- Arrest van 3 april 2014

03/04/2014 - 58/2014

Rechtspraak

Samenvatting

Samenvatting 1

Het Hof zegt voor recht :

De prejudiciële vragen behoeven geen antwoord.


Arrest - Integrale tekst

Het Grondwettelijk Hof,

samengesteld uit de voorzitters A. Alen en J. Spreutels, de rechters E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, F. Daoût en T. Giet, en, overeenkomstig artikel 60bis van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, emeritus voorzitter M. Bossuyt, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van emeritus voorzitter M. Bossuyt,

wijst na beraad het volgende arrest :

I. Onderwerp van de prejudiciële vragen en rechtspleging

Bij arresten nrs. 223.593, 223.594 en 223.592 van 24 mei 2013 in zake respectievelijk Damien Thiery, François van Hoobrouck d'Aspre en Véronique Caprasse tegen het Vlaamse Gewest, waarvan de expedities ter griffie van het Hof zijn ingekomen op 28 mei 2013, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vraag gesteld :

« Worden de beginselen van gelijkheid en niet-discriminatie en de artikelen 10 en 11 van de Grondwet geschonden, al dan niet samen gelezen met artikel 4 van de Grondwet, door artikel 13bis van de nieuwe gemeentewet, zoals ingevoegd bij artikel 10/1 van de wet van 9 augustus 1988 ' tot wijziging van de gemeentewet, de nieuwe gemeentewet, de gemeentekieswet, de organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de provinciewet, het Kieswetboek, de wet tot regeling van de provincieraadsverkiezingen en de wet tot regeling van de gelijktijdige parlements- en provincieraadsverkiezingen ', ingevoegd bij artikel 4 van de bijzondere wet van 19 juli 2012 ' houdende wijziging van de wet van 9 augustus 1988 tot wijziging van de gemeentewet, de gemeentekieswet, de organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de provinciewet, het Kieswetboek, de wet tot regeling van de provincieraadsverkiezingen en de wet tot regeling van de gelijktijdige parlements- en provincieraadsverkiezingen (de zogenaamde " pacificatiewet ") en van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, wat de benoeming van de burgemeesters van de randgemeenten betreft ', in zoverre daarbij de benoeming, door de Vlaamse regering, van de burgemeesters van de randgemeenten en de bescherming die de Vlaamse regering aan de inwoners van de randgemeenten kan bieden, alsmede de betwisting van die benoeming, anders worden geregeld dan de benoeming, door de betrokken gewestregering, van de burgemeesters van de andere gemeenten in het algemeen, van de andere gemeenten met een bijzondere taalregeling in het bijzonder en van de taalgrensgemeenten meer in het bijzonder, minstens in zoverre het arrest van de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarbij de weigering tot benoeming wordt tenietgedaan, daarbij leidt tot de definitieve benoeming van de aangewezen burgemeester en tot zijn vervanging als schepen, indien hij als schepen werd verkozen, en dit eveneens het geval is indien de weigering tot benoeming wordt tenietgedaan wegens een externe illegaliteit in het algemeen of een vormgebrek in het bijzonder ? ».

Bij de voormelde arresten nrs. 223.593 en 223.594 werd bovendien de volgende tweede prejudiciële vraag gesteld :

« Worden de artikelen 4, 10 en 11 van de Grondwet geschonden door artikel 7 van de bijzondere wet van 19 juli 2012 ' houdende wijziging van de wet van 9 augustus 1988 tot wijziging van de gemeentewet, de gemeentekieswet, de organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de provinciewet, het Kieswetboek, de wet tot regeling van de provincieraadsverkiezingen en de wet tot regeling van de gelijktijdige parlements- en provincieraadsverkiezingen (de zogenaamde " pacificatiewet ") en van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, wat de benoeming van de burgemeesters van de randgemeenten betreft ', in zoverre die bepaling moet worden geïnterpreteerd in die zin dat bij de niet-benoeming van een burgemeester in één van de randgemeenten géén rekening mag gehouden worden met het gedrag van de kandidaat in de periode voorafgaand aan de inwerkingtreding van die bijzondere wet, ook al is dat gedrag nog steeds actueel en relevant wanneer er expliciet in volhard wordt, terwijl voor de benoeming van burgemeesters buiten de randgemeenten wel degelijk rekening mag worden gehouden met hun gedrag voorafgaand aan datzelfde ogenblik ? ».

Die zaken, ingeschreven onder de nummers 5640, 5641 en 5642 van de rol van het Hof, werden samengevoegd.

(...)

III. In rechte

(...)

