- Arrest van 19 april 2012

19/04/2012 - 54/2012

Rechtspraak

Samenvatting

Samenvatting 1

Het Hof,

alvorens ten gronde uitspraak te doen, stelt aan het Hof van Justitie van de Europese Unie de volgende prejudiciële vragen :

1. Dient artikel 7 van de richtlijn 2004/8/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 ‘ inzake de bevordering van warmtekrachtkoppeling op basis van de vraag naar nuttige warmte binnen de interne energiemarkt en tot wijziging van Richtlijn 92/42/EEG ', in voorkomend geval in samenhang gelezen met de artikelen 2 en 4 van de richtlijn 2001/77/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 september 2001 ‘ betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt ' en met artikel 22 van de richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ‘ ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijzigingen en intrekking van Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn 2003/30/EG ', in het licht van het algemeen gelijkheidsbeginsel, van artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie en van de artikelen 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, in die zin te worden geïnterpreteerd dat het :

a) alleen van toepassing is op de installaties voor hoogrenderende warmtekrachtkoppeling in de zin van bijlage III van de richtlijn;

b) oplegt, toestaat of verbiedt dat een steunregeling zoals die welke is vervat in artikel 38, § 3, van het decreet van het Waalse Gewest van 12 april 2001 ‘ betreffende de organisatie van de gewestelijke elektriciteitsmarkt ', toegankelijk is voor alle installaties voor warmtekrachtkoppeling die voornamelijk biomassa valoriseren en beantwoorden aan de in dat artikel vastgestelde voorwaarden, met uitsluiting van de installaties voor warmtekrachtkoppeling die voornamelijk hout of houtafvalstoffen valoriseren ?

2. Is het antwoord verschillend indien de installatie voor warmtekrachtkoppeling voornamelijk alleen hout dan wel integendeel houtafvalstoffen valoriseert ?


Arrest - Integrale tekst

Het Grondwettelijk Hof,

samengesteld uit de voorzitters R. Henneuse en M. Bossuyt, en de rechters E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul en F. Daoût, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van voorzitter R. Henneuse,

wijst na beraad het volgende arrest :

I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging

Bij arrest nr. 213.404 van 24 mei 2011 in zake de nv « I.B.V. & Cie » (Industrie du bois de Vielsalm & Cie) tegen het Waalse Gewest, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 1 juni 2011, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vraag gesteld :

« Schendt artikel 38, § 3, van het Waalse decreet van 12 april 2001 betreffende de organisatie van de gewestelijke elektriciteitsmarkt, zoals gewijzigd bij artikel 13 van het decreet van 4 oktober 2007 tot wijziging van het decreet van 12 april 2001 betreffende de gewestelijke elektriciteitsmarkt, de artikelen 10 en 11 van de Grondwet door een verschil in behandeling in te voeren onder de installaties die voornamelijk biomassa valoriseren, aangezien het de installaties voor warmtekrachtkoppeling uit biomassa waarbij hout of houtafvalstoffen worden gevaloriseerd, uitsluit van het voordeel van het steunmechanisme van de dubbele groene certificaten, terwijl het de installaties voor warmtekrachtkoppeling uit biomassa waarbij alle andere soorten van afvalstoffen worden gevaloriseerd, in dat mechanisme opneemt ? ».

(...)

III. In rechte

(...)

B.1.1. Zoals vervangen bij artikel 13 van het decreet van 4 oktober 2007, bepaalt artikel 38 van het decreet van het Waalse Gewest van 12 april 2001 « betreffende de organisatie van de gewestelijke elektriciteitsmarkt » :

« § 1. Na advies van de CWaPE bepaalt de Regering de voorwaarden, de modaliteiten en de procedure voor de toekenning van groene certificaten voor de in het Waalse Gewest geproduceerde milieuvriendelijke elektriciteit met inachtneming van de volgende bepalingen.

§ 2. Er wordt een groen certificaat toegekend voor een aantal geproduceerde kWu overeenstemmend met 1 Mwu gedeeld door het percentage koolstofdioxidebesparing.

Het percentage koolstofdioxidebesparing wordt bepaald door de koolstofdioxidewinst gemaakt via de geplande kanalen te delen door de emissies van koolstofdioxide van de klassieke elektrische kanalen waarvan de emissies jaarlijks bepaald en bekendgemaakt worden door de CWaPE. Dat percentage koolstofdioxidebesparing wordt beperkt tot 1 voor de productie opgewekt per installatie boven het vermogen van 5 MW. Onder die drempel wordt bedoeld percentage beperkt tot 2.

§ 3. Als een installatie die voornamelijk biomassa, met uitzondering van hout, uit industriële activiteiten op de plaats van de productie-installatie valoriseert, een bijzonder vernieuwend proces ten uitvoer legt en zich in een perspectief van duurzame ontwikkeling situeert, kan de Regering na advies van de CWaPE echter beslissen over het bijzonder vernieuwende karakter van het toegepaste proces om het percentage koolstofdioxidebesparing tot 2 te beperken voor de gezamenlijke productie van de installatie voortvloeiend uit de som van de vermogens opgewekt op dezelfde productielocatie, binnen een beperking van minder dan 20 MW.

§ 4. De in de paragrafen 2 en 3 bedoelde emissies van koolstofdioxide zijn degene die voortgebracht worden door de hele kringloop van de productie van milieuvriendelijke elektriciteit, met inbegrip van de productie en het vervoer van brandstoffen, de emissies gedurende de eventuele verbranding en, in voorkomend geval, de afvalstoffenbehandeling. In een hybridische installatie wordt rekening gehouden met alle emissies van de installatie.

