- Arrest van 12 juli 2012

12/07/2012 - 89/2012

Rechtspraak

Samenvatting

Samenvatting 1

Het Hof

vernietigt het decreet van het Vlaamse Gewest van 23 december 2010 « houdende wijziging van het Elektriciteitsdecreet van 17 juli 2000 en het Energiedecreet van 8 mei 2009, wat betreft het vermijden van injectietarieven voor elektriciteit geproduceerd door middel van hernieuwbare energiebronnen en kwalitatieve warmte-krachtkoppeling ».


Arrest - Integrale tekst

Het Grondwettelijk Hof,

samengesteld uit de voorzitters M. Bossuyt en R. Henneuse, en de rechters E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul en F. Daoût, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter M. Bossuyt,

wijst na beraad het volgende arrest :

I. Onderwerp van het beroep en rechtspleging

Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 7 juli 2011 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 8 juli 2011, heeft de Commissie voor de Regulering van de Elektriciteit en het Gas (CREG), met zetel te 1040 Brussel, Nijverheidsstraat 26-38, beroep tot vernietiging ingesteld van het decreet van het Vlaamse Gewest van 23 december 2010 « houdende wijziging van het Elektriciteitsdecreet van 17 juli 2000 en het Energiedecreet van 8 mei 2009, wat betreft het vermijden van injectietarieven voor elektriciteit geproduceerd door middel van hernieuwbare energiebronnen en kwalitatieve warmte-krachtkoppeling » (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 20 januari 2011, tweede editie).

(...)

II. In rechte

(...)

B.1. De verzoekende partij voert in een eerste middel de schending aan van de bevoegdheidverdelende regels, inzonderheid artikel 6, § 1, VII, tweede lid, d), en § 3, en artikel 92bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, de federale loyauteitsplicht en het evenredigheidsbeginsel, doordat het decreet van het Vlaamse Gewest van 23 december 2010 « houdende wijziging van het Elektriciteitsdecreet van 17 juli 2000 en het Energiedecreet van 8 mei 2009, wat betreft het vermijden van injectietarieven voor elektriciteit geproduceerd door middel van hernieuwbare energiebronnen en kwalitatieve warmte-krachtkoppeling » (hierna : het decreet van 23 december 2010) een tariefmaatregel uitmaakt, terwijl het bepalen van de tarieven voor de distributie van elektriciteit (inclusief injectietarieven) - en derhalve tevens de vrijstelling van (injectie)tarieven - een exclusief federale aangelegenheid is en doordat, subsidiair, in elk geval voorafgaand overleg tussen de Vlaamse en de federale overheid moest zijn gepleegd, wat niet heeft plaatsgehad.

B.2. De bepalingen van het decreet van 23 december 2010 luiden als volgt :

« Artikel 1. Dit decreet regelt een gewestaangelegenheid.

Art. 2. Aan titel IV, hoofdstuk I, afdeling VIII, van het Energiedecreet van 8 mei 2009 wordt een artikel 4.1.22/1 toegevoegd, dat luidt als volgt :

' Art. 4.1.22/1. De netbeheerder voert alle taken die noodzakelijk zijn voor de injectie van elektriciteit, geproduceerd door middel van hernieuwbare energiebronnen en kwalitatieve warmte-krachtkoppeling, met uitzondering van de aansluiting op het distributienet of het plaatselijk vervoernet, kosteloos uit. De kosten die hiervoor ten laste gelegd worden van de netbeheerder, worden beschouwd als kosten ten gevolge van de openbaredienstverplichtingen van de netbeheerder als netbeheerder. ' ».

B.3.1. Het voorstel van decreet werd door de indieners ervan toegelicht als volgt :

« Sinds enige tijd rekenen verschillende distributienetbeheerders injectietarieven aan aan elektriciteitsproducenten die hun elektriciteit injecteren op het distributienet. Zij doen dat na akkoord met de Commissie voor de Regulering van de Elektriciteit en het Gas (CREG) [...]. Bij de aanrekening van periodieke tarieven voor de bovenstaande componenten wordt volgens artikel 9 tot en met 13 van het KB Meerjarentarieven de mogelijkheid geboden aan de netbeheerder om die tarieven zowel aan te rekenen voor de afname als de injectie op hun net. De periodieke tarieven die door de netbeheerder voor de bovenstaande componenten worden aangerekend voor de injectie op hun net, worden aangeduid als injectietarieven.

