelijke zetel te 3210 Lubbeek, Kraaiwinkelstraat 3, en de bvba « Celis-Transcomat », met maatschappelijke zetel te 3000 Leuven, Halfmaartstraat 9.

(...)

II. In rechte

(...)

Ten aanzien van de bestreden bepaling

B.1. De verzoekende partijen vorderen de vernietiging van artikel 53 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 16 juli 2010 houdende aanpassing van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 mei 2009 en van het decreet van 10 maart 2006 houdende decretale aanpassingen inzake ruimtelijke ordening en onroerend erfgoed als gevolg van het bestuurlijk beleid. Dat artikel bepaalt :

« Aan titel VII, hoofdstuk IV, afdeling I, van [de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening] wordt een artikel 7.4.2/1 toegevoegd, dat luidt als volgt :

' Art. 7.4.2/1. § 1. De bijzondere plannen van aanleg die worden of zijn opgemaakt voor gebieden beheerst door een gewestplanvoorschrift dat de opmaak van een bijzonder plan van aanleg of ruimtelijk uitvoeringsplan oplegt voordat het gebied kan worden ontwikkeld, worden geldig verklaard met ingang van de datum van inwerkingtreding ervan. De geldigverklaring is beperkt tot het wettigheidsgebrek dat het bijzonder plan van aanleg rechtsgrond vindt in een onwettig stedenbouwkundig voorschrift uit het gewestplan.

De geldigverklaring geldt tot het tijdstip van de inwerkingtreding van een ruimtelijk uitvoeringsplan dat, voor het gebied waarop het betrekking heeft, het bijzonder plan van aanleg vervangt.

§ 2. De Vlaamse Regering is ertoe gemachtigd om op verzoek van de gemeenteraad een besluit van de gemeenteraad houdende definitieve vaststelling van een bijzonder plan van aanleg dat volgens een vernietigingsarrest van de Raad van State aangetast is door de in § 1, eerste lid, vermelde onwettigheid, opnieuw goed te keuren en het bijzonder plan van aanleg voor de toekomst ongewijzigd gelding te verlenen voor de percelen waarop het arrest betrekking heeft. ' ».

Ten aanzien van de ontvankelijkheid

B.2.1. De Vlaamse Regering betwist de ontvankelijkheid van het beroep tot vernietiging omdat de verzoekende partijen zouden hebben nagelaten het bewijs van de beslissing om het beroep in te stellen en een kopie van de bekendmaking van hun statuten in de bijlagen bij het Belgisch Staatsblad voor te leggen.

B.2.2. Te dien aanzien dient te worden vastgesteld dat de verzoekende partijen, overeenkomstig artikel 7, derde lid, van de bijzondere wet van 6 januari 1989, het bewijs van de beslissing om het beroep in te stellen en een kopie van de bekendmaking van hun statuten in de bijlagen bij het Belgisch Staatsblad voorleggen.

B.3.1. Volgens de Vlaamse Regering beschikken de verzoekende partijen niet over het rechtens vereiste belang bij de vernietiging van artikel 7.4.2/1, § 1, van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (hierna : VCRO), ingevoegd bij het bestreden artikel 53, omdat die bepaling niet zou kunnen worden toegepast op het bijzonder plan van aanleg dat de bestemming regelt van de percelen waarvan zij eigenaar zijn of die zij exploiteren.

B.3.2. De paragrafen 1 en 2 van artikel 7.4.2/1 van de VCRO, ingevoegd bij het bestreden artikel 53, regelen twee onderscheiden situaties. Artikel 7.4.2/1, § 1, van de VCRO heeft betrekking op de bijzondere plannen van aanleg waaromtrent de Raad van State zich nog niet heeft uitgesproken. Die plannen worden door artikel 7.4.2/1, § 1, van de VCRO geldig verklaard met ingang van de datum van inwerkingtreding ervan. Artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO heeft betrekking op de bijzondere plannen van aanleg die volgens een vernietigingsarrest van de Raad van State zijn aangetast door het wettigheidsgebrek bepaald in artikel 7.4.2/1, § 1, eerste lid, van de VCRO, zijnde « dat het bijzonder plan van aanleg rechtsgrond vindt in een onwettig stedenbouwkundig voorschrift uit het gewestplan ». Die plannen worden niet door de bestreden bepaling zelf geldig verklaard : de Vlaamse Regering is er enkel toe gemachtigd die plannen voor de toekomst opnieuw ongewijzigd goed te keuren. In zoverre die regeling afwijkt van hetgeen is bepaald in artikel 7.4.2/1, § 1, van de VCRO, vloeit hieruit voort dat een bijzonder plan van aanleg dat volgens een vernietigingsarrest van de Raad van State is aangetast door de voormelde onwettigheid, niet, met toepassing van artikel 7.4.2/1, § 1, van de VCRO, geldig kan worden verklaard. Een dergelijk plan kan enkel met toepassing van artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO worden goedgekeurd.