Ten aanzien van de in het geding zijnde bepalingen

B.1.1. De bijzondere wet van 19 juli 2012 « houdende wijziging van de wet van 9 augustus 1988 tot wijziging van de gemeentewet, de gemeentekieswet, de organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de provinciewet, het Kieswetboek, de wet tot regeling van de provincieraadsverkiezingen en de wet tot regeling van de gelijktijdige parlements- en provincieraadsverkiezingen (de zogenaamde ' pacificatiewet ') en van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, wat de benoeming van de burgemeesters van de randgemeenten betreft » heeft een nieuwe procedure ingesteld voor de benoeming van de burgemeesters van de randgemeenten, waarbij de betwisting van de weigering van een benoeming door de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wordt beslecht.

Artikel 4 van die bijzondere wet heeft de nieuwe procedure ingeschreven in de pacificatiewet, die ze op haar beurt invoegt in de Nieuwe Gemeentewet.

Het aldus in de Nieuwe Gemeentewet ingevoegde artikel 13bis bepaalt :

« § 1. In de randgemeenten bedoeld in artikel 7 van de wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken, gecoördineerd op 18 juli 1966, wordt de voordrachtsakte van de burgemeester bevestigd door een stemming van de gemeenteraad en aan de Vlaamse Regering bezorgd. Vanaf die stemming is de kandidaat-burgemeester aangewezen-burgemeester, draagt hij de titel van ' aangewezen-burgemeester ' en oefent hij alle functies uit die aan de burgemeester worden toevertrouwd. Hij wordt evenwel niet als schepen vervangen, indien hij als schepen werd verkozen.

§ 2. Zodra de Vlaamse Regering deze voordrachtsakte die werd bevestigd door een stemming van de gemeenteraad ontvangt, beschikt zij over een termijn van zestig dagen om over te gaan tot de benoeming van de aangewezen-burgemeester of tot de mededeling van een beslissing tot weigering van de benoeming overeenkomstig § 4.

§ 3. Indien de Vlaamse Regering de aangewezen-burgemeester benoemt of indien zij geen beslissing meedeelt binnen de haar toegewezen termijn, is de aangewezen-burgemeester definitief benoemd en wordt hij als schepen vervangen overeenkomstig de procedure bepaald in artikel 15, § 2, indien hij als schepen werd verkozen.

§ 4. Indien de Vlaamse Regering de definitieve benoeming van de betrokkene weigert, deelt zij deze beslissing tot weigering mee aan de aangewezen-burgemeester, aan de gouverneur en de adjunct-gouverneur van de provincie Vlaams-Brabant, aan de gemeentesecretaris van de betrokken gemeente en aan de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De mededeling aan de aangewezen-burgemeester vermeldt eveneens waar het administratief dossier kan worden geraadpleegd.

§ 5. De aangewezen-burgemeester beschikt over een termijn van dertig dagen vanaf de ontvangst van de mededeling bedoeld in § 4 om een memorie in te dienen bij de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

De algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak spreekt zich uit binnen de negentig dagen na de indiening van deze memorie.

De inschrijving op de algemene rol van de Raad van State vindt plaats op het ogenblik dat de memorie wordt ingediend.

De memorie wordt gedagtekend en bevat :

1° het opschrift ' memorie met betrekking tot een beslissing over de definitieve benoeming van een burgemeester van een randgemeente ';

2° de naam en de woonplaats van de aangewezen-burgemeester en de gekozen woonplaats;

3° een uiteenzetting van de feiten en de middelen.

De memorie wordt niet op de rol ingeschreven indien :

1° ze niet is ondertekend of niet vergezeld gaat van vier door de ondertekenaar voor eensluidend verklaarde afschriften;

2° er geen inventaris is bijgevoegd van de stukken, die alle overeenkomstig die inventaris genummerd moeten zijn.

In geval van toepassing van het vijfde lid, richt de hoofdgriffier aan de aangewezen-burgemeester een brief waarin meegedeeld wordt waarom de memorie niet is ingeschreven op de rol en waarbij de aangewezen-burgemeester verzocht wordt binnen vijftien dagen zijn memorie te regulariseren.

De aangewezen-burgemeester die zijn memorie regulariseert binnen de vijftien dagen na de ontvangst van het verzoek bedoeld in het zesde lid, wordt geacht het te hebben ingediend op de datum van de eerste verzending ervan.

Een memorie die niet, onvolledig of laattijdig is geregulariseerd, wordt geacht niet te zijn ingediend.

Op hetzelfde ogenblik waarop hij zijn memorie indient, stuurt de aangewezen-burgemeester een kopie daarvan ter informatie aan de Vlaamse Regering. Deze verzending stelt de termijnen niet in werking die de Vlaamse Regering in acht moet nemen.

De hoofdgriffier zendt onverwijld een afschrift van de memorie aan de Vlaamse Regering, aan de auditeur-generaal en aan de adjunct-auditeur-generaal over.