De verschillende coëfficiënten voor de emissie van koolstofdioxide van elk in aanmerking genomen kanaal worden goedgekeurd door de CWaPE.

§ 5. Na advies van de CWaPE kan de Regering het aantal groene certificaten die overeenkomstig de paragrafen 1 en 2 worden toegekend, verminderen in functie van de ouderdom en de rentabiliteit van de installatie voor de productie van groene elektriciteit en het productiekanaal.

§ 6. In afwijking van paragraaf 2 kan de Regering volgens de door haar bepaalde modaliteiten en na advies van de CWaPE een vermenigvuldigingscoëfficiënt toepassen, in voorkomend geval degressief naargelang van de tijd, op het aantal overeenkomstig de paragrafen 1 en 2 toegekende groene certificaten voor de elektriciteit geproduceerd d.m.v. fotovoltaïsche zonnecollectoren.

§ 7. De CWaPE kent de milieuvriendelijke certificaten toe aan de producenten van milieuvriendelijke elektriciteit. Deze getuigschriften zijn overdraagbaar.

§ 8. Wat betreft de elektriciteit geproduceerd d.m.v. hydro-elektrische installaties, kwaliteitswarmtekrachtkoppeling of biomassa worden de groene certificaten aan deze installatie toegekend tot een elektrisch vermogen van 20 MW ».

B.1.2. Dat artikel maakt deel uit van hoofdstuk X van het decreet, getiteld « Bevordering van de hernieuwbare energiebronnen en van de kwaliteitswarmtekrachtkoppeling ».

B.1.3. Het bij het in het geding zijnde decreet ingevoerde systeem van groene certificaten is bestemd om het gebruik van hernieuwbare energiebronnen en het proces van de warmtekrachtkoppeling aan te moedigen. Het werkt volgens de marktregels. Een groen certificaat is een overdraagbare titel die wordt toegekend aan de producenten van groene elektriciteit, die in artikel 2, 11°, van het decreet wordt gedefinieerd als « elektriciteit voortgebracht door hernieuwbare energiebronnen of door kwaliteitswarmtekrachtkoppeling waarvan de productiebron minstens 10 % minder koolstofdioxide genereert ten opzichte van de uitstoten van koolstofdioxide, die jaarlijks bepaald en bekendgemaakt worden door de CWaPE, door een conventionele productie in moderne referentie-installaties zoals bedoeld in artikel 2, 7° ».

B.1.4. Na enkele jaren heeft de Waalse Regering vastgesteld dat « sommige bijzondere projecten, die veelbelovend zijn voor de sector van de hernieuwbare energiebronnen in het Waalse Gewest en ter zake gebruik maken van innoverende technologieën, bijkomende steun nodig zouden kunnen hebben » (Parl. St., Waals Parlement, 2006-2007, nr. 639/1, p. 3). Artikel 38, § 3, van het voormelde decreet « strekt ertoe de Regering in staat te stellen om in het bijzonder belangrijke projecten waarbij spitstechnologie wordt aangewend en die passen in een perspectief van de duurzame ontwikkeling aan te moedigen » (ibid., p. 10), door aan die projecten een hoger aantal groene certificaten toe te kennen.

B.2. Artikel 57 van het decreet van 17 juli 2008 « tot wijziging van het decreet van 12 april 2001 betreffende de organisatie van de gewestelijke elektriciteitsmarkt » bepaalt :

« Artikel 38, § 3 van hetzelfde decreet [van 12 april 2001] wordt in die zin gelezen dat de uitsluiting van opwaarderingsinstallaties voor hout uit het gunststelsel dat het invoert, wordt uitgebreid tot installaties voor de opwaardering van alle hout-cellulosegrondstoffen uit bomen, loofbomen en harsbomen, zonder uitzondering (inclusief kreupelhout met korte of heel korte rotatie) voor en/of na elk type verwerking ».

Het Hof heeft in zijn arrest nr. 180/2009 van 12 november 2009 geoordeeld dat het voormelde artikel 57 « aan de term ' hout ' de betekenis geeft die hij redelijkerwijze kon krijgen sinds de aanneming van artikel 38, § 3, van het Elektriciteitsdecreet en die de Waalse decreetgever eraan heeft willen geven. De terugwerkende kracht van de bestreden bepaling, zoals die door de verzoekende partij wordt aangeklaagd, wordt bijgevolg verantwoord door het interpretatieve karakter ervan » (B.9).

B.3. De Raad van State vraagt het Hof of artikel 38, § 3, van het voormelde decreet van 12 april 2001 bestaanbaar is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in zoverre het uit zijn toepassingsgebied de installaties voor warmtekrachtkoppeling uitsluit die hout of houtafvalstoffen valoriseren, in tegenstelling tot de installaties voor warmtekrachtkoppeling die elke andere soort van afvalstoffen valoriseren.

De in het geding zijnde bepaling heeft dus tot gevolg dat de verzoekende vennootschap voor de Raad van State het mechanisme van de « dubbele groene certificaten » niet kan genieten voor haar productie van elektriciteit boven een vermogen van 5 MW, waarbij zij voor die productie wel het steunmechanisme kan genieten waarin artikel 38, § 2, van het decreet van 12 april 2001 (mechanisme van de « gewone groene certificaten ») voorziet. Omgekeerd kunnen de installaties voor warmtekrachtkoppeling die voornamelijk biomassa, evenwel met uitsluiting van hout en houtafvalstoffen, valoriseren, het mechanisme van de « dubbele groene certificaten » genieten voor hun productie van elektriciteit tot een limiet van 20 MW, op voorwaarde dat zij voldoen aan de andere voorwaarden waarin de in het geding zijnde bepaling voorziet.