B.3.3. Bij zijn arrest nr. 195.854 van 9 september 2009 vernietigde de Raad van State « het besluit van 29 augustus 2003 van de gemeenteraad van de stad Leuven houdende definitieve aanvaarding van het bijzonder plan van aanleg ' W06 Kolonel Begaultlaan deel 2 ', van de stad Leuven, bestaande uit een plan met de bestaande toestand, een bestemmingsplan en de bijhorende stedenbouwkundige voorschriften en het besluit van 2 december 2003 van de Vlaamse minister van Financiën en Begroting, Ruimtelijke Ordening, Wetenschappen en Technologische Innovatie houdende goedkeuring van voormeld plan van aanleg ». Dat plan regelde de bestemming van, onder meer, de percelen waarvan de verzoekende partijen eigenaar zijn of die zij exploiteren.

B.3.4. Uit wat voorafgaat vloeit voort dat het bijzonder plan van aanleg dat de bestemming regelt van de percelen waarvan de verzoekende partijen eigenaar zijn of die zij exploiteren, enkel met toepassing van artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO kan worden goedgekeurd. Dat plan kan niet, met toepassing van artikel 7.4.2/1, § 1, van de VCRO, geldig worden verklaard. Bijgevolg beschikken de verzoekende partijen niet over het rechtens vereiste belang bij de vernietiging van artikel 7.4.2/1, § 1, van de VCRO.

Ten aanzien van het eerste middel

B.4.1. De verzoekende partijen voeren de schending aan van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met « het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie, met het redelijkheidsbeginsel, met de bevoegdheidverdelende regels en met het beginsel van de scheiding der machten ».

B.4.2. Vermits het Hof rechtstreeks vermag te toetsen aan de bevoegdheidverdelende regels, dient het die regels niet in samenhang te lezen met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

B.4.3. Het onderzoek van de overeenstemming van een bestreden bepaling met de bevoegdheidverdelende regels gaat in beginsel dat van de bestaanbaarheid met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet vooraf.

Wat de bevoegdheidverdelende regels betreft

B.5. Volgens de verzoekende partijen schendt artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO de bevoegdheidverdelende regels, namelijk artikel 160 van de Grondwet, in zoverre het de bevoegdheid van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State beïnvloedt.

B.6. Uit artikel 160 van de Grondwet vloeit voort dat de bevoegdheid van de Raad van State door de federale wetgever wordt bepaald. De decreetgever vermag bijgevolg niet een bepaling aan te nemen die als enig of hoofdzakelijk doel heeft de bevoegdheid van dat rechtscollege ongedaan te maken of te beïnvloeden.

B.7.1. In de parlementaire voorbereiding van de bestreden bepaling wordt uiteengezet dat in de periode van 1998 tot 2001 in het Vlaamse Gewest bij het opmaken van gewestplanwijzigingen gebruik is gemaakt van het bijzonder gewestplanvoorschrift « gebied voor stedelijke ontwikkeling » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2009-2010, nr. 349/1, p. 26). Dat voorschrift luidt :

« Dit gebied is bestemd voor industriële, ambachtelijke en agrarische activiteiten, kantoren, kleinhandel, dienstverlening, recreatie, wonen, verkeer en vervoer, openbaar nut en gemeenschapsvoorzieningen, en dit voor zover deze functies verenigbaar zijn met hun onmiddellijke multifunctionele stedelijke omgeving.

De stedenbouwkundige aanleg van het gebied, de bijhorende voorschriften betreffende terreinbezetting, vloeroppervlakte, hoogte, aard en inplanting van de gebouwen met bijhorende voorzieningen, en de verkeersorganisatie in relatie met de omringende gebieden, worden vastgesteld in een bijzonder plan van aanleg of ruimtelijk uitvoeringsplan vooraleer het gebied kan ontwikkeld worden. Ook het wijzigen van de functie van bestaande gebouwen kan pas na goedkeuring van een bijzonder plan van aanleg » (ibid.).

B.7.2. In het voormelde arrest nr. 195.854 van 9 september 2009 heeft de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een dergelijk voorschrift onwettig bevonden en met toepassing van artikel 159 van de Grondwet buiten toepassing gelaten, in zoverre het bepaalt dat een gewestplanvoorschrift pas uitwerking kan hebben na de goedkeuring van een bijzonder plan van aanleg. De Raad heeft vervolgens de twee bestreden besluiten, die het bijzonder plan van aanleg dat zijn rechtsgrond vond in het onwettig bevonden gewestplanvoorschrift, respectievelijk definitief aannemen en goedkeuren, onwettig bevonden en vernietigd.

