- Arrest van 23 januari 2014

23/01/2014 - 9/2014

Rechtspraak

Samenvatting

Samenvatting 1

Het Hof

- vernietigt in artikel 194 van het Vlaamse Gemeentedecreet van 15 juli 2005 en in artikel 187 van het Vlaamse Provinciedecreet van 9 december 2005, vervangen bij decreten van 29 juni 2012, de woorden « en als gevolg van dit stilzitten het leefmilieu schade toegebracht wordt of een ernstige dreiging op schade aan het leefmilieu ontstaat, »;

- verwerpt de beroepen voor het overige, onder voorbehoud van de interpretatie vermeld in B.7.5.


Arrest - Integrale tekst

Het Grondwettelijk Hof,

samengesteld uit de voorzitters A. Alen en J. Spreutels, de rechters E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, F. Daoût en T. Giet, en, overeenkomstig artikel 60bis van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, emeritus voorzitter M. Bossuyt, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van emeritus voorzitter M. Bossuyt,

wijst na beraad het volgende arrest :

I. Onderwerp van de beroepen en rechtspleging

a. Bij verzoekschriften die aan het Hof zijn toegezonden bij op 21 januari 2013 ter post aangetekende brieven en ter griffie zijn ingekomen op 22 januari 2013, zijn beroepen tot vernietiging ingesteld respectievelijk van artikel 64 van het Vlaamse decreet van 29 juni 2012 tot wijziging van het Gemeentedecreet van 15 juli 2005 (vervanging van artikel 194), bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 8 augustus 2012, en van artikel 59 van het Vlaamse decreet van 29 juni 2012 tot wijziging van het Provinciedecreet van 9 december 2005 (vervanging van artikel 187), bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 3 augustus 2012, door Frieda Lauwers, wonende te 2180 Ekeren, Klein Hagelkruis 75, Eric Neyrinck, wonende te 8301 Knokke-Heist, Zeedijk-Albertstrand 478/71, Jan Stevens, wonende te 2950 Kapellen, Holleweg 91-101, Luc Melis, wonende te 2960 Brecht, Canadalaan 34, Hugo Bogaerts, wonende te 2900 Schoten, Wouwersdreef 38, Kristien Roelants, wonende te 2018 Antwerpen, Grote Beerstraat 67, Diederick Van Woensel, wonende te 2600 Berchem, Cogels Osylei 49, Denis Malcorps, wonende te 9130 Doel, Camermanstraat 11, Jan Creve, wonende te 9130 Kieldrecht, Oud Arenberg 111, Dieuwertje Dierick, wonende te 9130 Kieldrecht, Oud Arenberg 111, Peter Kuipers, wonende te 9130 Kieldrecht, Westzeestraat 5, Hans Versmissen, wonende te 9130 Doel, Zoetenberm 23, Annick Thibaut, wonende te 9130 Doel, Zoetenberm 23, Marina Apers, wonende te 9130 Doel, Scheldemolenstraat 61, Guido Van de Walle, wonende te 9130 Doel, Scheldemolenstraat 61, Maurice Vergauwen, wonende te 9130 Kieldrecht, Dorpsstraat 92, Jeroen Van Ranst, wonende te 9130 Kieldrecht, Oud Arenberg 116, Jolanka Decrick, wonende te 1671 Elingen, Zwartemolenstraat 9, Johan De Vriendt, wonende te 9190 Stekene, Kerkstraat 118, Paul Van Capellen, wonende te 1850 Grimbergen, Wolvertemsesteenweg 180, Reinout Buys, wonende te 3000 Leuven, Constantin Meunierstraat 62, Karel Sterckx, wonende te 3190 Boortmeerbeek, Grootveldweg 17, Kevin De Laet, wonende te 2060 Antwerpen, Muizenstraat 5/3, en de vzw « Aktiekomitee Red de Voorkempen », met zetel te 2900 Schoten, Karel Selsstraat 37.

b. Bij twee verzoekschriften die aan het Hof zijn toegezonden bij op 1 en 4 februari 2013 ter post aangetekende brieven en ter griffie zijn ingekomen op 4 en 6 februari 2013, zijn beroepen tot gehele of gedeeltelijke vernietiging van artikel 64 van het voormelde Vlaamse decreet van 29 juni 2012 tot wijziging van het Gemeentedecreet van 15 juli 2005 ingesteld respectievelijk door de vzw « Ademloos », met zetel te 2050 Antwerpen, Esmoreitlaan 5, de vzw « Straatego », met zetel te 2018 Antwerpen, Ballaarstraat 6, Wilhelmus van Hees, wonende te 2050 Antwerpen, De Heemlaan 1, Linda Van den Bulck, wonende te 2140 Borgerhout, Weerstandlaan 77, Marc Leloup, wonende te 2140 Borgerhout, Weerstandlaan 77, Irène Cardinaels, wonende te 2000 Antwerpen, Leopold De Waelstraat 11, Gilbert Cant, wonende te 9120 Beveren (Haasdonk), Perstraat 88, Christine Bekaert, wonende te 2100 Deurne, Oudedonklaan 178, Hubert Van Lier, wonende te 2050 Antwerpen, Gustaaf Wappersstraat 11, Guido Verbeke, wonende te 2070 Burcht, Dorpstraat 36/2, Peter Nyssen, wonende te 2050 Antwerpen, Paul Van Ostaijenlaan 41, Eva van Tulden, wonende te 2600 Berchem, Fruithoflaan 110/46, Bart Vyvey, wonende te 2180 Ekeren, Kannekenslaan 14, Karolien Van de Put, wonende te 2140 Borgerhout, Vrijgeleide 8, Philippe Vorsters, wonende te 2000 Antwerpen, Sint-Jacobsmarkt 10, Helena Peeters, wonende te 2100 Antwerpen, Eksterlaar 13, Marieke Van Coppennolle, wonende te 2550 Kontich, Vekenveld 11, Herman Van Roey, wonende te 2060 Antwerpen, Geullincxstraat 21, Lidy Schillemans, wonende te 2000 Antwerpen, Sint-Jacobsmarkt 10, Jessica Vorsters, wonende te 2000 Antwerpen, Sint-Jacobsmarkt 10, Abygail Vorsters, wonende te 2000 Antwerpen, Sint-Jacobsmarkt 10, Marcel Peeters, wonende te 2018 Antwerpen, Plantijn en Moretuslei 115, en Frieda Philips, wonende te 2018 Antwerpen, Plantijn en Moretuslei 115, en door Greet Bergmans, wonende te 2070 Zwijndrecht, Fortlaan 17, en Steven Vervaet en Leen De Wilde, beiden wonende te 2070 Zwijndrecht, Lindenstraat 20.

c. Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 7 februari 2013 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 8 februari 2013, is beroep tot gehele of gedeeltelijke vernietiging van artikel 64 van het voormelde Vlaamse decreet van 29 juni 2012 tot wijziging van het Gemeentedecreet van 15 juli 2005 ingesteld door Marc Van Damme, wonende te 3221 Holsbeek (Nieuwrode), Bessembindersstraat 12.

Die zaken, ingeschreven onder de nummers 5559, 5560, 5568, 5569 en 5570 van de rol van het Hof, werden samengevoegd.

(...)

II. In rechte

(...)

Ten aanzien van de bestreden bepalingen

B.1.1. Vóór de vervanging bij de eerste bestreden bepaling luidde artikel 194 van het Vlaamse Gemeentedecreet van 15 juli 2005 als volgt :

« Als het college van burgemeester en schepenen of de gemeenteraad niet in rechte optreden, kunnen een of meer inwoners in rechte optreden namens de gemeente, mits zij onder zekerheidstelling aanbieden om persoonlijk de kosten van het geding te dragen en in te staan voor de veroordeling tot schadevergoeding of boete wegens tergend en roekeloos geding of hoger beroep die kan worden uitgesproken.

Dit recht staat ook open voor de rechtspersonen waarvan de maatschappelijke zetel in de gemeente is gevestigd.

De gemeente kan over het geding geen dading aangaan of er afstand van doen zonder instemming van degene die het geding in haar naam heeft gevoerd ».

Vóór de vervanging bij de tweede bestreden bepaling luidde artikel 187 van het Vlaamse Provinciedecreet van 9 december 2005 als volgt :

« Als de deputatie of de provincieraad niet in rechte optreedt, kunnen een of meer inwoners in rechte optreden namens de provincie, mits zij onder zekerheidstelling aanbieden om persoonlijk de kosten van het geding te dragen en in te staan voor de veroordeling tot schadevergoeding of boete wegens tergend en roekeloos geding of hoger beroep die kan worden uitgesproken.

Dit recht staat ook open voor de rechtspersonen waarvan de maatschappelijke zetel in de provincie is gevestigd.

De provincie kan over het geding geen dading aangaan of er afstand van doen zonder instemming van degene die het geding in haar naam heeft gevoerd ».

B.1.2. Artikel 194 van het Gemeentedecreet gaat terug op artikel 271, § 1, van de Nieuwe Gemeentewet en op artikel 150 van de Gemeentewet van 30 maart 1836.

Volgens de parlementaire voorbereiding van artikel 150 van de Gemeentewet van 30 maart 1836 beoogde die bepaling het geval waarbij de gemeente weigert op te treden en inbreuken laat geschieden ten koste van bepaalde inwoners (Pasin., 1836, p. 388). Aldus worden de belangen van de gemeente beschermd tegen het stilzitten van haar eigen bestuur.

Toen de Vlaamse decreetgever met artikel 187 van het Provinciedecreet de inwoners van de provincies toeliet om namens de provincie waarvan zij inwoner zijn, in rechte op te treden, verwees hij naar het overeenkomstige recht dat op gemeentelijk vlak reeds bestond (Parl. St., Vlaams Parlement, 2005-2006, nr. 473/1, p. 81).

B.1.3. Een inwoner van een gemeente of een provincie die op grond van artikel 194 van het Gemeentedecreet of op grond van artikel 187 van het Provinciedecreet in rechte optreedt, treedt niet op uit eigen naam, maar enkel uit naam en als vertegenwoordiger van de gemeente of de provincie. De vordering dient te steunen op een recht van de gemeente of van de provincie en heeft tot doel een collectief belang te verdedigen. Bijgevolg vermag een inwoner van een gemeente of van een provincie slechts namens haar in rechte op te treden voor zover de gemeente of de provincie in kwestie zelf een ontvankelijke vordering kan instellen.

B.1.4. De omstandigheid dat de handeling waartegen de gemeente of de provincie in rechte optreedt, in overeenstemming is met een beslissing, een vergunning of een advies van de gemeente of van de provincie of er zelfs een uitvoering van is, verhindert niet dat zij er in rechte tegen optreedt. Artikel 159 van de Grondwet belet een administratieve overheid immers niet de onwettigheid aan te voeren van een besluit dat zij zelf heeft genomen.

