Grondwettelijk Hof (Arbitragehof) - Arrest van 23 april 2015 (België)

Publicatie datum :
23-04-2015
Taal :
Duits - Frans - Nederlands
Grootte :
54 pagina's
Sectie :
Rechtspraak
Bron :
Justel 20150423-1
Rolnummer :
44/2015

Samenvatting

Het Hof, onder voorbehoud van de interpretaties vermeld in B.34.5, B.41.3, B.42.4, B.44.3, B.51.7, zesde alinea, B.57.5 en B.57.6, verwerpt de beroepen.

Arrest

Het Grondwettelijk Hof,

samengesteld uit de voorzitters A. Alen en J. Spreutels, en de rechters E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, F. Daoût, T. Giet en R. Leysen, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter A. Alen,

wijst na beraad het volgende arrest :

I. Onderwerp van de beroepen en rechtspleging

a. Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 21 november 2013 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 25 november 2013, heeft de vzw « Kinderrechtencoalitie Vlaanderen », vertegenwoordigd door Christine Melkebeek, beroep tot vernietiging ingesteld van de wet van 24 juni 2013 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 1 juli 2013).

b. Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 26 november 2013 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 27 november 2013, hebben de vzw « Liga voor Mensenrechten » en de vzw « Ligue des Droits de l'Homme », bijgestaan en vertegenwoordigd door Mr. D. Pattyn, advocaat bij de balie te Brugge, beroep tot vernietiging ingesteld van de voormelde wet.

c. Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 19 december 2013 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 20 december 2013, heeft Luc Lamine beroep tot gedeeltelijke vernietiging ingesteld van de voormelde wet.

d. Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 2 januari 2014 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 3 januari 2014, is beroep tot gedeeltelijke vernietiging ingesteld van de voormelde wet, door het Algemeen Christelijk Vakverbond (ACV), het Algemeen Belgisch Vakverbond (ABVV), Marc Leemans, Claude Rolin, Rudy De Leeuw en Anne Demelenne, allen bijgestaan en vertegenwoordigd door Mr. J. Buelens, advocaat bij de balie te Antwerpen.

Die zaken, ingeschreven onder de nummers 5754, 5757, 5776 en 5799 van de rol van het Hof, werden samengevoegd.

(...)

II. In rechte

(...)

Ten aanzien van de bestreden wet

B.1.1. De wet van 24 juni 2013 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties voert een op zichzelf staande regeling in van de gemeentelijke administratieve sancties. Vóór de inwerkingtreding ervan, op 1 januari 2014, was die regeling vervat in artikel 119bis van de Nieuwe Gemeentewet.

Dat artikel, ingevoegd bij de wet van 13 mei 1999, had tot doel de gemeenten in staat te stellen de overtredingen van hun reglementen en verordeningen niet langer alleen strafrechtelijk, maar ook administratiefrechtelijk te bestraffen. Daardoor wilde de wetgever het bestraffen van ongewenst gedrag en van kleinere vormen van overlast vergemakkelijken en versnellen, waardoor de werklast van de strafgerechten zou worden verminderd (Parl. St., Kamer, 1998-1999, nr. 2031/1, pp. 2-3).

Latere wijzigingen van artikel 119bis van de Nieuwe Gemeentewet stelden de gemeenten in staat om administratieve sancties op te leggen voor overtredingen en bepaalde wanbedrijven vermeld in het Strafwetboek, alsook om onder bepaalde voorwaarden minderjarigen administratiefrechtelijk te bestraffen.

Artikel 119bis van de Nieuwe Gemeentewet, zoals vervangen bij artikel 46 van de bestreden wet, verwijst voortaan naar de nieuwe, op zichzelf staande regeling :

« De gemeenteraad kan gemeentelijke administratieve straffen en sancties opleggen overeenkomstig de wet van 24 juni 2013 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties ».

B.1.2. De politiebevoegdheid van de gemeenten omvat, krachtens artikel 135, § 2, tweede lid, 7°, van de Nieuwe Gemeentewet, « het nemen van de nodige maatregelen, inclusief politieverordeningen, voor het tegengaan van alle vormen van openbare overlast ».

De omzendbrief OOP 30bis « aangaande de uitvoering van de wetten van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, van 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe gemeentewet en van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet » en de omzendbrief van 22 juli 2014 « waarbij uitleg wordt verschaft bij de nieuwe regelgeving aangaande de gemeentelijke administratieve sancties » bepalen dat « de openbare overlast [...] betrekking [heeft] op, voornamelijk individuele, materiële gedragingen die het harmonieuze verloop van de menselijke activiteiten kunnen verstoren en de levenskwaliteit van de inwoners van een gemeente, een wijk, een straat, kunnen beperken op een manier die de normale druk van het sociale leven overschrijdt ».

Naar het voorbeeld van het vroegere artikel 119bis, § 1, van de Nieuwe Gemeentewet bepaalt de bestreden wet dat de gemeenteraad straffen of administratieve sancties kan bepalen voor de inbreuken op zijn reglementen en verordeningen, tenzij voor dezelfde inbreuken door of krachtens een wet, een decreet of een ordonnantie, straffen of administratieve sancties worden bepaald (artikel 2, § 1). Daarbij wordt mogelijk gemaakt dat de politiereglementen van meerdere gemeenten worden geharmoniseerd (artikel 2, §§ 2 en 4).

In afwijking van artikel 2, § 1, kan de gemeenteraad in zijn reglementen of verordeningen ook in een administratieve sanctie voorzien voor bepaalde inbreuken vermeld in het Strafwetboek en voor bepaalde inbreuken op de verkeerswetgeving (artikel 3). Zij vormen de zogenaamde « gemengde » inbreuken.

De parlementaire voorbereiding van de bestreden wet verduidelijkt dat de gemeenten vrij kunnen beslissen om « het systeem van de gemeentelijke administratieve sancties » al dan niet op hun grondgebied toe te passen (Parl. St., Kamer, 2012-2013, DOC 53-2712/001, p. 4).

De wet bepaalt vervolgens de sancties en de alternatieve maatregelen voor die sancties (artikelen 4 tot 13), voorziet in een bijzondere regeling voor de minderjarigen van veertien jaar en ouder (artikelen 14 tot 19) en regelt de administratieve procedure (artikelen 20 tot 32), met inbegrip van de mogelijkheid om beroep in te stellen bij de politierechtbank of de jeugdrechtbank (artikel 31), alsook de wijze van inning (artikel 33) en onmiddellijke betaling van de administratieve geldboetes (artikel 34 tot 42) en de termijn van verjaring (artikel 43).

Artikel 44 van de wet regelt de wijze waarop elke gemeente een register van de gemeentelijke sancties dient bij te houden.

Artikel 45 bepaalt dat de administratieve sancties die de schorsing of intrekking van een door de gemeente verleende toestemming of vergunning of de sluiting van een inrichting inhouden, door het college van burgemeester en schepenen of het gemeentecollege dienen te worden opgelegd en dat zulks slechts mogelijk is nadat de overtreder een voorafgaande verwittiging heeft gekregen.

Artikel 134sexies van de Nieuwe Gemeentewet, zoals ingevoegd bij artikel 47 van de bestreden wet, voert de mogelijkheid in voor de burgemeester om een tijdelijk plaatsverbod op te leggen jegens de daders van bepaalde gedragingen.

Ten slotte voorziet de bestreden wet in een wijziging van artikel 601ter van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 49), in de opheffing van artikel 119ter van de Nieuwe Gemeentewet (artikel 50), in een overgangsregeling voor de lopende procedures (artikel 51) en in de verplichting voor de minister van Binnenlandse Zaken om tweejaarlijks aan het Parlement verslag uit te brengen over de toepassing van de wet (artikel 52).

B.1.3. De beroepen strekken tot de gehele of gedeeltelijke vernietiging van de bestreden wet. Het Hof beperkt zijn onderzoek evenwel tot de bepalingen waartegen daadwerkelijk grieven zijn aangevoerd.

Ten aanzien van de ontvankelijkheid

B.2.1. De Ministerraad betwist de ontvankelijkheid van het verzoekschrift in de zaak nr. 5754, meer bepaald omdat niet aan de vereiste van artikel 7 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof zou zijn voldaan.

B.2.2. De regels inzake de ontvankelijkheid van een verzoekschrift zijn gericht op een goede rechtsbedeling en het weren van de risico's van rechtsonzekerheid. Het Hof dient evenwel erover te waken dat het die regels niet op een overdreven formalistische wijze toepast.

B.2.3. Artikel 7, derde lid, van de bijzondere wet op het Grondwettelijk Hof bepaalt :

« Indien een rechtspersoon het beroep instelt of in het geding tussenkomt, legt deze partij, op het eerste verzoek, het bewijs voor van de beslissing om het beroep in te stellen of voort te zetten of om tussen te komen en, wanneer haar statuten moeten worden bekendgemaakt in de bijlagen bij het Belgisch Staatsblad, een kopie van die bekendmaking ».

Wat betreft de beroepen ingesteld door een vereniging zonder winstoogmerk, zoals de verzoekende partij in de zaak nr. 5754, moet die bepaling in samenhang worden gelezen met artikel 13 van de wet van 27 juni 1921 betreffende de verenigingen zonder winstoogmerk, op grond waarvan het door de vertegenwoordigingsbevoegde persoon ondertekende verzoekschrift moet worden geacht de vereniging te verbinden zoals een beslissing van het procesbevoegde orgaan.

B.2.4. Het verzoekschrift werd ondertekend door twee leden van de raad van bestuur, hetgeen krachtens artikel 15 van de statuten van de verzoekende vereniging volstaat om haar extern te vertegenwoordigen.

Derhalve is voldaan aan het doel van artikel 7, derde lid, van de bijzondere wet op het Grondwettelijk Hof, dat ertoe strekt de deelnemers aan het rechtsverkeer de zekerheid te bieden dat de vordering op rechtsgeldige wijze is ingesteld.

B.3.1. De verzoekende partijen in de zaken nrs. 5754 en 5757 betwisten de ontvankelijkheid van de memories van tussenkomst, ingediend door de vzw « Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten » (VVSG). De excepties betreffen zowel de bevoegdheid en het belang om in het geding tussen te komen, als het tijdig indienen van de memorie van tussenkomst.

B.3.2. De memories van tussenkomst zijn ondertekend door een advocaat.

B.3.3. Artikel 7, derde lid, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof voorziet erin dat het bewijs van de beslissing van het bevoegde orgaan van de rechtspersoon om in rechte te treden « op het eerste verzoek » moet worden voorgelegd. Zoals het Hof heeft geoordeeld bij zijn arrest nr. 120/2014 van 17 september 2014 laat die formulering het Hof toe om af te zien van een dergelijk verzoek, met name wanneer de rechtspersoon door een advocaat wordt vertegenwoordigd.

Die interpretatie belet niet dat een partij gerechtigd is op te werpen dat de beslissing om in rechte op te treden niet is genomen door de bevoegde organen van de rechtspersoon, maar zij moet haar opwerping aannemelijk maken, wat kan met alle middelen van recht. Zulks is te dezen niet het geval.

B.3.4. Aangezien de VVSG tot doel heeft « de aangesloten lokale besturen te helpen bij het vervullen van hun beleidsdoelstellingen en opdrachten en tevens hun autonomie te bevorderen en te verdedigen », doet zij blijken van het vereiste belang om tussen te komen in het geding.

De memories van tussenkomst werden bovendien binnen de termijn bepaald in artikel 87, § 2, van de bijzondere wet op het Grondwettelijk Hof ingediend.

B.3.5. Daaruit volgt dat de VVSG op rechtsgeldige wijze in het geding tussenkomt.

De tussenkomende partij verzoekt het Hof de beroepen tot vernietiging te verwerpen. Zij voert evenwel geen zelfstandig verweer, maar sluit zich integraal aan bij de argumentatie van de Ministerraad.

B.4.1. De Ministerraad betwist de ontvankelijkheid van de meeste middelen omdat zij niet voldoende zouden zijn uiteengezet. Bovendien werpt hij meermaals op dat een middel niet ontvankelijk zou zijn omdat het Hof niet bevoegd is om rechtstreeks te toetsen aan verdragsbepalingen, bepaalde grondwetsartikelen, wetsbepalingen en algemene beginselen.

B.4.2. Het Hof is bevoegd om wetskrachtige normen te toetsen aan de regels die de bevoegdheden verdelen tussen de federale Staat, de gemeenschappen en de gewesten, alsook aan de artikelen van titel II (« De Belgen en hun rechten ») en de artikelen 170, 172 en 191 van de Grondwet.

Alle middelen zijn afgeleid uit de schending van een of meer van die regels waarvan het Hof de naleving waarborgt. In zoverre de verzoekende partijen daarnaast verdragsbepalingen, andere grondwetsartikelen en algemene beginselen vermelden, zal het Hof die enkel in aanmerking nemen in zoverre een schending wordt aangevoerd van de voormelde regels, in samenhang gelezen met de bedoelde bepalingen en beginselen. In die mate zijn de middelen ontvankelijk.

In zoverre de verzoekende partij in de zaak nr. 5754 in haar eerste middel de schending aanvoert van de artikelen 119bis en 135 van de Nieuwe Gemeentewet, dient te worden vastgesteld dat het Hof niet bevoegd is om wettelijke normen aan andere wettelijke normen te toetsen.

B.4.3. Om te voldoen aan de vereisten van artikel 6 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof moeten de middelen van het verzoekschrift niet alleen te kennen geven welke van de regels waarvan het Hof de naleving waarborgt, zouden zijn geschonden, maar ook welke de bepalingen zijn die deze regels zouden schenden, en uiteenzetten in welk opzicht die regels door de bedoelde bepalingen zouden zijn geschonden.

Het Hof onderzoekt de middelen in zoverre zij aan de voormelde vereisten voldoen.

B.5. De excepties worden verworpen.

Ten gronde

B.6. Bij het onderzoek van de middelen moet een onderscheid worden gemaakt tussen, enerzijds, de grieven die betrekking hebben op de administratieve sancties en straffen die de gemeenteraden kunnen bepalen, en, anderzijds, de grieven die betrekking hebben op het tijdelijk plaatsverbod dat de burgemeester kan opleggen.

Wat betreft de administratieve sancties en straffen die de gemeenteraden kunnen bepalen

De bevoegdheidverdelende regels

B.7. De verzoekende partijen in de zaak nr. 5757 voeren in hun eerste middel aan dat de artikelen 2, 3, 3°, 4, § 1, 1°, 29 en 46 van de wet van 24 juni 2013 niet bestaanbaar zijn met de artikelen 35 en 39 van de Grondwet noch met de artikelen 6, § 1, VIII, eerste lid, 1°, en § 4, 3°, 10 en 11 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen doordat zij de gemeenten toelaten een gemeentelijke administratieve sanctie op te leggen voor inbreuken inzake het stilstaan en parkeren en voor overtredingen van de bepalingen betreffende verkeersbord C3.

B.8. In zoverre de verzoekende partijen betwisten dat de gemeenten worden gemachtigd om een gemeentelijke administratieve sanctie op te leggen voor inbreuken inzake het stilstaan en parkeren en voor overtredingen van de bepalingen betreffende verkeersbord C3, betreft het middel enkel artikel 3, 3°, van de wet van 24 juni 2013, dat in die machtiging voorziet, en artikel 29 van diezelfde wet, dat in een bijzondere procedure voorziet in geval van inbreuken betreffende het stilstaan en het parkeren bedoeld in het voormelde artikel 3, 3°.

B.9. De bestreden artikelen 3, 3°, en 29 van de wet van 24 juni 2013 bepalen :

« Art. 3. In afwijking van artikel 2, § 1, kan de gemeenteraad bovendien in zijn reglementen of verordeningen een administratieve sanctie voorzien zoals bedoeld in artikel 4, § 1, 1° :

[...]

3° voor de volgende inbreuken die worden bepaald door de Koning, bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, op basis van de algemene reglementen bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de wet van 16 maart 1968 betreffende de politie over het wegverkeer en met uitzondering van de overtredingen op autosnelwegen, meer in het bijzonder :

- de overtredingen betreffende het stilstaan en het parkeren;

- de overtredingen van de bepalingen betreffende verkeersbord C3, uitsluitend vastgesteld door automatisch werkende toestellen, bedoeld in artikel 62 van dezelfde wet ».

« Art. 29. § 1. De sanctionerend ambtenaar deelt binnen de vijftien dagen na ontvangst van de vaststelling van de inbreuk, bij gewone zending, aan de overtreder de gegevens mee met betrekking tot de vastgestelde feiten en de begane inbreuk, alsmede het bedrag van de administratieve geldboete.

De administratieve boete wordt betaald door de overtreder binnen dertig dagen na de kennisgeving ervan, tenzij de overtreder binnen deze termijn zijn verweermiddelen bij gewone zending laat geworden aan de sanctionerend ambtenaar. De overtreder kan binnen deze termijn op zijn verzoek worden gehoord wanneer het bedrag van de administratieve geldboete hoger ligt dan 70 euro.

§ 2. Verklaart de sanctionerend ambtenaar de verweermiddelen niet gegrond, dan brengt hij de overtreder hiervan op een met redenen omklede wijze op de hoogte met verwijzing naar de te betalen administratieve geldboete die binnen een nieuwe termijn van dertig dagen na deze kennisgeving moet worden betaald.

§ 3. Wordt de administratieve geldboete niet betaald binnen de eerste termijn van dertig dagen, dan wordt, behoudens in geval van verweermiddelen, een herinnering verstuurd met uitnodiging tot betaling binnen een nieuwe termijn van dertig dagen te rekenen vanaf de kennisgeving van die herinnering ».

B.10.1. Het bestreden artikel 3, 3°, van de wet van 24 juni 2013 werd gewijzigd bij artikel 132 van de wet van 21 december 2013 « houdende diverse bepalingen Binnenlandse Zaken », dat bepaalt :

« In artikel 3, 3°, laatste streepje, van de wet van 24 juni 2013 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties worden de woorden ' verkeersbord C3 ' vervangen door de woorden ' de verkeersborden C3 en F103 ' ».

B.10.2. Het Hof houdt geen rekening met die wijziging.

B.11.1. Op het ogenblik van de afkondiging van de bestreden bepalingen bepaalde artikel 6, § 1, VIII, eerste lid, 1°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen :

« De aangelegenheden bedoeld in artikel [39] van de Grondwet zijn :

[...]

VIII. Wat de ondergeschikte besturen betreft :

1° de samenstelling, organisatie, bevoegdheid en werking van de provinciale en gemeentelijke instellingen, met uitzondering van :

- de regelingen die krachtens de wet van 9 augustus 1988 tot wijziging van de gemeentewet, de gemeentekieswet, de organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de provinciewet, het Kieswetboek, de wet tot regeling van de provincieraadsverkiezingen en de wet tot regeling van de gelijktijdige parlements- en provincieraadsverkiezingen opgenomen zijn in de gemeentewet, de gemeentekieswet, de organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de provinciewet, het Kieswetboek, de wet tot regeling van de provincieraadsverkiezingen en de wet tot regeling van de gelijktijdige parlements- en provincieraadsverkiezingen;

- de regelingen die opgenomen zijn in de artikelen 5, 5bis, 70, 3° en 8°, 126, tweede en derde lid, en titel XI van de provinciewet;

- de regelingen die opgenomen zijn in de artikelen 125, 126, 127 en 132 van de nieuwe gemeentewet, voor zover zij de registers van de burgerlijke stand betreffen;

- de organisatie van en het beleid inzake de politie, met inbegrip van artikel 135, § 2, van de nieuwe gemeentewet, en de brandweer;

- de pensioenstelsels van het personeel en de mandatarissen.

De gewesten oefenen deze bevoegdheid uit, onverminderd de artikelen 279 en 280 van de nieuwe gemeentewet.

De gemeenteraden of de provincieraden regelen alles wat van gemeentelijk of provinciaal belang is; zij beraadslagen en besluiten over elk onderwerp dat hen door de federale overheid of door de gemeenschappen is voorgelegd.

