- Arrest van 10 mei 2011

10/05/2011 - 2008AR2289

Rechtspraak

Samenvatting

Samenvatting 1

Als oorzaak in het aansprakelijkheidsrecht geldt een handeling (met inbegrip van een nalaten), een feit of een toestand die in concreto noodzakelijk was voor het optreden van de schade, zonder dat daarbij vereist is dat deze handeling of toestand, op zichzelf beschouwd, bij machte was om de schade teweeg te brengen. Er is geen oorzakelijk verband wanneer de fout of het tot aansprakelijkheid aanleiding gevend feit geen in concreto noodzakelijke voorwaarde, geen conditio sine qua non was voor het optreden van de schade. Een feit is oorzakelijk voor een bepaald schadegeval, als het wegdenken van dit feit de verdwijning van het schadegeval meebrengt.


Arrest - Integrale tekst

Nr.: HET HOF VAN BEROEP TE BRUSSEL

1e kamer,

A.R. Nr.: 2008/AR/2289

zetelend in burgerlijke zaken,

Rep. nr.: 2011/ na beraad, wijst volgend arrest:

INZAKE VAN:

VANDEN AVENNE OOIGEM N.V., met maatschappelijke zetel te 8710 OOIGEM, Oostrozebeekstraat 160,

appellante,

vertegenwoordigd door Mr. BURVENICH E. loco Mr. DE SCHRIJVER Luk, advocaat te 9840 DE PINTE, Pont-Noord 15A ;

TEGEN:

De BELGISCHE STAAT, vertegenwoordigd door de Vice Eerste Minister en Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid, met kabinet gevestigd te 1040 BRUSSEL, Handelsstraat 78-80,

geïntimeerde,

vertegenwoordigd door Mr. EEKLOO loco Mr. DEPLA Rik, advocaat te 8310 SINT-KRUIS (BRUGGE), Karel Van Manderstraat 123 ;

1. DE PROCEDURE

In dit arrest oordeelt het hof over het hoger beroep tegen een vonnis van de rechtbank van eerste aanleg te Brussel van 13 juni 2008.

De bepalingen van de wet van 15 juni 1935 op het gebruik der talen in gerechtszaken, waaronder artikel 24, zijn nageleefd.

Het arrest wordt gewezen na tegenspraak.

De partijen verklaren dat het vonnis werd betekend op 1 augustus 2008; de BELGISCHE STAAT legt kopie voor van de akte van betekening.

Appellante heeft hoger beroep ingesteld bij verzoekschrift, neergelegd op de griffie van het hof op 1 september 2008. Het hoger beroep is tijdig en regelmatig naar vorm ingesteld.

2. DE FEITEN

De eerste rechter heeft de relevante feiten correct en volledig weergegeven als volgt:

"1. Eiseres [appellante] is actief in de veevoedersector en voert sedert tientallen jaren varkens en pluimvee uit naar verschillende landen binnen Europa.

In februari 1999, werd in een aantal kippenkwekerijen een daling in de eierenproductie waargenomen, evenals storingen bij het uitkomen van de eieren, een duidelijke vermindering van de gewichtstoename en een abnormaal hoog sterftecijfer. In de loop van april 1999 kwam een zware dioxineverontreiniging in de voedselketen aan het licht. Uit onderzoek bleek dat de vetsmelter Verkest aan veevoederfabrikanten een mengsel van dierlijke en technische vetten had geleverd, stellende dat het om dierlijke vetten ging, waarbij deze vetten bleken besmet te zijn met PCB-houdende olie.

Er bestaat tussen partijen geen betwisting over de chronologie van de feiten, zodat het past hiervoor te verwijzen naar de uitvoerige weergave van deze feiten in de syntheseconclusies van eiseres en verweerders onder de hoofding "feiten".

2.

Eiseres verwijt verweerders [de BELGISCHE STAAT] fouten bij de preventie van de dioxinecrisis, en bij de wijze waarop deze crisis werd beheerd.

De huidige vordering van eiseres strekt ertoe verweerders te horen veroordelen tot vergoeding van de schade die zij leed ten gevolge van de dioxinecrisis.

