- Arrest van 7 maart 2013

07/03/2013 - 34/2013

Rechtspraak

Samenvatting

Samenvatting 1

Het Hof zegt voor recht :

Zolang artikel 17 van de wet van 11 april 1995 tot invoering van het « handvest » van de sociaal verzekerde ongewijzigd blijft, schendt artikel 7, § 13, tweede en vijfde lid, van de besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders de artikelen 10 en 11 van de Grondwet doordat het niet voorziet in een specifieke verjaringstermijn voor de terugvordering van bedragen die zijn uitbetaald ingevolge een vergissing van de uitkerende instelling, waarvan de betrokkene zich normaal geen rekenschap kon geven.


Arrest - Integrale tekst

Het Grondwettelijk Hof,

samengesteld uit de voorzitters M. Bossuyt en R. Henneuse, en de rechters E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul en F. Daoût, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter M. Bossuyt,

wijst na beraad het volgende arrest :

I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging

Bij arrest van 19 april 2012 in zake Rita Steegen tegen de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 23 april 2012, heeft het Arbeidshof te Antwerpen een prejudiciële vraag gesteld die bij beschikking van het Hof van 10 mei 2012 als volgt werd geherfomuleerd :

« Schendt artikel 7, § 13, tweede en vijfde lid, van de besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid voor arbeiders de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in zoverre het voor de rechtsvorderingen tot terugvordering van de onverschuldigd betaalde loopbaanonderbrekingsuitkeringen slechts voorziet in een verjaringstermijn van drie jaar en ingeval van bedrog of arglist van vijf jaar, doch niet in een verjaringstermijn van zes maanden ingeval de onverschuldigde betaling enkel het gevolg is van een vergissing van de instelling of dienst waarvan de betrokkene zich normaal geen rekenschap kon geven, daar waar deze laatste verjaringstermijn wel bestaat in bepaalde andere sociale zekerheidstakken ? ».

(...)

III. In rechte

(...)

B.1. De prejudiciële vraag heeft betrekking op het tweede en het vijfde lid van artikel 7, § 13, van de besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders, die respectievelijk bepalen :

« Het recht van de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening om de terugbetaling van onverschuldigd betaalde werkloosheidsuitkeringen te bevelen, alsmede de rechtsvorderingen van de uitbetalingsinstellingen tot terugbetaling van onverschuldigd betaalde werkloosheidsuitkeringen verjaren na drie jaar. Die termijn wordt op vijf jaar gebracht wanneer de onverschuldigde betaling het gevolg is van arglist of bedrog van de werkloze ».

« De vergoedingen voorzien in § 1, derde lid, littera j, l, n en q, worden gelijkgesteld met de werkloosheidsuitkering voor de toepassing van onderhavige paragraaf ».

B.2.1. Het voormelde tweede lid van artikel 7, § 13, werd ingevoegd bij artikel 112 van de programmawet van 30 december 1988.

In de parlementaire voorbereiding werd dat artikel 112 als volgt toegelicht :

« Dit artikel stelt een termijn van drie jaar vast voor de verjaring van de rechtsvorderingen tot betaling van de werkloosheidsuitkeringen, ter vervanging van de huidige termijn van vijf jaar in het gemeen recht en conformeert zich aldus aan de praktijk die in de andere sectoren van de sociale zekerheid van kracht is (eerste lid).

Een termijn van dezelfde duur wordt ten behoeve van de Rijksdienst voor arbeidsvoorziening vastgesteld om de terugbetaling van de onverschuldigd betaalde werkloosheidsuitkeringen te bevelen evenals ten behoeve van de uitbetalingsinstellingen om hun vorderingen tot terugbetaling van onverschuldigd betaalde werkloosheidsuitkeringen in te stellen; deze termijn wordt evenwel op vijf jaar gebracht in geval van arglist of bedrog van de werkloze (tweede lid). Deze bepalingen zijn analoog aan de bepalingen van de wet van 11 maart 1977. Dienaangaande dient eraan herinnerd dat in artikel 210 van het koninklijk besluit van 20 december 1963 betreffende arbeidsvoorziening en werkloosheid wordt bepaald dat, wanneer vaststaat dat de werkloze te goeder trouw werkloosheidsuitkeringen, waarop hij geen recht had, ontvangen heeft, de terugvordering beperkt wordt tot de laatste honderdvijftig dagen van de onverschuldigde betaling » (Parl. St., Kamer, 1988-1989, nr. 609/1, p. 55).