De Vlaamse Regering zendt hem binnen vijftien dagen na de kennisgeving van de memorie door de hoofdgriffier het volledige administratief dossier over, waarbij zij een nota met opmerkingen kan voegen.

Eén van de exemplaren van de nota wordt door de hoofdgriffier gezonden aan de aangewezen-burgemeester en aan de leden van het auditoraat bedoeld in artikel 93, § 5, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973.

Een te laat ingediende nota met opmerkingen wordt uit de debatten geweerd.

De leden van het auditoraat maken binnen vijftien dagen na ontvangst van het dossier een verslag op overeenkomstig artikel 93, § 5, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973. In voorkomend geval verzoeken zij de partijen nadere uitleg te verstrekken over de punten die zij aangeven.

De eerste voorzitter of de voorzitter bepaalt na kennisneming van het verslag, bij beschikking de dag van de terechtzitting waarop de zaak wordt behandeld door de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

De hoofdgriffier geeft onverwijld kennis van de beschikking waarbij de rechtsdag wordt bepaald aan :

1° de leden van het auditoraat bedoeld in artikel 93, § 5, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973;

2° de Vlaamse Regering;

3° de aangewezen-burgemeester.

Het verslag wordt bij de oproeping gevoegd. De partijen en hun advocaat kunnen gedurende de in de beschikking van de eerste voorzitter of de voorzitter bepaalde tijd ter griffie inzage nemen van het dossier.

De artikelen 93, § 5, eerste lid, 95, §§ 2 tot 4, en 97, derde lid, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, zijn van toepassing op de procedure die wordt ingesteld door dit artikel. De artikelen 21, zesde lid, 21bis en 30, § 3, van dezelfde gecoördineerde wetten zijn niet van toepassing.

§ 6. Indien de aangewezen-burgemeester geen memorie indient binnen de termijn van dertig dagen bedoeld in § 5, eerste lid, of indien de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de beslissing tot weigering bevestigt, wordt deze definitief. De gemeenteraad beschikt over dertig dagen vanaf de datum waarop de beslissing tot weigering definitief is geworden om door een stemming een nieuwe voordrachtsakte te bevestigen.

§ 7. Indien de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de beslissing van weigering tot benoeming tenietdoet, leidt haar arrest tot de definitieve benoeming van de aangewezen-burgemeester en tot zijn vervanging als schepen overeenkomstig de procedure bepaald in artikel 15, § 2, indien hij als schepen werd verkozen.

§ 8. Voor alles wat niet geregeld is bij dit artikel zijn de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973 en het besluit van de Regent van 23 augustus 1948 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van toepassing ».

De bijzondere wet van 19 juli 2012 is op 14 oktober 2012 in werking getreden.

B.1.2. Artikel 7 van die bijzondere wet bepaalt :

« Het louter bestaan van een beslissing tot weigering van de benoeming voorafgaand aan de inwerkingtreding van deze wet kan niet worden ingeroepen om de weigering van de benoeming van een aangewezen-burgemeester te verantwoorden overeenkomstig de procedure bedoeld in artikel 4 ».

Ten aanzien van de ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen

B.2.1. De verzoekende partijen voor het verwijzende rechtscollege in de zaken nrs. 5640 en 5641 betwisten de ontvankelijkheid van de eerste prejudiciële vraag omdat een weigering tot benoeming niet zou kunnen worden uitgesproken « wegens een externe illegaliteit in het algemeen of een vormgebrek in het bijzonder ». Zij betwisten ook de ontvankelijkheid van de tweede prejudiciële vraag omdat zij op een foutief uitgangspunt zou steunen.

B.2.2. Aangezien de excepties van niet-ontvankelijkheid afhankelijk zijn van de draagwijdte van de in het geding zijnde bepalingen, valt het onderzoek ervan samen met dat van de grond van de zaak.

Ten aanzien van de eerste prejudiciële vraag

B.3. De eerste prejudiciële vraag strekt ertoe van het Hof te vernemen of het in B.1.1 geciteerde artikel 13bis van de Nieuwe Gemeentewet bestaanbaar is met de artikelen 10 en 11, al dan niet in samenhang gelezen met artikel 4, van de Grondwet in zoverre het een verschil in behandeling doet ontstaan, wat de procedure van benoeming tot burgemeester betreft, tussen de kandidaten in de randgemeenten en de kandidaten in de overige gemeenten van het Nederlandse taalgebied, doordat het voor de eerste categorie in een afwijkende procedure voorziet volgens welke een arrest van de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat de beslissing van weigering tot benoeming van burgemeester in de randgemeente tenietdoet tot de definitieve benoeming van de burgemeester leidt, ook « indien de weigering tot benoeming wordt tenietgedaan wegens een externe illegaliteit in het algemeen of een vormgebrek in het bijzonder ».