Deze schade wordt als volgt omschreven:

· schade ten gevolge van het verbod op export uitgaand van de Europese Commissie en de beslissing van verschillende landen om, voorafgaand aan de maatregel van de Europese Commissie, hun grenzen te sluiten voor Belgische producten die te maken hadden met pluimvee, varkens en runderen;

· schade ten gevolge van het bewarend beslag gelegd op het pluimvee en de varkens van eiseres en het verbod om te slachten, in uitvoering van het Ministerieel Besluit van 31 mei 1999 houdende maatregelen betreffende sommige producten van dierlijke oorsprong en het Ministerieel Besluit van 5 juni 1999 houdende maatregelen betreffende sommige producten van dierlijke oorsprong afkomstig van runderen en varkens: hierdoor bleven de varkens na het tijdstip waarop ze normaal moesten geslacht worden op stal, wat bijkomende kosten met zich meebracht zonder dat hier inkomsten tegenover stonden, en plaatsen die normaal zouden worden ingenomen door nieuwe varkens ingenomen bleven door onder bewarend beslag gelegde varkens;

· schade door de ineenstorting van de prijzen van varkensvlees, en bijkomende transportkosten voor de verkoop van varkens in Duitsland, ten gevolge van het aan banden liggen van de vleesverkoop in België;

· schade ten gevolge van het verlies aan consumentenvertrouwen in braadkippen en eieren;

· de kostprijs van talrijke verplicht labonderzoeken;

· schade ten gevolge van de betalingsproblemen van klanten voor de aankoop van veevoeder.

3.

Bij exploot betekend op 1 december 2003 dagvaardde eiseres de Belgische Staat, vertegenwoordigd door de Eerste Minister, de Minister van Leefmilieu, Consumentenzaken en Duurzame Ontwikkeling en de Minister van Middenstand en Landbouw.

Bij exploot betekend op 22 december 2003 dagvaardde eiseres de Belgische Staat, vertegenwoordigd door de Minister van Volksgezondheid."

3. HET ONDERWERP VAN DE VORDERING

Voor de eerste rechter vorderde appellante de veroordeling van de BELGISCHE STAAT tot de betaling aan haar van 6.043.896,56 EUR, plus de vergoedende intresten daarop vanaf 1 juni 1999 en de gerechtelijke interesten, "zo nodig" na eerst een deskundige aan te stellen voor een onderzoek van de schade.

De BELGISCHE STAAT vroeg met toepassing van artikel 705 van het Gerechtelijk Wetboek de Eerste Minister en de Ministers van Leefmilieu, Consumentenzaken en Duurzame Ontwikkeling en van Middenstand en Landbouw buiten de zaak te stellen, en concludeerde tot de ongegrondheid van de vordering.

De eerste rechter stelde inderdaad de Eerste Minister en de Ministers van Leefmilieu, Consumentenzaken en Duurzame Ontwikkeling en van Middenstand en Landbouw buiten zake en verklaarde de vordering van appellante ontvankelijk maar ongegrond, en veroordeelde haar tot betaling van de kosten.

In hoger beroep herneemt appellante haar oorspronkelijke vordering tegen de BELGISCHE STAAT, waarbij zij weer de Eerste Minister en de Ministers van Leefmilieu, Consumentenzaken en Duurzame Ontwikkeling en van Middenstand en Landbouw in de zaak betrekt.

Bij conclusie neergelegd op 26 september 2008 heeft de Eerste Minister van de BELGISCHE STAAT met toepassing van artikel 705 van het Gerechtelijk Wetboek de Vice Eerste Minister en Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid in zijn plaats gesteld. Het geding wordt dus voortgezet ten aanzien van die Minister.

De BELGISCHE STAAT concludeert tot de ongegrondheid van het hoger beroep, en vraagt ondergeschikt een deskundige aan te stellen met betrekking tot de schade.