Een inwoner kan dus de vorderingen waarover de gemeente of de provincie beschikt, namens de gemeente of de provincie instellen, zelfs indien de betwiste handeling in overeenstemming is met de beslissingen van de gemeente of van de provincie.

B.1.5. Wanneer een of meer inwoners namens de gemeente of de provincie in rechte optreden, verliest het orgaan dat in de regel bevoegd is om de gemeente of de provincie in rechte te vertegenwoordigen, de vrije beschikking over de rechten die het voorwerp van de vordering uitmaken. Dat orgaan behoudt wel de mogelijkheid om deel te nemen aan de procedure teneinde de vordering van de inwoners te ondersteunen, of om die vordering voort te zetten of te hervatten indien die inwoners in gebreke blijven om de belangen van de gemeente of van de provincie adequaat te verdedigen.

B.2.1. Het recht om namens de gemeente of de provincie in rechte op te treden, werd de laatste jaren frequenter gebruikt, met name in combinatie met de milieustakingsvordering bedoeld in de artikelen 1 tot 3 van de wet van 12 januari 1993 betreffende een vorderingsrecht inzake bescherming van het leefmilieu, die als volgt luiden :

« Artikel 1. Onverminderd de bevoegdheid van andere rechtscolleges op basis van andere wetsbepalingen, stelt de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg, op verzoek van de procureur des Konings, van een administratieve overheid of van een rechtspersoon zoals omschreven in artikel 2, het bestaan vast van een zelfs onder het strafrecht vallende handeling, die een kennelijke inbreuk is of een ernstige dreiging vormt voor een inbreuk op één of meer bepalingen van wetten, decreten, ordonnanties, verordeningen of besluiten betreffende de bescherming van het leefmilieu.

Hij kan de staking bevelen van handelingen waarvan de uitvoering reeds is begonnen of maatregelen opleggen ter preventie van de uitvoering ervan of ter voorkoming van schade aan het leefmilieu. Voor elk debat over de grond van de zaak moet een verzoeningspoging plaatshebben.

De voorzitter kan aan de overtreder een termijn toestaan om aan de opgelegde maatregelen te voldoen.

Art. 2. De rechtspersoon bedoeld in artikel 1 moet een vereniging zonder winstoogmerk zijn, die onderworpen is aan de wet van 27 juni 1921 waarbij aan de verenigingen zonder winstgevend doel en aan de instellingen van openbaar nut rechtspersoonlijkheid wordt verleend. Hij moet alle voorschriften van die wet nageleefd hebben, de bescherming van het leefmilieu tot doel hebben en in zijn statuten het grondgebied omschreven hebben tot waar zijn bedrijvigheid zich uitstrekt.

De rechtspersoon moet, op de dag waarop hij de vordering tot staking instelt, sedert ten minste drie jaar rechtspersoonlijkheid bezitten.

Hij moet door overlegging van zijn activiteitenverslagen of van enig ander stuk, bewijzen dat er een werkelijke bedrijvigheid is die overeenstemt met zijn statutair doel en dat die bedrijvigheid betrekking heeft op het collectief milieubelang dat hij beoogt te beschermen.

Art. 3. De vordering wordt ingesteld en behandeld zoals in kort geding overeenkomstig de artikelen 1035 tot 1038, 1040 en 1041 van het Gerechtelijk Wetboek.

Zij kan eveneens ingesteld worden bij verzoekschrift. Dit wordt in vier exemplaren neergelegd op de griffie van de rechtbank van eerste aanleg of aan deze griffie verzonden bij een ter post aangetekende brief.

De griffier van de rechtbank verwittigt onverwijld de tegenpartij bij gerechtsbrief en nodigt haar uit te verschijnen ten vroegste drie dagen en ten laatste acht dagen na het verzenden van de gerechtsbrief, waarbij een exemplaar van het inleidend verzoekschrift is gevoegd.

Op straffe van nietigheid vermeldt het verzoekschrift :

1. de dag, de maand en het jaar;

2. de benaming en de zetel van de vereniging;

3. de naam en het adres van de rechtspersoon of van de natuurlijke persoon tegen wie de vordering wordt ingesteld;

4. het onderwerp en de uiteenzetting van de middelen van de vordering;

5. de handtekening van de verzoeker of van zijn advocaat.

Over de vordering wordt uitspraak gedaan niettegenstaande enige strafvervolging uitgeoefend wegens dezelfde feiten.

De uitspraak over de strafvordering die betrekking heeft op feiten waartegen een vordering tot staking is ingesteld, wordt uitgesteld totdat inzake de vordering tot staking een beslissing is gewezen die in kracht van gewijsde is gegaan.

Tijdens het uitstel wordt de verjaring van de strafvordering geschorst.

Er kan ook uitspraak worden gedaan over een tegenvordering wegens tergend en roekeloos geding ».

B.2.2. Een goede ordening van de ruimte maakt deel uit van het te beschermen leefmilieu in de zin van de wet van 12 januari 1993 (arrest nr. 168/2004 van 28 oktober 2004, B.1.1; Cass., 8 november 1996, Arr. Cass., 1996, nr. 426; Cass., 31 maart 2008, Arr. Cass., 2010, nr. 198).