De provinciegouverneurs, de gouverneur en de vice-gouverneur van het administratief arrondissement Brussel-Hoofdstad, de adjunct van de gouverneur van de provincie Vlaams-Brabant, de arrondissementscommissarissen en de adjunct-arrondissementscommissarissen worden benoemd en afgezet door de betrokken gewestregering, op eensluidend advies van de Ministerraad.

Wanneer een gemeenschaps- of gewestregering informatie opvraagt uit de registers van de burgerlijke stand, geeft de ambtenaar van de burgerlijke stand onmiddellijk gevolg aan dat verzoek ».

B.11.2. Artikel 6, § 4, 3°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen bepaalde :

« De Regeringen worden betrokken bij :

[...]

3° het ontwerpen van de regels van de algemene politie en de reglementering op het verkeer en vervoer, [...] ».

Volgens de parlementaire voorbereiding van die bepaling (Parl. St., Kamer, B.Z. 1988, nr. 516/1, p. 21) betreft de « algemene politie » de politiereglementen van toepassing op de verschillende vervoerswijzen, zoals :

« - de politie over het wegverkeer;

- het algemeen reglement van de scheepvaartwegen;

- het politiereglement op de spoorwegen;

- de politie van het personenvervoer per tram, premetro, metro, autobus en autocar;

- de politie op de zeevaart en de luchtvaart ».

B.11.3. Artikel 6, § 1, VIII, eerste lid, 1°, van de voormelde bijzondere wet voorziet uitdrukkelijk erin dat « de organisatie van en het beleid inzake de politie, met inbegrip van artikel 135, § 2, van de nieuwe gemeentewet » tot de bevoegdheid van de federale wetgever blijven behoren.

Aldus is de federale overheid niet alleen bevoegd voor de organisatie en de bevoegdheid van de geïntegreerde politiedienst op federaal en lokaal niveau zoals bedoeld in artikel 184 van de Grondwet, maar ook voor de algemene administratieve politie en de handhaving van de openbare orde op gemeentelijk vlak.

B.11.4. Inzake politie dient eveneens rekening te worden gehouden met het voormelde artikel 6, § 4, 3°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen. Uit die bepaling vloeit voort dat het aannemen van « de regels van de algemene politie en de reglementering op het verkeer en vervoer » een federale bevoegdheid is gebleven, ook al moeten de Gewestregeringen bij het ontwerpen ervan worden betrokken.

B.11.5. Tot de regels van de algemene politie en de reglementering op het verkeer en vervoer behoren de algemene reglementen die de Koning op grond van artikel 1 van de wetten betreffende de politie over het wegverkeer, gecoördineerd bij koninklijk besluit van 16 maart 1968 (hierna : Wegverkeerswet), vermag vast te stellen. Dat artikel maakt deel uit van hoofdstuk I (« Algemene reglementen ») van de voormelde wet.

B.11.6. Naast de machtiging tot het vaststellen van algemene reglementen voorziet de Wegverkeerswet in de mogelijkheid tot het uitvaardigen van aanvullende reglementen. Zo belast artikel 2 bijvoorbeeld de gemeenteraden ermee reglementen vast te stellen die enkel gelden voor de op het grondgebied van hun gemeente gelegen openbare wegen. De artikelen 2, 2bis en 3 van de Wegverkeerswet maken deel uit van hoofdstuk II (« Aanvullende reglementen »).

De aanvullende reglementen hebben aldus een bijzonder toepassingsgebied en strekken ertoe de verkeersreglementering aan te passen aan de plaatselijke of bijzondere omstandigheden. Uit hun aard zelf kunnen aanvullende verkeersreglementen geen regels van algemene politie bevatten.

B.11.7. Zoals het Hof bij zijn arrest nr. 59/2010 van 27 mei 2010 heeft geoordeeld, behoren de aanvullende verkeersreglementen tot de bevoegdheid van de gewesten.

Zij moeten echter worden genomen met inachtneming van de bevoegdheden van de federale overheid.

B.12.1. Het bestreden artikel 3, 3°, van de wet van 24 juni 2013 machtigt de gemeenteraad om in zijn reglementen of verordeningen in een administratieve sanctie te voorzien voor onder meer de « overtredingen betreffende het stilstaan en het parkeren » en de « overtredingen van de bepalingen betreffende verkeersbord C3, uitsluitend vastgesteld door automatisch werkende toestellen, bedoeld in artikel 62 van dezelfde wet » die de Koning bepaalt op basis van de algemene reglementen bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wegverkeerswet.

B.12.2. In de toelichting bij het wetsontwerp dat tot de wet van 24 juni 2013 heeft geleid, werd omtrent de bestreden bepaling het volgende gesteld :

« Dit wetsontwerp beoogt tevens om de overtredingen betreffende het stilstaan en parkeren in het GAS-systeem op te nemen. Het parkeerbeleid is immers een belangrijk onderdeel van het gemeentelijk en stedelijk mobiliteitsbeleid. In overtreding geparkeerde voertuigen zorgen niet alleen voor de aantasting van de mobiliteit, maar bedreigen de veiligheid en de leefbaarheid in de stedelijke en gemeentelijke centra.

Op dit ogenblik is het parkeren voor een beperkte tijd, hetzij door het betalend parkeren, hetzij door de blauwe zone, en het parkeren met een parkeerkaart reeds een gemeentelijke aangelegenheid met een retributiesysteem dat wordt georganiseerd door de gemeente zelf of door de inzet van parkeerwachters. Op die manier kunnen deze vormen van parkeren al op een efficiënte wijze worden gecontroleerd.

Nochtans hebben de steden en gemeenten geen greep op de voertuigen die geparkeerd worden op plaatsen waar dit verboden is. Zij kunnen wel optreden tegen voertuigen die het retributiesysteem niet naleven, maar niet tegen voertuigen die hinderlijk of gevaarlijk geparkeerd zijn. Dit betekent paradoxaal genoeg dat men minder risico loopt door te parkeren waar het verboden is dan door te parkeren aan een parkeerautomaat.

Door de invoering van het GAS-systeem voor het stilstaan en parkeren, zullen de steden en gemeenten een effectief en efficiënt parkeerbeleid kunnen invoeren dat de doorstroming van het verkeer en de veiligheid en de leefbaarheid van iedereen ten goede moet komen » (Parl. St., Kamer, 2012-2013, DOC 53-2712/001, pp. 5-6).

B.12.3. Uit het bestreden artikel 3, 3°, van de wet van 24 juni 2013, en inzonderheid de verwijzing naar de algemene reglementen bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wegverkeerswet, vloeit voort dat de inbreuken die de Koning bepaalt en ten aanzien waarvan de gemeenten administratieve sancties kunnen opleggen, beperkt zijn tot overtredingen van de algemene reglementen. Dat werd uitdrukkelijk bevestigd in de parlementaire voorbereiding :

« De overtredingen betreffende het stilstaan en parkeren op algemene wijze worden toegevoegd in de nieuwe wet. In concreto gaat het over alle overtredingen betreffende het stilstaan en parkeren die in het Koninklijk Besluit van 1 december 1975 houdende algemeen reglement op de politie van het wegverkeer en van het gebruik van de openbare weg, zijn opgenomen en die expliciet in een in Ministerraad overlegd koninklijk besluit voorzien zullen worden.

Er wordt uitdrukkelijk een uitzondering gemaakt voor de parkeerovertredingen op autosnelwegen.

Het spreekt voor zich dat de bevoegdheid die aan de gemeenten gegeven wordt om een sanctie te kunnen opleggen voor de overtredingen inzake het stilstaan en parkeren enkel betrekking zal kunnen hebben op de overtredingen inzake het stilstaan en parkeren die onder de federale bevoegdheid blijven vallen » (Parl. St., Kamer, 2012-2013, DOC 53-2712/001, p. 8).

B.12.4. Vermits de machtiging aan de Koning beperkt is tot overtredingen van de algemene reglementen, maakt het bestreden artikel 3, 3°, deel uit van de regels van de algemene politie en de reglementering op het verkeer en vervoer, die tot de bevoegdheid van de federale overheid behoren.

B.12.5. Voor het overige komt het niet aan het Hof, maar aan de bevoegde rechtscolleges toe om na te gaan of de Koning de Hem verleende machtiging in overeenstemming met de bevoegdheidverdelende regels heeft uitgeoefend.

B.12.6. Het middel is niet gegrond.

Het strafrechtelijk wettigheidsbeginsel

B.13. Volgens de verzoekende partijen zouden meerdere bepalingen van de wet van 24 juni 2013 strijdig zijn met de artikelen 10, 11, 12 en 14 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 7 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, met artikel 15 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, met artikel 40, lid 2, a), van het Verdrag inzake de rechten van het kind en met het algemeen beginsel van de rechtszekerheid, doordat zij niet voldoen aan de vereisten van het wettigheidsbeginsel in strafzaken (eerste middel in de zaak nr. 5754, tweede middel in de zaak nr. 5757 en het eerste onderdeel van het eerste middel in de zaak nr. 5799).

B.14.1. De artikelen 12 en 14 van de Grondwet bepalen :

« Art. 12. De vrijheid van de persoon is gewaarborgd.

Niemand kan worden vervolgd dan in de gevallen die de wet bepaalt en in de vorm die zij voorschrijft.

Behalve bij ontdekking op heterdaad kan niemand worden aangehouden dan krachtens een met redenen omkleed bevel van de rechter, dat moet worden betekend bij de aanhouding of uiterlijk binnen vierentwintig uren ».

« Art. 14. Geen straf kan worden ingevoerd of toegepast dan krachtens de wet ».

B.14.2. In zoverre zij het wettigheidsbeginsel in strafzaken waarborgen, hebben artikel 7.1 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, artikel 15, lid 1, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en artikel 40, lid 2, a), van het Verdrag inzake de rechten van het kind een draagwijdte die analoog is aan die van de artikelen 12, tweede lid, en 14 van de Grondwet.

B.14.3. Artikel 7.1 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens bepaalt :

« Niemand kan worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde. Evenmin zal een zwaardere straf worden opgelegd dan die welke ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was ».

Artikel 15, lid 1, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten bepaalt :

« Niemand kan worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde. Evenmin, mag een zwaardere straf worden opgelegd dan die welke ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was. Indien, na het begaan van het strafbare feit de wet mocht voorzien in de oplegging van een lichtere straf, dient de overtreder daarvan te profiteren ».

Artikel 40, lid 2, a), van het Verdrag inzake de rechten van het kind bepaalt dat de Staten die partij zijn dienen te waarborgen dat :

« geen enkel kind wordt verdacht van, vervolgd wegens of veroordeeld omwille van het begaan van een strafbaar feit op grond van enig handelen of nalaten dat niet volgens het nationale of internationale recht verboden was op het tijdstip van het handelen of het nalaten ».

B.15. De kritiek van de verzoekende partijen met betrekking tot het wettigheidsbeginsel in strafzaken heeft in de eerste plaats betrekking op de delegatie die door artikel 2, § 1, van de bestreden wet wordt verleend aan de gemeenteraden om te bepalen welke gedragingen kunnen worden gesanctioneerd met straffen of administratieve sancties.

B.16.1. Luidens het bestreden artikel 2, § 1, van de wet van 24 juni 2013 kan de gemeenteraad straffen of administratieve sancties bepalen voor de inbreuken op zijn reglementen of verordeningen, tenzij voor dezelfde inbreuken door of krachtens een wet, een decreet of een ordonnantie, straffen of administratieve sancties worden bepaald.

B.16.2. Door aan de wetgevende macht de bevoegdheid te verlenen, enerzijds, om te bepalen in welke gevallen en in welke vorm strafvervolging mogelijk is en, anderzijds, om een wet aan te nemen op grond waarvan een straf kan worden bepaald en toegepast, waarborgen de artikelen 12 en 14 van de Grondwet aan elke burger dat geen enkele gedraging strafbaar zal worden gesteld en geen enkele straf zal worden opgelegd, dan op grond van regels aangenomen door een democratisch verkozen beraadslagende vergadering.

B.17.1. De Ministerraad voert aan dat de artikelen 12 en 14 van de Grondwet niet van toepassing zouden zijn op de gemeentelijke administratieve sancties.

B.17.2. Hoewel de gemeentelijke administratieve sancties zoals bedoeld in artikel 4 van de bestreden wet een straf kunnen uitmaken in de zin van de artikelen 6 en 7 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, betekent dit niet dat het om straffen gaat in de zin van de artikelen 12 en 14 van de Grondwet.

Luidens het bestreden artikel 2, § 1, van de wet van 24 juni 2013 kan de gemeenteraad evenwel ook « straffen » bepalen voor de inbreuken op zijn reglementen en verordeningen. Uit artikel 4, § 3, van diezelfde wet blijkt dat hiermee politiestraffen in de zin van hoofdstuk II van het eerste boek van het Strafwetboek worden bedoeld, waarop de artikelen 12 en 14 van de Grondwet van toepassing zijn.

Derhalve dient het Hof na te gaan of de machtiging die wordt verleend aan de gemeenteraden om straffen te bepalen voor inbreuken op hun reglementen en verordeningen bestaanbaar is met de in de artikelen 12, tweede lid, en 14 van de Grondwet vervatte waarborg dat geen enkele gedraging strafbaar zal worden gesteld en geen enkele straf zal worden opgelegd dan op grond van regels aangenomen door een democratisch verkozen beraadslagende vergadering.

B.18.1. Het wettigheidsbeginsel in strafzaken gaat niet zover dat het de wetgever ertoe verplicht elk aspect van de strafbaarstelling zelf te regelen. Een delegatie aan een ander orgaan is niet in strijd met dat beginsel voor zover de machtiging voldoende nauwkeurig is omschreven en betrekking heeft op de tenuitvoerlegging van maatregelen waarvan de essentiële elementen voorafgaandelijk door de wetgever zijn vastgesteld.

B.18.2. De artikelen 12 en 14 van de Grondwet verhinderen niet dat de wetgever de gemeenteraden machtigt om, in de in de wet bepaalde aangelegenheden, strafbare feiten en straffen vast te stellen, voor zover de wet bepaalt in welke aangelegenheden de gemeenteraden in de strafbaarstelling mogen voorzien en de minimum- en maximumstraf uitdrukkelijk bepaalt. In het Nationaal Congres werd een amendement volgens hetwelk een straf enkel bij wet kan worden ingevoerd, verworpen op grond van de overweging dat aldus de wet van 6 maart 1818 « betreffende de straffen uit te spreken tegen de overtreders van algemene verordeningen of te stellen bij provinciale of plaatselijke reglementen », die de provinciale en gemeentelijke overheden toelaat in straffen te voorzien in politieaangelegenheden, teniet zou worden gedaan (Discussions du Congrès National de Belgique, Brussel, 1844, I, p. 574).

B.18.3. De mogelijkheid waarin de artikelen 2, § 1, en 4, § 3, van de wet van 24 juni 2013 voorzien voor de gemeenteraad om de straffen te bepalen voor de inbreuken op zijn reglementen en verordeningen, die de politiestraffen niet te boven mogen gaan, gaat terug op artikel 78, vierde lid, van de Gemeentewet van 30 maart 1836. Die bepaling werd overgenomen in artikel 120, vierde lid, van de Nieuwe Gemeentewet, dat bij artikel 2, § 3, van de wet van 27 mei 1989 houdende wijziging van de Nieuwe Gemeentewet werd hernummerd tot artikel 119 van de Nieuwe Gemeentewet, en, vervolgens, in artikel 119bis van de Nieuwe Gemeentewet, zoals ingevoegd bij artikel 3 van de wet van 13 mei 1999.

B.18.4. Bij de beoordeling van de bestaanbaarheid van die machtiging om straffen te bepalen met de artikelen 12 en 14 van de Grondwet, dient het Hof rekening te houden met het feit dat, zoals uit B.18.2 blijkt, de Grondwetgever uitdrukkelijk wenste de provinciale en gemeentelijke overheden toe te laten in straffen te voorzien in politieaangelegenheden en dat, vermits die bevoegdheid de gemeenteraad toekomt, de regels waarbij straffen worden bepaald voor inbreuken op gemeentelijke reglementen en verordeningen, worden aangenomen door een democratisch verkozen beraadslagende vergadering.

B.18.5. Uit het bestreden artikel 2, § 1, van de wet van 24 juni 2013 vloeit voort dat de gemeenteraad enkel straffen kan bepalen « voor de inbreuken op zijn reglementen of verordeningen ». Uit de combinatie van die bepaling met artikel 119 van de Nieuwe Gemeentewet blijkt dat met « zijn reglementen of verordeningen » de door de gemeenteraad aangenomen gemeentelijke reglementen van inwendig bestuur en de gemeentelijke politieverordeningen worden bedoeld. De door het college van burgemeester en schepenen of de door de burgemeester aangenomen politieverordeningen zijn hiervan uitgesloten.

B.18.6. De bevoegdheid van de gemeenteraden om gemeentelijke politieverordeningen aan te nemen is niet onbeperkt. Allereerst mogen die politieverordeningen niet in strijd zijn met de wetten, de decreten, de ordonnanties, de reglementen en de besluiten van de Staat, de gewesten, de gemeenschappen, de gemeenschapscommissies en de provincies (artikel 119, tweede lid, van de Nieuwe Gemeentewet). Vervolgens blijkt uit artikel 135, § 2, tweede lid, van de Nieuwe Gemeentewet dat zodra de aangelegenheid buiten de bevoegdheid van de gemeenten is gehouden, de gemeente niet langer over een verordenende politiebevoegdheid beschikt. Tevens vloeit uit het bestreden artikel 2, § 1, van de wet van 24 juni 2013 voort dat de mogelijkheid om straffen te bepalen niet geldt wanneer voor dezelfde inbreuken door of krachtens een wet, een decreet of een ordonnantie, straffen of administratieve sancties worden bepaald.

B.18.7. Uit het bovenstaande blijkt derhalve dat de machtiging die aan de gemeenteraden wordt verleend om straffen te bepalen voor de inbreuken op hun reglementen of verordeningen, niet onbestaanbaar is met het strafrechtelijk wettigheidsbeginsel.

B.19.1. De kritiek van de verzoekende partijen is eveneens gericht tegen het feit dat artikel 2, § 1, van de bestreden wet en artikel 135, § 2, tweede lid, 7°, van de Nieuwe Gemeentewet, zoals gewijzigd bij artikel 48 van de bestreden wet, de gemeenteraden voornamelijk willen toelaten om straffen of sancties te bepalen voor inbreuken op de politieverordeningen die beogen openbare overlast tegen te gaan. Doordat het begrip « openbare overlast » geen voldoende normatieve inhoud zou hebben, zouden de strafbare gedragingen niet voldoende nauwkeurig zijn omschreven.

B.19.2. Het wettigheidsbeginsel in strafzaken dat uit de voormelde grondwettelijke en verdragsbepalingen voortvloeit, gaat uit van de idee dat de strafwet moet worden geformuleerd in bewoordingen op grond waarvan eenieder, op het ogenblik waarop hij een gedrag aanneemt, kan uitmaken of dat gedrag al dan niet strafbaar is. Het eist dat de wetgever in voldoende nauwkeurige, duidelijke en rechtszekerheid biedende bewoordingen bepaalt welke feiten strafbaar worden gesteld, zodat, enerzijds, diegene die een gedrag aanneemt, vooraf op afdoende wijze kan inschatten wat het strafrechtelijke gevolg van dat gedrag zal zijn en, anderzijds, aan de rechter geen al te grote beoordelingsbevoegdheid wordt gelaten.

B.19.3. Artikel 135, § 2, eerste lid en tweede lid, 7°, van de Nieuwe Gemeentewet bepaalt :

« De gemeenten hebben ook tot taak het voorzien, ten behoeve van de inwoners, in een goede politie, met name over de zindelijkheid, de gezondheid, de veiligheid en de rust op openbare wegen en plaatsen en in openbare gebouwen.

Meer bepaald, en voor zover de aangelegenheid niet buiten de bevoegdheid van de gemeenten is gehouden, worden de volgende zaken van politie aan de waakzaamheid en het gezag van de gemeenten toevertrouwd :

[...]

