- Arrest van 20 september 2012

20/09/2012 - 111/2012

Rechtspraak

Samenvatting

Samenvatting 1

Het Hof zegt voor recht :

De artikelen 24 tot 44 van het Vlaamse decreet van 22 december 1995 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 1996, in de versie ervan die gold vóór de wijzigingen doorgevoerd bij het decreet van 7 mei 2004 « houdende wijziging van het decreet van 22 december 1995 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 1996 en van het decreet van 15 juli 1997 houdende de Vlaamse Wooncode, wat betreft de bestrijding van de leegstand en verkrotting en onbewoonbaarheid van gebouwen en/of woningen », schenden de bevoegdheidverdelende regels niet, in zoverre de naamloze vennootschap van publiek recht « De Post » voor het heffingsjaar 2001 een gewestelijke leegstandsheffing verschuldigd is.


Arrest - Integrale tekst

Het Grondwettelijk Hof,

samengesteld uit de voorzitters M. Bossuyt en R. Henneuse, en de rechters E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Moerman, P. Nihoul en F. Daoût, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter M. Bossuyt,

wijst na beraad het volgende arrest :

I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging

Bij arrest van 27 oktober 2011 in zake het Vlaamse Gewest tegen de nv van publiek recht « bpost », waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 15 november 2011, heeft het Hof van Beroep te Brussel de volgende prejudiciële vraag gesteld :

« Schendt het decreet van 22 december 1995 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 1996 wat betreft de door De Post, naamloze vennootschap naar publiek recht krachtens het koninklijk besluit van 17 maart 2000, bekrachtigd bij artikel 24 van de wet van 3 juli 2000, verschuldigde leegstandsheffing voor het heffingsjaar 2001, de regels die door of krachtens de Grondwet zijn vastgesteld voor het bepalen van de onderscheiden bevoegdheid van de Staat, de gemeenschappen en de gewesten ? ».

(...)

III. In rechte

(...)

B.1. Het Hof wordt gevraagd of het Vlaamse decreet van 22 december 1995 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 1996 in overeenstemming is met de bevoegdheidverdelende regels, in zoverre de naamloze vennootschap van publiek recht « De Post » voor het heffingsjaar 2001 een gewestelijke heffing voor de leegstand van een onroerend goed, de zogeheten leegstandsheffing, verschuldigd is.

B.2.1. De zaak die hangende is voor het verwijzende rechtscollege heeft betrekking op een gewestelijke heffing die wegens leegstand van een « woning », in de zin van het in het geding zijnde decreet, verschuldigd zou zijn voor het heffingsjaar 2001. Het Hof beperkt zijn onderzoek van de prejudiciële vraag tot dat jaar en die situatie.

B.2.2. De in het geding zijnde heffing wordt voor het heffingsjaar 2001 geregeld in de artikelen 24 tot 44 van het decreet van 22 december 1995, in de versie ervan die gold vóór de wijzigingen doorgevoerd bij het decreet van 7 mei 2004 « houdende wijziging van het decreet van 22 december 1995 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 1996 en van het decreet van 15 juli 1997 houdende de Vlaamse Wooncode, wat betreft de bestrijding van de leegstand en verkrotting en onbewoonbaarheid van gebouwen en/of woningen ».

B.3.1. Artikel 25 van het decreet van 22 december 1995, in de versie ervan zoals van toepassing in de onderhavige zaak, bepaalt :

« Het Vlaams Gewest legt een heffing op met betrekking tot leegstaande en/of verwaarloosde gebouwen en leegstaande, verwaarloosde, ongeschikte en/of onbewoonbare woningen die opgenomen zijn in de inventaris, bedoeld in onderafdeling 3 van deze afdeling ».

B.3.2. Een woning wordt in artikel 24, 6°, van het decreet van 22 december 1995 gedefinieerd als « elk onroerend goed of deel ervan dat hoofdzakelijk bestemd is voor de huisvesting van een gezin of alleenstaande ».

Volgens artikel 30, § 2, eerste lid, van het decreet wordt een woning in beginsel beschouwd als leegstaand wanneer ze gedurende ten minste 12 opeenvolgende maanden niet effectief wordt gebruikt in overeenstemming met de woonfunctie.

Zulk een leegstand geeft aanleiding tot de in het geding zijnde heffing. De heffingsplichtigen zijn de houders van een zakelijk recht (volle eigendom, vruchtgebruik, recht van opstal of van erfpacht) op de betrokken woning (artikel 27 van het decreet).