B.2.2. Het voormelde vijfde lid van artikel 7, § 13, werd gewijzigd bij artikel 173 van de programmawet van 27 december 2004. Aldus worden de verjaringstermijnen die in de werkloosheidsreglementering gelden ten aanzien van de rechtsvorderingen tot terugbetaling van onverschuldigd betaalde werkloosheidsuitkeringen, eveneens van toepassing verklaard op de rechtsvorderingen tot terugbetaling van onverschuldigd betaalde loopbaanonderbrekingsuitkeringen.

De wetgever beoogde met die wetswijziging tegemoet te komen aan het arrest nr. 25/2003 van 12 februari 2003, waarin het Hof voor recht heeft gezegd dat de herstelwet van 22 januari 1985 houdende sociale bepalingen de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schendt, in zoverre zij geen enkele bepaling inzake de verjaringstermijn bevat voor de rechtsvordering tot terugvordering van de onverschuldigd betaalde loopbaanonderbrekingsuitkeringen.

Het Hof heeft geoordeeld :

« B.4. Ongeacht het specifieke karakter van het systeem van loopbaanonderbreking verschillen de uitkeringen waarop het recht geeft niet dermate van de andere sociale uitkeringen dat het verantwoord zou zijn de terugvordering van de onverschuldigd betaalde uitkeringen aan een verjaringstermijn van tien jaar te onderwerpen terwijl, voor andere vergelijkbare onverschuldigd betaalde sociale uitkeringen de verjaringstermijn, naar gelang van de gevallen, zes maanden, drie jaar of vijf jaar bedraagt ».

In de parlementaire voorbereiding werd dat artikel 173 van de programmawet van 27 december 2004 als volgt toegelicht :

« Artikel 7, § 1, derde lid, van de besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders vormt de wettelijke grondslag voor de toekenning van werkloosheidsuitkeringen (littera i), doch tevens voor de toekenning van uitkeringen in geval van loopbaanonderbreking en tijdskrediet (littera l), van opvanguitkeringen aan de onthaalouder (littera q) en van vergoedingen voor grensarbeiders (littera j en n). Het arbitragehof heeft op 12 februari 2003 een arrest geveld waarin gesteld wordt dat de Herstelwet van 22 januari 1985 de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schendt, omdat zij geen enkele verjaringstermijn voorziet inzake de terugvordering van ten onrechte betaalde onderbrekingsuitkeringen (toegekend in geval van loopbaanonderbreking of tijdskrediet). Het Hof is namelijk van oordeel dat de onderbrekingsuitkering een sociale uitkering is die te vergelijken is met andere waarvoor wel verjaringstermijnen zijn voorzien. Onderhavig ontwerp komt tegemoet aan dit arrest door de regelen die gelden ten aanzien van de verjaring van uit te betalen of terug te vorderen werkloosheidsuitkeringen toepasselijk te verklaren op onderbrekingsuitkeringen. [...] Deze regeling houdt in dat de vordering tot uitbetaling verjaart drie jaar te rekenen vanaf de eerste dag van het kalenderkwartaal dat volgt op dat waarop de uitkeringen betrekking hebben. Het recht van de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening om de terugbetaling van onverschuldigd betaalde uitkeringen te bevelen, en de rechtsvorderingen van de uitbetalingsinstellingen tot terugbetaling van onverschuldigde uitkeringen, verjaren na drie jaar. Deze laatste termijn wordt op vijf jaar gebracht in geval van bedrog » (Parl. St., Kamer, 2004-2005, DOC 51-1437/001 en 51-1438/001, pp. 106-107).

Artikel 7, § 13, vijfde lid, zoals gewijzigd bij de programmawet van 27 december 2004, bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 31 december 2004, is in werking getreden op 10 januari 2005.

B.3. De verwijzende rechter ondervraagt het Hof over het verschil in behandeling dat uit de in het geding zijnde bepalingen zou voortvloeien tussen de begunstigden van ten onrechte betaalde socialezekerheidsuitkeringen, in zoverre zij voor de rechtsvorderingen tot terugvordering van de onverschuldigd betaalde loopbaanonderbrekingsuitkeringen slechts voorzien in een verjaringstermijn van drie jaar en in geval van bedrog of arglist van vijf jaar, doch niet in een verjaringstermijn van zes maanden wanneer de onverschuldigde betaling enkel het gevolg is van een vergissing van de instelling of dienst waarvan de betrokkene zich normaal geen rekenschap kon geven, terwijl die laatste verjaringstermijn wel bestaat in bepaalde andere socialezekerheidstakken.

