- Arrest van 9 februari 2012

09/02/2012 - 18/2012

Rechtspraak

Samenvatting

Samenvatting 1

Het Hof zegt voor recht :

Artikel 14ter van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, schendt niet de artikelen 10, 11 en 13, in samenhang gelezen met artikel 159, van de Grondwet.


Arrest - Integrale tekst

Het Grondwettelijk Hof,

samengesteld uit de voorzitters R. Henneuse en M. Bossuyt, en de rechters E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul en F. Daoût, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van voorzitter R. Henneuse,

wijst na beraad het volgende arrest :

I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging

Bij vonnis van 21 januari 2011 in zake de vzw « Clinique Saint-Jean - Kliniek Sint-Jan » en anderen tegen de Belgische Staat, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 21 februari 2011, heeft de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel de volgende prejudiciële vraag gesteld :

« Is artikel 14ter van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, zoals ingevoegd bij artikel 10 van de wet van 4 augustus 1996, in strijd met de artikelen 10, 11 en 13 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 159 van de Grondwet, in die zin geïnterpreteerd dat het de hoven en rechtbanken van de rechterlijke orde zou beletten om, overeenkomstig artikel 159 van de Grondwet, de toepassing te weren van een reglementair besluit dat bij een arrest van de Raad van State is vernietigd, maar waarvan de gevolgen worden gehandhaafd tot de datum van de uitspraak ervan, en dat het een rechtzoekende de mogelijkheid zou ontnemen om de wettigheid van die reglementaire handeling te betwisten, terwijl hij over die mogelijkheid beschikt wanneer geen toepassing is gemaakt van het voormelde artikel 14ter, met name omdat tegen de onregelmatige reglementaire handeling geen enkel beroep voor de Raad van State zou zijn ingesteld ? ».

(...)

III. In rechte

(...)

B.1.1. Artikel 14ter van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, bepaalt :

« Zo de afdeling bestuursrechtspraak dit nodig oordeelt, wijst zij, bij wege van algemene beschikking, die gevolgen van de vernietigde verordeningsbepalingen aan welke als gehandhaafd moeten worden beschouwd of voorlopig gehandhaafd worden voor de termijn die zij vaststelt ».

B.1.2. Artikel 13 van de Grondwet bepaalt :

« Niemand kan tegen zijn wil worden afgetrokken van de rechter die de wet hem toekent ».

B.1.3. Artikel 159 van de Grondwet bepaalt :

« De hoven en rechtbanken passen de algemene, provinciale en plaatselijke besluiten en verordeningen alleen toe in zoverre zij met de wetten overeenstemmen ».

B.2.1. Het Hof wordt ondervraagd over de bestaanbaarheid van het voormelde artikel 14ter met de artikelen 10, 11 en 13 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 159 ervan, in de interpretatie volgens welke het de rechtzoekende niet toelaat te verkrijgen dat de hoven en rechtbanken een reglementair besluit buiten toepassing laten dat de Raad van State nietig heeft verklaard, maar waarvan de gevolgen worden gehandhaafd, terwijl de rechtzoekende over die mogelijkheid beschikt wanneer geen toepassing is gemaakt van de in het geding zijnde bepaling.

B.2.2. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de eisende partijen voor de verwijzende rechter de zaak voor die laatste aanhangig hebben gemaakt vooraleer zij zelf de nietigverklaring door de Raad van State verkregen van het reglementair koninklijk besluit waarvan de gevolgen evenwel zijn gehandhaafd tot de datum van de uitspraak van zijn arrest.

Het Hof beperkt zijn onderzoek tot de hypothese waarin geen enkel element van het geschil onder het toepassingsgebied van het recht van de Europese Unie valt.

B.3. De in het geding zijnde bepaling is rechtstreeks geïnspireerd op artikel 8, tweede lid, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, dat het Hof bevoegd maakt om de gevolgen van de vernietigingsarresten in de tijd aan te passen (Parl. St., Senaat, 1995-1996, nr. 1-321/2, p. 7). Zij wordt gemotiveerd door de zorg om de rechtszekerheid te vrijwaren door te voorkomen dat ingevolge de vernietiging « bestaande rechtstoestanden [worden aangetast] » (ibid.; zie ook Parl. St., Kamer, 1995-1996, nr. 644/4, p. 3).