B.4.1. Volgens de Ministerraad en de verzoekende partijen voor het verwijzende rechtscollege zijn de aangevoerde categorieën van personen niet vergelijkbaar omdat de randgemeenten aan een bijzondere taalregeling zijn onderworpen die afwijkt van de regeling in de overige gemeenten van het Nederlandse taalgebied.

B.4.2. Verschil en niet-vergelijkbaarheid mogen evenwel niet worden verward. De specifieke taalregeling waaraan de gemeenten zijn onderworpen, kan weliswaar een element zijn in de beoordeling van een verschil in behandeling, maar zij kan niet volstaan om tot de niet-vergelijkbaarheid te besluiten, anders zou de toetsing aan het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie van elke inhoud worden ontdaan.

B.5. Volgens de Ministerraad zou, gelet op artikel 160 van de Grondwet, de in het geding zijnde bepaling in overeenstemming zijn met de Grondwet en zou het niet aan het Hof toekomen om die beoordeling door de Grondwetgever tegen te spreken.

B.6.1. Artikel 160 van de Grondwet bepaalt :

« Er bestaat voor geheel België een Raad van State, waarvan de samenstelling, de bevoegdheid en de werking door de wet worden bepaald. De wet kan evenwel aan de Koning de macht toekennen de rechtspleging te regelen overeenkomstig de beginselen die zij vaststelt.

De Raad van State doet bij wege van arrest uitspraak als administratief rechtscollege en geeft advies in de door de wet bepaalde gevallen.

Aan de bepalingen betreffende de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State die op dezelfde dag als dit lid in werking treden, kan geen verandering worden aangebracht dan bij een wet aangenomen met de in artikel 4, laatste lid, bepaalde meerderheid ».

B.6.2. Het laatste lid van de voormelde grondwetsbepaling werd toegevoegd bij de « herziening van artikel 160 van de Grondwet » van 19 juli 2012. Het is op 14 oktober 2012 in werking getreden.

Uit de parlementaire voorbereiding van die herziening blijkt dat de Grondwetgever niet enkel beoogde voor te schrijven dat de wijziging van de bepalingen betreffende de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in de toekomst bij bijzonderemeerderheidswet dient te geschieden, maar dat hij zich tevens de keuzes die voortvloeien uit die bepalingen, eigen heeft gemaakt. In de toelichting bij het voormelde voorstel werd hieromtrent het volgende vermeld :

« Dit voorstel tot herziening van de Grondwet strekt ertoe om erin te voorzien dat de bepalingen betreffende de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State die op de zelfde dag als de voorgestelde grondwetsbepaling in werking treden, in de toekomst slechts gewijzigd zullen kunnen worden bij een wet die is aangenomen met de bijzondere meerderheid bepaald in artikel 4, laatste lid.

Deze bepalingen maken het voorwerp uit van een wetsvoorstel dat tegelijk met de voorgestelde grondwettelijke bepaling zal worden bekrachtigd en afgekondigd (stuk Senaat, nr. 5-1563/1, 2011/2012).

Het onderhavig voorstel tot herziening van de Grondwet moet dus worden samengelezen met dit wetsvoorstel. Deze twee voorstellen gaan namelijk uit van eenzelfde intentie. De wet die uit dit voorstel zal voortvloeien, wordt op die manier geconsolideerd door de voorgestelde nieuwe grondwetsbepaling. Zij zal in de toekomst slechts gewijzigd kunnen worden bij een wet die is aangenomen met een bijzondere meerderheid.

Door te verwijzen naar de wet die de nieuwe bevoegdheden en beraadslagingswijzen van de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bepaalt voor de geschillen betreffende de randgemeenten en door erin te voorzien dat de bepalingen terzake in de toekomst alleen nog gewijzigd zullen kunnen worden bij een wet die is aangenomen met een bijzondere meerderheid, heeft de voorgestelde grondwetstekst tot gevolg dat de grondwetgever zich akkoord verklaart met de door de wetgever gemaakte keuzes en dat de andere grondwettelijke beginselen deze keuzes niet in de weg staan (verg. Arbitragehof, arrest nr. 2004/201, overw. B.7.2 tot en met B.8.3).

De vaststelling dat deze hervorming raakt aan de kern van de grote evenwichten die bijdragen aan de communautaire vrede rechtvaardigt - naar analogie met wat voorzien is in de andere bepalingen van de Grondwet die betrekking hebben op die grote evenwichten (zie bijvoorbeeld artikel 129, § 2) - dat de bepalingen betreffende de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State die op de zelfde dag als de voorgestelde grondwetsbepaling in werking treden, in de toekomst slechts kunnen worden gewijzigd bij de bijzondere meerderheid bedoeld in artikel 4, laatste lid, van de Grondwet » (Parl. St., Senaat, 2011-2012, nr. 5-1564/1, pp. 1-2).