B.4.1. Door een korte termijn vast te stellen voor de vordering tot terugvordering van de ten onrechte uitbetaalde loopbaanonderbrekingsuitkeringen, beperken de in het geding zijnde bepalingen de periode tijdens welke de ten onrechte uitbetaalde prestaties kunnen worden teruggevorderd, teneinde een opeenstapeling van periodieke schulden over een te lange periode te voorkomen, die de sociaal verzekerde zou kunnen ruïneren.

B.4.2. Die bepalingen passen aldus in het doel dat wordt nagestreefd door het nimmer in werking gestelde artikel 30, § 1, van de wet van 29 juni 1981 houdende de algemene beginselen van de sociale zekerheid voor werknemers, dat bepaalt :

« De terugvordering van de ten onrechte betaalde sociale prestaties verjaart na drie jaar, te rekenen vanaf de datum waarop de uitbetaling is geschied.

De in het eerste lid voorgeschreven termijn wordt teruggebracht tot zes maanden indien de betaling enkel het gevolg is van een vergissing van de instelling of de dienst, waarvan de betrokkene zich normaal geen rekenschap kon geven.

De in het eerste lid voorgeschreven termijn wordt verlengd tot vijf jaar indien ten onrechte werd betaald in geval van bedrog, arglist of bedrieglijke handelingen van de betrokkene ».

Die afwijking van de gemeenrechtelijke termijnen was verantwoord door het feit dat « de eigen aard en het toenemende technische aspect van de normatieve teksten die ons sociale-zekerheidssysteem beheersen [...] een bijzondere regeling voor de materie van de terugvordering van onverschuldigde bedragen ten aanzien van de principes van het burgerlijk recht [vereisen] » (Parl. St., Senaat, 1979-1980, 508, nr. 1, p. 25).

B.4.3. De in het geding zijnde bepalingen dragen bij tot dezelfde zorg om de sociaal verzekerde te beschermen door te voorzien in een kortere verjaringstermijn voor de terugvordering van de ten onrechte uitbetaalde som. In die bepalingen wordt evenwel enkel in een verjaringstermijn van drie jaar of, in geval van arglist of bedrog, van vijf jaar voorzien.

B.5. Artikel 17 van de wet van 11 april 1995 tot invoering van het « handvest » van de sociaal verzekerde, gewijzigd bij artikel 19 van de wet van 25 juni 1997 tot wijziging van de wet van 11 april 1995 tot invoering van een handvest van de sociaal verzekerde, bepaalt :

« Wanneer vastgesteld wordt dat de beslissing aangetast is door een juridische of materiële vergissing, neemt de instelling van sociale zekerheid op eigen initiatief een nieuwe beslissing die uitwerking heeft op de datum waarop de verbeterde beslissing had moeten ingaan, onverminderd de wettelijke en reglementaire bepalingen inzake verjaring.

Onverminderd de toepassing van artikel 18, heeft de nieuwe beslissing, indien de vergissing aan de instelling van sociale zekerheid te wijten is, uitwerking op de eerste dag van de maand na de kennisgeving ervan, als het recht op de prestatie kleiner is dan het aanvankelijk toegekende recht.

Het vorige lid is niet van toepassing indien de sociaal verzekerde weet of moest weten, in de zin van het koninklijk besluit van 31 mei 1933 betreffende de verklaringen af te leggen in verband met subsidies, vergoedingen en toelagen, dat hij geen recht heeft of meer heeft op het gehele bedrag van een prestatie ».

Artikel 18 van de wet van 11 april 1995, vervangen bij artikel 20 van de wet van 25 juni 1997, bepaalt :

« Onverminderd de wettelijke en reglementaire bepalingen inzake verjaring, kan de instelling van sociale zekerheid haar beslissing intrekken en een nieuwe beslissing nemen binnen de termijn voor het instellen van een voorziening bij het bevoegde rechtscollege of, indien de voorziening reeds is ingesteld, tot aan de sluiting van de debatten, wanneer :

1° op de datum waarop de prestatie is ingegaan, het recht door een wettelijke of reglementaire bepaling is gewijzigd;

2° een nieuw feit of nieuw bewijsmateriaal dat een terugslag heeft op de rechten van de verzoeker, tijdens het geding wordt ingeroepen;

3° vastgesteld wordt dat de administratieve beslissing aangetast is door een onregelmatigheid of een materiële vergissing ».