De invoering van injectietarieven doorkruist het Vlaamse beleid ter bevordering van de productie van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen of uit kwalitatieve warmte-krachtkoppeling.

De Vlaamse overheid heeft ambitieuze doelstellingen vooropgesteld met betrekking tot de productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen en kwalitatieve warmte-krachtkoppeling. [...] De initiatieven van het Vlaamse Gewest zijn erop gericht om de productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen en kwalitatieve warmte-krachtkoppeling te stimuleren. De aanrekening van injectietarieven aan de producenten ervan werkt juist contraproductief.

[...]

Injectietarieven zijn echter geen goede oplossing om ervoor te zorgen dat decentrale productie-installaties op een meer kostenoptimale manier worden aangesloten op het distributienet. [...]

Voor de problematiek van in een aantal gevallen maatschappelijk moeilijk aanvaardbare kosten voor de aansluiting van decentrale elektriciteitsproductie zijn er meer gerichte maatregelen nodig. Zoals vastgelegd in het Vlaamse regeerakkoord [...] wil de Vlaamse Regering naar een oplossing werken voor die problematiek, bijvoorbeeld door een verfijning van de openbare dienstverplichting voor de distributienetbeheerders op het vlak van de aansluiting van decentrale productie-installaties.

De aanrekening van injectietarieven vormt tevens een discriminatie voor decentrale productie ten opzichte van de centrale productie, aangezien er geen injectietarieven worden aangerekend door de distributienetbeheerders voor geïnjecteerde elektriciteit, afkomstig van het transmissienet. [...]

Om die redenen heeft de Vlaamse Regering dat punt geagendeerd op het Overlegcomité tussen de Federale Regering en de gewestregeringen dat plaatsvond op 14 oktober 2009. Op het Overlegcomité werd beslist dat de federale minister van Energie een advies zou vragen aan de CREG over de mogelijkheid de injectietarieven die van toepassing zijn, af te schaffen en een voorstel tot wetsontwerp ervoor op te stellen tegen het einde van 2009. [...]

[...]

Ondertussen bracht de CREG haar advies uit [...]. De CREG pleit daarin ' voor het behoud van injectietarieven in de tarifaire wetgeving '. [...]

Merkwaardig is dat de CREG wel stelt dat ' bij de berekening van de toe te kennen steun aan hernieuwbare energie (groenestroomcertificaten) rekening kan gehouden worden met injectietarieven. '. [...] Uit de studie van de CREG kunnen we ook afleiden dat de impact van de afschaffing van de injectietarieven op de afnamekosten van de verschillende categorieën typeklanten zeer beperkt is (tot 0,5 % van het distributienettarief dat op zich maar ca. 30 % uitmaakt van het totale tarief). Dit terwijl de negatieve impact op de rentabiliteit van de individuele productie-installaties wel significant is (uit de studie van de CREG blijkt een 6 % -opbrengstdaling voor een type wkk van 1,2 MW en een 88 % -opbrengstdaling voor een PV-installatie van 30 kW; p. 98 van de studie).

Dit voorstel van decreet strekt ertoe in het Elektriciteitsdecreet en het gecoördineerde Energiedecreet een bepaling toe te voegen die de Vlaamse distributienetbeheerders voor elektriciteit verplicht alle taken die noodzakelijk zijn voor de injectie van groene stroom en elektriciteit, geproduceerd door middel van kwalitatieve warmte-krachtkoppeling, met uitzondering van de aansluiting op het distributienet, kosteloos uit te voeren » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2009-2010, nr. 624/1, pp. 2-4).

B.3.2. Wat meer bepaald de bevoegdheid voor die aangelegenheid betreft, vermeldt het verslag namens de Commissie voor Woonbeleid, Stedelijk Beleid en Energie van het Vlaams Parlement :

« De tarifering voor het gebruik van het distributienet is in principe een federale aangelegenheid. Als het Vlaamse Gewest wil ingrijpen, moet het gebruikmaken van de zogenaamde impliciete bevoegdheden op basis van artikel 10 van de bijzondere wet op de hervorming van de instellingen. Dat artikel stelt dat gewesten zich mogen inlaten met federale bevoegdheden als aan een aantal voorwaarden is voldaan. Een eerste voorwaarde is dat de decreetgever zelf de impliciete bevoegdheden moet uitoefenen en dit dus [niet] mag [overlaten] aan de uitvoerende macht. Aangezien het voorliggende initiatief een voorstel van decreet is, is aan die voorwaarde voldaan. De Raad van State heeft op dat vlak dan ook geen opmerkingen.