B.6.3. Er dient overigens te worden vastgesteld dat het verslag over het voorstel tot herziening van artikel 160 van de Grondwet een gemeenschappelijk verslag was dat eveneens betrekking had op het wetsvoorstel « tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973 », op het voorstel van bijzondere wet « houdende wijziging van artikel 16bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen en van artikel 5bis van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse Instellingen » en op het wetsvoorstel dat de in het geding zijnde wet is geworden.

In dat verslag werd uitgelegd dat die voorstellen « thematisch met elkaar [zijn] verbonden doordat ze allemaal de randgemeenten behelzen, inzonderheid de administratieve geschillen met betrekking tot die gemeenten, de benoeming van hun burgemeesters en het optreden van de Raad van State dienaangaande » (Parl. St., Senaat, 2011-2012, nr. 5-1563/4, p. 3).

De « onderlinge samenhang » van die wetsvoorstellen en van het voorstel tot herziening van artikel 160 van de Grondwet (ibid.) werd onderstreept :

« Grondwet en wet moeten in hetzelfde perspectief worden gelezen. Om die reden zullen ook de grondwettelijke en wettelijke regels op dezelfde dag in werking treden » (ibid., p. 6).

In dat verslag wordt voorts uiteengezet dat de wetsvoorstellen, waaronder de wijziging van de pacificatiewet, en de herziening van artikel 160 van de Grondwet « inderdaad [uitgaan] van eenzelfde intentie » (ibid., p. 10).

De afdeling wetgeving van de Raad van State heeft eveneens, in haar advies over de in het geding zijnde bepaling, de « zeer nauwe band » bevestigd die bestaat tussen het wetsvoorstel tot invoering van een nieuwe procedure voor de benoeming van de burgemeesters van de randgemeenten, en het voorstel tot herziening van artikel 160 van de Grondwet (Parl. St., Senaat, 2011-2012, nr. 5-1565/2, p. 5).

B.6.4. De herziening van artikel 160 van de Grondwet van 19 juli 2012, in werking getreden op 14 oktober 2012, moet dus in samenhang worden gelezen met de wet van 19 juli 2012 « tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, wat de behandeling van geschillen betreft door de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak, op vraag van personen gevestigd in de randgemeenten », met de bijzondere wet van 19 juli 2012 « houdende wijziging van artikel 16bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen en van artikel 5bis van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse Instellingen » en met de in het geding zijnde bepaling, eveneens in werking getreden op 14 oktober 2012.

B.6.5. De in het geding zijnde bepaling geeft concreet vorm aan een van de punten van het Institutioneel Akkoord « voor de zesde Staatshervorming » van 11 oktober 2011 (Parl. St., Senaat, 2011-2012, nr. 5-1563/4, p. 7); punt 2.4 van dat akkoord detailleert overigens de procedure die wordt gevolgd voor de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarbij er uitdrukkelijk in is voorzien dat, wanneer de algemene vergadering de weigering tot benoeming tenietdoet, de burgemeester definitief wordt benoemd, zodat het arrest dus geldt als een benoeming.

Die nieuwe procedure strekt ertoe een einde te maken aan de herhaalde betwistingen in de loop van de laatste jaren met betrekking tot de weigeringen tot benoeming van burgemeesters van de randgemeenten, door die betwistingen toe te vertrouwen aan een op taalvlak paritair samengesteld rechtscollege.

B.6.6. In de parlementaire voorbereiding met betrekking tot de herziening van artikel 160 van de Grondwet wordt aangegeven dat « deze hervorming raakt aan de kern van de grote evenwichten die bijdragen aan de communautaire vrede » (Parl. St., Senaat, 2011-2012, nr. 5-1564/1, p. 2).

In dezelfde lijn werd tijdens de totstandkoming van de in het geding zijnde bepaling benadrukt dat de nieuwe procedure voortvloeit « uit het zoeken naar een noodzakelijk evenwicht tussen de belangen van de verschillende gemeenschappen en gewesten binnen de Belgische Staat en [...] tot doel [heeft] nieuwe communautaire conflicten te vermijden » (Parl. St., Senaat, 2011-2012, nr. 5-1565/1, p. 1).

De bijzondere wetgever beoogde daarbij de nieuwe procedure uitdrukkelijk tot de zes randgemeenten te beperken :

« De bijzondere situatie van die randgemeenten, de plaats die ze innemen in het federale evenwicht en de zorg om de communautaire vrede te behouden of te verzekeren, wettigen die specifieke regeling » (Parl. St., Senaat, 2011-2012, nr. 5-1563/4, p. 7).