B.2.3. Artikel 1, eerste lid, van de wet van 12 januari 1993 verleent een vorderingsrecht inzake de bescherming van het leefmilieu aan onder meer een « administratieve overheid ». Tot de administratieve overheden bedoeld in artikel 1 van de wet behoren de gemeenten en de provincies. Bijgevolg kan een gemeente of een provincie op grond van die bepaling een vordering tot staking instellen ter bescherming van het leefmilieu of ter voorkoming van een ernstige dreiging voor het leefmilieu op haar grondgebied voor zover die bescherming van dat aspect van het leefmilieu tot haar bevoegdheid behoort (Cass., 14 februari 2002, Arr. Cass., 2002, nr. 104). De gemeente of de provincie wordt geacht in een dergelijk geval een belang te hebben (Cass., 10 maart 2008, Arr. Cass., 2008, nr. 163).

B.3.1. De eerste bestreden bepaling heeft artikel 194 van het Gemeentedecreet op drie punten gewijzigd. Allereerst beperkt zij het toepassingsgebied van het recht om namens de gemeente in rechte op te treden tot de gevallen waarin als gevolg van het stilzitten van het college van burgemeester en schepenen of van de gemeenteraad het leefmilieu schade wordt toegebracht of een ernstige dreiging op schade aan het leefmilieu ontstaat. Vervolgens wordt dat recht afhankelijk gesteld van een voorafgaande ingebrekestelling van het college van burgemeester en schepenen wegens het niet-optreden en een wachttermijn van tien dagen na de betekening van die ingebrekestelling, waarbinnen het gemeentebestuur zelf in rechte kan optreden. Ten slotte dienen de personen die namens de gemeente in rechte optreden, de gedinginleidende akte te betekenen aan het college van burgemeester en schepenen. De twee laatstgenoemde voorwaarden zijn op straffe van onontvankelijkheid gesteld.

Het aldus vervangen artikel 194 van het Gemeentedecreet bepaalt :

« Als het college van burgemeester en schepenen of de gemeenteraad nalaten in rechte op te treden, en als gevolg van dit stilzitten het leefmilieu schade toegebracht wordt of een ernstige dreiging op schade aan het leefmilieu ontstaat, kunnen een of meer inwoners in rechte optreden namens de gemeente, mits zij onder zekerheidstelling aanbieden om persoonlijk de kosten van het geding te dragen en in te staan voor de veroordeling tot schadevergoeding of boete wegens tergend en roekeloos geding of hoger beroep die kan worden uitgesproken.

Dit recht staat ook open voor de rechtspersonen waarvan de maatschappelijke zetel in de gemeente is gevestigd.

De gemeente kan over het geding geen dading aangaan of er afstand van doen zonder instemming van degene die het geding in haar naam heeft gevoerd.

Op straffe van onontvankelijkheid kunnen personen vermeld in het eerste en tweede lid slechts namens de gemeente in rechte optreden indien zij de gedinginleidende akte aan het college van burgemeester en schepenen hebben betekend en, daaraan voorafgaand, het college van burgemeester en schepenen wegens het niet-optreden in gebreke hebben gesteld en na een termijn van tien dagen na de betekening van deze ingebrekestelling geen optreden in rechte vanwege het gemeentebestuur heeft plaatsgevonden. In geval van hoogdringendheid is geen voorafgaande ingebrekestelling vereist ».

B.3.2. De in B.3.1 vermelde wijzigingen werden in de parlementaire voorbereiding als volgt verklaard :

« De milieustakingsvordering staat in principe alleen open voor verenigingen, maar via de omweg van artikel 194 van het Gemeentedecreet kan elke inwoner namens de gemeente procederen als de gemeente dit wel kan maar om een bepaalde reden niet wenst te doen. De combinatie heeft niet-bedoelde effecten die een gemeente niet enkel in verlegenheid kan brengen (bijvoorbeeld door de vernietiging van een door de gemeente zelf verleende vergunning), maar ook een aansprakelijkheidsrisico voor de gemeente oplevert. Bovendien worden de rechten van diegene die het voorwerp is van de milieustakingsvordering in gevaar gebracht.

[...]

Dit voorstel wenst zeker het kind met het badwater niet weg te gooien. Het recht op inspraak van de burger is een verworven recht dat boven elke twijfel verheven is. Het is ook duidelijk dat de burger gebruik moet kunnen maken van een aantal instrumenten en middelen indien zijn of haar belang geschonden wordt, teneinde zijn rechten te doen gelden en de betwisting voor te leggen aan instanties die aangeduid zijn om hierover te oordelen. Deze verworvenheid mag echter, door een ongelukkige combinatie van twee regelgevingen, geen aanleiding geven tot situaties waarbij een gemeentebestuur onbedoeld in het nadeel wordt gesteld, of waarbij onevenredige vertraging wordt opgelopen bij het uitvoeren van broodnodige infrastructuurwerken.

De tegenstelling tussen het algemeen en individueel belang is vaak een moeilijke lijn om te trekken en in vele gevallen ook een subjectieve beoordeling. De kunst van een goede regelgeving is een evenwicht tussen beide te vinden, en er zorg voor te dragen dat werken of maatregelen die het geheel van de burgers ten goede komen, niet op een onevenredige wijze op procedurele wijze door een individu kunnen worden vertraagd of belet, zonder hierbij de rechten op verhaal van het individu te schenden » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2011-2012, nr. 1467/4, p. 3).