4. DE GRONDEN VAN DE BESLISSING EN HET ANTWOORD OP DE MIDDELEN VAN DE PARTIJEN

4.1. De grond van het hoger beroep

De vordering van appellante is gesteund op onrechtmatige daad; zij is als eisende partij dus gehouden het bewijs te leveren van het bestaan van fout, schade en oorzakelijk verband (artikel 870 van het Gerechtelijk Wetboek, artikel 1315 en 1382 van het Burgerlijk Wetboek). De eerste rechter verklaarde de vordering ongegrond op de overweging dat appellante niet de voorgehouden fouten van de BELGISCHE STAAT bewijst.

4.2. De fout

Appellante duidt zes fouten aan in hoofde van de BELGISCHE STAAT:

1. Het niet hebben voorzien van een performant traceringsysteem voor het uitbreken van de dioxinecrisis.

2. Het niet tijdig noch met spoed handelen na de vaststelling van de problemen

3. De gebrekkige tracering van de besmette producten

4. De laattijdige omzetting van de Europese Richtlijn 96/25

5. Gebrekkige communicatie en samenwerking tussen de verschillende overheidsdiensten

6. Het niet tijdig inlichten van de Europese Commissie

Over het niet hebben voorzien van een performant traceringsysteem (fout 1) overwoog de eerste rechter terecht dat het uitbreken van de dioxinecrisis niet voorzienbaar was voor de BELGISCHE STAAT, en dat appellante niet bewijst dat de voor de crisis bestaande preventieve en controlemaatregelen van de BELGISCHE STAAT, beschouwd zonder de kennis achteraf van de dioxinecrisis, niet overeenstemden met wat op dat ogenblik kon verwacht worden van een normaal zorgvuldige overheid. Ook het bekend zijn van de Seveso-besmetting of de bse-besmetting in Groot-Brittannië of andere buitenlandse incidenten met voedselveiligheid maakten het niet voorzienbaar dat door een daad van derden dioxines in de voedselketen zouden worden gebracht. Dat de BELGISCHE STAAT na de crisis andere maatregelen heeft ingevoerd en onder meer het Federaal Agentschap voor de Voedselveiligheid heeft opgericht, impliceert niet dat de vooraf bestaande maatregelen of instellingen fout waren of onzorgvuldig. Het hof verwijst voor het overige naar de pertinente en juiste overwegingen van de eerste rechter (paragrafen 13 tot en met 16) en maakt die tot de zijne.

Met betrekking tot de gebrekkige tracering van de besmette producten (fout 3) geldt mutatis mutandis het zelfde; beschouwd met de kennis die de BELGISCHE STAAT had in 1999 kan het niet bestaan van een efficiënter traceringsysteem niet gekwalificeerd worden als foutief, nu de nood aan een dergelijk systeem zich pas voordeed als gevolg van de crisis. De eerste rechter wijst in dit verband terecht op het verschil met de bse-besmetting in Groot-Brittannië, waar de besmetting bestond bij het vee dat in de voedselketen werd gebracht, terwijl bij de dioxinecrisis afval in het voeder terechtkwam, stroomopwaarts en met een ruimere verspreiding tot gevolg.

Ook het verwijt van onvoldoende snel handelen, en van gebrekkige communicatie en samenwerking tussen de verschillende overheidsdiensten (fouten 2 en 5) steunt in wezen op een a posteriori beoordeling van het handelen van de BELGISCHE STAAT bij een voor het eerst optredend fenomeen. Het kan de BELGISCHE STAAT niet ten kwade geduid worden niet overhaast te werk te zijn gegaan, en zijn optreden te hebben bepaald na het verkrijgen van voldoende zekerheid over de oorzaak, de aard en de omvang van de besmetting. Dat na en door de ervaring van de dioxinecrisis het crisismanagement werd aangepast (en onder meer zoals vermeld het Federaal Agentschap voor de Voedselveiligheid werd opgericht), vormt geen bewijs van een fout. Ook op dit punt verwijst het hof naar de pertinente en juiste overwegingen van de eerste rechter (paragrafen 18 en 19) en maakt die tot de zijne.