B.4.1. De door het decreet van 22 december 1995 ingevoerde leegstandsheffing past in het kader van « een integraal beleid dat de verbetering van de leef- en omgevingskwaliteit beoogt » (Parl. St., Vlaamse Raad, 1995-1996, nr. 147/1, p. 16). Volgens de decreetgever zijn verwaarlozing, leegstand en de bedenkelijke woonkwaliteit van sommige woningen « symptoom en oorzaak [...] van de achteruitgang van het leefklimaat, van de sociale achterstelling van de bewoners en uiteindelijk van de desintegratie van het sociale en maatschappelijke weefsel » (ibid., pp. 15-16).

Uit de parlementaire voorbereiding blijkt nog dat de in het geding zijnde heffing « kadert [...] in het beleid tegen leegstand boven winkels, hetgeen één van de voornaamste vormen van leegstand is » (Parl. St., Vlaamse Raad, 1995-1996, nr. 147/12, p. 26) :

« Zodra een gedeelte van een gebouw als woning kan worden beschouwd, zijn de regels van leegstand voor woningen van toepassing op dat gedeelte, terwijl voor de rest de regels voor een gebouw van toepassing blijven (50 percent regel). Dat is van belang inzake wonen boven winkels » (ibid., p. 28).

De decreetgever wil aldus « de uittocht van de meer welvarende bevolkingsgroepen » tegengaan, « vooral dan in de grote steden » (Parl. St., Vlaamse Raad, 1995-1996, nr. 147/1, p. 16).

B.4.2. Met de leegstandsheffing streeft de decreetgever een drievoudige doelstelling na : de heffing heeft allereerst een ontradend effect, ten tweede werkt ze bestraffend ten aanzien van degenen die door leegstand en verwaarlozing bijdragen tot de verloedering van de leef- en omgevingskwaliteit en ten derde dient ze als financieringsbron voor initiatieven die de leef- en omgevingskwaliteit verbeteren (Parl. St., Vlaamse Raad, 1995-1996, nr. 147/1, p. 16; Parl. St., Vlaamse Raad, 1993-1994, nr. 591/1, pp. 3-47).

Vermits de heffing niet dient te worden betaald wanneer de houders van een zakelijk recht op een woning zich gedragen naar het door het Vlaamse Gewest gevoerde beleid, meer bepaald door ervoor te zorgen dat een woning niet komt leeg te staan, streeft de decreetgever met die heffing slechts in ondergeschikte orde het verwerven van financiële middelen na. De heffing beoogt in de eerste plaats het gedrag van de houders van een zakelijk recht op een woning te beïnvloeden, en dit in het kader van het vooropgestelde beleid inzake de verbetering van de leef- en omgevingskwaliteit.

B.5. Door het leegstaan van woningen te onderwerpen aan een gewestelijke heffing met het oog op het voeren van een beleid betreffende de verbetering van de leef- en omgevingskwaliteit, heeft de decreetgever een maatregel genomen die in beginsel past binnen de in artikel 6, § 1, IV, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen aan de gewesten verleende bevoegdheid betreffende « de huisvesting en de politie van woongelegenheden die gevaar opleveren voor de openbare reinheid en gezondheid ». Die maatregel leidt in beginsel evenmin ertoe dat andere overheden het buitenmate moeilijk krijgen om het beleid dat hun is toevertrouwd, doelmatig te voeren.

Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld met zijn arrest nr. 75/2006, kan, « rekening houdend met de verplichting die op grond van artikel 23, derde lid, 3°, van de Grondwet voor de wetgevers, meer bepaald voor de gewestwetgevers, geldt om het recht op een behoorlijke huisvesting te waarborgen, en met de gewestelijke bevoegdheden ter zake die voortvloeien uit artikel 134 van de Grondwet en artikel 6, § 1, IV, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, [...] een gewestelijke heffing op leegstaande woningen in beginsel als een redelijk verantwoorde maatregel worden beschouwd » (B.5).

B.6. Te dezen dient het Hof evenwel te onderzoeken of de in het geding zijnde heffing in overeenstemming is met de bevoegdheidverdelende regels, in zoverre « De Post » eraan is onderworpen.

B.7.1. Het in het geding zijnde decreet voorziet niet uitdrukkelijk erin dat « De Post » wordt vrijgesteld van de erin geregelde heffing.