7° het nemen van de nodige maatregelen, inclusief politieverordeningen, voor het tegengaan van alle vormen van openbare overlast ».

B.19.4. Met betrekking tot artikel 135, § 2, tweede lid, 7°, van de Nieuwe Gemeentewet beperkt artikel 48 van de wet van 24 juni 2013 zich ertoe in de Franse tekst van die bepaling de woorden « de dérangement public » te vervangen door het woord « d'incivilités ». De Nederlandse tekst werd niet gewijzigd.

In de parlementaire voorbereiding werd die wijziging als volgt verantwoord :

« Dit artikel wijzigt artikel 135, § 2, van de Nieuwe Gemeentewet teneinde de term ' dérangement public ' in het Frans te vervangen door de term ' incivilités ' dat de juiste term is in het Frans » (Parl. St., Kamer, 2012-2013, DOC 53-2712/001, p. 28).

B.19.5. Hieruit blijkt dat artikel 48 van de wet van 24 juni 2013 een loutere terminologische verduidelijking inhoudt die beoogt de Franse versie van artikel 135, § 2, tweede lid, 7°, van de Nieuwe Gemeentewet te doen overeenstemmen met de Nederlandse versie ervan. In het verslag van de bevoegde commissie van de Kamer van volksvertegenwoordigers werd gepreciseerd dat het om een « technische correctie » in de Franse tekst van artikel 135, § 2, tweede lid, 7°, van de Nieuwe Gemeentewet ging (Parl. St., Kamer, 2012-2013, DOC 53-2712/006, p. 108).

B.19.6. Door die bepaling aan te nemen heeft de wetgever bijgevolg niet zijn wil tot uitdrukking gebracht om opnieuw wetgevend op te treden door in de oorspronkelijke tekst van artikel 135, § 2, tweede lid, 7°, van de Nieuwe Gemeentewet wijzigingen ten gronde aan te brengen.

B.19.7. In zoverre het eerste middel in de zaak nr. 5754 uitsluitend is gericht tegen artikel 135, § 2, tweede lid, 7°, van de Nieuwe Gemeentewet, is het niet ontvankelijk.

B.19.8. De verzoekende partijen in de zaak nr. 5757 bekritiseren artikel 2, § 1, van de wet van 24 juni 2013, in samenhang gelezen met artikel 135, § 2, tweede lid, 7°, van de Nieuwe Gemeentewet.

B.19.9. Artikel 2, § 1, van de bestreden wet bepaalt op algemene wijze dat de gemeenteraad straffen of administratieve sancties kan bepalen voor de inbreuken op zijn reglementen of verordeningen. Uit de totstandkoming van de bestreden wet blijkt dat een van de belangrijkste motieven van de wetgever bij de invoering van het systeem van gemeentelijke administratieve sancties, het tegengaan is van openbare overlast. Hoewel het bestreden artikel 2 die vormen van openbare overlast niet zelf strafbaar stelt, volgt uit de combinatie ervan met artikel 135, § 2, tweede lid, 7°, van de Nieuwe Gemeentewet dat de gemeenteraad straffen kan bepalen voor de inbreuken op gemeentelijke politieverordeningen genomen voor het tegengaan van alle vormen van openbare overlast.

B.19.10. Het begrip « openbare overlast » verwijst naar gedragingen in de publieke ruimte die afwijken van wat in het normale maatschappelijk verkeer betaamt. Het gaat om lichtere vormen van verstoring van de openbare rust, de veiligheid, de gezondheid en de zindelijkheid die schadelijk of hinderlijk zijn en die de normale druk van het sociale leven overschrijden (Parl. St., Kamer, 1998-1999, nr. 2031/1, pp. 8-9).

B.20.1. Ter uitvoering van de aan hen verleende machtiging dienen de gemeenteraden concreet te bepalen welke vormen van openbare overlast zij wensen te bestraffen, zodat niet het veroorzaken van « openbare overlast » als zodanig, doch enkel gedragingen die beantwoorden aan die concrete omschrijvingen kunnen worden gesanctioneerd. Zij dienen tevens te bepalen, binnen de grenzen waarin artikel 4, §§ 1 tot 3, van de wet van 24 juni 2013 voorziet, welke straf, administratieve sanctie of alternatieve maatregel van toepassing is op de voormelde inbreuken.

B.20.2. Aan het vereiste dat een strafbaar feit duidelijk moet worden omschreven, is slechts voldaan wanneer de rechtzoekende, op basis van de bewoordingen van de relevante bepaling en, indien nodig, met behulp van de interpretatie daarvan door de rechtscolleges, kan weten welke handelingen en welke verzuimen zijn strafrechtelijke aansprakelijkheid meebrengen.

Enkel bij het onderzoek van een specifieke strafbepaling is het mogelijk om, rekening houdend met de elementen eigen aan de gedragingen die zij wil bestraffen, te bepalen of de door de gemeenteraad gehanteerde bewoordingen zo vaag zijn dat ze het strafrechtelijk wettigheidsbeginsel zouden schenden. Die controle ressorteert onder de bevoegdheid van de administratieve en de justitiële rechter.

B.20.3. In zoverre zij gericht zijn tegen artikel 2, § 1, van de bestreden wet, al dan niet in samenhang gelezen met artikel 135, § 2, tweede lid, 7°, van de Nieuwe Gemeentewet, zijn de middelen niet gegrond.

B.21.1. De verzoekende partijen voeren nog aan dat het wettigheidsbeginsel in strafzaken zou worden geschonden doordat de bestreden wet niet bepaalt welke straffen en sancties kunnen worden opgelegd.

B.21.2. Luidens het bestreden artikel 2, § 1, van de wet van 24 juni 2013 kan de gemeenteraad straffen of administratieve sancties bepalen voor de inbreuken op zijn reglementen en verordeningen. Uit artikel 4, § 3, van diezelfde wet blijkt dat met « straffen » politiestraffen in de zin van hoofdstuk II van het eerste boek van het Strafwetboek worden bedoeld.

B.21.3. Artikel 4 van de bestreden wet bepaalt ook op limitatieve wijze welke administratieve sancties kunnen worden opgelegd. Luidens het bestreden artikel 4, §§ 1 en 2, van de wet van 24 juni 2013 kan de gemeenteraad in zijn reglementen en verordeningen voorzien in de volgende administratieve sancties en alternatieve maatregelen : een administratieve geldboete die maximaal 175 of 350 euro bedraagt, naargelang de overtreder minderjarig of meerderjarig is (artikel 4, § 1, 1°), de administratieve schorsing of de administratieve intrekking van een door de gemeente verleende toestemming of vergunning (artikel 4, § 1, 2° en 3°), de tijdelijke of definitieve administratieve sluiting van een inrichting (artikel 4, § 1, 4°), de gemeenschapsdienst, gedefinieerd als zijnde een prestatie van algemeen belang uitgevoerd door de overtreder ten gunste van de collectiviteit (artikel 4, § 2, 1°) en de lokale bemiddeling, gedefinieerd als zijnde een maatregel die het voor de overtreder mogelijk maakt om, door tussenkomst van een bemiddelaar, de veroorzaakte schade te herstellen of schadeloos te stellen of om het conflict te doen bedaren (artikel 4, § 2, 2°).

B.21.4. Uit het bovenstaande blijkt dat de wetgever op exhaustieve wijze heeft bepaald welke straffen of administratieve sancties kunnen worden opgelegd, zodat de middelen, wat deze grief betreft, niet gegrond zijn.

B.22.1. De verzoekende partijen voeren ten slotte nog aan dat de bestreden bepalingen het strafrechtelijk wettigheidsbeginsel schenden, doordat de administratieve procedure niet op afdoende wijze de vorm en de voorwaarden van de vervolging vaststelt en doordat zij ten aanzien van de gemengde inbreuken aldus een onverantwoord onderscheid maken tussen de administratieve procedure en de strafprocedure. Aldus zouden zij een schending inhouden van de artikelen 10, 11, 12 en 14 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de in B.14.3 vermelde verdragsbepalingen en met het algemeen beginsel van de rechtszekerheid.

B.22.2. Met de invoering van een systeem van gemeentelijke administratieve sancties heeft de wetgever bewust een procedure ingevoerd die zich onderscheidt van de strafprocedure.

B.22.3. Het verschil in behandeling tussen bepaalde categorieën van personen dat voortvloeit uit de toepassing van verschillende procedureregels in verschillende omstandigheden houdt op zich geen discriminatie in. Van discriminatie zou slechts sprake zijn indien het verschil in behandeling dat voortvloeit uit de toepassing van die procedureregels een onevenredige beperking van de rechten van de daarbij betrokken personen met zich zou meebrengen.

B.22.4. In zoverre de artikelen 12 en 14 van de Grondwet niet van toepassing zijn op de administratieve sancties, geldt hetzelfde voor de administratieve procedure waarbij die sancties kunnen worden opgelegd.

Niettemin vereist het wettigheidsbeginsel in strafzaken gewaarborgd bij in artikel 7 van het Europees Verdrag voor de rechten van mens, in samenhang gelezen met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet en met het algemeen beginsel van de rechtszekerheid, dat bij de regeling van die procedure, die erop gericht is sancties op te leggen, aan de vereisten van voorspelbaarheid en duidelijkheid is voldaan.

B.23.1. Wat de administratieve sancties betreft, bepaalt de wet van 24 juni 2013 wie de inbreuken die het voorwerp van administratieve sancties kunnen uitmaken, kunnen vaststellen (artikelen 20 en 21), wie de administratieve sancties oplegt (artikelen 6, § 1, en 45), welke procedure de sanctionerend ambtenaar dient te volgen (artikelen 25 tot 29), en welke de beroepsprocedure is (artikelen 30 tot 32).

B.23.2. De verzoekende partijen beklagen zich erover dat de bestreden bepalingen niets bepalen omtrent de onderzoeksbevoegdheden van de vaststellers bedoeld in artikel 21 van de wet van 24 juni 2013, noch omtrent de vorm waarin en de voorwaarden waaronder die vaststellers hun opdracht vervullen.

B.23.3. Artikel 21 van de wet van 24 juni 2013 somt de personen op, andere dan de politieambtenaren, de agenten van politie of de bijzondere veldwachters, die inbreuken die het voorwerp kunnen uitmaken van administratieve sancties, kunnen vaststellen. Die bepaling, zoals van toepassing vóór ze werd gewijzigd bij artikel 133 van de wet van 21 december 2013 « houdende diverse bepalingen Binnenlandse Zaken », luidde :

« § 1. De inbreuken die uitsluitend het voorwerp kunnen uitmaken van administratieve sancties kunnen eveneens worden vastgesteld door de volgende personen :

1° de gemeenteambtenaren die voldoen aan de door de Koning vastgelegde minimumvoorwaarden, bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad inzake de selectie, aanwerving, opleiding en bevoegdheid, en die daartoe door de gemeenteraad worden aangewezen. In geval van een meergemeentepolitie-zone, kunnen deze gemeenteambtenaren-vaststellers vaststellingen verrichten op het grondgebied van alle gemeenten die deel uitmaken van deze politiezone, en desgevallend, van de gemeenten van een of meer andere zones, op voorwaarde dat er een voorafgaande overeenkomst daartoe werd gesloten tussen de betrokken gemeenten van de politiezone van oorsprong van de ambtenaar en, in voorkomend geval, de gemeente die tot een andere politiezone behoort;

2° de provinciale of gewestelijke ambtenaren, de personeelsleden van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en autonome gemeentebedrijven die hiertoe binnen het raam van hun bevoegdheden door de gemeenteraad worden aangewezen;

3° de personeelsleden van de openbare vervoersmaatschappijen die behoren tot één van de door de Koning bepaalde categorieën, binnen het raam van hun bevoegdheden.

Voor de in het eerste lid, 2°, bedoelde personeelsleden, somt de gemeenteraad in het aanstellingsbesluit limitatief op de artikelen uit de gemeentelijke politiereglementen waarvoor deze personen de bevoegdheid hebben om inbreuken vast te stellen.

De gemeenteraad kan alleen die artikelen opsommen die in rechtstreeks verband staan met de bevoegdheden van de in het eerste lid, 2°, bedoelde personeelsleden die voortvloeien uit de regelgeving die op hen van toepassing is. De betrokken overheid of entiteit gaat akkoord met deze bijkomende bevoegdheid.

De in het eerste lid, 2°, bedoelde personeelsleden moeten voldoen aan de door de Koning, bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, vastgelegde minimumvoorwaarden inzake selectie, aanwerving en opleiding.

§ 2. De personeelsleden van de bewakingsondernemingen, die daartoe door de gemeenteraad werden aangewezen, kunnen uitsluitend bij de ambtenaar bedoeld in artikel 20 melding maken van inbreuken die enkel bestraft kunnen worden met een administratieve sanctie, en dit enkel in het kader van de activiteiten, bedoeld in artikel 1, § 1, eerste lid, 6°, van de wet van 10 april 1990 tot regeling van de private en de bijzondere veiligheid.

§ 3. In geval van vaststellingen van inbreuken die kunnen leiden tot een administratieve sanctie, waarvan ze rechtstreeks getuige zijn en binnen het strikte kader van de hun toegekende bevoegdheden, kunnen de personen bedoeld in § 1, de voorlegging vragen van een identiteitsbewijs om de juiste identiteit van de overtreder te bepalen. Zij geven het identiteitsbewijs nadien onmiddellijk terug aan de betrokkene.

§ 4. De overtredingen bedoeld in artikel 3, 3°, kunnen enkel worden vastgesteld door de in § 1, 1°, en in artikel 20 bedoelde personen ».

De minimale voorwaarden waaraan de in artikel 21, § 1 bedoelde personen moeten voldoen, worden bepaald in het koninklijk besluit van 21 december 2013 tot vaststelling van de minimumvoorwaarden inzake selectie, aanwerving, opleiding en bevoegdheid van de ambtenaren en personeelsleden die bevoegd zijn tot vaststelling van inbreuken die aanleiding kunnen geven tot de oplegging van een gemeentelijke administratieve sanctie.

Derhalve wordt op voldoende nauwkeurige wijze bepaald welke personen welke inbreuken vermogen vast te stellen.

B.23.4. Uit het voormelde artikel 21, § 3, vloeit voort dat de in artikel 21, § 1, bedoelde personen die rechtstreeks getuige zijn van inbreuken die kunnen leiden tot een administratieve sanctie, binnen het strikte kader van de hun toegekende bevoegdheden de voorlegging kunnen vragen van een identiteitsbewijs.

Luidens artikel 133 van de wet van 21 december 2013 zijn de in artikel 21, § 4 bedoelde personen gemachtigd om de identiteit van de houder van de kentekenplaat op te vragen bij de overheid die belast is met de inschrijving van de voertuigen, op voorwaarde dat zij voorafgaandelijk een machtiging van het Sectoraal Comité voor de Federale Overheid hebben verkregen.

Voor het overige beschikken de in artikel 21 bedoelde personen niet over bijzondere onderzoeksbevoegdheden. Zij mogen ook geen dwangmiddelen gebruiken.

B.23.5. De vaststellingen van de in artikel 21 bedoelde personen moeten aan dezelfde voorwaarden van klaarheid en precisie voldoen en even volledig zijn als een proces-verbaal (omzendbrief OOP 30bis van 3 januari 2005 « aangaande de uitvoering van de wetten van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, van 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe gemeentewet en van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet », punt 25). Vermits de wet van 24 juni 2013 geen bijzondere bewijskracht verleent aan deze vaststellingen, hebben ze enkel informatieve waarde.

B.23.6. Bijgevolg voldoet de procedure voor de vaststelling van de inbreuken, voor de beslissingen van de sanctionerend ambtenaar en voor het beroep tegen die beslissingen aan de in B.22.4 vermelde vereisten van voorspelbaarheid.

B.24. Gelet op het voorgaande zijn de bestreden bepalingen niet onbestaanbaar met het strafrechtelijk wettigheidsbeginsel.

B.25. De middelen zijn niet gegrond.

Het recht op persoonlijke vrijheid, de vrijheid van meningsuiting, de vrijheid van (vak)vereniging en van vergadering, het recht op collectief onderhandelen en de vrijheid van handel en nijverheid

B.26. De verzoekende partijen voeren aan dat de bestreden bepalingen een onevenredige beperking zouden inhouden van het recht op persoonlijke vrijheid, de vrijheid van meningsuiting, de vrijheid van (vak)vereniging en van vergadering en de vrijheid van handel en nijverheid (het tweede en het vierde onderdeel van het tweede middel en het tweede onderdeel van het derde middel in de zaak nr. 5757 en het tweede onderdeel van het eerste middel in de zaak nr. 5799). Aldus zouden de bestreden bepalingen strijdig zijn met de artikelen 12, 19, 26 en 27 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met meerdere analoge verdragsbepalingen, en met artikel 7 van het decreet d' Allarde van 2 maart 1791.

B.27.1. Wat betreft de kritiek op de aan de gemeenten verleende machtiging om inbreuken te bepalen die een inmenging zouden vormen in de door de verzoekende partijen aangevoerde vrijheden, gaan de middelen uit van een verkeerde premisse. De bestreden wet van 24 juni 2013 machtigt immers de gemeenteraden ertoe straffen of administratieve sancties te bepalen voor de inbreuken op hun reglementen of verordeningen (artikelen 2 en 3) of voor bepaalde strafrechtelijke inbreuken (artikel 3), en bepaalt welke sancties of straffen kunnen worden opgelegd (artikel 4). Die bestreden artikelen voeren zelf geen strafbaarstelling in van bepaalde gedragingen.

Overigens volgt uit hetgeen in B.18 werd vermeld dat, door de machtiging aan de gemeenteraad om straffen te bepalen voor inbreuken op politieverordeningen genomen voor het tegengaan van openbare overlast, de essentiële elementen van de strafbare gedragingen voorafgaandelijk door de wetgever zijn vastgesteld.

B.27.2. Het loutere feit dat de bestreden bepalingen de gemeenteraden machtigen om straffen of administratieve sancties te bepalen voor de inbreuken op hun reglementen of verordeningen houdt geen inmenging in in de door de verzoekende partijen aangevoerde grondrechten. Die inmenging kan enkel voortvloeien uit de bedoelde reglementen of verordeningen of uit de toepassing ervan in een concreet geval.

B.28.1. Artikel 31, § 1, derde lid, van de wet van 24 juni 2013 bepaalt dat de politierechtbank of de jeugdrechtbank, die in het kader van een contradictoir en openbaar debat beslissen over het beroep ingesteld tegen de administratieve sanctie zoals bedoeld in artikel 4, § 1, 1°, oordelen over « de wettelijkheid en de proportionaliteit van de opgelegde geldboete ». Die rechtbanken gaan in het kader van dat wettigheids- en evenredigheidstoezicht na of de administratieve sanctie bestaanbaar is met de in de onderdelen aangehaalde grondrechten en, inzonderheid, met de evenredigheidsvereiste. Hetzelfde geldt voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, waarbij beroep kan worden ingesteld tegen de door de gemeenteraden aangenomen reglementen en verordeningen.

B.28.2. De grief van de verzoekende partijen dat de schorsing, intrekking of sluiting, bedoeld in artikel 4, § 1, van de bestreden wet, strijdig zou zijn met de vrijheid van handel en nijverheid doordat zij niet met de nodige procedurele waarborgen zou zijn omringd, wordt in B.46 onderzocht.

B.29.1. De verzoekende partijen voeren nog aan dat de bestreden bepalingen, in zoverre zij een vrijheidsberoving door aanhouding of gevangenneming mogelijk maken, een schending zouden inhouden van artikel 12, derde lid, van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 5 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en met artikel 9 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten.

B.29.2. De administratieve sancties en alternatieve maatregelen waarin de gemeenteraad luidens het bestreden artikel 4, §§ 1 en 2, van de wet van 24 juni 2013 kan voorzien, houden geen vrijheidsberoving door aanhouding of gevangenhouding in. Bijgevolg zijn artikel 5 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en artikel 9 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten niet van toepassing op die straffen en maatregelen.