Terecht overwoog de eerste rechter dat appellante niet bewijst dat de BELGISCHE STAAT een fout heeft begaan door te lang te wachten alvorens zij de Europese Commissie inlichtte en daardoor verregaande maatregelen werden getroffen (fout 6).

Zoals de eerste rechter vermeldt, betwist de BELGISCHE STAAT niet de laattijdige omzetting van de Europese Richtlijn 96/25 (fout 4). De BELGISCHE STAAT laat gelden dat deze Richtlijn met opzet laat werd omgezet omdat zij een lijst van verboden producten introduceerde in plaats van het bestaande Belgische systeem met een lijst van toegelaten producten en daarom een geringere bescherming bood aan de consument. De laattijdige omzetting vormt echter op zich een inbreuk op een specifieke norm (de Richtlijn) en dus een fout in de zin van artikel 1382 van het Burgerlijk Wetboek; het staat uiteraard niet aan de BELGISCHE STAAT om de opportuniteit van de omzetting te beoordelen.

4.3. Het oorzakelijk verband

Als oorzaak in het aansprakelijkheidsrecht geldt een handeling (met inbegrip van een nalaten), een feit of een toestand die in concreto noodzakelijk was voor het optreden van de schade, zonder dat daarbij vereist is dat deze handeling of toestand, op zichzelf beschouwd, bij machte was om de schade teweeg te brengen. Er is geen oorzakelijk verband wanneer de fout of het tot aansprakelijkheid aanleiding gevend feit geen in concreto noodzakelijke voorwaarde, geen conditio sine qua non was voor het optreden van de schade. Een feit is oorzakelijk voor een bepaald schadegeval, als het wegdenken van dit feit de verdwijning van het schadegeval meebrengt.

Het wegdenken van de (beweerde) fout(en), om te zien of de concrete schade zich dan ook zou hebben voorgedaan, leidt in huidig geval tot volgende conclusie.

Hierboven is aangenomen dat de laattijdige omzetting van de Europese Richtlijn 96/25 een fout uitmaakt. Vast staat evenwel dat de laattijdige omzetting (fout 4) niet tot schade heeft geleid in hoofde van appellante. Op de lijst van verboden producten kwamen gerecycleerde producten niet voor, zodat het toepassen van de lijst niet had geleid tot het vermijden van de dioxinebesmetting zoals ze is gebeurd. Anders dan appellante meent, staat ook niet vast dat een vroegere omzetting van de richtlijn had geleid tot een debat en een bewustwording van de overheid; bovendien is niet duidelijk wat daarvan dan de invloed zou zijn geweest op de beheersing door de BELGISCHE STAAT van de dioxinecrisis.

Het zelfde geldt, ten overvloede, voor het oorzakelijk verband tussen de beweerde late verwittiging van de Europese Commissie (fout 6) en de door appellante geleden schade.

De beweegredenen van de Europese Commissie bij de door haar genomen of opgelegde "verregaande maatregelen" blijken uit de motivering van de betreffende beschikkingen.

Bij beschikking 1999/363 overweegt de Commissie dat dringende maatregelen getroffen moeten worden om de volksgezondheid te beschermen om de volgende redenen:

· "De oorsprong van de verontreiniging is nog niet vastgesteld;

· Niettegenstaande de beperkende maatregelen van de Belgische autoriteit en de invoering van een slachtverbod van pluimvee, kunnen er nog steeds voor menselijk consumptie of voor veevoedering bestemde producten, afkomstig van voor 1 juni 1999 in de betrokken bedrijven gehouden dieren op de markt zijn; de Belgische autoriteiten zouden nog niet alle dienstige maatregelen getroffen hebben om te garanderen dat die producten uit de markt zouden worden genomen;

· Voeder, de daarmee gevoerde levende dieren en producten van die dieren blijken aan andere lidstaten geleverd te zijn; bovendien is het mogelijk dat het besmette voeder ook aan andere diersoorten gevoederd werd;

· Het Internationaal Agentschap voor kankeronderzoek van de Wereldgezondheidsorganisatie heeft aanbevolen dat de dagelijkse inname voor dioxine 1,4 pg/kg lichaamsgewicht niet mag overschrijden. De gegevens over de achtergrondniveaus van de dioxineverontreiniging dienen derhalve volgens de Commissie als referentiewaarden te worden gehanteerd, aangezien er noch internationaal, communautair of nationaal maximumdioxinegehalten vastgesteld zijn."