B.7.3. De bestreden bepaling beoogt de onwettigheid van het bijzonder gewestplanvoorschrift « gebied voor stedelijke ontwikkeling » te verhelpen (Parl. St., Vlaams Parlement, 2009-2010, nr. 349/1, p. 28). In de toelichting bij het voorstel van decreet dat tot de bestreden bepaling heeft geleid, werd hieromtrent het volgende verklaard :

« Nog los van de overweging op grond waarvan de afdeling Administratie tot de onwettigheid van het betrokken gewestplanvoorschrift besluit, moet worden vastgesteld dat de gevolgen niet in verhouding staan tot het vastgestelde wettigheidsprobleem. Er ontstaat integendeel een paradoxale situatie. In het hierboven geciteerde arrest oordeelt de Raad van State dat het gewestplanvoorschrift onwettig is omdat het niet uit zichzelf rechtsgevolgen sorteert, met andere woorden omdat ' geen vergunningenbeleid kan gevoerd worden ' op grond van het gewestplanvoorschrift. De Raad vernietigt het BPA op grond van die onwettigheid van het gewestplan, terwijl dat BPA er precies op gericht is om een degelijk vergunningenbeleid te kunnen voeren... Merk daarbij op dat de gemeente zich bij de opmaak en vaststelling van het BPA wel degelijk geschikt had naar de in het gewestplanvoorschrift vermelde toegelaten bestemmingen. Allicht ervaart de gemeente die het BPA opgemaakt heeft, het als onbillijk dat dit BPA onderuit kan worden gehaald met verwijzing naar een wettigheidsgebrek in het gewestplan dat niet voldeed aan de vereiste van ' rechtstreekse uitvoerbaarheid ', terwijl het BPA daar net wel aan voldoet.

Problematisch is dus de mogelijke ' cascade ' van onwettigheden waarbij in het vergunningenbeleid wettigheidsproblemen ontstaan door het wettigheidsgebrek van een gewestplanwijziging, die de grondslag vormde voor het BPA op basis waarvan het vergunningenbeleid wordt gevoerd.

De ruimtelijke ordening zoals ze uitgetekend is in de plannen van aanleg, wordt daardoor ernstig bemoeilijkt. Het is verre van evident om in alle gevallen waar het wettigheidsprobleem kan rijzen, de potentiële onwettigheid te remediëren door nieuwe ruimtelijke uitvoeringsplannen op te stellen, mede gezien de duur van de procedure van totstandkoming. Bovendien ligt de bevoegdheid voor het opstellen van dergelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen (in gebieden die eerder werden afgebakend als ' gebied voor stedelijke ontwikkeling '), gelet op het subsidiariteitsbeginsel en de taakverdeling tussen de verschillende bestuursniveaus inzake planning, vaak bij de gemeente. In dat geval verwacht men dus net van die gemeenten die BPA's hebben opgesteld in de betrokken gebieden, dat zij alsnog een gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan maken vanwege een wettigheidsprobleem dat niet voortkomt uit het BPA maar uit het gewestplan.

Er is een probleem van rechtszekerheid indien vergunningverlenende bestuursorganen en burgers niet meer zeker kunnen zijn van de planologische grondslag waarop stedenbouwkundige vergunningen zijn gebaseerd. Grote en kleine economische beslissingen worden geaxeerd op de planologische mogelijkheden die geboden worden door de BPA's die zijn opgemaakt krachtens de betrokken gewestplanwijzigingen. Bouwactiviteiten richten zich naar de stedenbouwkundige vergunningen die gebaseerd zijn op die wijzigingen. Het ' ineenzakken ' van de zekerheden die in deze plannen besloten zijn, schaadt de openbare rust, die niet gebaat is met een situatie waarin de aangehaalde vormgebreken eindeloos in de tijd toegepast kunnen worden. Een ingrijpen van de decreetgever om de rechtsonzekerheid te verhelpen, is verantwoord. Dat is de bedoeling van de voorgestelde regeling » (ibid., pp. 28-29).

B.7.4. Wat inzonderheid artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO betreft, werd het volgende gepreciseerd :

« De regeling van de tweede paragraaf van het voorgestelde artikel is remediërend. De Vlaamse Regering (bij delegatie is dat de Vlaamse minister, bevoegd voor de ruimtelijke ordening) wordt bevoegd verklaard om, op verzoek van de betrokken gemeenteraad, een vernietigd BPA voor de toekomst opnieuw ongewijzigd goed te keuren voor de percelen of het gebied waarop het arrest betrekking heeft. De hernieuwde vaststelling is evident een constitutieve beslissing die bij de Raad van State kan worden aangevochten.

Dat betekent concreet dat elke onregelmatigheid, afgezien van de besproken onwettigheid van het gewestplanvoorschrift, waarmee in voorkomend geval het bijzonder plan van aanleg was of is aangetast, in rechte kan worden aangevoerd tegen het besluit dat de goedkeuring van het BPA voor de toekomst herneemt : bezwaarschriften die niet afdoende werden beantwoord, afwijken van het advies van de bevoegde adviescommissie zonder behoorlijke motivering enzovoort. De onwettigheid waarmee in voorkomend geval het bijzonder plan van aanleg was aangetast, werkt automatisch door naar de hernieuwde goedkeuring. In gedingen waarin de Raad van State al de nietigverklaring heeft uitgesproken op grond van het boven besproken middel, is het essentieel dat het mogelijk blijft dat de andere middelen waarover geen uitspraak gedaan is, opnieuw voor de Raad of de burgerlijke rechter worden gebracht. Zodoende wordt niet onevenredig afbreuk gedaan aan de rechtsbescherming van belanghebbenden » (ibid., p. 30).