B.29.3. De door de gemeenteraad overeenkomstig artikel 2, § 1, van de wet van 24 juni 2013 vastgestelde straffen mogen de politiestraffen niet te boven gaan (artikel 4, § 3, van diezelfde wet), en kunnen bijgevolg een gevangenisstraf van niet meer dan zeven dagen (artikel 28 van het Strafwetboek) inhouden. De bestreden bepalingen regelen evenwel geenszins de aanhouding of gevangenhouding van de personen die zich schuldig maken aan de inbreuken die het voorwerp uitmaken van die straffen. Die inbreuken worden vervolgd overeenkomstig de gemeenrechtelijke regels bepaald in het Wetboek van Strafvordering, die vreemd zijn aan de bestreden bepalingen.

B.30. De middelen zijn niet gegrond.

Het recht op eerbiediging van het privéleven

B.31.1. De verzoekende partij in de zaak nr. 5754 voert in haar vijfde middel aan dat de bestreden artikelen 25, § 1, en 44 van de wet van 24 juni 2013 afbreuk doen aan het recht op de bescherming van het privéleven en niet bestaanbaar zouden zijn met de artikelen 10, 11, 22, eerste lid, en 22bis van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 3, 12 en 40 van het Verdrag inzake de rechten van het kind, met de artikelen 8 en 14 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en met de algemene rechtsbeginselen van rechtszekerheid en evenredigheid.

De verzoekende partijen in de zaak nr. 5799 voeren in hun derde middel aan dat het bestreden artikel 44 van de wet van 24 juni 2013 niet bestaanbaar is met artikel 22 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met artikel 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, in zoverre gedurende vijf jaar een register moet worden bijgehouden van de personen die het voorwerp uitmaken van een administratieve sanctie.

B.31.2. Uit de uiteenzetting van het middel blijkt dat de verzoekende partij in de zaak nr. 5754 de schending aanvoert van het in artikel 22 van de Grondwet en in artikel 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens gewaarborgde recht op de eerbiediging van het privéleven. Die partij zet geenszins uiteen hoe de overige in het middel vermelde bepalingen en beginselen zouden zijn geschonden. Bijgevolg beperkt het Hof zijn toetsing tot het voormelde artikel 22 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

B.32.1. Het bestreden artikel 25, § 1, van de wet van 24 juni 2013 bepaalt :

« De sanctionerend ambtenaar heeft in het kader van de uitoefening van zijn bevoegdheden, toegang tot de hiervoor pertinente gegevens van het Rijksregister en van de Directie Inschrijvingen van Voertuigen, op voorwaarde dat hij voorafgaand een machtiging verkregen heeft, respectievelijk van het Sectoraal Comité van het Rijksregister en van het Sectoraal Comité voor de Federale Overheid.

De Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten, de ' Union des Villes et Communes de Wallonie ' en de Vereniging van de Stad en de Gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest kunnen voor hun leden een algemene machtiging vragen tot toegang tot de gegevens van het Rijksregister en van de Directie Inschrijvingen van Voertuigen, respectievelijk aan het Sectoraal Comité van het Rijksregister en aan het Sectoraal Comité voor de Federale Overheid ».

B.32.2. Het bestreden artikel 44 van de wet van 24 juni 2013 bepaalt :

« § 1. Elke gemeente houdt één enkel bestand bij van de natuurlijke personen of rechtspersonen die, op basis van het algemeen politiereglement, het voorwerp hebben uitgemaakt van een administratieve sanctie of een in artikel 4, § 2, bedoelde alternatieve maatregel. De gemeente is verantwoordelijk voor de verwerking van dit bestand.

Dit bestand is bedoeld om het beheer van de administratieve sancties en de in artikel 4, § 2, bedoelde alternatieve maatregelen te verzekeren.

Meerdere gemeenten kunnen beslissen om samen één enkel register bij te houden van de gemeentelijke administratieve sancties, op basis van hun algemene politiereglementen. In dat geval moeten zij, na overleg, de verantwoordelijke voor de verwerking bepalen.

§ 2. Dit bestand bevat de volgende persoonsgegevens en informatiegegevens :

1° de naam, voornamen, geboortedatum en verblijfplaats van de personen die het voorwerp uitmaken van gemeentelijke administratieve sancties of van de in artikel 4, § 2, bedoelde alternatieve maatregelen. In het geval van een minderjarige, de namen, voornamen, geboortedatum en de verblijfplaats van de ouders, voogden of personen die hem onder hun hoede hebben;

2° de aard van de gepleegde feiten;

3° de aard van de sanctie en de dag waarop deze werd opgelegd;

4° in voorkomend geval, de informatie overgezonden door de procureur des Konings in het kader van de in artikel 3 bedoelde inbreuken;

5° de sancties waartegen geen beroep meer ingesteld kan worden.

De in het eerste lid bedoelde gegevens worden gedurende vijf jaar bewaard, te rekenen vanaf de datum waarop de sanctie werd opgelegd of de alternatieve maatregel werd voorgesteld. Eens deze termijn verstreken is, worden zij hetzij vernietigd, hetzij geanonimiseerd.

§ 3. De sanctionerend ambtenaar heeft toegang tot de in § 2 bedoelde persoonsgegevens en informatiegegevens.

De Koning bepaalt, bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, na advies van de Commissie voor de Bescherming van de Persoonlijke Levenssfeer, de andere bijzondere voorwaarden met betrekking tot de verwerking van de persoonsgegevens die vermeld worden in het register van de gemeentelijke administratieve sancties ».

B.33.1. Artikel 22 van de Grondwet bepaalt :

« Ieder heeft recht op eerbiediging van zijn privéleven en zijn gezinsleven, behoudens in de gevallen en onder de voorwaarden door de wet bepaald.

De wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel waarborgen de bescherming van dat recht ».

B.33.2. Artikel 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens bepaalt :

« 1. Eenieder heeft recht op eerbiediging van zijn privéleven, zijn gezinsleven, zijn huis en zijn briefwisseling.

2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan met betrekking tot de uitoefening van dit recht dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving nodig is in het belang van 's lands veiligheid, de openbare veiligheid, of het economisch welzijn van het land, de bescherming van de openbare orde en het voorkomen van strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen ».

B.33.3. De rechten die bij artikel 22 van de Grondwet en bij artikel 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens worden gewaarborgd, zijn niet absoluut. Hoewel artikel 22 van de Grondwet aan eenieder het recht op eerbiediging van zijn privéleven en zijn gezinsleven toekent, voegt die bepaling daar immers aan toe : « behoudens in de gevallen en onder de voorwaarden door de wet bepaald ».

De voormelde bepalingen vereisen dat elke overheidsinmenging in het recht op eerbiediging van het privéleven en het gezinsleven wordt voorgeschreven door een voldoende precieze wettelijke bepaling en dat zij noodzakelijk is om een wettige doelstelling te bereiken, hetgeen met name inhoudt dat een redelijk verband van evenredigheid moet bestaan tussen de gevolgen van de maatregel voor de betrokken persoon en de belangen van de gemeenschap.

B.34.1. Luidens het bestreden artikel 25, § 1, heeft de sanctionerend ambtenaar in het kader van de uitoefening van zijn bevoegdheden, toegang tot de hiervoor pertinente gegevens van het Rijksregister en van de Directie Inschrijvingen van Voertuigen, op voorwaarde dat hij voorafgaandelijk een machtiging heeft verkregen, respectievelijk van het Sectoraal Comité van het Rijksregister en van het Sectoraal Comité voor de Federale Overheid. Die machtiging wordt gevraagd, hetzij door de gemeente in kwestie, hetzij door de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten, de « Union des Villes et Communes de Wallonie » en de Vereniging van de Stad en de Gemeenten van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest voor de sanctionerende ambtenaren van de gemeenten die lid zijn van die verenigingen.

B.34.2. Luidens artikel 6, § 1, van de wet van 24 juni 2013 wordt de in artikel 4, § 1, 1°, bedoelde administratieve geldboete opgelegd door de sanctionerend ambtenaar. Tot die administratieve geldboeten behoren ook de geldboeten voor de overtredingen bedoeld in artikel 3, 3°, betreffende het stilstaan en parkeren en de overtredingen van bepalingen betreffende verkeersbord C3.

B.34.3. Teneinde de sanctionerend ambtenaar in staat te stellen die bevoegdheden uit te oefenen, is het redelijk verantwoord dat hij toegang heeft tot de pertinente gegevens van het Rijksregister en van de Directie Inschrijvingen van Voertuigen. Die gegevens stellen hem immers in staat, wat de in artikel 3, 3°, bedoelde inbreuken betreft, na te gaan wie de eigenaar is van het voertuig waarmee de overtreding is begaan en, wat die en de overige overtredingen betreft, te bepalen waar de overtreder woonachtig is en wanneer het om een minderjarige overtreder gaat, wie zijn vader, moeder of voogd zijn of welke personen de minderjarige overtreder onder hun hoede hebben.

B.34.4. Uit de bestreden bepaling vloeit voort dat enkel de sanctionerend ambtenaar toegang heeft tot de gegevens van het Rijksregister en van de Directie Inschrijvingen van Voertuigen. Andere ambtenaren van de gemeente, met inbegrip van de in artikel 21, § 1, van de wet van 24 juni 2013 vermelde personen die inbreuken die uitsluitend het voorwerp kunnen uitmaken van administratieve sancties kunnen vaststellen, beschikken niet over die bevoegdheid. Bovendien is de toegang van de sanctionerend ambtenaar beperkt tot de gegevens die pertinent zijn voor de uitoefening van zijn functie. Hij heeft bijgevolg geen toegang tot alle gegevens van het Rijksregister en van de Directie Inschrijvingen van Voertuigen. De toegang vloeit ook niet van rechtswege voort uit de bestreden bepaling : het Sectoraal Comité van het Rijksregister en het Sectoraal Comité voor de Federale Overheid dienen de sanctionerend ambtenaar daartoe te machtigen.

B.34.5. Luidens het bestreden artikel 25, § 1, tweede lid, kunnen de in die bepaling bedoelde verenigingen voor hun leden « een algemene machtiging » tot toegang tot de gegevens van het Rijksregister en van de Directie Inschrijvingen van Voertuigen vragen. Uit de parlementaire voorbereiding van die bepaling blijkt evenwel dat ook in dat geval de toegang beperkt is tot de sanctionerende ambtenaren van de gemeenten die aan die verenigingen hebben gevraagd om namens hen een machtiging te vragen. De minister van Binnenlandse Zaken verklaarde dienaangaande :

« Er [komt] met deze bepaling geenszins een veralgemeend recht van toegang tot de gegevens van het Rijksregister [...]. Het spreekt voor zich dat die toegang wordt voorbehouden aan de sanctionerend ambtenaar van de gemeenten die een GAS-reglement hebben aangenomen, en die uitdrukkelijk een dergelijke toegang tot het Rijksregister hebben aangevraagd » (Parl. St., Kamer, 2012-2013, DOC 53-2712/006, p. 94).

B.34.6. Onder voorbehoud van de interpretatie vermeld in B.34.5, is het bestreden artikel 25, § 1, bestaanbaar met artikel 22 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met artikel 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

B.35.1. Luidens het bestreden artikel 44 houdt elke gemeente, of meerdere gemeentes samen, een register van de gemeentelijke administratieve sancties bij.

B.35.2. In de memorie van toelichting werd die bepaling als volgt verantwoord :

« Dit artikel organiseert en omkadert het register van de gemeentelijke administratieve sancties dat thans al door heel wat gemeenten wordt bijgehouden.

De omkadering en de voorwaarden betreffende het register van de gemeentelijke administratieve sancties werden versterkt.

De regels betreffende dit register, dat niet bestond in de vroegere regelgeving, zijn noodzakelijk om het beheer van de administratieve sancties te verzekeren en de bescherming van de gegevens en het respect voor de persoonlijke levenssfeer te waarborgen. Zij stellen de sanctionerend ambtenaar in staat om na te gaan of de overtreder die hij wenst te sanctioneren zich al dan niet in een situatie van herhaling bevindt en om te beschikken over een beter algemeen overzicht van de gevallen waarin administratieve sancties werden opgelegd.

De gegevens worden in het register bewaard gedurende een termijn van 5 jaar te rekenen vanaf de dag die volgt op de dag waarop de administratieve sanctie werd opgelegd.

Vervolgens beslist de gemeente of zij de gegevens langer wenst te bewaren. Desgevallend moet zij deze evenwel anonimiseren, zoals bepaald in artikel 1, 5°, van het koninklijk besluit van 13 februari 2001 ter uitvoering van de wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens depersonaliseren. Die informatie kan immers nog dienen voor de statistische verslagen.

Er wordt uitdrukkelijk bepaald dat de gemeente het bestand bewaart; dit betekent dan ook dat zij moet voldoen aan alle verplichtingen die gepaard gaan met de rol van verantwoordelijke voor de verwerking, overeenkomstig de wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens.

De modaliteiten van toegang tot het register zullen, bij een in Ministerraad overlegd koninklijk besluit, bepaald worden. Bovendien zullen de gemeenten in de praktijk rekening moeten houden met de veiligheidsprincipes. Het gaat met name om artikel 16 van de wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens en artikel 25 van het koninklijk besluit van 13 februari 2001 ter uitvoering van de wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens, evenals de veiligheidsnormen die door de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer uitgevaardigd worden » (Parl. St., Kamer, 2012-2013, DOC 53-2712/001, p. 26).

In de commissie van de Kamer van volksvertegenwoordigers heeft de minister van Binnenlandse Zaken gepreciseerd :

« De begeleiding van en de voorwaarden voor het bestand met de administratieve sancties worden versterkt. De regels in verband met dat bestand, die bij de vroegere regelgeving niet bestonden, zijn onontbeerlijk om de administratieve sancties te beheren, de gemeenten de mogelijkheid te bieden in een echt criminaliteitspreventiebeleid te voorzien alsook te zorgen voor de bescherming van de gegevens en van de persoonlijke levenssfeer » (Parl. St., Kamer, 2012-2012, DOC 53-2712/006, p. 12).

B.35.3. Uit het bestreden artikel 44, § 1, tweede lid, en de voormelde parlementaire voorbereiding vloeit voort dat de bestreden bepaling beoogt in een wettelijk kader te voorzien voor de registers van gemeentelijke administratieve sancties, om het beheer van de administratieve sancties en de in artikel 4, § 2, bedoelde alternatieve maatregelen te verzekeren, en de bescherming van de gegevens en het respect voor de persoonlijke levenssfeer te waarborgen. Bovendien stelt het register de sanctionerend ambtenaar in staat om na te gaan of de overtreder die hij wenst te sanctioneren zich al dan niet in een situatie van herhaling bevindt en om te beschikken over een beter algemeen overzicht van de gevallen waarin administratieve sancties werden opgelegd. Aldus streeft de bestreden bepaling een wettig doel na.

B.35.4. Het Hof dient nog na te gaan of de maatregel waarin de bestreden bepaling voorziet pertinent is om het nagestreefde doel te verwezenlijken en evenredig is aan dat doel.

B.35.5. De gegevens die het register van de gemeentelijke administratieve sancties bevat, zijn beperkt tot hetgeen uitdrukkelijk in het bestreden artikel 44, § 2, eerste lid, is vermeld. Luidens die bepaling bevat het bestand onder meer « de sancties waartegen geen beroep meer ingesteld kan worden » (artikel 44, § 2, eerste lid, 5°). Hieruit vloeit voort dat zolang een beroep tegen een administratieve sanctie hangende is, die sanctie niet in het bestand kan worden vermeld. Hetzelfde geldt voor administratieve sancties die in beroep zijn vernietigd en bijgevolg geacht worden nooit te hebben bestaan.

De in het bestreden artikel 44, § 2, vermelde gegevens maken het mogelijk om de in B.35.3 aangegeven doelstellingen te verwezenlijken.

B.35.6. Luidens het bestreden artikel 44, § 3, heeft de sanctionerend ambtenaar toegang tot het register. Die toegang stelt hem in staat na te gaan of er sprake is van herhaling in de zin van artikel 7, eerste lid, van de wet van 24 juni 2013. Bovendien kan hij, ongeacht of er al dan niet sprake is van herhaling, aan de hand van het register nagaan voor welke inbreuken welke administratieve sanctie werd opgelegd, en aldus de coherentie van de beslissingen verzekeren.

B.35.7. De in artikel 44, § 2, eerste lid, bedoelde gegevens worden gedurende vijf jaar bewaard. Zodra die termijn is verstreken, worden zij hetzij vernietigd, hetzij geanonimiseerd. De gegevens worden derhalve niet onbeperkt bewaard. In zoverre de verzoekende partijen in de zaak nr. 5799 aanvoeren dat die termijn van vijf jaar langer is dan de termijn van twee jaar gedurende welke er, overeenkomstig artikel 7, eerste lid, van de wet van 24 juni 2013, sprake is van herhaling, dient te worden vastgesteld dat de toegang van de sanctionerend ambtenaar tot het register van de gemeentelijke administratieve sancties hem niet alleen in staat stelt na te gaan of er sprake is van herhaling in de zin van het voormelde artikel 7, maar tevens te beschikken over een beter algemeen overzicht van de gevallen waarin administratieve sancties werden opgelegd. Te dien aanzien is het verantwoord de gegevens langer te bewaren dan twee jaar.

B.35.8. Zoals de Ministerraad opmerkt, houdt het register van de gemeentelijke administratieve sancties een verwerking van persoonsgegevens in de zin van de wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens in. Bijgevolg zijn de waarborgen van die wet van toepassing op het register van de gemeentelijke administratieve sancties.

B.35.9. De bestreden maatregel is pertinent en niet onevenredig met het nagestreefde doel.

B.36.1. De verzoekende partijen in de zaak nr. 5799 beklagen zich ten slotte erover dat het bestreden artikel 44 de Koning machtigt om de andere bijzondere voorwaarden met betrekking tot de verwerking van de persoonsgegevens die vermeld worden in het register van de gemeentelijke administratieve sancties te bepalen.

B.36.2. Doordat artikel 22 van de Grondwet aan de bevoegde wetgever de bevoegdheid voorbehoudt om vast te stellen in welke gevallen en onder welke voorwaarden afbreuk kan worden gedaan aan het recht op eerbiediging van het privéleven en het gezinsleven, waarborgt het aan elke burger dat geen enkele inmenging in dat recht kan plaatsvinden dan krachtens regels die zijn aangenomen door een democratisch verkozen beraadslagende vergadering.

Een delegatie aan een andere macht is niet in strijd met het wettigheidsbeginsel voor zover de machtiging voldoende nauwkeurig is omschreven en betrekking heeft op de tenuitvoerlegging van maatregelen waarvan de essentiële elementen voorafgaandelijk door de wetgever zijn vastgesteld.

B.36.3. Het bestreden artikel 44 bepaalt de gegevens die het register van de gemeentelijke administratieve sancties bevat, de duur gedurende welke die gegevens worden bewaard en de personen die toegang hebben tot die gegevens. De machtiging aan de Koning is beperkt tot andere bijzondere voorwaarden die betrekking hebben op de verwerking van de persoonsgegevens die vermeld worden in het register van de gemeentelijke administratieve sancties. Bijgevolg is aan de in B.36.2 vermelde vereisten voldaan.

B.37. Onder voorbehoud van de interpretatie vermeld in B.34.5, zijn de middelen niet gegrond.

Het recht op een behoorlijke rechtsbedeling

B.38. Volgens de verzoekende partijen voldoet de procedure voor het opleggen van een administratieve geldboete niet aan alle vereisten van een behoorlijke rechtsbedeling, zoals met name vervat in artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en in artikel 14 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (derde middel in de zaak nr. 5757, enig middel in de zaak nr. 5776, tweede middel in de zaak nr. 5799). Aldus zouden de bestreden bepalingen strijdig zijn met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de vermelde verdragsbepalingen.

B.39.1. De administratieve sanctie wordt opgelegd door de sanctionerend ambtenaar (artikel 6, § 1, van de bestreden wet). Hij moet de werkelijkheid bewijzen van de inbreuk, alsook de schuld van de persoon die ze heeft gepleegd. De sanctie moet proportioneel zijn aan de inbreuk (artikel 7, eerste lid).