Bij de beschikking 1999/390 overweegt de Commissie:

· "dat bij gebrek aan een uniforme certificeringsregeling, bij de lidstaten en derde landen verwarring lijkt te ontstaan als gevolg van de uiteenlopende rapporteringsmethoden die door de Belgische autoriteiten worden gebruikt; dat het, teneinde het vertrouwen in de door de Belgische autoriteiten gegeven garanties te vergroten, aangewezen is modellen vast te stellen voor de officiële verklaring en voor de officiële certificaten waarvan levende dieren en van producten van oorsprong van België, waarop deze beschikkingen van toepassing zijn, vergezeld moeten gaan".

Bij de beschikking 1999/419 overweegt de Commissie:

· " ... Dat het evenwel moeilijk is gebleken de exacte oorsprong te traceren van bepaalde Belgische producten, met name van als huisdier gehouden pluimvee verkregen producten die zijn vervaardigd tussen 15 januari 1999 en 1 juni 1999, en van runderen en varkens verkregen producten die zijn vervaardigd tussen 15 januari 1999 en 3 juni 1999; dat de Belgische autoriteiten hebben ingestemd met de terugzending van die producten uit andere lidstaten, overeenkomstig artikel 7 van richtlijn 89/662/EEG; dat stringente en specifieke voorschriften moeten worden vastgesteld betreffende de procedure die moet worden gevolgd wanneer de producten naar België worden teruggezonden, teneinde te garanderen dat zij niet opnieuw in de voedsel- of de voederketen worden gebracht voordat zij terdege op hun veiligheid zijn gecontroleerd".

Bij de beschikking 1999/449 overweegt de Commissie:

· "dat de Belgische autoriteiten ten aanzien van varkens en runderen en daarvan afgeleide producten soortgelijke maatregelen hebben vastgesteld als voor pluimvee en dat zij met name voor runderen en varkens een slachtverbod hadden ingesteld met ingang van 3 juni 1999;

· dat het onderzoek naar de verantwoordelijkheid van de verontreiniging nog steeds aan de gang was;

· dat bij een communautair inspectieonderzoek aan België van 8 tot en met 11 juni 1999 en met name op basis van de beschikbare analyseresultaten is geconcludeerd dat zich een massale verontreiniging had voorgedaan in een beperkte periode en dat het niet zou gaan om een terugkerend probleem;

· dat voor het onderzoek op dioxines gesofisticeerde methoden vereist zijn die slechts in een beperkt aantal laboratoria in de lidstaten voorhanden zijn."

Uit de vermelde motiveringen blijkt voldoende dat de maatregelen zijn ingegeven door de bezorgdheid om de veiligheid van de voedselketen en om de volksgezondheid. Uit de motiveringen blijkt geenszins dat de maatregelen bedoeld zijn om te remediëren aan tekortkomingen van de BELGISCHE STAAT, en blijkt evenmin dat de Europese Commissie het handelen of mogelijk nalaten van de BELGISCHE STAAT als laattijdig of anderszins onzorgvuldig aanmerkt. Dat de Europese Commissie de behandeling van de dioxinecrisis door de BELGISCHE STAAT niet als foutief heeft beoordeeld, blijkt overigens uit het feit dat zij ten aanzien van de BELGISCHE STAAT geen toepassing heeft gemaakt van artikel 226 van het EG-Verdrag (naar luid waarvan de Europese Commissie kan vaststellen dat een lidstaat de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen).

Nu de motivering van de beslissingen niet steunt op een fout van de BELGISCHE STAAT, moet aangenomen worden dat de Europese Commissie die zelfde beslissingen zou hebben genomen indien de BELGISCHE STAAT de (beweerde) fout niet zou hebben begaan. In geval van een snellere verwittiging door de BELGISCHE STAAT van de Commissie zou de Commissie zonder twijfel dezelfde beweegredenen hebben aangenomen in verband met de volksgezondheid en de veiligheid van de voedselketen, en het kan niet worden verondersteld dat zij dan andere maatregelen zou hebben genomen.