B.4.1. Tijdens de parlementaire voorbereiding is het verschil in behandeling dat in de in het geding zijnde bepaling is vervat, als volgt verantwoord :

« Krachtens het decreet van 12 april 2001 wordt het percentage koolstofdioxidebesparing voor de productie-eenheden beperkt tot 1 wat hun productie van meer dan 5 MW betreft; onder die drempel wordt dat percentage beperkt tot 2. Met andere woorden, een installatie voor de productie van groene elektriciteit kan enkel één groen certificaat verkrijgen voor de hoeveelheid elektriciteit opgewekt boven de 5 MW.

Sommige bijzondere projecten, die veelbelovend zijn voor de sector van de hernieuwbare energiebronnen in het Waalse Gewest en ter zake gebruik maken van een vernieuwende technologie, zouden evenwel bijkomende steun nodig kunnen hebben. In dat kader stelt het ontwerpdecreet voor de bestaande limiet van 5 MW aan te passen en die op te trekken tot 20 MW geïnstalleerd vermogen.

Teneinde de nadelige gevolgen te vermijden die een dergelijke maatregel zou hebben voor de houtindustriesector, die reeds wordt beconcurreerd door de houtenergiesector, wordt voorgesteld dat voordeel enkel voor te behouden aan de biomassa met uitsluiting van hout. Het is geen alleenstaand geval, vermits de mechanismen voor het ondersteunen van de productie van elektriciteit op basis van hernieuwbare energiebronnen, ontwikkeld in Europa, heel vaak verschillen naar gelang van de sectoren » (Parl. St., Waals Parlement, 2006-2007, nr. 639/1, p. 3).

B.4.2. In haar advies van 5 april 2007 « in verband met het ontwerpdecreet tot wijziging van het decreet van 12 april 2001 betreffende de organisatie van de elektriciteitsmarkt (deel groene elektriciteit) », heeft de Waalse Commissie voor Energie (« Commission wallonne pour l'énergie », hierna : « CWaPE ») over de uitsluiting van de installaties voor warmtekrachtkoppeling die voornamelijk hout valoriseren, uit het mechanisme van de « dubbele groene certificaten », opgemerkt :

« Van de vier projecten die de ' CWaPE ' heeft geïdentificeerd als projecten waarop de maatregel betrekking kan hebben (en waarvoor, voor sommige daarvan, de concrete uitwerking volkomen afhankelijk is van de invoering van die maatregel), hebben er drie projecten betrekking op hout en die zouden dus van de maatregel worden uitgesloten indien die voorwaarde wordt opgelegd, terwijl die drie projecten biomassa afkomstig van de site willen gebruiken. In de nota aan de Regering wordt de voorwaarde ' met uitsluiting van hout ' gemotiveerd als volgt : ' Teneinde de nadelige gevolgen te vermijden die een dergelijke maatregel zou hebben voor de industriesector die hout als materiaal gebruikt en reeds wordt beconcurreerd door de houtenergiesector, wordt bovendien voorgesteld een tweede groen certificaat tot 20 MW alleen toe te kennen aan de biomassa die afkomstig is van de site, met uitsluiting van houtenergie, voor vernieuwende projecten '.

De ' CWaPE ' heeft vragen bij die nadelige gevolgen, aangezien zowel de bestaande installaties voor warmtekrachtkoppeling uit biomassa met een bepaald vermogen op basis van hout, als die welke bij de voormelde projecten zijn betrokken, allemaal in handen zijn van de ondernemingen van de industriesector die gebruik maakt van hout als grondstof (papier-, paneel- en zaagbedrijven). Spanningen op de plaatselijke houtmarkt kunnen opduiken gelet op een nieuwe concurrentie tussen de gebruikers van het materiaal voor energiedoeleinden en de gebruikers van hout als bestanddeel van een afgewerkt product, maar de ' CWaPE ' is van mening dat de ontwikkeling van de prijzen op de internationale houtmarkt niet afhankelijk is van de beslissingen die worden genomen in de ene of de andere zin op het niveau van het Waalse Gewest.

De ' CWaPE ' is eveneens van mening dat, naast het vermelde probleem voor de houtsector, concurrentieproblemen zich, in tegenstelling tot de andere sectoren van hernieuwbare energie, zoals zonne-, wind- en waterkrachtenergie, altijd kunnen voordoen op het niveau van de sector van de biomassa, zoals bijvoorbeeld in de landbouwbiomassa : het gebruik van tarwe, bieten, mais, koolzaad, palm, enz. voor energiedoeleinden kan op korte of middellange termijn zeker gevolgen hebben die als nadelig zouden kunnen worden beschouwd ten opzichte van het gebruik van die middelen als voeding. Hoe zit het immers met de mogelijkheid om landbouwbiomassa voor de voedselproductie te moeten invoeren als gevolg van het gebruik van grote hoeveelheden landbouwbiomassa voor energiedoeleinden ?

Gelet op de mogelijke concurrentie tussen het gebruik van biomassa voor energiedoeleinden en andere vormen van gebruik, is de ' CWaPE ' van mening dat de problemen inzake de wijziging van de concurrentievoorwaarden die eventueel voortvloeien uit de toename van het park van de installaties op basis van hernieuwbare energiebronnen en/of warmtekrachtkoppeling, niet zouden moeten worden opgelost door een gedifferentieerde toegang tot het systeem van de groene certificaten, gedifferentieerde toegang die dan als discriminerend zou kunnen worden gekwalificeerd » (Parl. St., Waals Parlement, 2006-2007, nr. 639/1, p. 53).