De gemeenteraad kan voor dezelfde inbreuken op zijn reglementen en verordeningen niet tezelfdertijd in een strafsanctie en in een administratieve sanctie voorzien (artikel 5). Voor de « gemengde » inbreuken, bedoeld in artikel 3 van de bestreden wet, kan de administratieve sanctie slechts worden opgelegd wanneer het openbaar ministerie besluit om niet te vervolgen (artikel 23). De vaststelling van meerdere samenlopende inbreuken op dezelfde reglementen of verordeningen, geeft aanleiding tot één enkele administratieve sanctie, in verhouding tot de ernst van het geheel van de feiten (artikel 7, tweede lid). De administratieve sanctie kan ten slotte slechts worden opgelegd door de sanctionerend ambtenaar bevoegd voor het grondgebied van de gemeente waar de feiten zich hebben voorgedaan (artikel 22, § 4).

De wetgever heeft derhalve uitdrukkelijk de naleving van het evenredigheidsbeginsel en het beginsel non bis in idem gewaarborgd. Het komt de bevoegde rechter toe te waken over de correcte toepassing van die beginselen.

B.39.2. Volgens de verzoekende partijen zou de geldboete waarin als administratieve sanctie in de gemeentelijke reglementen en verordeningen kan worden voorzien, een straf uitmaken die alleen door een onafhankelijk en onpartijdig rechter kan worden opgelegd.

B.39.3. Ongeacht of de administratieve geldboete « burgerlijke rechten en verplichtingen » betreft dan wel van strafrechtelijke aard is in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, moeten de rechtzoekenden aan wie ze wordt opgelegd aanspraak kunnen maken op een daadwerkelijke jurisdictionele toetsing.

B.39.4. Wanneer de wetgever oordeelt dat sommige inbreuken op wettelijke of reglementaire bepalingen moeten worden bestraft, behoort het tot zijn beoordelingsbevoegdheid te beslissen of het opportuun is om voor strafsancties of voor administratieve sancties te opteren. De keuze voor de ene of de andere categorie van sancties kan op zich niet worden geacht discriminerend te zijn. Van discriminatie zou slechts sprake zijn indien het verschil in behandeling dat uit die keuze voortvloeit, een onevenredige beperking van de rechten van de daarbij betrokken personen met zich zou meebrengen.

B.39.5. Het recht op een behoorlijke rechtsbedeling, zoals gewaarborgd bij artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, sluit niet uit dat een administratieve sanctie door een ambtenaar wordt opgelegd, op voorwaarde dat een onafhankelijke en onpartijdige rechter een controle met volle rechtsmacht kan uitoefenen op die bestuurlijke beslissing (zie EHRM, 27 september 2011, A. Menarini Diagnostics S.R.L. t. Italië, §§ 58-59; 4 maart 2014, Grande Stevens e.a. t. Italië, §§ 138-139).

B.39.6. De beslissing waarbij de administratieve sanctie wordt opgelegd, moet een afdoende uiteenzetting bevatten van de redenen die de beslissing dragen, zodat de rechtzoekenden kunnen oordelen of er aanleiding bestaat om de rechtsmiddelen aan te wenden waarover zij beschikken.

Daarenboven wordt aan de overtreder meegedeeld voor welke feiten de administratieve procedure wordt opgestart en welke rechten hem worden toegekend gedurende die procedure, namelijk het recht om zijn verweermiddelen schriftelijk uiteen te zetten, het recht om zijn dossier te raadplegen, het recht om zich te laten bijstaan of vertegenwoordigen door een raadsman alsook, in beginsel, het recht om zijn zaak mondeling te verdedigen (artikel 25, § 2, van de bestreden wet).

B.39.7. Tegen de beslissing van de ambtenaar die een administratieve geldboete oplegt, kan de overtreder beroep aantekenen bij de politierechtbank of de jeugdrechtbank. Artikel 31 van de bestreden wet bepaalt :

« § 1. De gemeente of de overtreder, in geval van een administratieve geldboete, kan een beroep instellen bij geschreven verzoekschrift bij de politierechtbank, volgens de burgerlijke procedure, binnen een maand na kennisgeving van de beslissing.

Wanneer de beslissing van de sanctionerend ambtenaar betrekking heeft op minderjarigen, wordt het beroep ingediend via kosteloos verzoekschrift bij de jeugdrechtbank. In dat geval kan het beroep eveneens worden ingesteld door de vader en moeder, voogden of personen die er de hoede over hebben. De jeugdrechtbank blijft bevoegd indien de overtreder meerderjarig is geworden op het moment van de uitspraak.

De politierechtbank of de jeugdrechtbank beslissen in het kader van een tegensprekelijk en openbaar debat, over het beroep ingesteld tegen de administratieve sanctie zoals bedoeld in artikel 4, § 1, 1°. Zij oordelen over de wettelijkheid en de proportionaliteit van de opgelegde geldboete.

Zij kunnen de beslissing van de sanctionerend ambtenaar ofwel bevestigen ofwel herzien.

De jeugdrechtbank kan, wanneer hij gevat wordt door een beroep tegen de administratieve geldboete, in de plaats hiervan een maatregel van bewaring, behoeding of opvoeding opleggen, bepaald bij artikel 37 van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming, het ten laste nemen van minderjarigen die een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd en het herstel van de door dit feit veroorzaakte schade. In dit geval is artikel 60 van dezelfde wet van toepassing.

De beslissing van de politierechtbank of van de jeugdrechtbank is niet vatbaar voor hoger beroep.

Wanneer de jeugdrechtbank echter beslist om de administratieve sanctie te vervangen door een maatregel van bewaring, behoeding of opvoeding zoals bedoeld in artikel 37 van de voormelde wet, is zijn beslissing wel vatbaar voor hoger beroep. In dit geval zijn de procedures bedoeld in de voormelde wet van toepassing.

Onverminderd het eerste tot het zevende lid en de voormelde wet van 8 april 1965, zijn de bepalingen van het Gerechtelijk Wetboek van toepassing op het beroep bij de politierechtbank en de jeugdrechtbank.

§ 2. Wanneer een beroep wordt ingesteld tegen de beslissing van de sanctionerend ambtenaar kan deze laatste of zijn afgevaardigde de gemeente vertegenwoordigen in het kader van de procedure voor de politierechtbank of de jeugdrechtbank ».

B.39.8. Aldus wordt het de bevoegde rechter mogelijk gemaakt na te gaan of de voor hem bestreden administratieve geldboete in feite en in rechte is verantwoord en of zij alle wetsbepalingen en algemene beginselen naleeft die de administratie in acht moet nemen, waaronder het evenredigheidsbeginsel.

De rechtzoekenden beschikken derhalve over een daadwerkelijke jurisdictionele waarborg, voor een onafhankelijk en onpartijdig rechtscollege tegen de administratieve geldboete die hun kan worden opgelegd.

B.39.9. Anders dan hetgeen de verzoekende partijen lijken te veronderstellen, bestaat dezelfde jurisdictionele waarborg wanneer het een administratieve geldboete betreft die is opgelegd wegens inbreuken gepleegd bij de uitoefening van de vrijheid van meningsuiting, de vrijheid van drukpers en de vrijheid van vergadering.

B.39.10. De grief klaagt in wezen aan dat de gemeentelijke reglementen de vrijheid van meningsuiting, de vrijheid van drukpers en de vrijheid van vergadering kunnen beperken. De controle van de bestaanbaarheid van gemeentelijke reglementen met de voormelde vrijheden komt aan de administratieve of justitiële rechter toe, en niet aan het Hof.

B.39.11. In zoverre de inbreuk die tot het opleggen van een administratieve geldboete kan leiden tevens een drukpersmisdrijf uitmaakt, kunnen de gemeentelijke reglementen geen afbreuk doen aan artikel 150 van de Grondwet, op grond waarvan voor drukpersmisdrijven een jury wordt ingesteld, behoudens voor drukpersmisdrijven die door racisme of xenofobie ingegeven zijn. De wetgever kan niet worden geacht die bepaling op discriminerende wijze te hebben geschonden.

B.40.1. De verzoekende partijen in de zaak nr. 5799 vragen het Hof vervolgens zich uit te spreken over de bestaanbaarheid van artikel 31, § 1, zesde lid, van de wet van 24 juni 2013 met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 14, lid 5, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, in zoverre die wettelijke bepaling de persoon aan wie een administratieve geldboete wordt opgelegd het recht ontneemt om hoger beroep aan te tekenen tegen de beslissing van de politierechtbank waarbij uitspraak is gedaan over het beroep dat door de overtreder bij die rechtsinstantie is ingesteld.

B.40.2. Artikel 14, lid 5, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten bepaalt :

« Een ieder die wegens een strafbaar feit is veroordeeld heeft het recht zijn veroordeling en vonnis opnieuw te doen beoordelen door een hoger rechtscollege overeenkomstig de wet ».

Die tekst formuleert een van de procedurele waarborgen die worden toegekend aan eenieder die wordt beschuldigd van een strafbaar feit.

B.40.3. Als gevolg van artikel 31, § 1, zesde lid, van de wet van 24 juni 2013, zijn de enige beroepen die een overtreder aan wie een administratieve geldboete is opgelegd, kan instellen voor een hoger rechtscollege tegen de beslissing van de rechter van de politierechtbank waarbij uitspraak is gedaan over zijn schuld en zijn veroordeling, de voorziening in cassatie en het verhaal op de rechter.

Die twee types van beroepen behoren tot de exclusieve bevoegdheid van het Hof van Cassatie (artikel 609, 1°, van het Gerechtelijk Wetboek en artikel 613, 2°, van hetzelfde Wetboek).

B.40.4. Behalve in strafzaken bestaat er geen algemeen beginsel waarbij de dubbele aanleg wordt gewaarborgd.

Het recht op een dubbele aanleg in strafzaken wordt gewaarborgd door artikel 2 van het Zevende Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, dat op 1 juli 2012 ten opzichte van België in werking is getreden.

Krachtens het tweede lid van dat artikel zijn op dit recht uitzonderingen mogelijk met betrekking tot lichte overtredingen, zoals bepaald in de wet. De inbreuken die geen aanleiding kunnen geven tot een gevangenisstraf worden in de regel tot de lichte overtredingen gerekend (EHRM, 23 april 2009, Kamburov t. Bulgarije, § 25).

Artikel 14, lid 5, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten dient redelijkerwijze in dezelfde zin te worden begrepen.

B.40.5. In de veronderstelling dat de inbreuken op de gemeentelijke reglementen en verordeningen waarvoor gemeentelijke administratieve geldboeten kunnen worden opgelegd tot de strafzaken zouden behoren, vallen zij in ieder geval onder de « lichte overtredingen », waarvoor de wetgever in een uitzondering op de dubbele aanleg vermag te voorzien.

Bovendien mag de tweede aanleg tot rechtsvragen worden beperkt (EHRM, 13 februari 2001, Krombach t. Frankrijk, § 96), zodat de mogelijkheid om een cassatieberoep in te stellen reeds volstaat om te voldoen aan het recht op een dubbele aanleg.

B.41.1. De verzoekende partijen voeren voorts aan dat de onafhankelijkheid van de personen die de inbreuken vaststellen en van de sanctionerend ambtenaar niet zou zijn gewaarborgd.

B.41.2. De « gemengde » inbreuken die het voorwerp van administratieve sancties kunnen uitmaken, worden vastgesteld door een politieambtenaar, een agent van politie of een bijzondere veldwachter in het kader van zijn bevoegdheden (artikel 20 van de bestreden wet).

De « zuiver administratieve » inbreuken, die uitsluitend het voorwerp van administratieve sancties kunnen uitmaken, kunnen door dezelfde personen worden vastgesteld, maar ook door de gemeenteambtenaren, de provinciale of gewestelijke ambtenaren, de personeelsleden van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en autonome gemeentebedrijven die daartoe door de gemeenteraad worden aangewezen en door de personeelsleden van de openbare vervoersmaatschappijen. De personeelsleden van bewakingsondernemingen hebben niet dezelfde bevoegdheid, maar kunnen bij de vaststellende ambtenaar van de gemeente melding maken van zuiver administratieve inbreuken indien zij daartoe door de gemeenteraad zijn aangewezen (artikel 21).

De sanctionerend ambtenaar wordt door de gemeenteraad aangewezen en kan niet tegelijkertijd de persoon zijn die, met toepassing van de artikelen 20 en 21, de inbreuken vaststelt noch de persoon die de bemiddelingsprocedure leidt (artikel 6, § 3).

B.41.3. De vaststellende ambtenaren, met uitzondering van de personeelsleden van de openbare vervoersmaatschappijen, moeten door de gemeenteraad zijn aangewezen en voldoen aan de door de Koning vastgelegde minimumvoorwaarden, bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad inzake de selectie, aanwerving, opleiding en bevoegdheid (artikel 21).

De personeelsleden van de openbare vervoersmaatschappijen moeten « behoren tot één van de door de Koning bepaalde categorieën, binnen het raam van hun bevoegdheden ». Hoewel dat niet uitdrukkelijk is bepaald, dienen bij de uitvoering van die bepaling eveneens de minimumvoorwaarden inzake de selectie, aanwerving, opleiding en bevoegdheid te worden vastgesteld.

De sanctionerend ambtenaar dient te beantwoorden aan de kwalificatie- en onafhankelijkheidsvoorwaarden die door de Koning worden vastgesteld, bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad (artikel 6, § 2).

B.41.4. In weerwil van wat de verzoekende partijen aanvoeren, heeft de wetgever het deskundig en onafhankelijk optreden van de betrokken ambtenaren en personeelsleden beogen te waarborgen. De verzoekende partijen voeren geen bepaling aan die de delegatie van de in B.41.3 vermelde bevoegdheden in de weg staat.

De minimumvoorwaarden inzake selectie, aanwerving, opleiding en bevoegdheid van de ambtenaren en personeelsleden die bevoegd zijn tot vaststelling van inbreuken die aanleiding kunnen geven tot de oplegging van een gemeentelijke administratieve sanctie zijn bepaald bij een koninklijk besluit van 21 december 2013. De kwalificatie- en onafhankelijkheidsvoorwaarden van de sanctionerend ambtenaar zijn nader bepaald bij een ander koninklijk besluit van dezelfde datum.

De toetsing van die koninklijke besluiten komt niet aan het Hof toe.

B.42.1. De verzoekende partijen bekritiseren voorts artikel 23, § 1, van de wet van 24 juni 2013 in zoverre die bepaling erin voorziet dat voor de gemengde inbreuken bedoeld in artikel 3, de mogelijkheid bestaat tot het sluiten van een protocolakkoord tussen het college van burgemeester en schepenen of het gemeentecollege en de bevoegde procureur des Konings. Aldus zou ten aanzien van de rechtsonderhorigen op wie die bepaling van toepassing is, op discriminerende wijze afbreuk worden gedaan aan de waarborg vervat in artikel 151 van de Grondwet.

B.42.2. Krachtens artikel 151, § 1, tweede zin, van de Grondwet is het openbaar ministerie onafhankelijk in de individuele opsporing en vervolging onverminderd het recht van de bevoegde minister om de vervolging te bevelen en om de bindende richtlijnen van het strafrechtelijk beleid, inclusief die van het opsporings- en vervolgingsbeleid, vast te leggen.

B.42.3. De administratieve sanctie die voor de gemengde inbreuken is voorzien, kan slechts worden opgelegd indien het openbaar ministerie besluit om niet te vervolgen.

Het protocolakkoord is een overeenkomst die wordt opgesteld tussen het college van burgemeester en schepenen of het gemeentecollege en de voor de gemengde inbreuken bevoegde procureur des Konings. De nadere voorwaarden en het model van het protocolakkoord worden door de Koning bepaald, bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad. De gemeenteraad dient het protocolakkoord te bekrachtigen (artikel 23, § 1). De memorie van toelichting vermeldt daaromtrent :

« Het partnerschap met het parket is verstevigd door middel van een soepel protocolakkoord zodat duidelijk is in welke gevallen een administratieve boete opgelegd kan worden, eerder dan een strafrechtelijke. Dankzij dat akkoord kunnen eveneens praktische overeenkomsten gesloten worden, met name betreffende de termijnen waarbinnen één partner de andere moet informeren. Indien er geen overeenkomst is, voorziet de wet een specifieke regeling om te allen tijde een gebrek aan duidelijkheid te vermijden » (Parl. St. Kamer, 2012-2013, DOC 53-2712/001, p. 4).

De memorie van toelichting preciseert ook wat in het protocolakkoord kan worden opgenomen :

« 1° het type gemengde inbreuken waarvoor de partijen van mening zijn dat het over het algemeen meer opportuun is om administratieve sancties op te leggen;

2° de procedure voor verzending van het proces-verbaal van vaststelling van elke gemengde inbreuk, evenals de minimumtermijn en de modaliteiten inzake informatie door de bevoegde procureur des Konings ten opzichte van de sanctionerend ambtenaar over zijn wil om een informatie of onderzoek al dan niet te openen of vervolgingen in te stellen of om elk dossier zonder gevolg te klasseren bij gebrek aan voldoende bewijzen;

3° de modaliteiten inzake samenwerking en informatie-uitwisseling » (ibid., p. 18).

Het protocolakkoord is optioneel voor de lichte en zware gemengde inbreuken, bedoeld in artikel 3, 1° en 2°. De wetgever heeft in een wettelijke regeling voorzien voor de gevallen waarin geen protocolakkoord tot stand komt (artikel 23, §§ 2 en 3).

Het protocolakkoord is verplicht voor de inbreuken betreffende het stilstaan en parkeren, bedoeld in artikel 3, 3°.

B.42.4. Uit hetgeen voorafgaat blijkt dat de wetgever de essentiële elementen van de bestreden regeling inzake het protocolakkoord heeft vastgesteld. De onafhankelijkheid van het openbaar ministerie wordt door die regeling niet in het gedrang gebracht. Teneinde de grondwettelijk gewaarborgde opsporingsbevoegdheid te vrijwaren, moet evenwel worden aangenomen dat het protocolakkoord te allen tijde op initiatief van het openbaar ministerie kan worden aangepast.

B.42.5. Het protocolakkoord leeft alle wettelijke bepalingen na die met name betrekking hebben op de procedures waarin is voorzien voor de overtreders en kan de rechten van de overtreders niet schenden (artikel 23, § 1, derde lid, van de bestreden wet). Het komt de bevoegde rechter toe de naleving van die wettelijke bepalingen, alsook van de hogere rechtsnormen, waaronder de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, te controleren en in voorkomend geval het door de gemeenteraad bekrachtigde protocolakkoord buiten toepassing te laten.

B.43.1. De verzoekende partijen betwisten voorts het ontbreken van een georganiseerd administratief beroep « of een andere laagdrempelige, kosteloze en vormvrije manier om de administratieve geldboete te betwisten ».

B.43.2. Er bestaat geen algemeen beginsel dat eenieder die het voorwerp is van een administratieve sanctie het recht verleent om een administratief beroep in te stellen tegen de bestuurlijke beslissing die de sanctie oplegt.

Het staat aan de bevoegde wetgever om, rekening houdend met de autonomie van de lokale besturen, te oordelen of een administratief beroep moet worden georganiseerd. Het blijkt niet dat dienaangaande een onverantwoorde keuze is gemaakt, des te meer niet omdat de wetgever een snelle en soepele afhandeling van de geschillen over de opgelegde sancties mogelijk wilde maken, zonder evenwel afbreuk te doen aan de rechten van verdediging van de betrokkenen.

B.43.3. Het recht op toegang tot de rechter, dat met inachtneming van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet aan eenieder moet worden gewaarborgd, kan het voorwerp uitmaken van beperkingen, ook van financiële aard, voor zover die beperkingen geen afbreuk doen aan de essentie zelf van het recht op toegang tot een rechter.