De zelfde redenering over het oorzakelijk verband moet gevolgd worden met betrekking tot het optreden van de BELGISCHE STAAT zelf bij het onderzoek van de dioxinebesmetting en bij het nemen van maatregelen (fouten 1, 2, 3 en 5).

Met betrekking tot dat oorzakelijk verband is appellante overigens bepaald kort. Zij stelt dat zonder de fouten van de BELGISCHE STAAT de binnen- en buitenlandse consument niet in dergelijke mate het vertrouwen in de Belgische producten afkomstig van pluimvee en varkens zou verloren hebben, en dat haar verkoopscijfers niet zo zouden zijn gedaald. Verder meent zij dat door het gebrek aan een gestructureerd controle- en preventiesysteem een reeks van wetgevende maatregelen getroffen zijn die achteraf onnodig zijn gebleken, maar die er wel toe bijdroegen de handel in pluimveeproducten en producten afkomstig van varkens en runderen, alsook de handel in veevoeder aan banden te leggen.

Uit niets blijkt evenwel dat de BELGISCHE STAAT de besmetting (door derden) had kunnen vermijden, of dat hij de verspreiding van de besmetting sneller of efficiënter had kunnen bestrijden zonder de maatregelen te nemen die hij nu heeft genomen, en die er mogelijk toe geleid hebben de onderneming van appellante te schaden.

Voor zoveel als nodig merkt het hof op dat de schade waarvoor appellante vergoeding vordert inderdaad niet rechtstreeks volgt uit de dioxinebesmetting, maar uit de maatregelen die de overheden na die besmetting hebben genomen.

Een sneller optreden van de BELGISCHE STAAT en snellere maatregelen zouden de schade van appellante (uit die maatregelen) spoediger hebben doen optreden. Daaraan kan toegevoegd worden dat het onveiligheidsgevoel en de paniekreactie van de consument en van de (Belgische en buitenlandse) markten en van derde staten bij een snellere reactie op aanvankelijk onvolledige en niet geheel zekere gegevens mogelijk nog groter zou zijn geweest dan nu het geval is geweest.

Appellante levert dus niet het bewijs van het verband tussen de beweerde fouten van de BELGISCHE STAAT en de in concreto geleden schade. Gelet op het bovenstaande zijn de overige middelen van partijen zonder belang voor de beoordeling van het hoger beroep.

5. DE KOSTEN

Er is geen reden om voor de rechtsplegingsvergoeding af te wijken van de toepassing van het basisbedrag. Met toepassing van het koninklijk besluit van 26 oktober 2007 bedraagt dat basisbedrag gelet op de waarde van de vordering (geïndexeerd) 16.500,00 EUR.

6. HET BESCHIKKEND GEDEELTE

Op grond van de bovenstaande overwegingen neemt het hof volgende beslissing.

Het hof verklaart het hoger beroep van appellante ontvankelijk maar ongegrond.

Het veroordeelt appellante tot de betaling van de kosten van het hoger beroep,

- in hoofde van appellante op 186,00 EUR rolrechten + 16.500,00 EUR rechtsplegingsvergoeding en

- in hoofde van geïntimeerde op 16.500,00 EUR rechtsplegingsvergoeding.

Aldus gevonnist en uitgesproken in openbare burgerlijke terechtzitting van de eerste kamer van het hof van beroep te Brussel op 10 mei 2011.

Waar aanwezig waren:

Dhr. M. Debaere, Raadsheer,

Mevr. B. Heymans, Griffier.

B. Heymans M. Debaere

Vrije woorden

  • Dioxine. Dioxinecrisi. Overheidsaansprakelijkheid. Beweerde fouten in hoofde van de overheid. Beweerde schade. Bewijs van het orzakelijk verband. Vereiste: condition sine qua non. Varkens. Pluimveer.