B.4.3. In een nota van 7 juni 2007, waarop de Waalse Regering alludeert, heeft de minister belast met Energie uiteengezet waarom de Regering heeft gesteld het advies van de « CWaPE » niet te moeten volgen. De uitsluiting van de installaties voor warmtekrachtkoppeling die voornamelijk hout of houtafvalstoffen valoriseren, is als volgt verantwoord :

« - Er dient te worden vastgesteld dat het bestaande systeem volstaat om de ontwikkeling te verzekeren van talrijke projecten voor warmtekrachtkoppeling uit biomassa afkomstig uit hout, hetgeen thans niet het geval is voor de vernieuwende projecten zoals Biowanze;

- De discriminatie is inherent aan het systeem van de groene certificaten. De beperking van de warmtekrachtkoppeling of de hydraulische centrales tot 20 MW kan aldus als discriminerend worden gezien. Datzelfde geldt in heel Europa : Frankrijk, Duitsland en veel andere landen kennen steunmechanismen toe die verschillen naar gelang van de sector, de brandstof, of nog, het geïnstalleerde vermogen. Het decreet van 12 april 2001 bepaalt overigens reeds dat een aanvullende bijzondere ondersteuning van de groene certificaten kan worden verleend die verschilt naar gelang van de sectoren (zie artikel 40).

- Bovendien zal de uitbreiding van het voordeel van die maatregel tot de houtprojecten niet zonder gevolgen zijn voor het aantal toegekende certificaten en voor het evenwicht van de markt en de eventuele noodzaak om de quota's te vermeerderen die uit een dergelijke beslissing zou voortvloeien. De Regering heeft weliswaar de mogelijkheid behouden om de quota's in 2009 aan te passen, maar vooraleer maatregelen worden genomen die leiden tot een mogelijk betekenisvolle toename van de quota's, dient het aantal ervan te worden becijferd, alsook de impact op de consumenten ».

B.5. Door de in het geding zijnde bepaling aan te nemen, heeft de decreetgever gedeeltelijk de richtlijn 2004/8/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 « inzake de bevordering van warmtekrachtkoppeling op basis van de vraag naar nuttige warmte binnen de interne energiemarkt en tot wijziging van richtlijn 92/42/EEG », alsook van de richtlijn 2001/77/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 september 2001 « betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt » willen omzetten (Parl. St., Waals Parlement, 2006-2007, nr. 639/1, p. 20).

B.6.1. De overwegingen 26 en 31 van de richtlijn 2004/8/EG bepalen :

« (26) De lidstaten hanteren op nationaal niveau verschillende steunmechanismen voor warmtekrachtkoppeling, zoals investeringssteun, belastingvrijstellingen of -verlagingen, groencertificaten en directe prijssteunregelingen. Een belangrijk middel om het doel van deze richtlijn te verwezenlijken, is de goede werking van deze regelingen te garanderen zolang er geen geharmoniseerd communautair raamwerk is, teneinde het vertrouwen van de investeerders te behouden. De Commissie is van plan om toezicht uit te oefenen op de situatie en verslag uit te brengen van de ervaringen die worden opgedaan met de toepassing van de nationale steunregelingen ».

« (31) Het totale rendement en de duurzaamheid van warmtekrachtkoppeling hangen af van veel factoren, zoals de gebruikte technologie, de gebruikte brandstof, de systeembelasting, de grootte van de eenheid en ook de eigenschappen van de warmte. Om praktische redenen en op grond van het feit dat voor verschillende toepassingen verschillende temperatuurniveaus van de geproduceerde warmte nodig zijn en dat deze temperatuurverschillen het rendement van de warmtekrachtkoppeling beïnvloeden, zou warmtekrachtkoppeling kunnen worden onderverdeeld in drie klassen, bijvoorbeeld : ' warmtekrachtkoppeling voor de industrie ', ' warmtekrachtkoppeling voor verwarming ' en ' warmtekrachtkoppeling voor de landbouw ' ».

B.6.2. Artikel 1 van de voormelde richtlijn 2004/8/EG bepaalt :

« Het doel van deze richtlijn is, het energierendement te vergroten en de voorzieningszekerheid te verbeteren door een kader te creëren voor de bevordering en ontwikkeling van hoogrenderende warmtekrachtkoppeling op basis van de vraag naar nuttige warmte en besparing op primaire energie binnen de interne energiemarkt, rekening houdend met de specifieke nationale omstandigheden, in het bijzonder met de klimatologische en de economische situatie ».

B.6.3. Artikel 2 van dezelfde richtlijn bepaalt :

« Deze richtlijn is van toepassing op warmtekrachtkoppeling zoals gedefinieerd in artikel 3 en warmtekrachtkoppelingstechnologieën zoals genoemd in bijlage I ».

B.6.4. Artikel 3 van dezelfde richtlijn bepaalt :

« Voor de toepassing van deze richtlijn gelden de volgende definities :

a) ' warmtekrachtkoppeling ' : gelijktijdige opwekking in één proces van thermische energie en elektrische en/of mechanische energie;

b) ' nuttige warmte ' : warmte die in een warmtekrachtkoppelingsproces wordt geproduceerd om aan een economisch aantoonbare vraag te voldoen;

[...]

i) ' hoogrenderende warmtekrachtkoppeling ' : warmtekrachtkoppeling die voldoet aan de criteria van bijlage III;

[...]