B.43.4. Uit artikel 31, § 1, van de bestreden wet blijkt dat met een eenvoudig verzoekschrift beroep kan worden ingesteld bij de politierechtbank of de jeugdrechtbank. Het verzoekschrift bij de jeugdrechtbank is kosteloos. Voor het indienen van een verzoekschrift bij de politierechtbank is een rolrecht verschuldigd. Daarnaast kan de verzoeker, indien het beroep wordt afgewezen, worden veroordeeld tot het betalen van een rechtsplegingsvergoeding en, in uitzonderlijke gevallen, tot het betalen van een vergoeding wegens tergend en roekeloos geding.

Een regeling die de kosten ten laste van een van de partijen legt, doet op zich geen afbreuk aan het recht op toegang tot de rechter. Bovendien kunnen rechtzoekenden in een procedure voor de rechtbank in voorkomend geval een beroep doen op de regeling van de rechtsbijstand, waarin het Gerechtelijk Wetboek voorziet.

Het blijkt niet dat de toegang tot een rechter op onevenredige wijze wordt belemmerd.

B.44.1. De verzoekende partijen bekritiseren voorts de regeling inzake de herhaling. Meer bepaald zou het niet duidelijk zijn dat een nieuwe administratieve geldboete al dan niet verhoogd kan worden terwijl een beroep hangende is tegen een eerste sanctie. Het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie zou zijn geschonden doordat zij die beroep hebben ingesteld en zij die dat niet hebben gedaan gelijk zouden worden behandeld.

B.44.2. Krachtens artikel 7 van de bestreden wet is er sprake van herhaling wanneer de overtreder reeds werd gesanctioneerd voor eenzelfde inbreuk binnen vierentwintig maanden voorafgaand aan de nieuwe vaststelling van de inbreuk.

B.44.3. Zoals de Ministerraad doet opmerken, moet die bepaling aldus worden begrepen dat er voor de personen die tegen een administratieve geldboete een jurisdictioneel beroep hebben ingesteld, slechts na het te wijzen vonnis bij het opleggen van een nieuwe sanctie, rekening kan worden gehouden met eerder opgelegde sancties, zodat het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie niet is geschonden.

B.45.1. De verzoekende partijen betwisten ten slotte het ontbreken van procedurele waarborgen voor de bemiddelingsprocedure, met name wat de in acht te nemen procedureregels, de vertrouwelijkheid van de bemiddeling en de onpartijdigheid van de bemiddelaar betreft. Zij laken ook het feit dat de bemiddelingsprocedure niet verplicht is voor meerderjarigen.

B.45.2. Artikel 12, § 1, van de bestreden wet bepaalt :

« De sanctionerend ambtenaar kan een bemiddeling aan een meerderjarige overtreder voorstellen, wanneer aan de volgende voorwaarden wordt voldaan :

1° de gemeenteraad moet dit hebben voorzien in zijn reglement, evenals de procedure en de daarmee gepaard gaande nadere regels;

2° de instemming van de overtreder;

3° een slachtoffer werd geïdentificeerd ».

Wanneer de sanctionerend ambtenaar het welslagen van de bemiddeling vaststelt, kan hij geen administratieve geldboete meer opleggen. In geval van weigering van het aanbod of falen van de bemiddeling, kan de sanctionerend ambtenaar ofwel een gemeenschapsdienst voorstellen, ofwel een administratieve geldboete opleggen (artikel 13).

B.45.3. De verzoekende partijen voeren geen bepaling aan die de aldus aan de gemeenteraden verleende machtiging om de bemiddelingsprocedure nader uit te werken in de gemeentelijke reglementen in de weg staat.

B.45.4. De lokale bemiddeling is enkel verplicht voor een minderjarige overtreder (artikel 18, § 2). Er blijkt niet dat dienaangaande een onverantwoorde keuze is gemaakt, temeer daar de wetgever een snelle en soepele afhandeling van de geschillen over de opgelegde sancties mogelijk wilde maken, zonder evenwel de bijzondere situatie van minderjarige overtreders uit het oog te verliezen.

B.46.1. Ten slotte beklagen de verzoekende partijen zich erover dat de bestreden bepalingen in geen enkele vormvereiste en procedurele waarborg voorzien wanneer de schorsing, de intrekking of de sluiting, bedoeld in artikel 4, § 1, 2° tot 4°, als administratieve sanctie wordt opgelegd (vierde onderdeel van het tweede middel in de zaak nr. 5757). Het bestreden artikel 45, eerste lid, van de wet van 24 juni 2013 bepaalt dat het college van burgemeester en schepenen of het gemeentecollege de schorsing of de intrekking van een toestemming of vergunning en de sluiting van een inrichting, bedoeld in artikel 4, § 1, 2° tot 4°, kunnen opleggen. Bij die beslissing dienen die overheden zich ervan te vergewissen dat de schorsing, de intrekking of de sluiting evenredig is aan de zwaarte van de vastgestelde feiten (artikel 7, eerste lid, van de wet van 24 juni 2013).

B.46.2. Die sancties kunnen slechts worden opgelegd nadat de overtreder een voorafgaande verwittiging heeft gekregen. Die verwittiging bevat een uittreksel van het overtreden reglement of van de overtreden verordening (artikel 45, tweede lid, van de wet van 24 juni 2013).

B.46.3. Voor het overige dient het college van burgemeester en schepenen of het gemeentecollege, bij het nemen van de beslissing om een maatregel van schorsing, intrekking of sluiting op te leggen, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen.

B.46.4. In tegenstelling tot hetgeen het geval is voor de administratieve geldboeten bepaald in artikel 4, § 1, 1°, van de wet van 24 juni 2013, waarvoor artikel 31 van dezelfde wet de beroepsprocedure regelt, regelen de bestreden bepalingen niet het beroep tegen de beslissing van het college van burgemeester en schepenen of het gemeentecollege om een schorsing, intrekking of sluiting op te leggen. Tegen die beslissing kunnen evenwel een beroep tot nietigverklaring en een vordering tot schorsing worden ingesteld overeenkomstig de artikelen 14 en 17 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State. Bijgevolg is een daadwerkelijk rechterlijk toezicht verzekerd.

B.47. Voor het overige zetten de verzoekende partijen niet uiteen in welk opzicht afbreuk zou zijn gedaan aan de andere in hun middelen aangevoerde bepalingen en beginselen. De grieven, ten slotte, die voor het eerst in de memories van antwoord werden uiteengezet, zijn laattijdig en derhalve onontvankelijk.

B.48. Onder voorbehoud van de interpretaties vermeld in B.41.3, B.42.4 en B.44.3, zijn de middelen niet gegrond.

De bescherming van minderjarigen

B.49. Hoofdstuk 2 van de bestreden wet heeft als opschrift « Bijzondere bepalingen van toepassing op minderjarigen van veertien jaar en ouder ». Het bevat de artikelen 14 tot 19.

Artikel 14, § 1, bepaalt :

« De minderjarige die de volle leeftijd van veertien jaar heeft bereikt op het ogenblik van de feiten, kan het voorwerp uitmaken van een administratieve geldboete, zelfs wanneer deze persoon op het ogenblik van de beoordeling van de feiten meerderjarig is geworden ».

Vóór de inwerkingtreding van de bestreden wet kon een administratieve geldboete worden opgelegd aan de minderjarige die de volle leeftijd van zestien jaar heeft bereikt op het ogenblik van de feiten.

B.50. De verzoekende partijen betwisten de verlaging van de leeftijd vanaf welke een gemeentelijke administratieve sanctie kan worden opgelegd, van 16 naar 14 jaar (tweede en derde middel in de zaak nr. 5754 en vijfde middel, eerste onderdeel, in de zaak nr. 5757). Ze menen dat artikel 14, § 1, van de wet van 24 juni 2013 een schending inhoudt van de artikelen 10, 11 en 22bis van de Grondwet, in samenhang gelezen met meerdere bepalingen van het Verdrag inzake de rechten van het kind.

Zij zijn van oordeel dat die maatregel niet in verhouding staat tot de werkelijke overlast die minderjarigen veroorzaken en zij betwisten de opvoedkundige waarde van de geldboete die aan minderjarigen wordt opgelegd. Bovendien voeren zij aan dat de bestreden wet op substantiële wijze het niveau van bescherming van de minderjarigen vermindert en dat zij de minderjarigen die met toepassing van de bestreden wet worden gesanctioneerd anders behandelt dan de minderjarigen die voor dezelfde inbreuken onder het klassieke jeugdrechtssysteem vallen.

B.51.1. De verlaging van de leeftijdsgrens werd in de parlementaire voorbereiding als volgt verantwoord :

« Ter herinnering, in artikel 119bis van de Nieuwe Gemeentewet is de leeftijdgrens van de minderjarigen vastgelegd op 16 jaar. Bij de dagelijkse toepassing van artikel 119bis van de nieuwe gemeentewet stellen sommige gemeenten evenwel vast dat de leeftijd waarop jongeren overlast plegen, daalt. Voor de gemeenten die het wensen, is daarom voorzien dat de minderjarige gesanctioneerd kan worden vanaf de leeftijd van 14 jaar » (Parl. St., Kamer, 2012-2013, DOC 53-2712/001, p. 5).

« Dankzij die daling van de leeftijdsgrens kunnen de gemeenten een efficiënt beleid inzake overlastbestrijding voeren. Sommige gemeenten hebben immers vastgesteld dat de leeftijd waarop jongeren feiten plegen die aanleiding kunnen geven tot een gemeentelijke administratieve sanctie, daalt. Doordat de minderjarige gesanctioneerd kan worden vanaf de leeftijd van 14 jaar, geeft men aan de gemeenten die het wensen, de mogelijkheid om op te treden tegen de jongeren van die leeftijdscategorie die overlast zouden plegen » (ibid., pp. 12-13).

Ter verantwoording van de bestreden maatregel heeft de bevoegde minister ook erop gewezen dat in het Belgische recht reeds eerder administratieve sancties konden worden opgelegd aan jongeren vanaf veertien jaar. Zo kan de minderjarige vanaf die leeftijd een stadionverbod worden opgelegd, op basis van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming (Parl. St., Kamer, 2012-2013, DOC 53-2712/006, p. 76).

Zij heeft evenwel gepreciseerd dat de bestreden wet ook beoogt voor de minderjarigen in sterke garanties en aangepaste maatregelen te voorzien en dat deze laatste veeleer pedagogisch dan repressief van aard dienen te zijn (Parl. St., Kamer, 2012-2013, DOC 53-2712/001, p. 5, en DOC 53-2712/006, p. 9).

B.51.2. Wanneer de wetgever van oordeel is dat bepaalde gedragingen door de gemeenten moeten kunnen worden bestraft, vermag hij in de mogelijkheid te voorzien om niet voor strafsancties maar voor administratieve sancties te opteren. Het behoort in beginsel ook tot zijn beoordelingsvrijheid om te bepalen vanaf welke leeftijd die gedragingen mogen worden bestraft.

B.51.3. Zowel artikel 22bis, vierde lid, van de Grondwet als artikel 3, lid 1, van het Verdrag inzake de rechten van het kind verplichten de overheid om in de eerste plaats het belang van het kind in aanmerking te nemen in de procedures die op het kind betrekking hebben. Artikel 22bis, vijfde lid, van de Grondwet geeft de wetgever overigens de opdracht te waarborgen dat het belang van het kind de eerste overweging is.

Die bepalingen verhinderen de wetgever niet te bepalen vanaf welke leeftijd bepaalde gedragingen mogen worden gesanctioneerd, maar ze nopen hem wel ertoe bij de vaststelling van de strafbare gedragingen en bij de regeling van de procedure waarbij die sancties kunnen worden opgelegd, rekening te houden met de bijzondere situatie van de minderjarigen, onder meer op het vlak van hun persoonlijkheid en hun maturiteitsgraad.

B.51.4. Artikel 40 van het Verdrag inzake de rechten van het kind bepaalt :

« 1. De staten die partij zijn, erkennen het recht van ieder kind dat wordt verdacht van, vervolgd wegens of veroordeeld omwille van het begaan van een strafbaar feit, op een wijze van behandeling die geen afbreuk doet aan het gevoel van waardigheid en eigenwaarde van het kind, die de eerbied van het kind voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden van anderen vergroot, en waarbij rekening wordt gehouden met de leeftijd van het kind en met de wenselijkheid van het bevorderen van de herintegratie van het kind en van de aanvaarding door het kind van een opbouwende rol in de samenleving.

[...]

3. De Staten die partij zijn, streven ernaar de totstandkoming te bevorderen van wetten, procedures, autoriteiten en instellingen die in het bijzonder bedoeld zijn voor kinderen die worden verdacht van, vervolgd wegens of veroordeeld omwille van het begaan van een strafbaar feit, en, in het bijzonder :

a) een minimumleeftijd vast te stellen onder welke kinderen niet in staat worden geacht een strafbaar feit te begaan;

b) wanneer passend en wenselijk, maatregelen in te voeren voor de handelwijze ten aanzien van deze kinderen zonder dat men zijn toevlucht neemt tot gerechtelijke stappen, mits de rechten van de mens en de wettelijke garanties volledig worden geëerbiedigd.

[...] ».

Die bepaling houdt weliswaar de verplichting in om een minimumleeftijd vast te stellen onder welke kinderen niet in staat worden geacht een misdrijf te begaan, zonder evenwel zelf die leeftijd te bepalen. Zij verhindert de verdragsstaten niet een bestaande minimumleeftijd te verlagen.

B.51.5. Zoals het Hof bij zijn arrest nr. 6/2006 van 18 januari 2006 over het vroegere artikel 119bis van de Nieuwe Gemeentewet heeft geoordeeld, kan de invoering van administratieve geldboeten ten aanzien van minderjarigen de door de wetgever nagestreefde doelstellingen van preventie en repressie helpen te verwezenlijken.

Het staat niet aan het Hof om de opportuniteit van de leeftijdsverlaging of de opvoedkundige waarde van de administratieve sancties te beoordelen. Het Hof dient evenwel na te gaan of de bestreden bepalingen de rechten van de minderjarigen niet op onevenredige wijze beperken.

B.51.6. Indien de gemeenteraad in de mogelijkheid voorziet om administratieve geldboeten op te leggen aan minderjarigen, dient hij voorafgaandelijk het advies in te winnen van het orgaan of de organen die een adviesbevoegdheid hebben in jeugdzaken, indien die in de gemeente aanwezig zijn (artikel 4, § 5). De parlementaire voorbereiding vermeldt dat dit advies onder meer betrekking kan hebben op de minimumleeftijd van de minderjarigen (Parl. St., Kamer, 2012-2013, DOC 53-2712/002, p. 7). Aldus waarborgt de wet een verplicht overleg met de gespecialiseerde organen die met het oog op de bescherming van jongeren zijn opgericht.

B.51.7. Wanneer de gemeenteraad in zijn reglement erin voorziet dat minderjarigen het voorwerp kunnen uitmaken van een administratieve geldboete, rust op hem een informatieplicht. Hij dient meer bepaald alle in de gemeente wonende minderjarigen, ouders en voogden of andere personen die minderjarigen onder hun hoede hebben, via alle mogelijke communicatiemiddelen te informeren over de door minderjarigen gepleegde inbreuken die met administratieve sancties kunnen worden bestraft (artikel 15 van de bestreden wet).

De administratieve geldboeten die de gemeenten op grond van de bestreden wet voor de inbreuken op hun reglementen of verordeningen kunnen bepalen, mogen maximaal 175 of 350 euro bedragen, naargelang de overtreder minderjarig of meerderjarig is (artikel 4, § 1, 1°). De geldboete die aan een minderjarige kan worden opgelegd, bedraagt dus maximaal de helft van de geldboete die aan een meerderjarige kan worden opgelegd. De ouders, de voogd of de personen die de minderjarige onder hun hoede hebben, zijn burgerlijk aansprakelijk voor de betaling van de administratieve geldboete (artikel 14, § 2).

Wanneer de gemeenteraad in zijn reglement bepaalt dat de minderjarigen het voorwerp kunnen uitmaken van een administratieve geldboete, dient hij eveneens in een procedure van lokale bemiddeling te voorzien. De sanctionerend ambtenaar dient verplicht een aanbod van lokale bemiddeling voor te stellen aan minderjarigen die de volle leeftijd van veertien jaar op het ogenblik van de feiten hebben bereikt. De ouders, de voogd of de andere personen die minderjarigen onder hun hoede hebben, kunnen op hun verzoek de minderjarige begeleiden bij de bemiddeling. Wanneer de sanctionerend ambtenaar het welslagen van de bemiddeling vaststelt, kan hij geen administratieve geldboete meer opleggen. In geval van weigering van het aanbod of falen van de bemiddeling, kan de sanctionerend ambtenaar ofwel een gemeenschapsdienst voorstellen, ofwel een administratieve geldboete opleggen (artikel 18).

Een gemeenschapsdienst bestaat in een opleiding of een onbetaalde prestatie ten behoeve van de gemeenschap. Hij mag niet meer dan vijftien uur bedragen, hetgeen de helft is van de maximumduur voor volwassenen, en hij moet aangepast zijn aan de leeftijd en de capaciteiten van de minderjarige. De ouders, de voogd of de andere personen die minderjarigen onder hun hoede hebben, kunnen op hun verzoek de minderjarige begeleiden bij het uitvoeren van de gemeenschapsdienst. In geval van niet-uitvoering of weigering van de gemeenschapsdienst, kan de sanctionerend ambtenaar een administratieve geldboete opleggen (artikel 19).

Wanneer de administratieve procedure voor het opleggen van een administratieve geldboete in gang is gezet, brengt de voor het opleggen van de sanctie bevoegde overheid de stafhouder van de Orde van advocaten hiervan op de hoogte, zodat ervoor wordt gezorgd dat de betrokkene door een advocaat kan worden bijgestaan. De advocaat kan ook aanwezig zijn tijdens de bemiddelingsprocedure (artikel 16).

De minderjarige heeft, zoals de meerderjarige aan wie een administratieve sanctie wordt opgelegd, het recht om aan de sanctionerend ambtenaar te vragen zijn verweer mondeling uiteen te zetten. Indien die ambtenaar van oordeel is dat een administratieve geldboete moet worden opgelegd die niet hoger is dan 70 euro, « heeft de overtreder het recht niet om te vragen zijn verweer mondeling uiteen te zetten » (artikel 25, § 4). In de Franstalige versie van de bepaling is evenwel sprake van « contrevenant majeur », waaruit moet worden afgeleid dat een minderjarige in elk geval het recht heeft om te worden gehoord. Een andere interpretatie zou overigens niet te rijmen zijn met artikel 12 van het Verdrag inzake de rechten van het kind dat, voor het kind dat in staat is zijn eigen mening te vormen, voorziet in het recht om te worden gehoord in iedere gerechtelijke en bestuurlijke procedure die het kind betreft.

Tegen de beslissing tot het opleggen van een administratieve geldboete kan de minderjarige via kosteloos verzoekschrift beroep indienen bij de jeugdrechtbank. Ook de ouders, de voogd of de andere personen die minderjarigen onder hun hoede hebben, kunnen beroep instellen. De jeugdrechtbank blijft bevoegd indien de overtreder meerderjarig is geworden op het ogenblik van de uitspraak. De jeugdrechtbank kan de beslissing bevestigen of herzien. Zij kan de administratieve geldboete ook vervangen door een maatregel van bewaring, behoeding of opvoeding, bepaald bij artikel 37 van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming, het ten laste nemen van minderjarigen die een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd en het herstel van de door dit feit veroorzaakte schade. De beslissing van de jeugdrechtbank is in beginsel niet vatbaar voor hoger beroep. Wanneer de jeugdrechtbank echter beslist om de administratieve sanctie te vervangen door een maatregel van bewaring, behoeding of opvoeding zoals bedoeld in artikel 37 van de voormelde wet, is haar beslissing wel vatbaar voor hoger beroep. In dat geval zijn de procedures bedoeld in de voormelde wet van toepassing (artikel 31).

De onmiddellijke betaling is ten slotte uitgesloten indien de overtreder « minder dan 18 jaar oud is of onder het statuut van verlengde minderjarigheid valt of onbekwaam is verklaard » (artikel 39, 1°).