B.8.1. Artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO machtigt de Vlaamse Regering om, op verzoek van de gemeenteraad, een besluit van de gemeenteraad houdende definitieve vaststelling van een bijzonder plan van aanleg dat volgens een vernietigingsarrest van de Raad van State is aangetast door de onwettigheid dat het zijn rechtsgrond vindt in een onwettig gewestplanvoorschrift, opnieuw goed te keuren en het bijzonder plan van aanleg voor de toekomst ongewijzigd gelding te verlenen met betrekking tot de voormelde onwettigheid. Het besluit van de Vlaamse Regering dat een besluit van de gemeenteraad houdende definitieve vaststelling van een dergelijk bijzonder plan van aanleg goedkeurt, is een administratieve rechtshandeling die, overeenkomstig artikel 14, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, tot de bevoegdheid van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State behoort. Zoals in de parlementaire voorbereiding van artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO werd beklemtoond, kan in het kader van een beroep tot nietigverklaring van het besluit van de Vlaamse Regering dat een besluit van de gemeenteraad houdende definitieve vaststelling van een bijzonder plan van aanleg met toepassing van artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO goedkeurt, elke andere onregelmatigheid waarmee in voorkomend geval het bijzonder plan van aanleg is aangetast, in rechte worden aangevoerd.

B.8.2. In zoverre ten aanzien van het door de Vlaamse Regering goedgekeurde besluit van de gemeenteraad houdende definitieve vaststelling van een bijzonder plan van aanleg het niet mogelijk is de onwettigheid van een gewestplanvoorschrift aan te voeren, dient te worden vastgesteld dat de decreetgever met artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO beoogt een nieuwe rechtsgrond te verstrekken aan een bijzonder plan van aanleg dat volgens een vernietigingsarrest van de Raad van State ten onrechte rechtsgrond vond in een onwettig stedenbouwkundig voorschrift in een gewestplan. De decreetgever vermag, op grond van zijn bevoegdheid inzake stedenbouw en ruimtelijke ordening bedoeld in artikel 6, § 1, I, 1°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, een rechtsgrond te creëren voor bijzondere plannen van aanleg. Dat de Raad van State niet zal kunnen oordelen dat een bijzonder plan van aanleg zijn rechtsgrond vindt in een onwettig gewestplanvoorschrift is het loutere gevolg van het aannemen van een bepaling door de decreetgever die, in de uitoefening van zijn bevoegdheid, aan die bijzondere plannen van aanleg een andere rechtsgrond verleent. De decreetgever regelt daarmee niet de materiële bevoegdheid van de Raad van State.

B.9. Artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO beperkt niet de bevoegdheden van de Raad van State, zodat de decreetgever niet is getreden op de ter zake aan de federale wetgever voorbehouden bevoegdheid.

Wat het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie betreft

B.10. De verzoekende partijen voeren eveneens de schending aan van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met « het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie », met het redelijkheidsbeginsel en met het beginsel van de scheiding der machten. Zij klagen er in wezen over dat, doordat artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO de Vlaamse Regering machtigt besluiten goed te keuren van de gemeenteraad houdende definitieve vaststelling van een bijzonder plan van aanleg dat volgens een vernietigingsarrest van de Raad van State is aangetast door de onwettigheid dat het zijn rechtsgrond vindt in een onwettig gewestplanvoorschrift, het bijzonder plan van aanleg dat de bestemming regelde van de percelen waarvan zij eigenaar zijn of die zij exploiteren, en dat de Raad van State in zijn arrest nr. 195.854 van 9 september 2009 heeft vernietigd, in de toekomst opnieuw in werking zou treden.

B.11. Artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO machtigt de Vlaamse Regering om een bijzonder plan van aanleg voor de toekomst opnieuw ongewijzigd goed te keuren. De goedkeuring door de Vlaamse Regering van een besluit van de gemeenteraad houdende definitieve vaststelling van een bijzonder plan van aanleg dat volgens een vernietigingsarrest van de Raad van State is aangetast door de onwettigheid dat het zijn rechtsgrond vindt in een onwettig gewestplanvoorschrift, heeft bijgevolg geen terugwerkende kracht.

B.12. Zoals uiteengezet in B.3.2, is het toepassingsgebied van artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO beperkt tot besluiten van de gemeenteraad houdende definitieve vaststelling van een bijzonder plan van aanleg dat volgens een vernietigingsarrest van de Raad van State is aangetast door de onwettigheid dat het zijn rechtsgrond vindt in een onwettig gewestplanvoorschrift. In zoverre de Raad van State reeds uitspraak heeft gedaan over de besluiten in kwestie, komt artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO niet tussen in hangende rechtsgedingen.