Artikel 18bis van de wet van 11 april 1995, ingevoegd bij artikel 21 van de wet van 25 juni 1997, bepaalt :

« De Koning bepaalt voor welke regelingen van sociale zekerheid of gedeelten daarvan, een beslissing over dezelfde rechten genomen ingevolge een onderzoek op de wettelijkheid van de uitbetaalde prestaties, niet als een nieuwe beslissing wordt beschouwd voor de toepassing van de artikelen 17 en 18 ».

B.6. In de in het geding zijnde bepalingen wordt niet in een specifieke termijn voorzien in het geval dat de terugvordering van de ten onrechte betaalde loopbaanonderbrekingsuitkeringen uitsluitend het gevolg is van een vergissing van de instelling die de betaling uitvoert. Op grond van artikel 17 van de wet van 11 april 1995 moet de sociaal verzekerde die ten onrechte betaalde uitkeringen heeft geïnd als gevolg van een vergissing van de instelling die de uitkeringen heeft uitbetaald, niets terugbetalen, na de termijn voor het instellen van een beroep tegen de beslissing die de instelling van sociale zekerheid bij vergissing heeft genomen, behalve wanneer hij wist of moest weten dat hij geen of niet langer recht had op het gehele bedrag van de prestatie.

B.7.1. Met de invoering van het handvest van de sociaal verzekerde wilde de wetgever een betere juridische bescherming voor de sociaal verzekerde. Daarom diende het handvest aan de volgende verwachtingen te voldoen : « rechtszekerheid, toegankelijkheid, doorzichtigheid, snelheid en nauwkeurigheid, en ten slotte vereenvoudiging van de administratieve verplichtingen » (Parl. St., Kamer, B.Z. 1991-1992, nr. 353/1, pp. 1-2). Een amendement van de Regering (Parl. St., Kamer, B.Z. 1991-1992, nr. 353/2, p. 10) om artikel 21 (thans artikel 17) te schrappen, werd niet gevolgd omdat de Commissie voor de Sociale Zaken van oordeel was dat « deze bepaling [...] in sterke mate de rechtszekerheid van de sociaal verzekerde [verhoogt] en [...] behouden [moet] blijven » (Parl. St., Kamer, B.Z. 1991-1992, nr. 353/5, p. 19).

B.7.2. Evenwel werd tijdens de besprekingen die voorafgingen aan de aanneming van de wet van 25 juni 1997 vastgesteld dat artikel 17, tweede lid, van de wet van 11 april 1995 belangrijke budgettaire implicaties had :

« Vooral in het kader van de werkloosheidsverzekering en de verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen zouden deze nieuwe bepalingen aanleiding geven tot een verlies van miljarden frank teveel betaalde prestaties die niet meer kunnen worden teruggevorderd » (Parl. St., Kamer, 1996-1997, nr. 907/1, p. 16).

B.7.3. Niettemin werd het beginsel van artikel 17 van de wet van 11 april 1995 in verschillende socialezekerheidssectoren ingevoerd. Dat is het geval voor de arbeidsongevallenwetgeving (artikel 60bis van de wet van 10 april 1971) en voor de werkloosheidsreglementering (artikel 149, § 1, van het koninklijk besluit van 25 november 1991).

B.8.1. Bij het bepalen van zijn beleid in sociaaleconomische aangelegenheden beschikt de wetgever over een ruime beoordelingsbevoegdheid.

Volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens dient een striktere evenredigheidstoetsing te worden toegepast wanneer de in het geding zijnde bepaling ertoe strekt, in het nadeel van een individu, een vergissing te verbeteren die door de overheidsinstanties zelf is begaan, zonder dat de persoon wiens rechten door die bepaling worden geraakt, enige fout kan worden verweten (EHRM, 15 september 2009, Moskal t. Polen, § 73). Bovendien heeft hetzelfde Hof geoordeeld dat :

« [...] overheden niet ervan zouden mogen worden weerhouden vergissingen bij het toekennen van uitkeringen recht te zetten, zelfs indien die vergissingen voortvloeien uit hun eigen nalatigheid. Er anders over oordelen, zou indruisen tegen de leer van de ongerechtvaardigde verrijking, zou oneerlijk zijn ten aanzien van andere personen die bijdragen tot het socialezekerheidsfonds en zou de goedkeuring inhouden van een onbehoorlijke toekenning van schaarse publieke middelen. Niettemin heeft het Hof erop gewezen dat het voormelde algemeen beginsel niet mag gelden in een situatie waarin de betrokkene mogelijk een buitensporige last moet dragen als gevolg van de maatregel die hem een voordeel ontneemt » (EHRM, 14 februari 2012, B. t. Verenigd Koninkrijk, § 60).