Daarnaast zijn de relevante definities van richtlijn 2003/54/EG en richtlijn 2001/77/EG van toepassing ».

B.6.5. Bijlage III van dezelfde richtlijn bepaalt :

« De waarden die gebruikt worden voor de berekening van het rendement van warmtekrachtkoppeling en de besparingen op primaire energie worden bepaald op basis van de verwachte of werkelijke werking van de eenheid onder normale gebruiksomstandigheden.

a) Hoogrenderende warmtekrachtkoppeling

Voor de toepassing van deze richtlijn moet hoogrenderende warmtekrachtkoppeling aan de volgende criteria voldoen :

- warmtekrachtkoppelingsproductie afkomstig van warmtekrachtkoppelingseenheden levert een besparing op primaire energie op van ten minste 10 % berekend overeenkomstig punt b), ten opzichte van de referenties voor de gescheiden productie van warmte en elektriciteit;

- de productie afkomstig van kleinschalige en micro-warmtekrachtkoppelingseenheden die een besparing op primaire energie opleveren, kan mogelijk worden aangemerkt als hoogrenderende warmtekrachtkoppeling.

[...] ».

B.6.6. Artikel 7 van dezelfde richtlijn bepaalt :

« 1. De lidstaten zorgen ervoor dat steun voor warmtekrachtkoppeling - voor bestaande en toekomstige eenheden - gebaseerd is op de vraag naar nuttige warmte, in het licht van de mogelijkheden waarover men beschikt om de vraag naar energie te verminderen door middel van andere economisch uitvoerbare of milieuvriendelijke maatregelen, zoals andere energie-efficiëntiemaatregelen.

2. Onverminderd de artikelen 87 en 88 van het Verdrag evalueert de Commissie de toepassing van de in de lidstaten gebruikte steunmechanismen volgens welke een warmtekrachtproducent op basis van de verordeningen die door overheidsinstanties worden uitgevaardigd, directe of indirecte steun ontvangt die als effect zou kunnen hebben dat de handel wordt beperkt.

De Commissie gaat na of deze mechanismen bijdragen tot de verwezenlijking van de in de artikel 6 en artikel 174, lid 1, van het Verdrag genoemde doelstellingen.

3. De Commissie neemt in het in artikel 11 bedoelde verslag een goed gedocumenteerde analyse op van de ervaring die is opgedaan met de toepassing en het naast elkaar bestaan van de verschillende in lid 2 bedoelde steunmechanismen. In het verslag wordt het succes, met inbegrip van de kosteneffectiviteit, van de ondersteuningssystemen beoordeeld om het gebruik van hoogrenderende warmtekrachtkoppeling in overeenstemming met het in artikel 6 bedoelde nationale potentieel te bevorderen. Het verslag beoordeelt voorts in hoeverre de steunregelingen hebben bijgedragen aan de totstandbrenging van stabiele omstandigheden voor investeringen in warmtekrachtkoppeling ».

B.7.1. De overwegingen 14 tot 16 van de voormelde richtlijn 2001/77/EG « betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt » luidden :

« (14) De lidstaten hanteren verschillende vormen van steunverlening voor hernieuwbare energiebronnen op nationaal niveau, waaronder groenestroomcertificaten, investeringssteun, belastingvrijstelling of -verlaging, terugbetaling van belasting en directe prijssteun. Een belangrijk middel om het doel van deze richtlijn te verwezenlijken is het garanderen van de goede werking van deze regelingen zolang er geen communautair raamwerk is, teneinde het vertrouwen van de investeerders te behouden.

(15) De tijd is nog niet rijp voor een Gemeenschapskader voor steunregelingen vanwege de beperkte ervaring met nationale regelingen en het momenteel relatief geringe aandeel van prijsondersteunde elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen in de Gemeenschap.

(16) De regelingen voor prijssteun moeten echter na een toereikende overgangsperiode aan de zich ontwikkelende interne markt voor elektriciteit worden aangepast. Daarom dient de Commissie de situatie te volgen en een verslag voor te leggen over de met de toepassing van de nationale regelingen opgedane ervaring. In het licht van de conclusies van dat verslag zou de Commissie zo nodig een voorstel moeten doen voor een Gemeenschapskader betreffende steunregelingen voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen. Dat voorstel moet bijdragen tot het bereiken van de nationale indicatieve streefcijfers, verenigbaar zijn met de beginselen van de interne markt voor elektriciteit en rekening houden met de kenmerken van de verschillende hernieuwbare energiebronnen en met de verschillende technieken en de geografische verschillen. Het moet ook het doelmatige gebruik van hernieuwbare energiebronnen bevorderen, eenvoudig en tegelijkertijd zo efficiënt mogelijk zijn, vooral wat de kostprijs betreft, en toereikende overgangsperioden van ten minste zeven jaar bevatten, het vertrouwen van de investeerders in stand houden en gestrande kosten vermijden. In dat kader zou de elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen kunnen concurreren met elektriciteit uit niet-hernieuwbare energiebronnen en zouden de kosten voor de consument beperkt blijven terwijl de behoefte aan overheidssteun op middellange termijn zou verminderen ».