B.7.2. Zowel de Ministerraad als « bpost » voeren evenwel aan dat de vrijstelling van de « De Post » voortvloeit uit artikel 15 van de wet van 6 juli 1971 houdende oprichting van De Post.

B.8.1. In zijn oorspronkelijke versie bepaalde artikel 15 van de wet van 6 juli 1971 houdende oprichting van de Regie der Posterijen :

« De Regie wordt met de Staat gelijkgesteld voor de toepassing van de wetten betreffende de taksen, rechten, retributies en belastingen ten bate van de Staat, de provinciën en de gemeenten ».

B.8.2. Artikel 130 van de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven bepaalt :

« De woorden ' Regie der posterijen ', ' Bestuur der posterijen ' en ' Bestuur der postchecks ' in al de artikelen van de wet van 6 juli 1971 houdende oprichting van de Regie der posterijen, de wet van 26 december 1956 op de Postdienst en de wet van 2 mei 1956 op de Postcheck, worden vervangen door de woorden ' DE POST '.

De woorden ' Regie der Posterijen ', ' Bestuur der Posterijen ', ' Bestuur der Postchecks ' en ' Regie ', wanneer de Regie der Posterijen bedoeld wordt, worden vervangen door de woorden ' DE POST ' in alle wetten en reglementen ».

Die wet heeft artikel 15 van de voormelde wet van 6 juli 1971 niet opgeheven.

B.9. Om de door het verwijzende rechtscollege gestelde prejudiciële vraag te kunnen beantwoorden, dient vooraf te worden onderzocht of artikel 15 van de wet van 6 juli 1971, in de interpretatie dat het « De Post » vrijstelt van de door het Vlaamse Gewest ingevoerde leegstandsheffing, op zich in overeenstemming is met de bevoegdheidverdelende regels.

Vermits de zaak die hangende is voor het verwijzende rechtscollege betrekking heeft op een heffing die voor het heffingsjaar 2001 verschuldigd zou zijn, onderzoekt het Hof het voormelde artikel 15 in de versie ervan zoals van toepassing vóór de wijzigingen erin aangebracht bij de programmawetten van 24 december 2002 en 27 december 2005 en bij de wet van 1 april 2007.

B.10. Artikel 170, § 2, van de Grondwet bepaalt :

« Geen belasting ten behoeve van de gemeenschap of het gewest kan worden ingevoerd dan door een decreet of een in artikel 134 bedoelde regel.

De wet bepaalt ten aanzien van de in het eerste lid bedoelde belastingen, de uitzonderingen waarvan de noodzakelijkheid blijkt ».

Krachtens die bepaling beschikken de gemeenschappen en de gewesten over een eigen fiscale bevoegdheid, behoudens wanneer de wet uitzonderingen heeft bepaald of nadien bepaalt waarvan de noodzakelijkheid wordt aangetoond.

B.11. Uit de parlementaire voorbereiding blijkt dat artikel 170, § 2, van de Grondwet moet worden beschouwd als « een soort verdedigingsmechanisme [van de Staat] [...] t.o.v. de verschillende andere bestuurslagen, om een eigen fiscale materie te behouden » (Parl. St., Kamer, B.Z. 1979, 10, nr. 8/4°, p. 4). Amendementen waarbij een lijst van belastbare materies voor de gemeenschappen en de gewesten werd voorgesteld, werden verworpen (Hand., Kamer, 1979-1980, zitting van 22 juli 1980, pp. 2705-2713). Verschillende malen werd beklemtoond dat artikel 170, § 2, tweede lid, van de Grondwet moest worden beschouwd als een « regulerend mechanisme » :

« Het is een noodzakelijk instrument. De wet moet dat regulerend mechanisme zijn en moet kunnen zeggen welke belastbare materie wordt voorbehouden aan de Staat. Indien men dat niet zou doen komt men in een chaos en in alle mogelijke verwikkelingen terecht, die niets meer te maken hebben met een goed georganiseerde federale Staat of een goed georganiseerde Staat » (Hand., Kamer, 1979-1980, zitting van 22 juli 1980, p. 2707; zie ook Hand., Senaat, 1979-1980, zitting van 28 juli 1980, pp. 2650-2651).