Een tweede voorwaarde is dat het uitoefenen van de impliciete bevoegdheden noodzakelijk moet zijn voor de uitoefening van de eigen bevoegdheden van het Vlaamse Gewest. In de toelichting tonen de indieners volgens [één van hen] voldoende aan dat de federale injectietarieven het Vlaamse beleid voor het stimuleren van hernieuwbare energie doorkruisen. De rentabiliteit van een aantal projecten voor hernieuwbare energie en kwalitatieve wkk komt in gevaar door de injectietarieven. De CREG werpt op dat het Vlaamse Gewest dat zou kunnen compenseren met extra subsidies. Maar dat zou leiden tot de absurde situatie dat het Vlaamse Gewest extra subsidieert wat de federale staat belast. De suggestie van de CREG om de gegarandeerde waarden van wkk-certificaten op te krikken, gaat ook voorbij aan het feit dat het leeuwendeel van de certificaten op de markt wordt verhandeld en niet door de distributienetbeheerders aan een bepaalde kostprijs wordt aangekocht. Voor die certificaten biedt de suggestie van de CREG geen oplossing. Om het Vlaamse beleid inzake hernieuwbare en duurzame energie veilig te stellen, is het Vlaams Parlement dus genoodzaakt om zijn impliciete bevoegdheden uit te oefenen.

Een derde voorwaarde is dat de aangelegenheid zich tot een gedifferentieerde regeling moet lenen. De Raad van State betwist niet dat het voorstel van decreet hieraan voldoet. Het voorstel gaat enkel over kwalitatieve wkk en hernieuwbare energiebronnen. Het staat de andere gewesten vrij om wel injectietarieven toe te staan. Het is dus duidelijk een gedifferentieerde regeling.

Tot slot zegt artikel 10 dat impliciete bevoegdheden enkel mogelijk zijn als de weerslag op de federale bevoegdheden slechts marginaal is. De Raad van State stelt over onvoldoende informatie te beschikken om deze laatste voorwaarde te kunnen beoordelen en tekent een voorbehoud aan. [Een van de indieners] zal dus proberen aan te tonen dat dit effect wel degelijk marginaal is. Het voorstel van decreet slaat slechts op enkele tariefposten van het KB Tarieven, onder meer over systeembeheer, meten en tellen en ondersteunende diensten. Aan de rest van de tariefstructuur raakt het helemaal niet. In die zin is de impact op federale bevoegdheden marginaal. Het toepassingsgebied van het voorstel beperkt zich ook tot kwalitatieve wkk en HE-installaties. Ook in die zin is de impact op de federale bevoegdheden marginaal. De voorgestelde afwijking doet evenmin afbreuk aan essentiële federale bepalingen. De afwijking betreft immers een minder belangrijk aspect van de federale regelgeving. Dat kan worden afgeleid uit het feit dat niet alle distributienetbeheerders op dit moment injectietarieven toepassen » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2009-2010, nr. 624/3, pp. 5-6).

B.3.3. Artikel 2, van het bestreden decreet, inzonderheid de in fine ingevoegde zin (« De kosten die hiervoor ten laste gelegd worden van de netbeheerder, worden beschouwd als kosten ten gevolge van de openbaredienstverplichtingen van de netbeheerder als netbeheerder »), is het resultaat van een amendement op het voorstel, dat als volgt is verantwoord :

« De nodige rechtszekerheid moet geboden worden aan de netbeheerders op wie de verplichting van de kosteloze injectie wordt opgelegd. Wanneer een netbeheerder door deze verplichting een door de bevoegde regulator goedgekeurd tarief niet kan factureren, en er geen expliciete verwijzing is dat de verplichting een openbaredienstverplichting (ODV) betreft, ontstaat het risico dat de bevoegde regulator de kosten (of minderinkomsten) niet aanvaardt en er dus de facto een negatieve correctie is van de billijke winstmarge. Dit is de hoofdreden dat ook bij reeds bestaande verplichtingen die op de netbeheerders rusten (bijvoorbeeld inzake het beperken van aansluitkosten, plaatsing van dag- en nachtmeters, openbare verlichting) steeds een expliciete verwijzing naar de openbaredienstverplichtingen in het betreffende artikel werd ingeschreven (zie artikels 3.1.38, 3.1.41 en 6.4.13 van het Energiebesluit van 19 november 2010).