« Artikel 194 van het Gemeentedecreet is de voortzetting van artikel 271, § 1, van de Nieuwe Gemeentewet en dateert reeds van 1836. De toenmalige bedoeling was om de belangen van de gemeente te beschermen tegen het stilzitten van haar eigen bestuur. Dat is inmiddels achterhaald. Gemeenteraden zijn nu representatief samengesteld en het college wordt niet meer benoemd door de regering (zoals dat in 1836 wel het geval was). Bovendien hebben inwoners een hele reeks andere middelen om tegen in gebreke blijvende overheden op te treden (administratieve beroepsmogelijkheden, inspraakmogelijkheden enzovoort).

Rechtspraak maakt van artikel 194 van het Gemeentedecreet een door de wetgever onbedoeld wapen tegen de gemeente. Het artikel zou immers betekenen dat inwoners ook namens de gemeente kunnen optreden tegen de gemeente, namelijk om een project dat uitdrukkelijk door het college en de gemeenteraad gesteund wordt, aan te vallen. Rechtspraak van het Hof van Cassatie bepaalt dat wanneer een inwoner namens de gemeente een vordering heeft ingesteld het college, dat in de regel bevoegd is om de gemeente in rechte te vertegenwoordigen, de vrije beschikking verliest over de rechten die het voorwerp van de vordering uitmaken. Noch het college, noch de gemeenteraad hebben dan nog het recht om in te gaan tegen de standpunten van de inwoner over wat het gemeentelijk belang is.

Om de ongewilde gevolgen van dit artikel in te perken, wordt de draagwijdte ervan beperkt tot milieuschade » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2011-2012, nr. 1467/7, p. 10).

Uit die parlementaire voorbereiding volgt dat de Vlaamse decreetgever van oordeel was dat de combinatie van artikel 194 van het Gemeentedecreet met de milieustakingsvordering tot misbruiken leidt in het domein van de ruimtelijke ordening. Die combinatie zou inwoners toelaten om namens de gemeente een milieustakingsvordering in te stellen tegen beslissingen van de gemeente, zonder een belang te moeten aantonen. Bovendien zou het college van burgemeester en schepenen niet in de procedure kunnen tussenkomen om de eigen visie op het gemeentelijk belang uiteen te zetten.

B.3.3. De tweede bestreden bepaling heeft mutatis mutandis dezelfde wijzigingen aangebracht in artikel 187 van het Provinciedecreet. Tijdens de parlementaire voorbereiding werd verklaard dat die wijzigingen op dezelfde motieven berusten als de wijzigingen in artikel 194 van het Gemeentedecreet (Parl. St., Vlaams Parlement, 2011-2012, nr. 1493/4, p. 10).

Het aldus vervangen artikel 187 van het Provinciedecreet bepaalt :

« Als de deputatie of de provincieraad nalaten in rechte op te treden, en als gevolg van dit stilzitten het leefmilieu schade toegebracht wordt of een ernstige dreiging op schade aan het leefmilieu ontstaat, kunnen een of meer inwoners in rechte optreden namens de provincie, mits zij onder zekerheidstelling aanbieden om persoonlijk de kosten van het geding te dragen en in te staan voor de veroordeling tot schadevergoeding of boete wegens tergend en roekeloos geding of hoger beroep die kan worden uitgesproken.

Dit recht staat ook open voor de rechtspersonen waarvan de maatschappelijke zetel in de provincie is gevestigd.

De provincie kan over het geding geen dading aangaan of er afstand van doen zonder instemming van degene die het geding in haar naam heeft gevoerd.

Op straffe van onontvankelijkheid kunnen personen, vermeld in het eerste en het tweede lid, slechts namens de provincie in rechte optreden indien zij het gedinginleidende stuk aan de deputatie hebben betekend, en, daaraan voorafgaand, de deputatie wegens het niet-optreden in gebreke hebben gesteld en na een termijn van tien dagen na de betekening van deze ingebrekestelling geen optreden in rechte vanwege het provinciebestuur heeft plaatsgevonden. In geval van hoogdringendheid is geen voorafgaande ingebrekestelling vereist ».

B.3.4. In de parlementaire voorbereiding werd nog beklemtoond dat het begrip « leefmilieu » in het vervangen artikel 194 van het Gemeentedecreet en in het vervangen artikel 187 van het Provinciedecreet restrictief dient te worden geïnterpreteerd, in die zin dat het domein van de ruimtelijke ordening ervan is uitgesloten :

« De heer [...] voegt nog toe dat het gaat om bescherming tegen milieumisdrijven, maar dat het niet de bedoeling is om het te hanteren in het kader van stedenbouwkundige overtredingen » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2011-2012, nr. 1467/14, p. 35).

Ten aanzien van de bevoegdheidverdelende regels

B.4.1. In het eerste middel in de zaken nrs. 5559 en 5560 voeren de verzoekende partijen aan dat de bestreden bepalingen de artikelen 10, 11, 39, 77, 125, 128, 129, 134, 160 en 161 van de Grondwet en de artikelen 4, 5, 6, § 1, 7 en 10 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen schenden, doordat de Vlaamse decreetgever het procesrecht voor de rechtscolleges zou hebben geregeld, terwijl die bevoegdheid zou zijn voorbehouden aan de federale wetgever.

B.4.2. Met de inperking van het toepassingsgebied van artikel 194 van het Gemeentedecreet en van artikel 187 van het Provinciedecreet heeft de Vlaamse decreetgever niet de procedureregels voor de rechtscolleges geregeld, maar heeft hij slechts bepaald in welke aangelegenheden een inwoner van een gemeente of een provincie namens die gemeente of provincie in rechte mag optreden. Die maatregel heeft betrekking op de werking van de provinciale en gemeentelijke instellingen, die krachtens artikel 6, § 1, VIII, eerste lid, 1°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen tot de bevoegdheid van de gewesten behoort.