Zoals in B.1.1 is uiteengezet, werd de nieuwe procedure ingevoegd in de pacificatiewet van 9 augustus 1988. Die wet heeft als algemeen doel de pacificatie tussen de gemeenschappen te verzekeren. Dat doel wordt nagestreefd door het uitvaardigen van bepalingen op het vlak van het gemeentebestuur en de verkiezingen die van dien aard zijn dat zij het bestuur van de gemeenten met een speciaal taalstatuut vergemakkelijken, tegenstellingen tussen de gemeenschappen vermijden, een harmonieuze deelneming van de taalmeerderheden en -minderheden aan het beheer van de gemeente toelaten en aan bepaalde bekommernissen van taalminderheden tegemoetkomen (zie arrest nr. 18/90 van 23 mei 1990, B.9.1-B.9.2, en arrest nr. 35/2003 van 25 maart 2003, B.13.3).

De wijziging van artikel 16bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen en van artikel 5bis van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse Instellingen, door een « bijwerking » op 14 oktober 2012 van de « standstill »-clausule in die bepalingen (Parl. St., Senaat, 2011-2012, nr. 5-1563/4, p. 10), bevestigt overigens dat de specifieke procedure voor de benoeming van de burgemeesters van de zes randgemeenten - met inbegrip van de bevoegdheid van de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State voor de betwistingen met betrekking tot een weigering tot benoeming - is opgevat als een « waarborg » ten behoeve van de Franstaligen in de randgemeenten. In de parlementaire voorbereiding met betrekking tot de in het geding zijnde bepaling wordt ook uitgelegd dat de nieuwe benoemingsprocedure « een garantie uitmaakt in de zin van artikel 16bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen » (Parl. St., Senaat, 2011-2012, nr. 5-1565/1, p. 2; zie ook Parl. St., Senaat, 2011-2012, nr. 5-1563/4, p. 30).

B.7.1. Het Hof is niet bevoegd om zich uit te spreken over een verschil in behandeling of een beperking van een grondrecht voortvloeiende uit een door de Grondwetgever zelf gemaakte keuze.

Hoewel die keuze in beginsel uit de tekst van de Grondwet dient te blijken, kan de parlementaire voorbereiding ervan te dezen volstaan om duidelijkheid te hebben over die keuze, nu uit de voormelde toelichting onomstotelijk en zonder dat hieromtrent tegenspraak bestond, blijkt dat de Grondwetgever niet alleen kennis had van de bepalingen betreffende de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, in werking getreden op dezelfde dag als de herziening van artikel 160 van de Grondwet, maar zich tevens de keuzes die eruit voortvloeien eigen heeft gemaakt.

B.7.2. Die vaststelling houdt evenwel niet in dat de in het geding zijnde bepaling in haar geheel aan de toetsingsbevoegdheid van het Hof ontsnapt. Uit de in het laatste lid van artikel 160 van de Grondwet vervatte verwijzing blijkt immers dat de Grondwetgever zich enkel akkoord verklaart met de door de wetgever gemaakte keuzes ten aanzien van « de bepalingen betreffende de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State »; die bepalingen beogen, zoals in de in B.6.2 aangehaalde parlementaire voorbereiding is uiteengezet, zowel de nieuwe bevoegdheden als de beraadslagingswijzen van de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

In zoverre de bevoegdheid van het Hof erdoor wordt beperkt, dient de keuze van de Grondwetgever beperkend te worden geïnterpreteerd. Het Hof dient derhalve na te gaan of de prejudiciële vraag bepalingen beoogt waarvan de Grondwetgever zich de keuzes eigen heeft gemaakt.

B.8. De door de in het geding zijnde bepaling ingevoerde procedure heeft betrekking op de benoeming van de burgemeesters in de zes randgemeenten.

Zoals in de andere gemeenten van het Nederlandse taalgebied, wordt een kandidaat voor benoeming tot burgemeester voorgedragen door de gemeenteraadsleden. Overeenkomstig de nieuwe procedure wordt die voordrachtsakte in de randgemeenten bevestigd door een stemming van de gemeenteraad. Vanaf die stemming draagt de kandidaat-burgemeester de titel van « aangewezen-burgemeester » en oefent hij alle functies uit die aan de burgemeester worden toevertrouwd (artikel 13bis, § 1, van de Nieuwe Gemeentewet).

De Vlaamse Regering beschikt over een termijn van zestig dagen, zodra zij de door de gemeenteraad bevestigde voordrachtsakte ontvangt, om de aangewezen-burgemeester al dan niet te benoemen (artikel 13bis, § 2). Indien de Vlaamse Regering overgaat tot de benoeming of indien zij geen beslissing meedeelt binnen de voormelde termijn, is de aangewezen-burgemeester definitief benoemd (artikel 13bis, § 3). Indien de Vlaamse Regering daarentegen de benoeming weigert, deelt zij de beslissing tot weigering mee aan de aangewezen-burgemeester, aan de gouverneur en de adjunct-gouverneur van de provincie Vlaams-Brabant, aan de gemeentesecretaris van de betrokken gemeente en aan de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (artikel 13bis, § 4).