Met artikel 170, § 2, tweede lid, van de Grondwet heeft de Grondwetgever derhalve de voorrang van de fiscale wet op het fiscale decreet willen vestigen en uitzonderingen op de belastingbevoegdheid van de gemeenschappen en de gewesten verwoord in het eerste lid van artikel 170, § 2, mogelijk willen maken. De federale wetgever kan bijgevolg niet alleen bepaalde belastingmateries onttrekken aan de eigen fiscaliteit van de gemeenschappen en de gewesten maar kan tevens bepalen dat die fiscaliteit niet geldt ten aanzien van bepaalde categorieën van belastingplichtigen. Bovendien kan de wetgever zowel de vestiging van een gewestelijke belasting a priori verbieden, als uitzonderingen bepalen op reeds gevestigde gewestelijke belastingen.

B.12. Luidens de Grondwet is de uitoefening van die bevoegdheid van de federale wetgever evenwel verbonden aan de voorwaarde dat van « noodzakelijkheid » blijk moet worden gegeven.

Weliswaar is een amendement waarbij de wet, bepaald in artikel 170, § 2, tweede lid, van de Grondwet, een wet met een bijzondere meerderheid zou zijn, verworpen (Parl. St., Kamer, B.Z. 1979, 10, nr. 8/2°, p. 1; Hand., Kamer, 1979-1980, zitting van 22 juli 1980, p. 2706), toch werd in de parlementaire voorbereiding beklemtoond dat « de wet, die in artikel 110, § 2, 2e lid, bedoeld wordt, [...] een organieke wet [is] en het [...] niet gemakkelijk [zal] zijn voor de wetgever om gemeenschappen en gewesten beperkingen op te leggen » (Parl. St., Kamer, B.Z. 1979, 10, nr. 8/4°, p. 4).

Bij de parlementaire bespreking van de bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de gemeenschappen en de gewesten verklaarde de minister dat « op grond van het tweede lid van artikel 110, § 2, van de Grondwet [...] evenwel aan de nationale wetgever de mogelijkheid [wordt] geboden om op deze algemene en volledige belastingbevoegdheid van de Gemeenschappen en de Gewesten uitzonderingen te maken ». Hij voegde eraan toe : « Die mogelijkheid is voor de nationale wetgever evenwel beperkt : hij moet de noodzaak van de uitzonderingen kunnen aantonen. Bovendien zij hierbij beklemtoond dat volgens de algemeen aanvaarde interpretatieregels uitzonderingen restrictief moeten worden geïnterpreteerd » (Parl. St., Kamer, 1988-1989, nr. 635/17, p. 175).

Daaruit volgt dat de op die grondwettelijke grondslag aangenomen federale wet restrictief moet worden geïnterpreteerd, aangezien zij de fiscale autonomie van de gewesten beperkt.

B.13.1. Artikel 15 van de voormelde wet van 6 juli 1971 strekte ertoe de Regie der Posterijen vrij te stellen van de belastingen waaraan de Staat niet is onderworpen.

B.13.2. Bij de aanneming van de wet van 21 maart 1991, heeft de federale wetgever zich ervan onthouden artikel 15 van de wet van 6 juli 1971 op te heffen, en heeft hij bovendien in verband met een vergelijkbaar overheidsbedrijf - Belgacom - waarvan de situatie door dezelfde wet werd geregeld, geoordeeld dat de belastingvrijstelling verantwoord was door de aan het bedrijf opgelegde opdrachten van openbare dienst (Parl. St., Kamer, 1989-1990, nr. 1287/10, pp. 104 en 197). Hij heeft aldus gebruik gemaakt van de bevoegdheid die hem wordt verleend in artikel 170, § 2, tweede lid, van de Grondwet om te vermijden dat het gunstige statuut dat hij aan de Regie der Posterijen had toegekend op de helling zou worden gezet door belastingen die aan andere belastingheffende overheden verschuldigd zijn.

B.13.3. De federale wetgever vermocht in 1991 in beginsel te oordelen dat, zoals in 1971, de noodzakelijkheid om die vrijstelling te handhaven was aangetoond, aangezien De Post een openbare dienst vormt waarvan de goederen bestemd zijn voor dienstverlening aan de bevolking en haar verschillend statuut verantwoordt dat ze aan bijzondere regels wordt onderworpen : ofschoon sommige van haar activiteiten soortgelijk zijn met die van andere operatoren, blijft het feit dat zij, overeenkomstig de wet van 21 maart 1991 en de beheerscontracten die krachtens die wet zijn afgesloten, gehouden is tot een aantal verplichtingen die niet op die andere operatoren wegen, maar gebaseerd zijn op de veronderstelling dat een goed uitgebouwde infrastructuur voorhanden is, die zich uitstrekt over alle delen van het grondgebied en bestemd is om iedereen de toegang te bieden tot de aangeboden diensten.