B.51.8. In zoverre zij in de mogelijkheid voorziet voor de gemeente om bepaalde gedragingen te bestraffen met administratieve geldboeten, opgelegd aan de minderjarigen die op het ogenblik van de feiten de leeftijd van veertien jaar hebben bereikt, doet de bestreden wet, rekening houdend met de vermelde waarborgen, niet op onevenredige wijze afbreuk aan de rechten van die minderjarigen.

B.52.1. De verzoekende partijen betwisten voorts de deugdelijkheid van de procedure van ouderlijke betrokkenheid, van de lokale bemiddelingsprocedure en van de regeling van de gemeenschapsdienst zoals geregeld in de artikelen 17 tot 19 van de wet van 24 juni 2013 (vierde middel in de zaak nr. 5754 en tweede middel, vijfde onderdeel, en vijfde middel, tweede onderdeel, in de zaak nr. 5757). Ze voeren aan dat die bepalingen een schending inhouden van de artikelen 10, 11 en 22bis van de Grondwet, in samenhang gelezen met de artikelen 3 en 40 van het Verdrag inzake de rechten van het kind en met de artikelen 6 en 14 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

B.52.2. In het kader van de procedure van ouderlijke betrokkenheid informeert de sanctionerend ambtenaar per aangetekende brief de ouders, de voogd of de personen die de hoede hebben over de minderjarige, over de vastgestelde feiten en verzoekt hen om hun mondelinge of schriftelijke opmerkingen mee te delen over die feiten en de eventueel te nemen opvoedkundige maatregelen. Hij kan hiertoe een ontmoeting vragen met de ouders, de voogd of de personen die de minderjarige onder hun hoede hebben en de minderjarige (artikel 17, § 2, van de bestreden wet).

Indien hij tevreden is over de voorgestelde opvoedkundige maatregelen, kan de sanctionerend ambtenaar hetzij de zaak in dat stadium van de procedure afsluiten, hetzij de administratieve procedure opstarten (artikel 17, § 3).

De sanctionerend ambtenaar dient na de procedure van ouderlijke betrokkenheid een aanbod van lokale bemiddeling voor te stellen en hij kan, in geval van weigering van het aanbod of falen van de bemiddeling, een gemeenschapsdienst voorstellen. Anders dan wat de verzoekende partijen aannemen, houdt die laatste bevoegdheid niet in dat de sanctionerend ambtenaar een gemeenschapsdienst vermag op te leggen. Het betreft bijgevolg slechts een voorstel, waarop de minderjarige niet verplicht is in te gaan.

B.52.3. In de parlementaire voorbereiding wordt de procedure van ouderlijke betrokkenheid verduidelijkt :

« De minister is van mening dat de procedure van ouderlijke betrokkenheid niet mag worden gelijkgesteld met een vorm van sanctie. Deze procedure werd in het wetsontwerp opgenomen op basis van de opmerkingen van de jeugdrechters, die deze procedure onontbeerlijk achten om normgevend te kunnen optreden en ouderlijke verantwoordelijkheid aan te moedigen. Dit artikel biedt de gemeenten daartoe de mogelijkheid, maar voorziet tegelijkertijd in een minimaal raamwerk waarbinnen de gemeenten tot een dergelijke procedure kunnen beslissen. De procedure van ouderlijke betrokkenheid vindt plaats in de voorafgaande fase; als zij tot een bevredigend resultaat leidt, hoeft niet verder te worden opgetreden. Dit toont aan dat het wetsontwerp wel degelijk een pedagogische strekking heeft » (Parl. St., Kamer, 2012-2013, DOC 53-2712/006, p. 82).

B.52.4. De verzoekende partijen gaan verkeerdelijk uit van de veronderstelling dat de procedure van ouderlijke betrokkenheid onder het toepassingsgebied van de artikelen 12 en 14 van de Grondwet valt. Het gaat om een begeleidingsmaatregel die de rol van de ouders inzake de opvoeding van de minderjarige en hun verantwoordelijkheid ten aanzien van diens normoverschrijdend gedrag beoogt te benadrukken en die precies ertoe strekt de sanctionering van overheidswege te vermijden. Aangezien de pedagogische maatregel door de ouders wordt opgelegd en niet door de rechter of het bestuur, valt het redelijkerwijze te verantwoorden dat de inhoud en de draagwijdte van de maatregel niet door de wetgever maar in de eerste plaats door de ouders wordt bepaald.

B.52.5. Door te voorzien in een procedure van ouderlijke betrokkenheid, in een lokale bemiddelingsprocedure en in de mogelijkheid van een gemeenschapsdienst, die achtereenvolgens aan de minderjarige kunnen of, in het geval van de bemiddeling, moeten worden voorgesteld vooraleer de sanctionerend ambtenaar de administratieve procedure opstart, is de wetgever tegemoetgekomen aan de bijzondere situatie van de minderjarigen die een inbreuk plegen op de gemeentelijke reglementen en verordeningen.

De voormelde maatregelen vormen instrumenten waarmee de minderjarige, trapsgewijze, op een alternatieve manier bewust wordt gemaakt van de overlast die hij of zij heeft veroorzaakt, « waarbij rekening wordt gehouden met de leeftijd van het kind en met de wenselijkheid van het bevorderen van de herintegratie van het kind en van de aanvaarding door het kind van een opbouwende rol in de samenleving » (artikel 40, lid 1, van het Verdrag inzake de rechten van de kind).

B.52.6. Doordat hij de nadere uitwerking en toepassing van die instrumenten aan de lokale overheden heeft toevertrouwd, heeft de wetgever voorts ervoor gekozen de lokale overlastbestrijding op het naar zijn oordeel meest geschikte niveau ten uitvoer te doen brengen.

Een verschil in behandeling in aangelegenheden waarin de gemeenten over een eigen bevoegdheid beschikken is het legitieme gevolg van een onderscheiden beleid en kan op zich niet strijdig worden geacht met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

Bovendien zijn de lokale besturen onderworpen aan een democratische controle en ontsnappen hun handelingen niet aan de controle door de rechter. De toetsing daarvan behoort niet tot de bevoegdheid van het Hof.

De kwalificatie- en onafhankelijkheidsvoorwaarden van de sanctionerend ambtenaar zijn nader bepaald in een koninklijk besluit van 21 december 2013. De toetsing van die voorwaarden en van het optreden van de sanctionerend ambtenaar komt evenmin aan het Hof toe.

B.52.7. In zoverre een verschil in behandeling van minderjarigen wordt aangevoerd doordat de informatieplicht voor de gemeente enkel geldt ten aanzien van haar eigen inwoners, volstaat het te verwijzen naar in de gewesten toepasselijke bepalingen volgens welke de reglementen en verordeningen van de gemeenteraad, van het college van burgemeester en schepenen of het gemeentecollege en van de burgemeester worden bekendgemaakt.

De wetgever vermag overigens redelijkerwijze te oordelen dat de gemeentelijke overheden niet ertoe zouden kunnen worden verplicht voor hun reglementen en verordeningen eenzelfde bekendmaking te verzekeren als die waarin is voorzien voor de bepalingen die alle inwoners van het Rijk aanbelangen, vermits die reglementen en verordeningen normalerwijze slechts een lokaal belang hebben.

B.53. Voor het overige zetten de verzoekende partijen niet uiteen in welk opzicht afbreuk zou zijn gedaan aan de andere in hun middelen aangevoerde bepalingen en beginselen.

De grieven, ten slotte, die voor het eerst in de memories van antwoord werden uiteengezet, zijn laattijdig en derhalve onontvankelijk.

B.54. Onder voorbehoud van de interpretatie vermeld in B.51.7, zesde alinea, zijn de middelen niet gegrond.

Wat het tijdelijk plaatsverbod betreft

Het strafrechtelijk wettigheidsbeginsel

B.55. De verzoekende partijen voeren aan dat de omschrijving van de gedragingen die aanleiding kunnen geven tot een tijdelijk plaatsverbod zoals bedoeld in artikel 134sexies van de Nieuwe Gemeentewet, ingevoegd bij artikel 47 van de bestreden wet, strijdig is met het strafrechtelijk wettigheidsbeginsel, zoals gewaarborgd door de in B.13 vermelde bepalingen (tweede onderdeel van het vierde middel in de zaak nr. 5757 en tweede onderdeel van het vierde middel in de zaak nr. 5799).

B.56.1. Artikel 134sexies van de Nieuwe Gemeentewet bepaalt :

« § 1. De burgemeester kan, in geval van verstoring van de openbare orde veroorzaakt door individuele of collectieve gedragingen, of in geval van herhaaldelijke inbreuken op de reglementen en verordeningen van de gemeenteraad gepleegd op eenzelfde plaats of ter gelegenheid van gelijkaardige gebeurtenissen en die een verstoring van de openbare orde of een overlast met zich meebrengen, beslissen over te gaan tot een tijdelijk plaatsverbod van een maand, tweemaal hernieuwbaar, jegens de dader of de daders van deze gedragingen.

§ 2. Onder ' tijdelijk plaatsverbod ' wordt verstaan het verbod binnen te treden in een of meerdere duidelijke perimeters van plaatsen die als toegankelijk voor het publiek worden bepaald, gelegen binnen een gemeente, zonder evenwel het geheel van het grondgebied te beslaan. Worden beschouwd als plaats die toegankelijk is voor het publiek elke plaats die gelegen is in de gemeente die niet enkel toegankelijk is voor de beheerder van de plaats, voor degene die er werkt of voor degenen die er individueel worden uitgenodigd, met uitzondering van de woonplaats, de plaats van het werk of de plaats van de onderwijs of opleidingsinstelling van de overtreder.

§ 3. De in § 1 bedoelde beslissing moet aan de volgende voorwaarden voldoen :

1° met redenen omkleed zijn op basis van de hinder die verband houdt met de openbare orde;

2° bevestigd worden door het college van burgemeester en schepenen of het gemeentecollege, bij de eerstvolgende vergadering, na de dader of de daders van die gedragingen of hun raadsman te hebben gehoord en nadat hij de mogelijkheid heeft gehad ter gelegenheid hiervan zijn verdedigingsmiddelen schriftelijk of mondeling te doen gelden, behalve indien hij, na te zijn uitgenodigd via een aangetekende brief, zich niet heeft gemeld en geen geldige motieven naar voren gebracht heeft voor zijn afwezigheid of zijn verhindering.

§ 4. De beslissing kan worden genomen, ofwel na een door de burgemeester betekende schriftelijke verwittiging die de dader of de daders van die gedragingen op de hoogte brengt van het feit dat een nieuwe inbreuk op een identieke plaats of ter gelegenheid van gelijkaardige gebeurtenissen aanleiding zal kunnen geven tot een plaatsverbod, ofwel, met het oog op de ordehandhaving, zonder verwittiging.

§ 5. In geval van niet-naleving van het tijdelijk plaatsverbod, kan de dader of kunnen de daders van die gedragingen gestraft worden met een administratieve geldboete zoals voorzien door de wet van 24 juni 2013 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties ».

B.56.2. Artikel 134sexies van de Nieuwe Gemeentewet, ingevoegd bij artikel 47 van de bestreden wet, voorziet in de mogelijkheid van een tijdelijk plaatsverbod. De burgemeester kan daartoe overgaan, enerzijds, « in geval van verstoring van de openbare orde veroorzaakt door individuele of collectieve gedragingen » en, anderzijds, « in geval van herhaaldelijke inbreuken op de reglementen en verordeningen van de gemeenteraad gepleegd op eenzelfde plaats of ter gelegenheid van gelijkaardige gebeurtenissen en die een verstoring van de openbare orde of een overlast met zich meebrengen ».

B.56.3. In de parlementaire voorbereiding werd die bepaling als volgt verantwoord :

« In de Nieuwe Gemeentewet wordt er een nieuw artikel 134sexies ingevoegd dat bepaalt dat de burgemeester, in geval van verstoring van de openbare orde veroorzaakt door individuele of collectieve gedragingen, of in geval van herhaaldelijke inbreuken op de reglementen en verordeningen van de gemeenteraad gepleegd op eenzelfde plaats of ter gelegenheid van identieke gebeurtenissen en die een verstoring van de openbare orde met zich meebrengen, kan beslissen over te gaan tot een tijdelijk plaatsverbod van 1 maand, tweemaal hernieuwbaar, jegens de dader(s) van deze gedragingen. Dit plaatsverbod mag de termijn van drie maanden niet overschrijden.

Het begrip ' plaatsverbod ' wordt overigens gedefinieerd. Het betreft het verbod binnen te treden in een of meerdere duidelijke perimeters van plaatsen die als toegankelijk voor het publiek worden bepaald, gelegen binnen een gemeente, zonder evenwel het geheel van het grondgebied te beslaan. Worden beschouwd als ' voor het publiek toegankelijke plaats ' elke plaats die gelegen is in de gemeente die niet enkel toegankelijk is voor de beheerder van de plaats, voor degene die er werkt of voor degenen die er individueel worden uitgenodigd, met uitzondering van de woonplaats, de plaats van het werk of de plaats van de onderwijs- of opleidingsinstelling van de overtreder.

De beheerder is niet noodzakelijkerwijs de eigenaar, maar kan bijvoorbeeld de huurder van een zaal zijn. Onder ' personen die er werken ', worden niet uitsluitend de bedienden van de desbetreffende onderneming bedoeld, maar de personen in dienst van een onderaannemer of de personen die er herstellingen doen, kunnen eveneens als dusdanig worden beschouwd. Een huwelijk is bijvoorbeeld geen voor het publiek toegankelijke plaats vermits het feest uitsluitend toegankelijk is voor de genodigden die persoonlijk op dit feest werden uitgenodigd. Men dient dus telkens na te gaan of er een rechtstreekse juridische band is tussen de beheerder en de aanwezige persoon.

De beslissing van de burgemeester moet aan een bepaald aantal voorwaarden voldoen.

In paragraaf 4 van dit artikel wordt de mogelijkheid voorzien om de dader of de daders van die gedragingen te verwittigen.

Paragraaf 5 bepaalt dat een administratieve geldboete door de sanctionerend ambtenaar kan worden opgelegd in het geval het plaatsverbod niet werd nageleefd. De niet-naleving van een op voorhand opgelegd plaatsverbod zal dus een nieuwe inbreuk vormen, die zal leiden tot de vervolging van een nieuwe administratieve procedure. Het betreft een louter administratieve inbreuk.

Overigens, in tegenstelling tot het advies van de Raad van State, gaat het wel degelijk om een maatregel van bestuurlijke politie, voorzien om te strijden tegen de verstoring der openbare orde. Deze maatregel zal een maand duren en tweemaal hernieuwbaar zijn wanneer de vastgestelde verstoringen aanhouden » (Parl. St., Kamer, 2012-2013, DOC 53-2712/001, pp. 27-28).

In de Kamercommissie verklaarde de minister van Binnenlandse Zaken :

« Een nieuwe bepaling van de gemeentewet zal de bestuurlijke politiebevoegdheden van de burgemeester uitbreiden; die zal een tijdelijk plaatsverbod kunnen opleggen bij een verstoring van de openbare orde die veroorzaakt wordt door individueel of collectief gedrag, of bij herhaalde overtredingen van de regelgeving en ordonnanties van de gemeenteraad, en zulks op eenzelfde plek in de gemeente of bij soortgelijke gebeurtenissen in de gemeente die een verstoring van de openbare orde met zich meebrengen. De daders van deze gedragingen kunnen een plaatsverbod krijgen van 1 maand, een periode die tweemaal hernieuwbaar is.

De beslissing zal gemotiveerd moeten worden op basis van de vaststelling van een verstoring van de openbare orde en moet worden bevestigd tijdens het eerstvolgende college van burgemeester en schepenen, nadat de overtreder of diens raadgever is gehoord » (Parl. St., Kamer, 2012-2013, DOC 53-2712/006, p. 9).

De minister voegde hier nog het volgende aan toe :

« [De] maatregel, zoals voorzien in het wetsontwerp, [is] duidelijk een maatregel [...] van bijzondere bestuurlijke politie, in die zin dat het gaat om een maatregel :

- die door de burgemeester wordt genomen,

- die getroffen wordt om ofwel de verstoring van de openbare orde te voorkomen of te doen stoppen,

- tegen een verstoring van de openbare orde die veroorzaakt wordt door individuele of collectieve gedragingen of door herhaaldelijke inbreuken op de reglementen en ordonnanties van de gemeenteraad.

Er dient te worden aangestipt dat het tijdelijk plaatsverbod omwille van herhaaldelijke inbreuken slechts kan worden beschouwd als een maatregel van bestuurlijke politie en niet als een sanctie, aangezien de maatregel geen enkele beslissing met zich meebrengt met betrekking tot de gegrondheid van een betichting in strafzaken in de zin van artikel 6 EVRM.

Overigens voorziet artikel 47 van het wetsontwerp, tot invoeging van een artikel 134sexies in de Nieuwe Gemeentewet, dat de beslissing van de burgemeester gemotiveerd moet zijn op basis van de hinder die verband houdt met de openbare orde. Teneinde de preventieve aard van de maatregel van bijzondere bestuurlijke politie te benadrukken, wordt voorzien dat de daders van de maatregel het voorwerp dienen uit te maken van een voorafgaande verwittiging. De burgemeester dient er zich geval per geval van te vergewissen of het gedrag van de betrokkene zodanig is dat het opleggen van een tijdelijk plaatsverbod zich opdringt omwille van redenen van openbare ordehandhaving. Het nieuwe artikel 134sexies, § 3, van de Nieuwe Gemeentewet bindt zonder enige dubbelzinnigheid het tijdelijk plaatsverbod aan de openbare ordehandhaving. De beslissing wordt voor korte duur genomen en is tweemaal hernieuwbaar voor een duur van een maand. Zij dient bovendien te worden bevestigd door het College van Burgemeester en Schepenen. De criteria zijn derhalve aanwezig om de regering toe te staan de nieuwe maatregel te bestempelen als maatregel van bestuurlijke politie.

Dat heeft ook tot gevolg dat de maatregelen niet worden beschouwd als administratieve sancties, en ook niet als dusdanig worden opgenomen in het daartoe voorziene register » (ibid., pp. 41-42).

De minister verklaarde eveneens :

« Het gaat echter wel degelijk om een maatregel van bestuurlijke politie. De maatregel wordt immers genomen door de burgemeester, en niet door de sanctionerend ambtenaar. Bovendien is er geen sprake van een logica van sanctionering, maar gaat het om een preventieve maatregel in het kader van de handhaving van de openbare orde. Er wordt immers voorzien in een voorafgaande waarschuwing.

In dit verband werden bovendien de burgemeesters geconsulteerd bij de opmaak van de regelgeving. De burgemeesters toonden zich een voorstander van de bepaling.

[De] modaliteiten van de maatregel [werden] strikt [...] geregeld. Aangezien het gaat om een maatregel van bestuurlijke politie, is tegen de beslissing een beroep mogelijk voor de Raad van State » (ibid., p. 107).

B.57.1. Op grond van de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens zou een administratieve maatregel zoals het tijdelijk plaatsverbod enkel kunnen worden beschouwd als een strafsanctie in de zin van artikel 7 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, indien hij volgens de internrechtelijke kwalificatie een strafrechtelijk karakter heeft, of indien uit de aard van de inbreuk, namelijk de algemene draagwijdte ervan en het preventieve en repressieve karakter van de sanctie, blijkt dat het om een strafsanctie gaat, of nog indien uit de aard en de ernst van de sanctie die de betrokkene ondergaat, blijkt dat zij een bestraffend en daardoor ontradend karakter heeft (zie EHRM, grote kamer, 23 november 2006, Jussila t. Finland, §§ 29-38).

B.57.2. Uit de in B.56.3 aangehaalde parlementaire voorbereiding blijkt dat de wetgever het tijdelijk plaatsverbod niet heeft opgevat als een straf maar als een « een maatregel van bestuurlijke politie » (Parl. St., Kamer, 2012-2013, DOC 53-2712/001, pp. 5 en 28).