Daarom worden twee wijzigingen doorgevoerd :

1. Omdat dit artikel een ODV betreft, wordt het niet toegevoegd aan afdeling VI. Toegang tot een distributienet of plaatselijk vervoernet van elektriciteit van titel IV, hoofdstuk I, maar aan afdeling VIII. Openbaredienstverplichtingen opgelegd aan de netbeheerder van titel IV, hoofdstuk I.

2. Er wordt expliciet toegevoegd dat deze kosten moeten beschouwd worden als kosten ten gevolge van de openbaredienstverplichtingen van de netbeheerder als netbeheerder » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2009-2010, nr. 624/4, p. 2).

B.4.1. Krachtens artikel 6, § 1, VII, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen zijn de gewesten bevoegd voor :

« Wat het energiebeleid betreft :

De gewestelijke aspecten van de energie, en in ieder geval :

a) De distributie en het plaatselijke vervoer van elektriciteit door middel van netten waarvan de nominale spanning lager is dan of gelijk is aan 70 000 volt;

b) De openbare gasdistributie;

c) De aanwending van mijngas en van gas afkomstig van hoogovens;

d) De netten voor warmtevoorziening op afstand;

e) De valorisatie van steenbergen;

f) De nieuwe energiebronnen met uitzondering van deze die verband houden met de kernenergie;

g) De terugwinning van energie door de nijverheid en andere gebruikers;

h) Het rationeel energieverbruik.

De federale overheid is echter bevoegd voor de aangelegenheden die wegens hun technische en economische ondeelbaarheid een gelijke behandeling op nationaal vlak behoeven, te weten :

a) Het nationaal uitrustingsprogramma in de elektriciteitssector;

b) De kernbrandstofcyclus;

c) De grote infrastructuren voor de stockering; het vervoer en de produktie van energie;

d) De tarieven ».

B.4.2. Aldus heeft de bijzondere wetgever het energiebeleid opgevat als een gedeeld exclusieve bevoegdheid, waarbij het bepalen van de tarieven tot de bevoegdheid van de federale wetgever is blijven behoren. Onder « tarieven » dienen te worden begrepen zowel de tarieven voor levering aan de gewone consument als die voor industriële levering van gas en elektriciteit (Parl. St., Kamer, B.Z. 1988, nr. 516/6, p. 145).

B.4.3. Ook de tarieven die door de distributienetbeheerders aan de producenten van elektriciteit kunnen worden aangerekend, behoren tot de bevoegdheid van de federale overheid. Die tarieven beïnvloeden immers de prijs die aan de klant wordt aangerekend.

Bijgevolg behoort de regeling betreffende de injectietarieven tot de bevoegdheid van de federale overheid, zowel om dergelijke tarieven in te voeren, of te voorzien in de mogelijkheid daartoe, als om daarvan op een of andere wijze vrij te stellen, en de modaliteiten met betrekking tot de tarieven te bepalen.

B.5. Het decreet van 23 december 2010 beoogt het injectietarief dat de distributienetbeheerders krachtens de federale regeling kunnen vragen, de facto te neutraliseren door voor te schrijven dat de injectie van elektriciteit, geproduceerd door middel van hernieuwbare energiebronnen en kwalitatieve warmte-krachtkoppeling kosteloos moet worden uitgevoerd.

Het gegeven dat die kosten door het bestreden decreet ten laste worden gelegd van de netbeheerder en als openbaredienstverplichting worden aangemerkt, neemt niet weg dat het om een tariefmaatregel gaat die het de distributienetbeheerders verbiedt voor bepaalde energiebronnen injectietarieven aan te rekenen en die de prijs beïnvloedt die aan de consument wordt aangerekend. Het gaat derhalve, wat het energiebeleid betreft, om een aangelegenheid die door de bijzondere wetgever aan de federale overheid is voorbehouden.

B.6.1. De Vlaamse Regering betoogt dat de bevoegdheid van het Vlaamse Gewest om het bestreden decreet van 23 december 2010 aan te nemen, kan worden gegrond op artikel 10 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, dat bepaalt :

« De decreten kunnen rechtsbepalingen bevatten in aangelegenheden waarvoor de Parlementen niet bevoegd zijn, voor zover die bepalingen noodzakelijk zijn voor de uitoefening van hun bevoegdheid ».