B.4.3. De verplichting, voorgeschreven op straffe van onontvankelijkheid, om de gedinginleidende akte aan het college van burgemeester en schepenen of aan de deputatie te betekenen en, daaraan voorafgaand, het college van burgemeester en schepenen of de deputatie wegens het niet-optreden in gebreke te hebben gesteld en vervolgens een termijn van tien dagen in acht te nemen alvorens namens de gemeente of de provincie in rechte op te treden, heeft daarentegen betrekking op de bevoegdheid van de federale wetgever om de procedureregels voor de rechtscolleges vast te stellen.

Luidens artikel 10 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen kunnen de decreten evenwel rechtsbepalingen bevatten in aangelegenheden waarvoor de Gewestparlementen niet bevoegd zijn, voor zover die bepalingen noodzakelijk zijn voor de uitoefening van hun bevoegdheid. Krachtens artikel 19, § 1, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 kunnen de gewesten een beroep doen op artikel 10 om de door de Grondwet aan de federale wetgever voorbehouden aangelegenheden te regelen. Daartoe is vereist dat de aangenomen regeling noodzakelijk kan worden geacht voor de uitoefening van de bevoegdheden van het gewest, dat die aangelegenheid zich tot een gedifferentieerde regeling leent en dat de weerslag van de bestreden bepalingen op die aangelegenheid slechts marginaal is.

De Vlaamse decreetgever heeft kunnen oordelen dat de manier waarop een inwoner van een gemeente of van een provincie namens die gemeente of provincie in rechte mag optreden, slechts op een evenwichtige wijze kan worden geregeld indien de vertegenwoordigingsbevoegdheid van de inwoner afhankelijk wordt gemaakt van enkele ontvankelijkheidsvoorwaarden, die beogen de gemeente of de provincie in kennis te stellen van het voornemen van de inwoner om namens de gemeente of de provincie in rechte op te treden, alsook van de gedinginleidende akte. Op die manier kan het nalatige college van burgemeester en schepenen of de nalatige deputatie immers ertoe worden aangezet om alsnog in rechte op te treden.

De aangelegenheid leent zich tot een gedifferentieerde regeling en de weerslag van de bestreden bepalingen op de federale bevoegdheid is marginaal vermits de voormelde ontvankelijkheidsvoorwaarden slechts van toepassing zijn in het kader van een optreden in rechte op grond van artikel 194 van het Gemeentedecreet of op grond van artikel 187 van het Provinciedecreet.

Aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 10 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen is voldaan, zodat de Vlaamse decreetgever zijn bevoegdheid niet heeft overschreden.

Het eerste middel in de zaken nrs. 5559 en 5560 is niet gegrond.

Ten aanzien van de inperking van het toepassingsgebied ratione materiae

B.5.1. In het derde middel in de zaken nrs. 5559 en 5560 en in het eerste middel in de zaken nrs. 5568, 5569 en 5570 voeren de verzoekende partijen aan dat de bestreden bepalingen inzonderheid de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schenden, doordat zij een onverantwoord verschil in behandeling in het leven zouden roepen tussen, enerzijds, personen die namens de gemeente of de provincie in rechte optreden in een zaak die betrekking heeft op het leefmilieu sensu stricto, en, anderzijds, personen die namens de gemeente of de provincie in rechte optreden in een zaak die betrekking heeft op de ruimtelijke ordening of in een zaak die niets met het leefmilieu sensu lato te maken heeft.

B.5.2. Uit de in B.3.2 vermelde parlementaire voorbereiding blijkt dat de Vlaamse decreetgever met de bestreden bepalingen met name beoogde om, in het domein van de ruimtelijke ordening, de combinatie van het recht om namens de gemeente of de provincie in rechte op te treden met de milieustakingsvordering bedoeld in de wet van 12 januari 1993 aan banden te leggen, omdat hij oordeelde dat van die combinatie misbruik werd gemaakt en dat het college van burgemeester en schepenen en de deputatie in die procedure worden benadeeld, doordat zij niet in het geding kunnen tussenkomen om hun visie op het gemeentelijk of het provinciaal belang uiteen te zetten of om aan te voeren dat de namens de gemeente of de provincie ingestelde vordering onontvankelijk of ongegrond moet worden verklaard.

B.5.3. In de materies die tot de gemeentelijke of de provinciale bevoegdheden behoren, komt het aan de gemeentelijke en de provinciale overheden toe om onwettige handelingen te doen ophouden of te voorkomen en om daartoe desnoods in rechte op te treden. Artikel 194 van het Gemeentedecreet en artikel 187 van het Provinciedecreet beogen de inwoners van een gemeente of van een provincie in de mogelijkheid te stellen om namens de gemeente of de provincie in rechte op te treden indien het college van burgemeester en schepenen of de deputatie dat ten onrechte nalaten.

Het komt daarbij aan de rechter bij wie de zaak aanhangig is gemaakt, toe om de vordering of het beroep onontvankelijk te verklaren indien de inwoners die namens de gemeente of de provincie in rechte optreden, geen collectief, maar een louter persoonlijk belang zouden nastreven. Bovendien zal de rechter de vordering of het beroep ongegrond verklaren indien geen onwettigheid werd begaan.

De omstandigheid dat het college van burgemeester en schepenen of de deputatie daarbij de vrije beschikking verliezen over de rechten die het voorwerp van de vordering uitmaken, is het gevolg van het stilzitten van die organen.