B.13.1. Het opnieuw goedkeuren door de Vlaamse Regering van een besluit van een gemeenteraad houdende definitieve vaststelling van een bijzonder plan van aanleg, besluit dat de Raad van State heeft vernietigd op grond van de onwettigheid van een gewestplanvoorschrift, heeft evenwel tot gevolg dat het die vernietiging haar nuttig effect kan ontnemen : aangezien aan het bijzonder plan van aanleg gelding wordt verleend, zij het voor de toekomst, worden de verzoekende partijen voor de Raad van State opnieuw geconfronteerd met een bijzonder plan van aanleg waarvan ze de vernietiging hadden verkregen.

B.13.2. Het komt de decreetgever niet toe, op straffe van schending van een van de essentiële beginselen van de rechtsstaat, definitief geworden rechterlijke beslissingen opnieuw in het gedrang te brengen.

B.13.3. De vernietiging door de Raad van State van een besluit van een gemeenteraad houdende definitieve vaststelling van een bijzonder plan van aanleg doet ten gunste van de verzoekende partijen voor de Raad van State geen onaantastbaar recht ontstaan om voor altijd te zijn vrijgesteld van iedere regeling, door een bijzonder plan van aanleg of door een ander planningsinstrument, van de bestemming van de percelen waarvan zij eigenaar zijn of die zij exploiteren. Het gezag van gewijsde verhindert niet dat de aangelegenheid die door een door de Raad van State vernietigde akte was geregeld, het voorwerp uitmaakt van een nieuwe regeling, zonder evenwel definitieve rechterlijke beslissingen in het gedrang te kunnen brengen. Zo kan de decreetgever de rechtsgrond leveren die ontbrak bij de akten die door de Raad van State zijn vernietigd.

B.13.4. Artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO beoogt een nieuwe rechtsgrond te verstrekken aan een bijzonder plan van aanleg dat volgens een vernietigingsarrest van de Raad van State ten onrechte rechtsgrond vond in een onwettig stedenbouwkundig voorschrift van een gewestplan. Het bekrachtigt evenwel niet de door de Raad van State vernietigde besluiten houdende definitieve vaststelling van een bijzonder plan van aanleg, maar machtigt de Vlaamse Regering om, op verzoek van de gemeenteraad, een besluit van de gemeenteraad houdende definitieve vaststelling van een bijzonder plan van aanleg opnieuw goed te keuren en, zoals is vermeld in B.8.1, het bijzonder plan van aanleg voor de toekomst ongewijzigd gelding te verlenen voor de percelen waarop het arrest van de Raad van State betrekking heeft.

B.14. Het eerste middel is niet gegrond.

Ten aanzien van het tweede middel

B.15. De verzoekende partijen voeren de schending aan van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, van artikel 4, lid 2, van de richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's en van artikel 7 van het Verdrag van Aarhus van 25 juni 1998 betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden.

B.16.1. Volgens de Vlaamse Regering is het middel niet ontvankelijk in zoverre het de schending aanvoert van artikel 4, lid 2, van de richtlijn 2001/42/EG en van artikel 7 van het Verdrag van Aarhus, vermits het Hof niet rechtstreeks aan die bepalingen vermag te toetsen.

B.16.2. Het middel komt erop neer dat het Hof wordt gevraagd naar de bestaanbaarheid van artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de voormelde bepalingen. In die mate is het middel ontvankelijk.

B.17.1. Volgens de Vlaamse Regering is het middel niet ontvankelijk bij gebrek aan duidelijke uiteenzetting in zoverre het de schending aanvoert van artikel 4, lid 2, van de richtlijn 2001/42/EG.

B.17.2. Om te voldoen aan de vereisten van artikel 6 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof moeten de middelen van het verzoekschrift te kennen geven welke van de regels waarvan het Hof de naleving waarborgt, zouden zijn geschonden, alsook welke de bepalingen zijn die deze regels zouden schenden, en uiteenzetten in welk opzicht die regels door de bedoelde bepalingen zouden zijn geschonden.

Bovendien moet, wanneer een schending van het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie wordt aangevoerd, in de regel worden gepreciseerd welke categorieën van personen met elkaar moeten worden vergeleken en in welk opzicht artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO een verschil in behandeling teweegbrengt dat discriminerend zou zijn.

B.17.3. De verzoekende partijen verwijten artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO niet in procedures te voorzien die waarborgen dat bij de goedkeuring van een bijzonder plan van aanleg door de Vlaamse Regering aan de voorschriften van de richtlijn 2001/42/EG wordt voldaan. Aangezien die richtlijn in de raadpleging van het publiek voorziet, dient het middel aldus te worden begrepen dat het het verschil in behandeling bekritiseert dat zou bestaan tussen, enerzijds, de categorie van personen die wordt geraadpleegd en, anderzijds, de categorie van personen die niet wordt geraadpleegd.