Tijdens de parlementaire voorbereiding diende de minister een nota in, waarin is gesteld :

« De mogelijkheid om bij wege van een algemene beschikking aan te geven welke gevolgen van de vernietigde bepalingen als definitief rechtsgeldig moeten worden beschouwd of voorlopig als dusdanig gehandhaafd blijven, kan alleen maar op verordeningsbepalingen slaan.

De verplichting om zulks via een algemene beschikking te doen, sluit iedere mogelijkheid uit om een uitspraak te doen over individuele handelingen in se.

Wanneer de Raad van State evenwel beslist dat de vernietiging van de verordeningsbepaling geen terugwerkende kracht heeft, blijft het geheel van de individuele handelingen, gesteld in uitvoering van die verordeningsbepaling, hoe dan ook toch gehandhaafd » (Parl. St., Kamer, 1995-1996, nr. 644/4, pp. 6-7).

B.4. Volgens de Raad van State strekt de mogelijkheid die hem door de wetgever is toegekend, ertoe het strikte karakter van de nietigverklaring te matigen en moet die met wijsheid en omzichtigheid worden gehanteerd wanneer vaststaat dat de nietigverklaring zonder meer van het bestreden besluit zeer zware gevolgen zou hebben op het stuk van de rechtszekerheid (RvSt, 21 november 2001, Belgische Staat, nr. 100.963; RvSt, 30 oktober 2006, Somja et al., nr. 164.258; RvSt, 8 november 2006, Belgische beroepsvereniging der geneesheren specialisten in nucleaire geneeskunde et al., nr. 164.522). Dit is niet het geval wanneer de door de tegenpartij aangevoerde aantasting van de rechtszekerheid inherent is aan de nietigverklaring van elke onwettige reglementaire bepaling (RvSt, 3 november 2004, Belgische beroepsvereniging der geneesheren specialisten in nucleaire geneeskunde, nr. 136.961).

B.5.1. De handhaving van de gevolgen van de nietig verklaarde verordening heeft volgens de Raad van State tot gevolg dat de handelingen die op basis daarvan zijn aangenomen, niet kunnen worden geacht geen wettelijke grondslag te hebben (RvSt, 10 september 1998, Stad Waver, nr. 75.712; RvSt, 8 maart 2001, Evrard, nr. 93.800).

De Raad van State oordeelt overigens :

« dat wanneer de Raad van State beslist de gevolgen van een vernietigingsarrest uit te stellen op basis van artikel 14ter van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, hij zich ' bij wege van algemene beschikking ' uitspreekt voor de voorlopige handhaving van de gevolgen van de hele vernietigde handeling of van een deel ervan; dat de wetgever, door te stellen dat de Raad van State, wanneer hij beslist het voornoemde artikel 14ter toe te passen, uitspraak doet ' bij wege van algemene beschikking ' onmiskenbaar een gelding erga omnes heeft willen toekennen aan de beslissing van de Raad van State waarbij deze beveelt dat een onregelmatige verordening rechtsgevolgen kan hebben; dat zulk een rechterlijke beslissing, genomen ter wille van de rechtszekerheid, aan de kwestieuze verordening tijdelijk geldigheid verleent en de uitoefening van de sanctie van niet-toepassing opschort voor de uitvoeringsmaatregelen die genomen zijn tijdens de periode gedurende welke die gevolgen gehandhaafd worden; dat zulk een tijdelijke opschorting van de sanctie van niet-toepassing niet in strijd is met artikel 159 van de Grondwet, aangezien die bepaling enkel slaat op verordeningen of besluiten, en niet toegepast kan worden op handelingen waaraan een tijdelijke juridische waarde is toegekend door het dictum van een arrest van de Raad van State, dat geldt als algemene beschikking; dat de omstandigheid dat verzoeker geen partij was bij de procedure die geleid heeft tot het arrest van 22 september 2006 niets afdoet aan het gezag van gewijsde erga omnes van die beslissing » (RvSt, 18 december 2008, Debie, nr. 199.085).