B.5.4. De in de parlementaire voorbereiding uitgedrukte motieven kunnen bovendien niet verantwoorden waarom de mogelijkheid om namens de gemeente of de provincie in rechte op te treden, tevens wordt uitgesloten voor andere materies dan de ruimtelijke ordening. In materies die geen betrekking hebben op het leefmilieu sensu lato kan de inwoner immers geen milieustakingsvordering instellen namens de gemeente of de provincie. Niettemin kan ook in dergelijke zaken het algemeen belang van de gemeente of van de provincie - met inbegrip van de gemeentelijke of de provinciale financiën - in het gedrang komen door het stilzitten van het college van burgemeester en schepenen of van de deputatie.

Zonder dat het Hof zich dient uit te spreken over de juistheid van de perceptie van de decreetgever dat de combinatie van de milieustakingsvordering met het optreden in rechte namens de gemeente of de provincie tot misbruik leidde, moet worden vastgesteld dat de in de parlementaire voorbereiding uitgedrukte motieven evenmin kunnen verantwoorden waarom de mogelijkheid om namens de gemeente of de provincie in rechte op te treden, tevens wordt uitgesloten in zaken die binnen het domein van de ruimtelijke ordening zijn gesitueerd, maar waarin geen misbruik van artikel 194 van het Gemeentedecreet of van artikel 187 van het Provinciedecreet wordt gemaakt. Het kan daarbij gaan om zaken waarin de vergunningsvoorwaarden niet worden nageleefd of om zaken betreffende werken die zonder vergunning worden uitgevoerd, maar evenzeer om zaken waarin de onwettigheid van een door de gemeente of de provincie uitgereikte vergunning in het geding is.

Het komt aan de rechter bij wie de zaak aanhangig is gemaakt, toe om een eventueel misbruik begaan door de inwoners te bestraffen. Daartoe vereisen artikel 194 van het Gemeentedecreet en artikel 187 van het Provinciedecreet overigens dat de inwoner die namens de gemeente of de provincie in rechte optreedt, een zekerheidstelling moet aanbieden om persoonlijk de kosten van het geding - waartoe ook de rechtsplegingsvergoeding behoort - te dragen en in te staan voor de veroordeling tot schadevergoeding of boete wegens tergend en roekeloos geding of hoger beroep die kan worden uitgesproken.

B.5.5. Bovendien heeft de decreetgever, in de mate waarin de combinatie van de milieustakingsvordering met de mogelijkheid om namens de gemeente of de provincie in rechte op te treden, tot misbruik zou hebben geleid, niet onderzocht of dat misbruik kon worden tegengegaan aan de hand van minder ingrijpende maatregelen dan de afschaffing, in alle materies die geen betrekking hebben op het leefmilieu sensu stricto, van de mogelijkheid van de inwoners om het algemeen belang van hun gemeente of provincie te beschermen tegen het onverantwoorde stilzitten van hun bestuur.

B.5.6. De middelen zijn gegrond. Bijgevolg dienen in de bestreden bepalingen de woorden « en als gevolg van dit stilzitten het leefmilieu schade toegebracht wordt of een ernstige dreiging op schade aan het leefmilieu ontstaat, » te worden vernietigd.

De overige middelen dienen niet te worden onderzocht in zoverre zij betrekking hebben op de inperking van het toepassingsgebied van artikel 194 van het Gemeentedecreet en artikel 187 van het Provinciedecreet tot het leefmilieu sensu stricto.

Ten aanzien van de vrijheid van vereniging

B.6.1. In het tweede middel in de zaken nrs. 5559 en 5560 voeren de verzoekende partijen aan dat de bestreden bepalingen de artikelen 10, 11, 23 en 27 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met artikel 11 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en met artikel 3, lid 9, van het Verdrag van Aarhus, schenden doordat zij de mogelijkheid voor milieuverenigingen zouden afschaffen om een milieustakingsvordering in te stellen tegen handelingen die plaatsvinden in een gemeente waarin zij niet hun statutaire zetel hebben.

B.6.2. De bestreden bepalingen hebben evenwel geen wijziging aangebracht in de wet van 12 januari 1993. Rechtspersonen die voldoen in de voorwaarden bepaald in artikel 2 van die wet, kunnen onverkort een milieustakingsvordering instellen tegen handelingen die plaatsvinden in elke gemeente die zich bevindt in het grondgebied omschreven in de statuten.

Het tweede middel in de zaken nrs. 5559 en 5560 is niet gegrond.

Ten aanzien van de procedureregels

B.7.1. In het tweede onderdeel van het tweede middel in de zaak nr. 5568 voeren de verzoekende partijen de schending aan van de artikelen 10, 11 en 23 van de Grondwet, en in het vijfde middel in de zaken nrs. 5559 en 5560 voeren de verzoekende partijen de schending aan van de artikelen 10, 11 en 23 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de artikelen 1, 2, 3 en 9 van het Verdrag van Aarhus, doordat de vereisten van de voorafgaande betekening van een ingebrekestelling, de wachttermijn van tien dagen na die betekening en de betekening van de gedinginleidende akte aan het college van burgemeester en schepenen of aan de deputatie de mogelijkheden van de inwoners om namens de gemeente of de provincie in rechte op te treden, te zeer zouden bemoeilijken, terwijl de gemeente of de provincie die na de ingebrekestelling alsnog in rechte zou treden, die gedinginleidende akte niet aan de inwoner dient te betekenen. Bovendien zou misbruik kunnen worden gemaakt van de mogelijkheid om alsnog zelf in rechte op te treden, doordat er geen controle bestaat op de ernst en de relevantie van de door de gemeente of de provincie ontwikkelde middelen en doordat de gemeente of de provincie die zelf in rechte optreedt, vervolgens wel afstand van geding kan doen of een dading kan aangaan.