B.17.4. Bijgevolg zetten de verzoekende partijen voldoende uiteen hoe artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 4, lid 2, van de richtlijn 2001/42/EG, zou schenden. In die mate is het middel ontvankelijk.

B.18.1. In hun memorie van antwoord voeren de verzoekende partijen de schending aan van artikel 3, lid 5, van de richtlijn 2001/42/EG, in zoverre artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO niet erin voorziet dat dient te worden nagegaan of het goed te keuren bijzonder plan van aanleg aanzienlijke milieueffecten zal hebben.

B.18.2. Een bezwaar dat, zoals te dezen, in een memorie van antwoord wordt aangebracht maar dat verschilt van datgene dat in het verzoekschrift is geformuleerd, is een nieuw middel en is onontvankelijk.

B.19. Wat de aangevoerde schending van het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie betreft, verwijten de verzoekende partijen artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO, enerzijds, dat de procedure voor de goedkeuring van een besluit van een gemeenteraad houdende definitieve vaststelling van een bijzonder plan van aanleg dat volgens een vernietigingsarrest van de Raad van State ten onrechte rechtsgrond vond in een onwettig gewestplanvoorschrift, afwijkt van de procedure voor de vaststelling van dat plan en, anderzijds, dat na de vaststelling van een ruimtelijk structuurplan een bijzonder plan van aanleg gelding wordt verleend, terwijl artikel 7.4.3, eerste lid, van de VCRO bepaalt dat nadat een eerste gemeentelijk ruimtelijk structuurplan definitief is vastgesteld en door de deputatie of de Vlaamse Regering is goedgekeurd, voor die gemeente geen procedures tot opmaak of herziening van algemene plannen van aanleg en bijzondere plannen van aanleg en daarmee samenhangende onteigeningsplannen kunnen worden aangevat.

B.20.1. Artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO beoogt « voor de wettigheidsproblematiek van het voorschrift ' gebied voor stedelijke ontwikkeling ' een oplossing uit te werken » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2009-2010, nr. 349/1, p. 28), mede gelet op het feit dat « de ruimtelijke ordening zoals ze uitgetekend is in de plannen van aanleg, [...] daardoor ernstig [wordt] bemoeilijkt » (ibid., p. 29). De decreetgever wou aldus de rechtsonzekerheid verhelpen (ibid.).

B.20.2. In de parlementaire voorbereiding van het voorstel van decreet dat tot de bestreden bepaling heeft geleid, werd tevens gepreciseerd dat het niet aangewezen was om « naar analogie van wat gebeurt voor bedrijventerreinen met toepassing van artikel 7.4.2, VCRO, de problematische clausule van het gewestplanvoorschrift voor onbestaande te houden ». Volgens de decreetgever zou een dergelijke regeling « leiden tot weinig controleerbare en ongeordende ontwikkelingen in de betrokken gebieden, en weinig houvast in het vergunningenbeleid » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2009-2010, nr. 349/1, p. 29).

B.21.1. Het bijzonder plan van aanleg waaraan de Vlaamse Regering met toepassing van artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO voor de toekomst, zoals is aangegeven in B.8.1, gelding verleent, stemt inhoudelijk overeen met het bijzonder plan van aanleg dat volgens een vernietigingsarrest van de Raad van State is aangetast door het wettigheidsgebrek dat het zijn rechtsgrond vindt in een onwettig gewestplanvoorschrift. Artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO preciseert dienaangaande dat de Vlaamse Regering wordt gemachtigd om een bijzonder plan van aanleg voor de toekomst « ongewijzigd » gelding te verlenen.

B.21.2. In zoverre de Vlaamse Regering een besluit van de gemeenteraad houdende definitieve vaststelling van een bijzonder plan van aanleg goedkeurt, is het niet kennelijk onredelijk dat die procedure afwijkt van de procedure voor de vaststelling van dat plan bepaald in de artikelen 12 tot 22 van het decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoördineerd op 22 oktober 1996. Gelet op de doelstelling van de decreetgever om de rechtszekerheid zo snel mogelijk te herstellen en om het rechtsvacuüm te verhelpen dat ontstaat door de vernietiging van het besluit van de gemeenteraad houdende definitieve vaststelling van het bijzonder plan van aanleg, zou de goedkeuring door de Vlaamse Regering immers zinledig zijn indien de in de voormelde artikelen bepaalde procedure zou dienen te worden gevolgd.