B.5.2. Volgens de Raad van State zou het aanwenden van artikel 14ter van de gecoördineerde wetten dus tot gevolg hebben dat aan de betrokken handeling een tijdelijke juridische waarde is toegekend door het beschikkend gedeelte van een arrest van de Raad van State waarbij de gevolgen van de vernietigde verordening worden gehandhaafd.

B.6. Hoewel het in de regel aan de justitiële en administratieve rechtscolleges staat de door hen toegepaste wetskrachtige normen te interpreteren, dient het Hof daarentegen de normen te interpreteren ten aanzien waarvan het wordt verzocht zijn toetsing uit te voeren, te dezen artikel 159 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de artikelen 10, 11 en 13 ervan.

Afwijkend van de retroactieve werking van een vernietigingsarrest heeft de in het geding zijnde bepaling tot gevolg dat de vernietigde verordening, waarvan de gevolgen volledig of gedeeltelijk zijn gehandhaafd, niet verdwijnt uit de rechtsorde en bijgevolg een verordening blijft.

B.7. Het aan het Hof voorgelegde verschil in behandeling berust op een objectief criterium, namelijk het al dan niet bestaan van een arrest van de Raad van State waarmee een reglementaire handeling wordt nietigverklaard, maar waarvan de gevolgen worden gehandhaafd, en streeft een wettig doel na, namelijk het vrijwaren van de rechtszekerheid.

In tegenstelling tot wat de Ministerraad aanvoert, bevinden de in de prejudiciële vraag vermelde categorieën van rechtzoekenden zich niet in situaties die dermate verschillend zijn dat zij niet met elkaar kunnen worden vergeleken. Zij vragen immers in beide gevallen om de toepassing van artikel 159 van de Grondwet op een reglementaire handeling.

Het Hof moet voorts nagaan of het aldus onder rechtzoekenden gecreëerde verschil in behandeling relevant en evenredig is.

B.8.1. Hoewel de incidentele rechterlijke wettigheidstoetsing van bestuurshandelingen, bepaald in artikel 159 van de Grondwet, oorspronkelijk als absoluut kon worden opgevat, kunnen thans, om de draagwijdte ervan te bepalen, andere grondwetsbepalingen en bepalingen van internationale verdragen niet buiten beschouwing worden gelaten.

Artikel 160 van de Grondwet verankert het bestaan van de Raad van State. Op grond van dat artikel kan de wetgever diens bevoegdheden en werking bepalen. In zoverre de Grondwetgever de objectieve wettigheidstoetsing van de administratieve handelingen aldus beoogde te verankeren, dient de in artikel 159 van de Grondwet bepaalde rechterlijke wettigheidstoetsing redelijkerwijze rekening te houden met de nuttige werking van de vernietigingsarresten van de Raad van State en van de modaliteiten waarmee die gepaard kunnen gaan.

Bovendien moet de in artikel 159 van de Grondwet bepaalde toetsing worden geïnterpreteerd in samenhang met het beginsel van de rechtszekerheid dat inherent is aan de interne rechtsorde, alsook aan de rechtsorde van de Europese Unie en aan het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (zie arrest nr. 125/2011, B.5.4). Het Hof houdt immers rekening met dat beginsel wanneer het zijn toetsing uitoefent op basis van de grondwetsbepalingen ten aanzien waarvan het zijn rechtstreekse toetsing uitoefent.

B.8.2. Hieruit volgt dat, hoewel artikel 159 van de Grondwet niet uitdrukkelijk voorziet in enige beperking van de daarin neergelegde wijze waarop de wettigheid wordt getoetst, een dergelijke beperking niettemin verantwoord kan zijn wanneer die noodzakelijk is om de naleving van andere grondwetsbepalingen of fundamentele rechten te verzekeren. De wetgever, die ertoe gehouden is met name het beginsel van de rechtszekerheid te waarborgen, moet de wijze regelen waarop de administratieve handeling wordt getoetst, hetgeen beperkingen aan de incidentele rechterlijke wettigheidstoetsing kan vereisen, op voorwaarde dat die beperkingen evenredig zijn met het nagestreefde wettige doel.

B.9.1. Overigens dient het Hof, bij het onderzoek van de naleving, door de wetgever, van het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie en van artikel 13 van de Grondwet, eveneens rekening te houden met de rechten die artikel 6.1 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens aan de rechtzoekenden toekent.