Vervolgens beschikt de aangewezen-burgemeester over een termijn van dertig dagen om een memorie in te dienen bij de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De inschrijving op de algemene rol van de Raad van State vindt plaats op het ogenblik dat de memorie wordt ingediend. De algemene vergadering dient binnen negentig dagen na het indienen van die memorie uitspraak te doen, nadat de partijen hun standpunt hebben uiteengezet. Twee auditeurs die tot een verschillende taalrol behoren, stellen samen een verslag op en geven elk hun advies tijdens de openbare zitting op het einde van de debatten. De algemene vergadering wordt afwisselend voorgezeten door de eerste voorzitter en door de voorzitter, naar gelang van de inschrijving op de rol. In geval van staking van stemmen is de stem van de voorzitter van de algemene vergadering beslissend (artikel 13bis, § 5).

Indien de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de beslissing tot weigering van de benoeming bevestigt, alsook indien de aangewezen-burgemeester nalaat om tijdig een memorie in te dienen, wordt de weigering om te benoemen definitief. De gemeenteraad beschikt dan over een termijn van dertig dagen om door een stemming een nieuwe voordrachtsakte te bevestigen (artikel 13bis, § 6). Indien de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de beslissing tot weigering van de benoeming tenietdoet, leidt haar arrest tot de definitieve benoeming van de aangewezen-burgemeester (artikel 13bis, § 7).

B.9. Artikel 4 van de Grondwet bepaalt :

« België omvat vier taalgebieden : het Nederlandse taalgebied, het Franse taalgebied, het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad en het Duitse taalgebied.

Elke gemeente van het Rijk maakt deel uit van een van deze taalgebieden.

De grenzen van de vier taalgebieden kunnen niet worden gewijzigd of gecorrigeerd dan bij een wet, aangenomen met de meerderheid van de stemmen in elke taalgroep van elke Kamer, op voorwaarde dat de meerderheid van de leden van elke taalgroep aanwezig is en voor zover het totaal van de ja-stemmen in beide taalgroepen twee derden van de uitgebrachte stemmen bereikt ».

B.10.1. De eerste prejudiciële vraag heeft betrekking op de in het geding zijnde bepaling in zoverre zij ertoe strekt dat een arrest van de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarbij een beslissing van weigering tot benoeming wordt tenietgedaan, tot de definitieve benoeming van de burgemeester in de randgemeente leidt (artikel 13bis, § 7, van de Nieuwe Gemeentewet).

B.10.2. Het gevolg dat is verleend aan het arrest waarbij de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een beslissing van weigering tot benoeming van een burgemeester van een randgemeente tenietdoet, valt klaarblijkelijk onder « de bepalingen betreffende de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State » bedoeld in artikel 160, laatste lid, van de Grondwet.

De wordingsgeschiedenis van de in het geding zijnde bepaling toont voldoende aan dat het feit dat het arrest van de algemene vergadering leidt tot een definitieve benoeming, een element vormt dat inherent is aan de nieuwe bevoegdheid die aan de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is toevertrouwd vanuit de zorg om de herhaalde betwistingen over weigeringen tot benoeming van burgemeesters in de randgemeenten effectief te beëindigen.

Gelet op het feit dat de Grondwetgever uitdrukkelijk van mening is geweest dat de andere grondwettelijke beginselen zich niet ertegen verzetten dat de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ertoe gemachtigd is uitspraak te doen over een weigering van een benoeming tot burgemeester in de randgemeenten, kan het verlenen van die bevoegdheid en van de gevolgen ervan niet met de aangevoerde grondwetsbepalingen strijdig worden geacht.

Aangezien de in het geding zijnde bepaling op dat punt op een keuze van de Grondwetgever berust, staat het niet aan het Hof om die bepaling aan de Grondwet te toetsen.

B.11. De eerste prejudiciële vraag behoeft geen antwoord.

Ten aanzien van de tweede prejudiciële vraag

B.12. De tweede prejudiciële vraag in de zaken nrs. 5640 en 5641 strekt ertoe van het Hof te vernemen of het in B.1.2 geciteerde artikel 7 van de bijzondere wet van 19 juli 2012 bestaanbaar is met de artikelen 4, 10 en 11 van de Grondwet, « in zoverre die bepaling moet worden geïnterpreteerd in die zin dat bij de niet-benoeming van een burgemeester in één van de randgemeenten géén rekening mag gehouden worden met het gedrag van de kandidaat in de periode voorafgaand aan de inwerkingtreding van die bijzondere wet, ook al is dat gedrag nog steeds actueel en relevant wanneer er expliciet in volhard wordt, terwijl voor de benoeming van burgemeesters buiten de randgemeenten wel degelijk rekening mag worden gehouden met hun gedrag voorafgaand aan datzelfde ogenblik ».