B.21.3. In zoverre het ten gevolge van artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO mogelijk wordt dat na de definitieve vaststelling van een ruimtelijk structuurplan voor een gemeente aan een bijzonder plan van aanleg gelding wordt verleend, dient te worden vastgesteld dat de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, met inbegrip van artikel 7.4.3, eerste lid, hiervan, niet verhindert dat een bijzonder plan van aanleg verder uitwerking heeft na de definitieve vaststelling van een structuurplan. Uit artikel 7.4.3, derde lid, van de VCRO vloeit integendeel voort dat procedures tot opmaak of herziening van bijzondere plannen van aanleg die lopen op het moment van de goedkeuring van het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan, en procedures tot opmaak of herziening van bijzondere plannen van aanleg die lopen op 1 mei 2000 in gemeenten die op dat ogenblik beschikken over een goedgekeurd gemeentelijk ruimtelijk structuurplan, worden voortgezet. Artikel 7.4.4, § 1, van de VCRO bepaalt dat de voorschriften van, onder meer, bijzondere plannen van aanleg hun verordenende kracht behouden tot zij worden vervangen. De voorschriften van de ruimtelijke uitvoeringsplannen vervangen, voor het grondgebied waarop ze betrekking hebben, de voorschriften van de plannen van aanleg, tenzij het ruimtelijk uitvoeringsplan het uitdrukkelijk anders bepaalt (artikel 7.4.5 van de VCRO). Artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO heeft enkel tot gevolg dat een rechtssituatie die bestond vóór de vernietiging van een besluit van de gemeenteraad houdende definitieve vaststelling van een bijzonder plan van aanleg, namelijk het naast elkaar bestaan van een bijzonder plan van aanleg en een ruimtelijk structuurplan, voor de toekomst wordt overgenomen.

B.22. Het Hof dient nog na te gaan of artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO bestaanbaar is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 4, lid 2, van de richtlijn 2001/42/EG en met artikel 7 van het Verdrag van Aarhus.

B.23.1. De richtlijn 2001/42/EG betreft de milieubeoordeling van plannen en programma's die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben. Luidens artikel 3, lid 2, a), van die richtlijn moeten plannen en programma's zoals bedoeld in B.23.3, die worden voorbereid met betrekking tot ruimtelijke ordening of grondgebruik en die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de projecten bedoeld in bijlagen I en II bij de richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 « betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten », worden onderworpen aan een milieubeoordeling overeenkomstig de eisen van de eerstvermelde richtlijn. Nog andere plannen moeten het voorwerp van een dergelijke beoordeling uitmaken wanneer zij « het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten » op voorwaarde dat zij « aanzienlijke milieueffecten [kunnen] hebben » (artikel 3, lid 4, van de richtlijn 2001/42/EG).

De richtlijn 2001/42/EG stelt de minimumeisen vast waaraan bedoelde milieubeoordeling moet beantwoorden. De milieubeoordeling moet worden uitgevoerd tijdens de voorbereiding en vóór de vaststelling van het desbetreffende plan of programma (artikel 4, lid 1). De beoordeling omvat de opstelling van een milieurapport dat ten minste aan de eisen van artikel 5 moet beantwoorden, de raadpleging van de bevoegde milieu-instanties en het publiek over het ontwerp-plan of ontwerp-programma en het milieurapport (artikel 6) en de verplichting om rekening te houden met het milieurapport en de resultaten van de raadpleging bij de vaststelling van het plan of programma (artikel 8).

B.23.2. Luidens artikel 4, lid 2, van de richtlijn 2001/42/EG worden « de voorschriften van deze richtlijn ofwel verwerkt in bestaande procedures van de lidstaten voor de vaststelling van plannen en programma's ofwel opgenomen in procedures die worden vastgesteld om aan deze richtlijn te voldoen ».

Artikel 7 van het Verdrag van Aarhus legt de verplichting op om « de voorbereiding van plannen en programma's betrekking hebbende op het milieu » te onderwerpen aan een inspraakprocedure waarvan het bepaalde modaliteiten vastlegt. Meer bepaald dienen passende praktische en/of andere voorzieningen voor inspraak voor het publiek te worden getroffen, binnen een transparant en eerlijk kader, na het publiek de benodigde informatie te hebben verstrekt.

B.23.3. Artikel 2, onder a), van de richtlijn 2001/42/EG bepaalt :

« In deze richtlijn wordt verstaan onder :

a) ' plannen en programma's ' : plannen en programma's, met inbegrip van die welke door de Gemeenschap worden medegefinancierd, alsook de wijzigingen ervan,

- die door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden opgesteld en/of vastgesteld of die door een instantie worden opgesteld om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld en

- die door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven ».

B.23.4. Artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO bekrachtigt niet besluiten houdende definitieve vaststelling van een bijzonder plan van aanleg, maar machtigt de Vlaamse Regering om, op verzoek van de gemeenteraad, een besluit van de gemeenteraad houdende definitieve vaststelling van een bijzonder plan van aanleg opnieuw goed te keuren en het bijzonder plan van aanleg voor de toekomst ongewijzigd gelding te verlenen. Artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO maakt als zodanig geen plan of programma uit in de zin van de richtlijn 2001/42/EG of van artikel 7 van het Verdrag van Aarhus.