B.9.2. Die bepaling waarborgt eenieder het recht dat een rechter kennisneemt van elke betwisting betreffende zijn rechten en verplichtingen van burgerlijke aard. Een dergelijk recht op toegang vormt immers een element dat inherent is aan het recht op een eerlijk proces (EHRM, 21 februari 1975, Golder t. Verenigd Koninkrijk, § 36).

Hoewel het recht op de toegang tot een rechter fundamenteel is in een rechtsstaat, is het evenwel niet absoluut en « zijn, buiten de grenzen van de inhoud zelf van elk recht, beperkingen impliciet toegestaan » (ibid., § 38).

B.9.3. Aldus heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens herhaaldelijk aanvaard dat handelingen van overheden hun uitwerking behouden, ondanks de onregelmatigheid ervan, wegens de verplichte naleving van het beginsel van de rechtszekerheid (ECRM, beslissing, 26 juni 1996, Mika t. Oostenrijk; EHRM, beslissing, 16 maart 2000, Walden t. Liechtenstein; EHRM, beslissing, 6 november 2003, Roshka t. Rusland; EHRM, 22 juli 2010, P.B. en J.S. t. Oostenrijk, § § 48-49).

Te dezen heeft de wetgever getracht een evenwicht te vinden tussen het beginsel van de wettigheid van de reglementaire handelingen, verankerd in artikel 159 van de Grondwet, en het beginsel van de rechtszekerheid. Hij heeft aan een rechtscollege de zorg toevertrouwd om te bepalen of uitzonderlijke redenen verantwoorden dat de gevolgen van een onwettige reglementaire handeling worden gehandhaafd, waarbij wordt geëist dat dit alleen het geval is bij wege van algemene beschikking teneinde elke discriminatie tussen de rechtzoekenden te vermijden. Wanneer de Raad van State dat nodig acht rekening houdend met de omstandigheden van de zaak, kan hij niettemin van de handhaving van de gevolgen van de nietig verklaarde verordening de rechtzoekenden uitsluiten die tijdig een beroep tot nietigverklaring tegen die verordening hebben ingediend, en dit met inachtneming van het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie.

B.9.4. Hieruit volgt dat de wetgever, met het aannemen van de in het geding zijnde bepaling, een billijk evenwicht tot stand heeft gebracht tussen het belang dat elke situatie die strijdig is met het recht wordt verholpen en de bekommernis dat bestaande toestanden en gewekte verwachtingen na verloop van tijd niet meer in het gedrang worden gebracht.

B.9.5. In de in B.2.1 vermelde interpretatie, is de in het geding zijnde bepaling niet onbestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

B.10.1. Artikel 13 van de Grondwet waarborgt aan alle personen die zich in dezelfde toestand bevinden het recht om volgens dezelfde regels inzake bevoegdheid en rechtspleging te worden berecht. Aldus dient een verschil in behandeling in dat opzicht redelijk te worden verantwoord.

Uit hetgeen voorafgaat vloeit voort dat het verschil in behandeling ten aanzien van de toegang tot de incidentele rechterlijke wettigheidstoetsing bepaald in artikel 159 van de Grondwet redelijk is verantwoord.

B.10.2. In de in B.2.1 vermelde interpretatie, is de in het geding zijnde bepaling bijgevolg evenmin onbestaanbaar met artikel 13 van de Grondwet.

B.11. De prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen,

het Hof

zegt voor recht :

Artikel 14ter van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, schendt niet de artikelen 10, 11 en 13, in samenhang gelezen met artikel 159, van de Grondwet.

Aldus uitgesproken in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, op de openbare terechtzitting van 9 februari 2012.

De griffier,

F. Meersschaut

De voorzitter,

R. Henneuse

Vrije woorden

  • Prejudiciële vraag betreffende artikel 14ter van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, gesteld door de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel. Bestuurlijk recht

  • 1. Rechtscolleges

  • Exceptie van onwettigheid

  • 2. Raad van State

  • Gevolgen van de arresten

  • Vernietigingsarrest

  • Handhaving van de gevolgen van een vernietigde verordening. # Rechten en vrijheden

  • Recht op toegang tot de rechter

  • Betwisting omtrent de wettigheid

  • Rechtszekerheid.