B.7.2. De middelen zijn niet gegrond in zoverre zij betrekking hebben op artikel 23 van de Grondwet en op de artikelen 1, 2, 3 en 9 van het Verdrag van Aarhus. Die bepalingen staan geen redelijke beperkingen van procedurele aard in de weg.

B.7.3. De verplichting om de gedinginleidende akte te betekenen aan het college van burgemeester en schepenen of aan de deputatie is redelijkerwijze verantwoord, aangezien die organen, zelfs indien zij nalaten om zelf in rechte op te treden, dienen te beschikken over een overzicht van alle zaken die het belang van de gemeente of van de provincie aangaan, met inbegrip van de procedures die namens de gemeente of de provincie zijn opgestart en van de middelen die daarin zijn aangevoerd.

B.7.4. De verplichting om, behoudens dringende noodzakelijkheid, het college van burgemeester en schepenen of de deputatie in gebreke te stellen en om vervolgens een wachttermijn van tien dagen in acht te nemen, strekt ertoe de normale vertegenwoordiger van de gemeente of de provincie de kans te geven om alsnog in rechte op te treden.

In zoverre die verplichting het college van burgemeester en schepenen of de deputatie toelaat om alsnog in rechte op te treden, met als doel het initiatief van de inwoners alle effectiviteit te ontnemen, bijvoorbeeld door een onontvankelijke vordering in te stellen, door na te laten de meest relevante middelen te ontwikkelen of door vervolgens afstand van geding te doen of een voor de belangen van de gemeente of de provincie nadelige dading te sluiten, gaat zij evenwel verder dan noodzakelijk is om de nagestreefde doelstelling te bereiken en ondergraaft zij de doelstelling van artikel 194 van het Gemeentedecreet en van artikel 187 van het Provinciedecreet.

B.7.5. Het nieuwe artikel 194, vierde lid, van het Gemeentedecreet en het nieuwe artikel 187, vierde lid, van het Provinciedecreet dienen evenwel aldus te worden geïnterpreteerd dat de inwoners alsnog in rechte kunnen optreden indien de gemeente of de provincie na de ingebrekestelling slechts een rechtsvordering pro forma instellen. Het komt aan de rechter bij wie de zaak aanhangig is gemaakt, toe de door de inwoners ingestelde vordering pas onontvankelijk te verklaren nadat hij heeft vastgesteld dat de door het college van burgemeester en schepenen of door de deputatie ingestelde vordering ontvankelijk is en relevante middelen bevat of dat het college van burgemeester en schepenen of de deputatie niet abusievelijk afstand van geding heeft gedaan of een nadelige dading heeft gesloten.

Aldus geïnterpreteerd schenden de bestreden bepalingen de artikelen 10 en 11 van de Grondwet niet.

B.7.6. Het tweede onderdeel van het tweede middel in de zaak nr. 5568 en het vijfde middel in de zaken nrs. 5559 en 5560 zijn niet gegrond.

Om die redenen,

het Hof

- vernietigt in artikel 194 van het Vlaamse Gemeentedecreet van 15 juli 2005 en in artikel 187 van het Vlaamse Provinciedecreet van 9 december 2005, vervangen bij decreten van 29 juni 2012, de woorden « en als gevolg van dit stilzitten het leefmilieu schade toegebracht wordt of een ernstige dreiging op schade aan het leefmilieu ontstaat, »;

- verwerpt de beroepen voor het overige, onder voorbehoud van de interpretatie vermeld in B.7.5.

Aldus uitgesproken in het Nederlands, het Frans en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, op de openbare terechtzitting van 23 januari 2014.

De griffier,

P.-Y. Dutilleux

De voorzitter,

M. Bossuyt

Vrije woorden

  • Beroepen tot gehele of gedeeltelijke vernietiging van artikel 64 van het Vlaamse decreet van 29 juni 2012 tot wijziging van het Gemeentedecreet van 15 juli 2005 (vervanging van artikel 194) en/of artikel 59 van het Vlaamse decreet van 29 juni 2012 tot wijziging van het Provinciedecreet van 9 december 2005 (vervanging van artikel 187), ingesteld door Frieda Lauwers en anderen, door de vzw « Ademloos » en anderen, door Greet Bergmans en anderen, en door Marc Van Damme. Grondwettelijk recht

  • 1. Bevoegdheden van de gewesten

  • Ondergeschikte besturen

  • Gemeenten en provincies

  • Werking van provinciale en gemeentelijke instellingen

  • Vordering waarover de gemeente of de provincie beschikt

  • Stilzitten van het bestuur

  • Vertegenwoordigingsbevoegdheid van een inwoner

  • Voorwaarden

  • 2. Federale bevoegdheden

  • Procedure voor de rechtscolleges

  • Inwoner van een gemeente of provincie die namens die gemeente of provincie in rechte optreedt

  • Ontvankelijkheidsvoorwaarden. # Bestuursrecht

  • Gemeenten en provincies

  • Vordering waarover de gemeente of de provincie beschikt

  • Stilzitten bestuur

  • Inwoner van een gemeente of provincie die namens die gemeente of provincie in rechte optreedt

  • Ontvankelijkheidsvoorwaarden.