B.23.5. Artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO doet op geen enkele wijze afbreuk aan het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid, waarvan hoofdstuk II van titel IV de milieueffectenrapportage van plannen en programma's regelt. Luidens artikel 4.2.1 van dat decreet is dat hoofdstuk van toepassing op « ieder plan of programma dat het kader vormt voor de toekenning van een vergunning voor een project », alsmede op « ieder plan of programma, waarvoor, gelet op het mogelijke effect op gebieden, een passende beoordeling vereist is uit hoofde van artikel 36ter, § 3, eerste lid, van het decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu ». Het plan of programma, dat overeenkomstig artikel 4.2.1 onder het toepassingsgebied van hoofdstuk II van titel IV van het decreet valt, wordt, alvorens het kan worden goedgekeurd, aan een milieueffectrapportage onderworpen in de gevallen bepaald in dat hoofdstuk (artikel 4.2.3, § 1, van het decreet van 5 april 1995). Voor een plan of programma dat overeenkomstig artikel 4.2.1, eerste lid, van het decreet van 5 april 1995 onder het toepassingsgebied van het voormelde hoofdstuk valt, en dat niet het gebruik bepaalt van een klein gebied op lokaal niveau, noch een kleine wijziging inhoudt, moet een plan-MER worden opgemaakt in de gevallen bepaald in artikel 4.2.3, § 2, van hetzelfde decreet. Voor een plan of programma dat het gebruik bepaalt van een klein gebied op lokaal niveau of een kleine wijziging inhoudt, moet geen plan-MER worden opgemaakt voor zover de initiatiefnemer aan de hand van de criteria die worden omschreven in bijlage I van het decreet, aantoont dat het plan of programma geen aanzienlijke milieueffecten kan hebben (artikel 4.2.3, § 3, van hetzelfde decreet). Artikel 4.2.3, § 5, van hetzelfde decreet preciseert nog dat de toepassing van het voormelde artikel 4.2.3, § § 2 en 3, er niet toe mag leiden « dat plannen en programma's met mogelijke aanzienlijke milieueffecten niet onder het toepassingsgebied van dit hoofdstuk vallen ». Bijgevolg moet de Vlaamse Regering, vooraleer zij met toepassing van artikel 7.4.2/1, § 2, van de VCRO een besluit van de gemeenteraad houdende definitieve vaststelling van een bijzonder plan van aanleg goedkeurt, nagaan of er sprake is van een plan of een programma in de zin van artikel 4.1.1, § 1, 4°, van het decreet van 5 april 1995 en of dat plan of programma aanzienlijke milieueffecten kan hebben. Indien dat het geval is, dient het plan of het programma met toepassing van het voormelde hoofdstuk II van titel IV van het decreet van 5 april 1995 aan een milieueffectenrapportage te worden onderworpen.

B.23.6. De voormelde bepalingen van het decreet van 5 april 1995 waarborgen bijgevolg de inachtneming van artikel 7 van het Verdrag van Aarhus en, voor zover van toepassing, van de richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001.

B.24. Het tweede middel is niet gegrond.

Om die redenen,

het Hof

verwerpt het beroep.

Aldus uitgesproken in het Nederlands, het Frans en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, op de openbare terechtzitting van 25 januari 2012.

De griffier,

P.-Y. Dutilleux.

De voorzitter,

M. Bossuyt.

Vrije woorden

  • Beroep tot vernietiging van artikel 53 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 16 juli 2010 houdende aanpassing van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 mei 2009 en van het decreet van 10 maart 2006 houdende decretale aanpassingen inzake ruimtelijke ordening en onroerend erfgoed als gevolg van het bestuurlijk beleid, ingesteld door de nv « André Celis » en anderen. Grondwettelijk recht

  • 1. Bevoegdheden van de gewesten

  • Vlaams Gewest

  • Stedenbouw en ruimtelijke ordening

  • Bijzonder plan van aanleg

  • a. Vernietiging door de Raad van State

  • b. Rechtsgrond

  • (i) Onwettig gewestplanvoorschrift

  • (ii) Besluit van de Vlaamse Regering dat een besluit van de gemeenteraad houdende definitieve vaststelling van het bijzonder plan van aanleg goedkeurt

  • Beroep tot vernietiging bij de Raad van State

  • 2. Federale bevoegdheden

  • Voorbehouden bevoegdheden

  • Bevoegdheid van rechtscolleges

  • Administratieve rechtscolleges

  • Raad van State. # Bestuursrecht

  • Stedenbouw en ruimtelijke ordening

  • Bijzonder plan van aanleg

  • 1. Vernietiging door de Raad van State

  • Gezag van gewijsde

  • 2. Rechtsgrond

  • a. Onwettig gewestplanvoorschrift

  • b. Goedkeuring door de Vlaamse Regering van een besluit van de gemeenteraad houdende definitieve vaststelling van het bijzonder plan van aanleg

  • (i) Geen terugwerkende kracht

  • (ii) Geen tussenkomst in hangende procedures voor de Raad van State

  • (iii) Procedure. # Europees recht

  • Leefmilieu

  • Milieubeoordeling

  • Inspraakprocedure.