De omvorming van « De Post » tot een naamloze vennootschap van publiek recht bij koninklijk besluit van 17 maart 2000 doet daar geen afbreuk aan, vermits ze de aan « De Post » opgedragen taken van openbare dienstverlening niet wezenlijk heeft gewijzigd.

B.13.4. De vrijstelling, voor « De Post », van de gewestelijke belastingen die haar zouden treffen in de uitoefening van haar opdrachten van openbare dienst kan bijgevolg worden geacht te beantwoorden aan een noodzakelijkheid zoals bedoeld in artikel 170, § 2, tweede lid, van de Grondwet.

B.14. Het Hof dient evenwel te onderzoeken of dat ook het geval is voor de in het geding zijnde leegstandsheffing.

B.15.1. Zoals reeds is vastgesteld in B.4.2, is de leegstandsheffing niet in de eerste plaats gericht op het verwerven van financiële middelen, nu ze allereerst beoogt het gedrag van de houders van een zakelijk recht op een woning te beïnvloeden. Het is inherent aan die heffing dat ze niet dient te worden betaald wanneer de betrokkene zich gedraagt naar het beleid dat de overheid ermee beoogt te voeren.

B.15.2. Vermits « De Post » de leegstandsheffing slechts dient te betalen wanneer zij zich niet gedraagt naar het door het Vlaamse Gewest gevoerde beleid, en vermits de doelstellingen die het Vlaamse Gewest nastreeft met die heffing, « De Post » niet wezenlijk hinderen bij het vervullen van de haar bij de wet en de beheerscontracten opgedragen taken van openbare dienstverlening - een leegstaande woning wordt immers per definitie niet aangewend voor de openbare dienstverlening - is de noodzakelijkheid van de vrijstelling van de in het geding zijnde heffing voor « De Post » te dezen niet aangetoond.

B.16. Vermits, zoals blijkt uit de in B.12 aangehaalde parlementaire voorbereiding, de uitzonderingen waarin de federale wetgever voorziet op de belastingbevoegdheid van de gemeenschappen en de gewesten, restrictief dienen te worden geïnterpreteerd, dient artikel 15 van de wet van 6 juli 1971 in die zin te worden geïnterpreteerd dat de ermee beoogde vrijstelling niet geldt ten aanzien van de gewestelijke heffing voor de leegstand van een woning, aangezien die heffing geen voorwerp betreft dat valt onder de uitoefening, door « De Post », van haar opdrachten van openbare dienst.

B.17. Daaruit vloeit voort dat het decreet van 22 december 1995 de bevoegdheidverdelende regels niet schendt, in zoverre de naamloze vennootschap van publiek recht « De Post » voor het heffingsjaar 2001 een gewestelijke leegstandsheffing verschuldigd is.

B.18. De prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen,

het Hof

zegt voor recht :

De artikelen 24 tot 44 van het Vlaamse decreet van 22 december 1995 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 1996, in de versie ervan die gold vóór de wijzigingen doorgevoerd bij het decreet van 7 mei 2004 « houdende wijziging van het decreet van 22 december 1995 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 1996 en van het decreet van 15 juli 1997 houdende de Vlaamse Wooncode, wat betreft de bestrijding van de leegstand en verkrotting en onbewoonbaarheid van gebouwen en/of woningen », schenden de bevoegdheidverdelende regels niet, in zoverre de naamloze vennootschap van publiek recht « De Post » voor het heffingsjaar 2001 een gewestelijke leegstandsheffing verschuldigd is.

Aldus uitgesproken in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, op de openbare terechtzitting van 20 september 2012.

De griffier,

P.-Y. Dutilleux

De voorzitter,

M. Bossuyt

Vrije woorden

  • Prejudiciële vraag betreffende het Vlaamse decreet van 22 december 1995 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 1996, gesteld door het Hof van Beroep te Brussel. Grondwettelijk recht

  • Bevoegdheden van de gewesten

  • Vlaams Gewest

  • Gewestelijke belastingen

  • Leegstandsheffing

  • De Post

  • Afwezigheid van vrijstelling bepaald bij wet. # Rechten en vrijheden

  • Recht op een behoorlijke huisvesting