B.7.2. Artikel 2 van dezelfde richtlijn bepaalde :

« Voor de toepassing van deze richtlijn zijn de volgende definities van toepassing :

a) ' hernieuwbare energiebronnen ' : hernieuwbare niet-fossiele energiebronnen (wind, zonne-energie, aardwarmte, golfenergie, getijdenenergie, waterkracht, biomassa, stortgas, rioolwaterzuiveringsgas en biogas);

b) ' biomassa ' : de biologisch afbreekbare fractie van producten, afvalstoffen en residuen van de landbouw (met inbegrip van plantaardige en dierlijke stoffen), de bosbouw en aanverwante bedrijfstakken, alsmede de biologisch afbreekbare fractie van industrieel en huishoudelijk afval;

[...] ».

B.7.3. Artikel 4 van dezelfde richtlijn bepaalde :

« 1. Onverminderd de artikelen 87 en 88 van het Verdrag beoordeelt de Commissie de toepassing van in de lidstaat bestaande regelingen waarbij een elektriciteitsproducent op grond van voorschriften van de overheid directe of indirecte steun krijgt die tot gevolg zou kunnen hebben dat de handel belemmerd wordt, rekening houdend met het feit dat die regelingen bijdragen tot de doelstellingen van de artikelen 6 en 174 van het Verdrag.

2. De Commissie dient uiterlijk op 27 oktober 2005 een goed gedocumenteerd verslag in over de ervaring die met de toepassing en het naast elkaar bestaan van de verschillende in lid 1 bedoelde regelingen is opgedaan. Het verslag bevat een evaluatie van het resultaat, met inbegrip van de kosteneffectiviteit, van de in lid 1 bedoelde steunregelingen voor het bevorderen van het verbruik van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen overeenkomstig de nationale indicatieve streefcijfers in de zin van artikel 3, lid 2. Dat verslag gaat zo nodig vergezeld van een voorstel voor een communautaire kaderregeling betreffende steunregelingen ten behoeve van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen.

Een voorstel voor een kaderregeling zou :

a) moeten bijdragen tot het bereiken van de nationale indicatieve streefcijfers;

b) verenigbaar moeten zijn met de beginselen van de interne markt voor elektriciteit;

c) rekening moeten houden met het karakter van de verschillende hernieuwbare energiebronnen en met de verschillende technieken en de geografische verschillen;

d) het doelmatige gebruik van hernieuwbare energiebronnen moeten bevorderen en tegelijkertijd eenvoudig en zo efficiënt mogelijk moeten zijn, vooral wat de kostprijs betreft;

e) toereikende overgangsperioden van ten minste zeven jaar voor de nationale steunregelingen moeten bevatten en het vertrouwen van de investeerders moeten behouden ».

B.7.4. De artikelen 2 en 4 van de richtlijn 2001/77/EG zijn vanaf 1 april 2010 geschrapt krachtens artikel 26, lid 1, van de richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 « ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van richtlijn 2001/77/EG en richtlijn 2003/30/EG ».

Overeenkomstig artikel 26, lid 3, van dezelfde richtlijn wordt de richtlijn 2001/77/EG volledig ingetrokken vanaf 1 januari 2012.

B.8.1. Overweging 24 van de voormelde richtlijn 2009/28/EG bepaalt :

« Om het potentieel van biomassa volledig te kunnen benutten, moeten de Gemeenschap en de lidstaten het gebruik van bestaande houtreserves stimuleren en zorgen voor de ontwikkeling van nieuwe bosbouwsystemen ».

B.8.2. Overweging 78 van dezelfde richtlijn bepaalt :

« Het is passend toezicht te houden op de gevolgen van de teelt van biomassa, zoals door wijzigingen in het landgebruik, met inbegrip van verdringingseffecten, de invoering van agressieve exoten en andere effecten op de biodiversiteit, alsmede gevolgen voor de voedselproductie en de plaatselijke welvaart. De Commissie dient rekening te houden met alle relevante informatiebronnen, waaronder de hongerkaart van de FAO. Biobrandstoffen moeten op een zodanige wijze worden gestimuleerd dat een grotere landbouwproductiviteit en het gebruik van aangetast land worden bevorderd ».

B.8.3. Artikel 2 van dezelfde richtlijn bepaalt :

« Voor de toepassing van deze richtlijn gelden de definities van richtlijn 2003/54/EG.

De volgende definities gelden eveneens :

a) ' energie uit hernieuwbare bronnen ' : energie uit hernieuwbare niet-fossiele bronnen, namelijk : wind, zon, aerothermische, geothermische, hydrothermische energie en energie uit de oceanen, waterkracht, biomassa, stortgas, gas van rioolzuiveringsinstallaties en biogassen;

[...]

e) ' biomassa ' : de biologisch afbreekbare fractie van producten, afvalstoffen en residuen van biologische oorsprong uit de landbouw (met inbegrip van plantaardige en dierlijke stoffen), de bosbouw en aanverwante bedrijfstakken, met inbegrip van de visserij en de aquacultuur, alsmede de biologisch afbreekbare fractie van industrieel en huishoudelijk afval;

[...]

k) ' steunregeling ' : een instrument, regeling of mechanisme, toegepast door een lidstaat of een groep lidstaten, die het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen bevordert door de kosten van deze energievorm te verlagen, de verkoopprijs te verhogen of het volume aangekochte energie te vergroten door een verplichting tot het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen of op een andere wijze. Dit omvat, maar blijft niet beperkt tot, investeringssteun, belastingvrijstelling of -verlaging, terugbetaling van belasting, steunregelingen voor verplichting tot gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen met inbegrip van regelingen betreffende groenestroomcertificaten, en directe prijssteunregelingen met inbegrip van feed-in-tarieven en premiebetalingen;

[...] ».