B.8.2. Het in het geding zijnde vijfde lid van artikel 7, § 13, dat in samenhang met het tweede lid van hetzelfde artikel dient te worden gelezen, is in werking getreden op 10 januari 2005, dus na artikel 17 van de wet van 11 april 1995. Zolang die laatste bepaling ongewijzigd blijft, roept een latere wetswijziging die een op een socialezekerheidssector toepasselijke reglementering invoert, die voor de sociaal verzekerde minder gunstig is dan die welke in het algemeen is opgenomen in die bepaling, onder de sociaal verzekerden een verschil in behandeling in het leven dat enkel met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet bestaanbaar kan worden geacht indien hiervoor een relevante specifieke verantwoording bestaat.

B.9.1. Het kan redelijkerwijze niet worden verantwoord dat niet in een specifieke verjaringstermijn wordt voorzien ten aanzien van de begunstigde van ten onrechte betaalde loopbaanonderbrekingsuitkeringen, die die heeft ontvangen als gevolg van een vergissing van de uitkerende instelling, waarvan die begunstigde zich geen rekenschap kon geven, terwijl de begunstigden van andere sociale uitkeringen die in dezelfde omstandigheden ten onrechte werden ontvangen, niet ertoe zijn gehouden die terug te betalen.

In de beoogde hypothese heeft de begunstigde immers geen enkele vergissing begaan, zodat de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening of de betrokken uitbetalingsinstelling correct geïnformeerd was over zijn juridische en materiële situatie. De gevolgen van een vergissing van de schuldenaar van de uitkeringen bij de toekenning ervan, kunnen niet ten laste van de sociaal verzekerde worden gelegd.

B.9.2. Bovendien, in tegenstelling tot het vakantiegeld, dat het voorwerp uitmaakte van het arrest nr. 39/2008 van 4 maart 2008 waarbij het Hof oordeelde dat het niet strijdig was met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet de terugvordering toe te staan van een onterechte uitbetaling als gevolg van een vergissing van de uitkerende instelling, zijn de loopbaanonderbrekingsuitkeringen een vervangingsinkomen dat elke maand wordt uitbetaald, zodat zij in de meeste gevallen het grootste deel vormen van het maandelijkse budget van de sociaal verzekerde die ertoe is gerechtigd. Het niet voorzien in een specifieke verjaringstermijn inzake terugvordering van bedragen die als gevolg van een vergissing van de uitkerende instelling werden uitbetaald, kan dan ook onevenredige gevolgen hebben voor het merendeel van de sociaal verzekerden die zich in die situatie bevinden en die geen enkele fout of nalatigheid kan worden verweten.

B.10. Zolang artikel 17 van de wet van 11 april 1995 ongewijzigd blijft, zoals vermeld in B.8.2, is de in het geding zijnde bepaling niet bestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

B.11. De prejudiciële vraag dient bevestigend te worden beantwoord.

B.12. Aangezien de lacune zich in de aan het Hof voorgelegde tekst bevindt en de in B.9.2 gedane vaststelling daarvan is uitgedrukt in voldoende nauwkeurige en volledige bewoordingen die toelaten de in het geding zijnde bepaling toe te passen met inachtneming van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, staat het aan de verwijzende rechter een einde te maken aan die ongrondwettigheid.

Om die redenen,

het Hof

zegt voor recht :

Zolang artikel 17 van de wet van 11 april 1995 tot invoering van het « handvest » van de sociaal verzekerde ongewijzigd blijft, schendt artikel 7, § 13, tweede en vijfde lid, van de besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders de artikelen 10 en 11 van de Grondwet doordat het niet voorziet in een specifieke verjaringstermijn voor de terugvordering van bedragen die zijn uitbetaald ingevolge een vergissing van de uitkerende instelling, waarvan de betrokkene zich normaal geen rekenschap kon geven.

Aldus uitgesproken in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, op de openbare terechtzitting van 7 maart 2013.

De griffier,

P.-Y. Dutilleux

De voorzitter,

M. Bossuyt

Vrije woorden

  • Prejudiciële vraag betreffende artikel 7, § 13, tweede en vijfde lid, van de besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders, gesteld door het Arbeidshof te Antwerpen. Sociaal recht

  • Sociale zekerheid

  • Loopbaanonderbrekingsuitkeringen

  • Onverschuldigd betaalde uitkeringen als gevolg van een vergissing van de uitkerende instelling

  • Terugvordering van de ten onrechte betaalde bedragen

  • Geen specifieke verjaringstermijn.