B.13.1. Het in het geding zijnde artikel 7 betreft een overgangsbepaling, op grond waarvan het louter bestaan van een beslissing tot weigering van de benoeming voorafgaand aan de inwerkingtreding van de bijzondere wet, niet kan worden aangevoerd om de weigering van de benoeming van een aangewezen-burgemeester te verantwoorden overeenkomstig de in B.8 beschreven procedure.

De parlementaire voorbereiding met betrekking tot die bepaling vermeldt :

« Overeenkomstig de materiële en de formele motiveringsplicht moet een weigering tot benoeming op een deugdelijke manier worden gemotiveerd. Dit betekent inzonderheid dat het louter bestaan van een benoemingsweigering voorafgaand aan de inwerkingtreding van dit voorstel van bijzondere wet niet kan worden ingeroepen. Dit principe maakt het voorwerp uit van een overgangsbepaling. Deze overgangsbepaling heeft enkel betrekking op de benoemingsweigeringen voorafgaand aan de inwerkingtreding van deze bijzondere wet » (Parl. St., Senaat, 2011-2012, nr. 5-1565/1, p. 3; zie ook Parl. St., Senaat, 2011-2012, nr. 5-1563/4, p. 9).

B.13.2. De bepaling, die de beoordelingsvrijheid van de benoemende overheid beperkt, regelt niet « de nieuwe bevoegdheden en beraadslagingswijzen van de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State » en berust dus niet op een keuze van de Grondwetgever. Het staat derhalve aan het Hof om die bepaling aan de Grondwet te toetsen.

B.14. Het komt in de regel aan de verwijzende rechter toe om de bepalingen die hij toepast te interpreteren, onder voorbehoud van een kennelijk verkeerde lezing van de in het geding zijnde bepaling.

Uit de voormelde parlementaire voorbereiding blijkt dat de in het geding zijnde overgangsbepaling « enkel betrekking [heeft] op de benoemingsweigeringen voorafgaand aan de inwerkingtreding van deze bijzondere wet » (Parl. St., Senaat, 2011-2012, nr. 5-1565/1, p. 3), zodat « het louter bestaan van een beslissing tot weigering » niet kan volstaan om op zich alleen de weigering van de benoeming van een aangewezen-burgemeester te verantwoorden.

In zoverre de prejudiciële vraag uit de in het geding zijnde bepaling afleidt dat bij de weigering van een benoeming geen rekening mag worden gehouden met het gedrag van de kandidaat in de periode voorafgaand aan de inwerkingtreding van de bijzondere wet, ook al is het gedrag van de kandidaat waarop die weigering is gebaseerd nog steeds actueel en relevant wanneer er expliciet in volhard wordt, baseert zij zich, zoals de Ministerraad overigens nadrukkelijk bevestigt, daarentegen op een verkeerde lezing van die bepaling.

B.15. De tweede prejudiciële vraag behoeft geen antwoord.

Om die redenen,

het Hof

zegt voor recht :

De prejudiciële vragen behoeven geen antwoord.

Aldus uitgesproken in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, op de openbare terechtzitting van 3 april 2014.

De griffier,

F. Meersschaut

De voorzitter,

M. Bossuyt

Vrije woorden

  • Prejudiciële vragen betreffende artikel 13bis van de Nieuwe Gemeentewet, ingevoegd bij artikel 10/1 van de wet van 9 augustus 1988 « tot wijziging van de gemeentewet, de gemeentekieswet, de organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de provinciewet, het Kieswetboek, de wet tot regeling van de provincieraadsverkiezingen en de wet tot regeling van de gelijktijdige parlements- en provincieraadsverkiezingen », zelf ingevoegd bij artikel 4 van de bijzondere wet van 19 juli 2012 « houdende wijziging van de wet van 9 augustus 1988 tot wijziging van de gemeentewet, de gemeentekieswet, de organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de provinciewet, het Kieswetboek, de wet tot regeling van de provincieraadsverkiezingen en de wet tot regeling van de gelijktijdige parlements- en provincieraadsverkiezingen (de zogenaamde ‘ pacificatiewet ') en van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, wat de benoeming van de burgemeesters van de randgemeenten betreft » en betreffende artikel 7 van de voormelde bijzondere wet van 19 juli 2012, gesteld door de Raad van State. Bestuursrecht

  • Gemeenten

  • Organen van de gemeenten

  • College van burgemeester en schepenen

  • Benoeming van de burgemeesters in de zes randgemeenten

  • Weigering tot benoeming

  • 1. Rechterlijk toezicht

  • Algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

  • Gevolgen van de arresten

  • Vernietiging van de weigering

  • Definitieve benoeming

  • 2. Verantwoording.