B.8.4. Artikel 3 van dezelfde richtlijn bepaalt :

« 1. Elke lidstaat dient ervoor te zorgen dat zijn aandeel energie uit hernieuwbare bronnen, berekend in overeenstemming met de artikelen 5 tot en met 11, in het bruto-eindverbruik van energie in 2020 minstens gelijk is aan zijn nationaal algemeen streefcijfer voor het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen voor dat jaar, zoals uiteengezet in de derde kolom van de tabel in bijlage I, deel A. Zulke bindende nationale algemene streefcijfers stemmen overeen met een streefcijfer van een aandeel energie uit hernieuwbare bronnen van minstens 20 % in het communautaire bruto-eindverbruik van energie in 2020. Teneinde de in dit artikel vastgelegde streefcijfers gemakkelijker te halen, wordt door iedere lidstaat energie-efficiëntie en energiebesparing bevorderd en aangemoedigd.

2. De lidstaten nemen maatregelen die effectief bedoeld zijn om ervoor te zorgen dat hun aandeel energie uit hernieuwbare bronnen gelijk is aan of groter is dan het aandeel dat vermeld is in de indicatieve keten die is aangegeven in bijlage I, deel B.

3. Teneinde de in de leden 1 en 2 van dit artikel bedoelde streefcijfers te halen, kunnen de lidstaten onder meer de volgende maatregelen nemen :

a) steunregelingen;

[...] ».

B.8.5. Artikel 22 van dezelfde richtlijn bepaalt :

« 1. Elke lidstaat dient uiterlijk op 31 december 2011, en daarna om de twee jaar, bij de Commissie een verslag in over de voortgang die geboekt is bij het bevorderen en het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen. Het zesde verslag, dat uiterlijk op 31 december 2021 moet worden ingediend, is het laatste verslag dat wordt verlangd.

In dat verslag moet met name het volgende zijn vermeld :

[...]

c) de manier waarop de lidstaat, voor zover van toepassing, zijn steunregelingen heeft gestructureerd teneinde rekening te houden met toepassingen van energie uit hernieuwbare bronnen die aanvullende voordelen opleveren in vergelijking met andere, vergelijkbare toepassingen, maar die ook meer kosten, zoals biobrandstoffen uit afval, residuen, non-food cellulosemateriaal en lignocellulosisch materiaal;

[...] ».

B.9.1. Uit het verwijzingsarrest blijkt dat de partijen het oneens zijn over de vraag of de installatie voor warmtekrachtkoppeling van de verzoekende vennootschap voor de Raad van State voldoet aan de voorwaarden om te worden beschouwd als een installatie voor hoogrenderende warmtekrachtkoppeling in de zin van de richtlijn 2004/8/EG.

Artikel 7 van die richtlijn lijkt het toepassingsgebied ervan evenwel niet te beperken tot de installaties voor hoogrenderende warmtekrachtkoppeling.

In elk geval, en in zoverre de Raad van State de vraag niet heeft beslecht of de installatie voor warmtekrachtkoppeling, die in de voor de Raad hangende zaak in het geding is, al dan niet kon worden beschouwd als hoogrenderend, staat het aan het Hof de geldigheid van de in het geding zijnde bepaling te onderzoeken in zoverre zij zowel van toepassing zou zijn op een installatie voor hoogrenderende warmtekrachtkoppeling als op een installatie voor minder renderende warmtekrachtkoppeling.

B.9.2. In zoverre artikel 7 van de richtlijn 2004/8/EG te dezen van toepassing is, rijst bijgevolg de vraag of het verschil in behandeling vervat in de in het geding zijnde bepaling, ten aanzien van het soort van brandstoffen die in het proces van de warmtekrachtkoppeling worden gebruikt, met dat artikel verenigbaar is.

Artikel 7 van de richtlijn beperkt zich ertoe aan te geven dat de steunregelingen die de lidstaten nemen, moeten uitgaan van « de vraag naar nuttige warmte [en besparingen op primaire energie] », zonder dat het duidelijk is dat het aan de lidstaten is toegestaan een onderscheid te maken op basis van de gebruikte brandstoffen en, met name, op basis van het soort afvalstoffen voor die verbranding. Overweging 31 van die richtlijn beoogt daarentegen uitdrukkelijk het soort van brandstof dat wordt gebruikt in het proces van de warmtekrachtkoppeling als factor voor doeltreffendheid van de warmtekrachtkoppeling. Overweging 16 van de voormelde richtlijn 2001/77/EG legde de Commissie bovendien op rekening te houden met de kenmerken van de verschillende hernieuwbare energiebronnen bij de aanpassing van de daarop toepasselijke steunregelingen. Ten slotte bepaalt artikel 22 van de richtlijn 2009/28/EG dat de lidstaten aan de Commissie moeten uiteenzetten hoe zij met name rekening hebben gehouden met de aanvullende voordelen van bepaalde « toepassingen van energie uit hernieuwbare bronnen » in het kader van hun beleid inzake de bevordering van hernieuwbare energie, terwijl de overwegingen 24 en 78 van die richtlijn de Staten verzoeken « het gebruik van bestaande houtreserves [te] stimuleren en [...] voor de ontwikkeling van nieuwe bosbouwsystemen [te zorgen] », waarbij wordt gewezen op de noodzaak om « toezicht te houden op de gevolgen van de teelt van biomassa » voor het leefmilieu, « de voedselproductie en de plaatselijke welvaart ».