Opdat artikel 10 toepassing kan vinden, is het vereist dat de aangenomen regeling noodzakelijk is voor de uitoefening van de bevoegdheden van het gewest, dat de aangelegenheid zich leent tot een gedifferentieerde regeling en dat de weerslag van de betrokken bepalingen op die aangelegenheid slechts marginaal is.

B.6.2. Zonder dat het nodig is uit te maken of de bestreden maatregel noodzakelijk is voor de uitoefening van de eigen bevoegdheden en of de aangelegenheid zich leent tot een gedifferentieerde regeling, moet worden vastgesteld dat de weerslag van het decreet van 23 december 2010 niet louter marginaal is.

De keuze van de federale overheid om het aanrekenen van injectietarieven mogelijk te maken, is een beleidsmaatregel in het raam van haar bevoegdheid inzake de elektriciteitstarieven.

Weliswaar zijn de distributienetbeheerders in de huidige stand van de regelgeving niet verplicht om injectietarieven aan te rekenen en zijn « in de regulatoire periode 2009-2012, de aan injectie toegerekende kosten » volgens een studie van de CREG « eerder beperkt », namelijk « tot 0,5 % van het totale budget » van de uitgaven voor elektriciteit van een aantal typeklanten (CREG, studie (F)100401-CDC-959 betreffende « de mogelijke schrapping of vrijstelling van injectietarieven voor productie-installaties op basis van hernieuwbare energie en kwalitatieve WKK », 1 april 2010, www.creg.be, pp. 45 en 51).

Niettemin raakt het bestreden decreet het wezen zelf van de bevoegdheid van de federale overheid inzake de injectietarieven op zich, doordat het beoogt de federale tariefmaatregel te neutraliseren ten aanzien van de elektriciteit geproduceerd door middel van hernieuwbare energiebronnen en kwalitatieve warmte-krachtkoppeling, productie die naarmate zij aan belang wint, leidt tot grotere inspanningen van de distributienetbeheerders om de aldus opgewekte energie op het net te injecteren, terwijl de energietarieven een zo getrouw mogelijke weergave dienen te zijn van de werkelijke kosten.

Het staat aan de federale overheid om te beoordelen of het in het raam van haar bevoegdheid mogelijk is het beleid van de gewesten tot stimulering van de opwekking van milieuvriendelijke energie tegemoet te komen op het stuk van de tarieven.

B.7. Het middel dat de schending van artikel 6, § 1, VII, tweede lid, d), van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen aanvoert, is gegrond.

Het bestreden decreet van 23 december 2010 dient te worden vernietigd.

Er is geen aanleiding om in te gaan op de andere middelen, aangezien het onderzoek daarvan niet tot een ruimere vernietiging zou kunnen leiden.

B.8. Vermits de vernietiging met terugwerkende kracht geen onoverkomelijke administratieve en financiële moeilijkheden veroorzaakt, is er geen aanleiding om in te gaan op de subsidiaire vraag van de Vlaamse Regering om de gevolgen van het vernietigde decreet te handhaven.

Om die redenen,

het Hof

vernietigt het decreet van het Vlaamse Gewest van 23 december 2010 « houdende wijziging van het Elektriciteitsdecreet van 17 juli 2000 en het Energiedecreet van 8 mei 2009, wat betreft het vermijden van injectietarieven voor elektriciteit geproduceerd door middel van hernieuwbare energiebronnen en kwalitatieve warmte-krachtkoppeling ».

Aldus uitgesproken in het Nederlands, het Frans en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, op de openbare terechtzitting van 12 juli 2012.

De griffier,

P.-Y. Dutilleux

De voorzitter,

M. Bossuyt

Vrije woorden

  • Beroep tot vernietiging van het decreet van het Vlaamse Gewest van 23 december 2010 « houdende wijziging van het Elektriciteitsdecreet van 17 juli 2000 en het Energiedecreet van 8 mei 2009, wat betreft het vermijden van injectietarieven voor elektriciteit geproduceerd door middel van hernieuwbare energiebronnen en kwalitatieve warmte-krachtkoppeling », ingesteld door de Commissie voor de Regulering van de Elektriciteit en het Gas (CREG). Grondwettelijk recht

  • 1. Bevoegdheden van de gewesten

  • Nieuwe energiebronnen

  • 2. Federale bevoegdheden

  • Energiebeleid

  • Productie van elektriciteit

  • a. Injectietarieven

  • b. Elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen en kwalitatieve warmte-krachtkoppeling.