B.57.3. De maatregel van het tijdelijk plaatsverbod werd door de wetgever ingeschreven in artikel 134sexies van de Nieuwe Gemeentewet en is duidelijk onderscheiden van de in de bestreden artikelen 2 tot 4 van de wet van 24 juni 2013 bedoelde straffen en administratieve sancties die de gemeenteraad kan bepalen voor de inbreuken op zijn reglementen of verordeningen. In tegenstelling tot de in die bepalingen bedoelde administratieve sancties, komt de beslissing om over te gaan tot een tijdelijk plaatsverbod aan de burgemeester, en niet aan de sanctionerend ambtenaar toe. Het tijdelijk plaatsverbod is niet onderworpen aan de procedure die geldt voor de gemeentelijke administratieve sancties en wordt niet opgenomen in het in artikel 44 van diezelfde wet bedoelde register van de administratieve sancties.

B.57.4. De burgemeester kan beslissen over te gaan tot een tijdelijk plaatsverbod in geval van verstoring van de openbare orde, veroorzaakt door individuele of collectieve gedragingen, of in geval van herhaalde inbreuken op de reglementen en verordeningen van de gemeenteraad gepleegd op eenzelfde plaats of ter gelegenheid van gelijkaardige gebeurtenissen en die een verstoring van de openbare orde of een overlast met zich meebrengen.

Aldus veronderstelt de beslissing om tot een tijdelijk plaatsverbod over te gaan steeds dat er een verstoring van de openbare orde of het veroorzaken van overlast aan voorafgaat. Daarom dient die beslissing met redenen te zijn omkleed « op basis van de hinder die verband houdt met de openbare orde » (artikel 134sexies, § 3, 1°, van de Nieuwe Gemeentewet). In beginsel dient die beslissing te worden voorafgegaan door een door de burgemeester betekende schriftelijke verwittiging, tenzij wanneer de ordehandhaving het vereist (artikel 134sexies, § 4, van de Nieuwe Gemeentewet).

Het tijdelijk plaatsverbod beoogt de openbare orde te handhaven door een gedraging die de openbare orde verstoort te doen stoppen en door een herhaling van die verstoring in de toekomst te vermijden. Dat is ook het geval wanneer de beslissing om tot een tijdelijk plaatsverbod over te gaan wordt hernieuwd : uit de voormelde parlementaire voorbereiding blijkt dat die beslissing enkel kan worden genomen wanneer de vastgestelde verstoringen van de openbare orde aanhouden.

B.57.5. Zowel uit de tekst van artikel 134sexies, § 1, van de Nieuwe Gemeentewet, meer bepaald door het gebruik van de term « kan », als uit de parlementaire voorbereiding van die bepaling, blijkt dat de bevoegde overheden geval per geval, rekening houdend met alle omstandigheden van de zaak, moeten uitmaken of de openbare orde vereist dat een tijdelijk plaatsverbod wordt opgelegd. De bestreden bepaling dient dan ook zo te worden geïnterpreteerd dat herhaalde inbreuken op de reglementen en verordeningen van de gemeenteraad op zich niet volstaan om over te gaan tot een tijdelijk plaatsverbod : de burgemeester dient vast te stellen dat die herhaalde inbreuken de openbare orde verstoren of overlast veroorzaken.

B.57.6. Het tijdelijk plaatsverbod is slechts geldig voor een termijn van één maand, tweemaal hernieuwbaar, en beperkt tot « een of meerdere duidelijke perimeters van plaatsen die als toegankelijk voor het publiek worden bepaald, gelegen binnen een gemeente, zonder evenwel het geheel van het grondgebied te beslaan » (artikel 134sexies, § 2, van de Nieuwe Gemeentewet). De bestreden bepaling dient dan ook zo te worden geïnterpreteerd dat het plaatsverbod nooit langer mag duren en niet een perimeter mag bestrijken die groter is dan hetgeen noodzakelijk is om de verstoring van de openbare orde te verhinderen of te beëindigen. De termijn van één maand dient te worden opgevat als een, zij het hernieuwbaar, maximum. De bestreden bepaling verhindert de burgemeester derhalve niet om een tijdelijk plaatsverbod van minder dan een maand op te leggen.

Overigens kan het verbod slechts betrekking hebben op een duidelijke perimeter van bepaalde plaatsen zodat het niet algemeen en abstract kan gelden voor een wijk of een geheel van straten van de gemeente, maar daarentegen de betrokken plaatsen duidelijk moet aangeven.

B.57.7. Uit wat voorafgaat blijkt dat het tijdelijk plaatsverbod er niet op gericht is om de persoon te bestraffen die zich schuldig maakt aan gedragingen die de openbare orde verstoren of die overlast veroorzaken, maar wel beoogt voor de toekomst de problemen op te lossen die de inbreuken op een deel van het grondgebied van de gemeente deden ontstaan. Derhalve beoogt die maatregel niet, zoals in het geval van het opleggen van een gemeentelijke administratieve sanctie, de bestraffing van een overtreding, maar de beveiliging tegen een gevaarsdreiging of een risico op nieuwe verstoringen van de openbare orde of het veroorzaken van overlast in de toekomst.

Echter, wanneer de persoon aan wie het plaatsverbod werd opgelegd die maatregel negeert, kan hem een administratieve geldboete worden opgelegd zoals daarin is voorzien in de wet van 24 juni 2013 en zijn de procedures inzake de gemeentelijke administratieve sancties van toepassing.

B.57.8. Het tijdelijk plaatsverbod is derhalve een maatregel van bestuurlijke politie die past in het kader van de bevoegdheden van de burgemeester om de orde in zijn gemeente te handhaven. Het staat aan de bevoegde rechter bij wie beroep wordt ingesteld tegen zulk een maatregel, te controleren of die maatregel strikt beperkt is tot dat doel. Uit wat voorafgaat vloeit voort dat het tijdelijk plaatsverbod geen sanctie van strafrechtelijke aard is in de zin van de in B.13 vermelde bepalingen, die het wettigheidsbeginsel in strafzaken verankeren. Bijgevolg zijn die bepalingen niet van toepassing.

B.58. In zoverre de verzoekende partijen in de onder B.13 aangegeven middelen nog verwijzen naar andere referentienormen, zetten zij niet uiteen in welk opzicht die zouden kunnen zijn geschonden, zodat de middelen op dat punt niet ontvankelijk zijn.

B.59. Onder voorbehoud van de interpretaties vermeld in B.57.5 en B.57.6, zijn de middelen niet gegrond.

Het recht op persoonlijke vrijheid, de vrijheid van meningsuiting, de vrijheid van (vak)vereniging en van vergadering en het recht op collectief onderhandelen

B.60.1. De verzoekende partijen voeren aan dat het tijdelijk plaatsverbod, dat door de burgemeester kan worden beslist op grond van artikel 47 van de bestreden wet, een beperking van de persoonlijke vrijheid inhoudt die in strijd is met, onder meer, de artikelen 12 en 13 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met artikel 2.1 van het Vierde Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, doordat de uitvoerende macht « een vrijheidsberovende maatregel » zou kunnen nemen (tweede onderdeel van het vierde middel in de zaak nr. 5757 en het tweede onderdeel van het vierde middel in de zaak nr. 5799).

B.60.2. Artikel 13 van de Grondwet bepaalt :

« Niemand kan tegen zijn wil worden afgetrokken van de rechter die de wet hem toekent ».

B.60.3. Die grondwetsbepaling verhindert niet dat de wetgever de burgemeester de bevoegdheid verleent om een administratieve politiemaatregel te nemen. In tegenstelling tot wat de verzoekende partijen aanvoeren, kent de bestreden bepaling de burgemeester geen bevoegdheden toe die zijn voorbehouden aan de rechterlijke macht.

B.60.4. Bovendien staan, bij gebrek aan een afwijkende bepaling in de wet van 24 juni 2013, een beroep tot nietigverklaring en een vordering tot schorsing open tegen die beslissing bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, overeenkomstig de artikelen 14 en 17 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State.

B.60.5. Artikel 2 van het Vierde Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens bepaalt :

« 1. Een ieder die zich wettig op het grondgebied van een Staat bevindt, heeft het recht zich daar vrij te verplaatsen en er in vrijheid woonplaats te kiezen.

2. Een ieder is vrij welk land ook, met inbegrip van het zijne, te verlaten.

3. De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden gebonden dan die welke bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving nodig zijn in het belang van 's lands veiligheid of van de openbare veiligheid, ter handhaving van de openbare orde, ter voorkoming van strafbare handelingen, ter bescherming van de gezondheid of van de goede zeden of ter bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

4. De in het eerste lid genoemde rechten kunnen ook, in bepaaldelijk omschreven gebieden, worden gebonden aan bij de wet voorziene beperkingen, welke gerechtvaardigd worden door het openbaar belang in een democratische samenleving ».

B.60.6. De door die bepaling gewaarborgde vrijheid van beweging is niet absoluut. Beperkingen zijn mogelijk voor zover ze bij wet zijn bepaald en nodig zijn in een democratische samenleving, onder meer, om de openbare orde te handhaven of om de rechten en vrijheden van anderen te beschermen.

B.60.7. Om een tijdelijk plaatsverbod te kunnen opleggen, dient de burgemeester te oordelen dat er sprake is van een verstoring van de openbare orde veroorzaakt door individuele of collectieve gedragingen, of van herhaalde inbreuken op de reglementen en verordeningen van de gemeenteraad gepleegd op eenzelfde plaats of ter gelegenheid van gelijkaardige gebeurtenissen en die een verstoring van de openbare orde of een overlast met zich meebrengen. Het tijdelijk plaatsverbod streeft derhalve een wettig doel na.

B.60.8. De burgemeester die het tijdelijk plaatsverbod oplegt, beslist over de duur ervan, binnen de grenzen bepaald in artikel 134sexies, § 1, van de Nieuwe Gemeentewet. Hij bepaalt tevens « een of meerdere duidelijke perimeters van plaatsen die als toegankelijk voor het publiek worden bepaald, gelegen binnen [de] gemeente », binnen welke het plaatsverbod geldt (artikel 134sexies, § 2, van de Nieuwe Gemeentewet). De beslissing om een tijdelijk plaatsverbod op te leggen, dient « met redenen omkleed [te] zijn op basis van de hinder die verband houdt met de openbare orde » (artikel 134sexies, § 3, 1°, van de Nieuwe Gemeentewet). Zoals is vermeld in B.57.6, mag het plaatsverbod niet langer duren en niet een perimeter bestrijken die groter is dan hetgeen noodzakelijk is om de verstoring van de openbare orde te verhinderen of te beëindigen. Die maatregel dient bijgevolg evenredig te zijn met het nagestreefde doel. Het komt aan de bevoegde rechter toe om hierop toezicht uit te oefenen.

B.60.9. In die omstandigheden is het tijdelijk plaatsverbod bestaanbaar met de vrijheid van beweging, gewaarborgd door artikel 2 van het Vierde Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

B.61.1. De verzoekende partijen voeren nog aan dat het plaatsverbod de uitoefening van andere grondrechten onmogelijk kan maken, en daarom onbestaanbaar is met de artikelen 19, 25, 26 en 27 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 10 en 11 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

B.61.2. Het loutere feit dat de burgemeester een tijdelijk plaatsverbod kan opleggen, houdt geen inmenging in de door de verzoekende partijen aangevoerde grondrechten in. Of er al dan niet sprake is van een dergelijke inmenging, is afhankelijk van de concrete omstandigheden waarin de burgemeester een dergelijk plaatsverbod oplegt. Het komt aan de bevoegde rechter toe om hierop toezicht uit te oefenen.

B.62. Het tijdelijk plaatsverbod dat de burgemeester luidens het bestreden artikel 47 kan opleggen, houdt geen vrijheidsberoving door aanhouding of gevangenhouding in. Bijgevolg is artikel 5 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens niet van toepassing op die maatregel. Het tijdelijk plaatsverbod is evenmin een straf in de zin van artikel 7 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens. Bijgevolg is ook artikel 6 van dat Verdrag niet van toepassing op die maatregel.

B.63. Het tijdelijk plaatsverbod is derhalve niet onbestaanbaar met de door de verzoekende partijen aangevoerde bepalingen.

B.64. De middelen zijn niet gegrond.

Het recht op een behoorlijke rechtsbedeling

B.65.1. De verzoekende partijen in de zaak nr. 5799 voeren de schending aan van de artikelen 10, 11 en 13 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 6, 13 en 14 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en met artikel 14, lid 5, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, omdat de burgemeester tot een tijdelijk plaatsverbod kan beslissen, zonder voorafgaande verwittiging terwijl luidens artikel 45 van de wet van 24 juni 2013 de schorsing, de intrekking en de sluiting, bedoeld in artikel 4, § 1, 2° tot 4°, van die wet worden opgelegd door het college van burgemeester en schepenen of het gemeentecollege, nadat de overtreder een voorafgaande verwittiging heeft gekregen. Zij voeren tevens aan dat het beroep bij de Raad van State niet kan worden beschouwd als een toetsing met volle rechtsmacht (derde onderdeel van het vierde middel).

B.65.2. Uit artikel 134sexies, § 1, van de Nieuwe Gemeentewet, vloeit voort dat de beslissing tot het opleggen van een tijdelijk plaatsverbod aan de burgemeester toekomt. Die beslissing dient te worden bevestigd door het college van burgemeester en schepenen of het gemeentecollege, bij hun eerstvolgende vergadering, na de dader of de daders of hun raadsman te hebben gehoord en nadat zij de mogelijkheid hebben gehad ter gelegenheid hiervan hun middelen van verdediging schriftelijk of mondeling te doen gelden, behalve indien zij, na te zijn uitgenodigd via een aangetekende brief, zich niet hebben gemeld en geen geldige motieven naar voren hebben gebracht voor hun afwezigheid of hun verhindering (artikel 134sexies, § 3, 2°, van de Nieuwe Gemeentewet).

B.65.3. Het feit dat in eerste instantie de burgemeester tot het tijdelijk plaatsverbod kan beslissen is redelijk verantwoord gelet op het doel van die maatregel, namelijk verstoringen van de openbare orde of overlast te verhinderen of te beëindigen. Die doelstellingen zijn van die aard dat een snel optreden van de burgemeester is vereist zonder dat kan worden gewacht op de volgende vergadering van het college van burgemeester en schepenen of van het gemeentecollege om die maatregel te nemen.

B.65.4. Vermits die beslissing bij de eerstvolgende vergadering het college van burgemeester en schepenen of het gemeentecollege dient te worden bevestigd, houdt ze bijgevolg op uitwerking te hebben indien die organen nalaten de beslissing van de burgemeester tijdig te bevestigen. Aldus is het bestreden verschil in behandeling evenredig met het nagestreefde doel.

B.65.5. Luidens het bestreden artikel 134sexies, § 4, van de Nieuwe Gemeentewet, kan de beslissing over te gaan tot een tijdelijk plaatsverbod worden genomen, ofwel na een door de burgemeester betekende schriftelijke verwittiging die de dader of de daders van die gedragingen op de hoogte brengt van het feit dat een nieuwe inbreuk op een identieke plaats of ter gelegenheid van gelijkaardige gebeurtenissen aanleiding zal kunnen geven tot een plaatsverbod, ofwel, met het oog op de ordehandhaving, zonder verwittiging.

Bijgevolg is, in beginsel, een verwittiging vereist vooraleer de burgemeester tot het tijdelijk plaatsverbod kan beslissen. In die mate bestaat het bestreden verschil in behandeling niet.

B.65.6. Het feit dat geen verwittiging is vereist « met het oog op de ordehandhaving » is niet zonder redelijke verantwoording, vermits de ordehandhaving kan vereisen dat de burgemeester onmiddellijk een beslissing neemt, zonder de gelegenheid te hebben de dader of daders van de litigieuze feiten voorafgaandelijk te verwittigen.

B.66.1. De wetgever vermocht redelijkerwijze te oordelen dat de beroepen tegen de in artikel 134sexies van de Nieuwe Gemeentewet bedoelde maatregel deel uitmaken van hetzelfde contentieux als datgene waarvan de Raad van State reeds kennis neemt en dat die het best geplaatst is om de wettigheid van die maatregelen te beoordelen.

B.66.2. De Raad van State oefent een volwaardige jurisdictionele toetsing uit, zowel aan de wet als aan de algemene rechtsbeginselen. De Raad van State gaat daarbij na of de aan zijn toezicht voorgelegde overheidsbeslissing de vereiste feitelijke grondslag heeft, of die beslissing uitgaat van correcte juridische kwalificaties en of de maatregel niet onevenredig is met de vastgestelde feiten. Wanneer hij die beslissing vernietigt, dient de overheid zich te schikken naar het arrest van de Raad van State : indien de overheid een nieuwe beslissing neemt, mag zij de motieven van het arrest dat de eerste beslissing heeft vernietigd niet negeren; indien zij in de vernietiging berust, wordt de aangevochten akte geacht nooit te hebben bestaan.

B.66.3. Bovendien kan de Raad van State, in de omstandigheden bedoeld in artikel 17 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, gelasten dat de uitvoering van de beslissing wordt geschorst, in voorkomend geval door uitspraak te doen bij uiterst dringende noodzakelijkheid.

B.66.4. De rechtzoekenden beschikken derhalve over een daadwerkelijke jurisdictionele waarborg, voor een onafhankelijk en onpartijdig rechtscollege, tegen het tijdelijk plaatsverbod. De bestreden bepaling heeft niet tot gevolg dat ze op onevenredige wijze de rechten van de betrokken personen beperkt.

B.67. Het middel is niet gegrond.

De bescherming van minderjarigen

B.68.1. De verzoekende partij in de zaak nr. 5754 beklaagt zich ten slotte erover dat de minderjarige op wie het tijdelijk plaatsverbod kan worden toegepast, wordt onttrokken aan de waarborgen die de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming, het ten laste nemen van minderjarigen die een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd en het herstel van de door dit feit veroorzaakte schade hem toekent (zesde middel in de zaak nr. 5754).

B.68.2. Zoals is vermeld, is de mogelijkheid die aan de burgemeester wordt verleend, in de gevallen beoogd in artikel 134sexies van de Nieuwe Gemeentewet, om te beslissen een tijdelijk plaatsverbod op te leggen, een maatregel van bestuurlijke politie. Aldus onderscheidt die maatregel zich van de straffen en administratieve sancties bedoeld in de wet van 24 juni 2013 en van de maatregelen vervat in de Jeugdbeschermingswet. De doelstellingen van de maatregel zijn ook van die aard dat ze een snel optreden van de burgemeester vergen.

Tot het tijdelijk plaatsverbod kan slechts worden beslist mits naleving van de in artikel 134sexies van de Nieuwe Gemeentewet bepaalde voorwaarden. Dit betekent dat, tenzij de ordehandhaving een onmiddellijk optreden vereist, de betrokkene vooraf moet worden verwittigd. Verder dient de maatregel met redenen te zijn omkleed en moet hij vervolgens worden bevestigd door het college van burgemeester en schepenen of het gemeentecollege, na de betrokkenen te hebben gehoord en nadat zij de mogelijkheid hebben gekregen hun verweermiddelen mondeling en schriftelijk uiteen te zetten. Bovendien staat tegen de oplegging van het tijdelijk plaatsverbod een volwaardig jurisdictioneel beroep open.

B.68.3. Wanneer de minderjarige het tijdelijk plaatsverbod niet naleeft, kan hem een administratieve geldboete worden opgelegd, zoals daarin is voorzien in de wet van 24 juni 2013 (artikel 134sexies, § 5, van de Nieuwe Gemeentewet) en gelden de bijzondere waarborgen voor minderjarigen zoals daarin is voorzien in hoofdstuk 2 van titel 2 van die wet, met inbegrip van een beroep bij de jeugdrechtbank tegen de beslissing van de sanctionerend ambtenaar.

B.68.4. Het verschil in behandeling is niet zonder redelijke verantwoording.

B.69. Het middel is niet gegrond.

Om die redenen,

het Hof,

onder voorbehoud van de interpretaties vermeld in B.34.5, B.41.3, B.42.4, B.44.3, B.51.7, zesde alinea, B.57.5 en B.57.6, verwerpt de beroepen.

Aldus gewezen in het Nederlands, het Frans en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, op 23 april 2015.

De griffier,

P.-Y. Dutilleux

De voorzitter,

A. Alen