B.10.1. De verzoekende partij voor de Raad van State vraagt aan het Hof om aan het Hof van Justitie van de Europese Unie een vraag te stellen over de interpretatie die met name aan artikel 7 van de voormelde richtlijn 2004/8/EG dient te worden gegeven.

B.10.2. Zelfs indien de prejudiciële vraag alleen betrekking heeft op de artikelen 10 en 11 van de Grondwet en niet op die artikelen in samenhang gelezen met bepalingen van het recht van de Europese Unie, dient te worden vastgesteld dat verschillen in interpretatie tussen de rechterlijke instanties over de uitlegging van handelingen van de Europese Unie en de geldigheid van de wetgeving die daarvan de implementatie in het interne recht vormt, de eenheid van de rechtsorde van de Unie in gevaar zouden brengen en afbreuk zouden doen aan het rechtzekerheidsbeginsel.

B.10.3. Bovendien, in de interpretatie dat artikel 7 van de voormelde richtlijn 2004/8/EG de Waalse decreetgever ertoe verplicht de installaties voor warmtekrachtkoppeling die hout of houtafvalstoffen valoriseren minder gunstig te behandelen dan alle andere installaties voor warmtekrachtkoppeling die biomassa valoriseren, zou de kritiek die tegen de in het geding zijnde bepaling is gericht, in dezelfde mate gelden ten aanzien van artikel 7 van de voormelde richtlijn 2004/8/EG.

Evenwel, wanneer aan het Grondwettelijk Hof een prejudiciële vraag wordt gesteld over de bestaanbaarheid, met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, van een wetsbepaling die de dwingende bepalingen van een richtlijn omzet waarvan de verenigbaarheid met het algemeen gelijkheidsbeginsel in het geding wordt gebracht, staat het aan het Hof van Justitie zich vooraf uit te spreken over de vraag of die richtlijn in overeenstemming is met het algemeen gelijkheidsbeginsel dat door het recht van de Europese Unie is erkend (HvJ, grote kamer, 22 juni 2010, C-188/10, Melki en Abdeli, punt 56).

B.10.4. Ten slotte, in de interpretatie dat artikel 7 van de richtlijn verbiedt gebruik te maken van een dergelijk verschil in behandeling tussen de soorten van brandstoffen die kunnen worden gebruikt voor de warmtekrachtkoppeling, zou nog moeten worden nagegaan of dat verbod zelf verenigbaar is met het algemeen gelijkheidsbeginsel, dat is erkend door het recht van de Europese Unie en zich ertegen verzet dat verschillende situaties op identieke wijze worden behandeld. Het valt echter niet onder de bevoegdheid van het Hof om zich over die vraag uit te spreken, daar alleen het Hof van Justitie bevoegd is om een bepaling van afgeleid recht ongeldig te verklaren.

B.11. Alvorens ten gronde uitspraak te doen, dienen aan het Hof van Justitie de in het dictum weergegeven prejudiciële vragen te worden gesteld.

Om die redenen,

het Hof,

alvorens ten gronde uitspraak te doen, stelt aan het Hof van Justitie van de Europese Unie de volgende prejudiciële vragen :

1. Dient artikel 7 van de richtlijn 2004/8/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 ' inzake de bevordering van warmtekrachtkoppeling op basis van de vraag naar nuttige warmte binnen de interne energiemarkt en tot wijziging van richtlijn 92/42/EEG ', in voorkomend geval in samenhang gelezen met de artikelen 2 en 4 van de richtlijn 2001/77/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 september 2001 ' betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt ' en met artikel 22 van de richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ' ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijzigingen en intrekking van richtlijn 2001/77/EG en richtlijn 2003/30/EG ', in het licht van het algemeen gelijkheidsbeginsel, van artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie en van de artikelen 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, in die zin te worden geïnterpreteerd dat het :

a) alleen van toepassing is op de installaties voor hoogrenderende warmtekrachtkoppeling in de zin van bijlage III van de richtlijn;

b) oplegt, toestaat of verbiedt dat een steunregeling zoals die welke is vervat in artikel 38, § 3, van het decreet van het Waalse Gewest van 12 april 2001 ' betreffende de organisatie van de gewestelijke elektriciteitsmarkt ', toegankelijk is voor alle installaties voor warmtekrachtkoppeling die voornamelijk biomassa valoriseren en beantwoorden aan de in dat artikel vastgestelde voorwaarden, met uitsluiting van de installaties voor warmtekrachtkoppeling die voornamelijk hout of houtafvalstoffen valoriseren ?

2. Is het antwoord verschillend indien de installatie voor warmtekrachtkoppeling voornamelijk alleen hout dan wel integendeel houtafvalstoffen valoriseert ?

Aldus uitgesproken in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, op de openbare terechtzitting van 19 april 2012.

De griffier,

F. Meersschaut

De voorzitter,

R. Henneuse

Vrije woorden

  • Prejudiciële vraag over artikel 38, § 3, van het decreet van het Waalse Gewest van 12 april 2001 betreffende de organisatie van de gewestelijke elektriciteitsmarkt, zoals gewijzigd bij artikel 13 van het decreet van 4 oktober 2007, gesteld door de Raad van State. Energie

  • Groene eletriciteit

  • Dubbele groene certificaten

  • 1. Installaties voor warmtekrachtkoppeling waarbij hout of houtafvalstoffen worden gevaloriseerd

  • 2. Installaties voor warmtekrachtkoppeling waarbij biomassa worden gevaloriseerd # Europees Unierecht

  • Algemeen gelijkheidsbeginsel.