Grondwettelijk Hof (Arbitragehof): Arrest aus 24 März 2011 (België). RG 42/2011

Datum :
24-03-2011
Taal :
Duits Frans Nederlands
Grootte :
5 pagina's
Sectie :
Rechtspraak
Bron :
Justel D-20110324-1
Rolnummer :
42/2011

Samenvatting :

Der Hof weist die Klage zurück.

Arrest :

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Der Verfassungsgerichtshof,

zusammengesetzt aus den Vorsitzenden R. Henneuse und M. Bossuyt, den Richtern E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels und T. Merckx-Van Goey, und dem emeritierten Vorsitzenden M. Melchior gemäss Artikel 60bis des Sondergesetzes vom 6. Januar 1989 über den Verfassungsgerichtshof, unter Assistenz des Kanzlers P.-Y. Dutilleux, unter dem Vorsitz des emeritierten Vorsitzenden M. Melchior,

verkündet nach Beratung folgendes Urteil:

I. Gegenstand der Klage und Verfahren

Mit einer Klageschrift, die dem Hof mit am 1. März 2010 bei der Post aufgegebenem Einschreibebrief zugesandt wurde und am 2. März 2010 in der Kanzlei eingegangen ist, erhob die VoG « Ligue des Droits de l'Homme », mit Vereinigungssitz in 1000 Brüssel, rue du Boulet 22, Klage auf Nichtigerklärung des Gesetzes vom 30. November 2009 « zur Zustimmung zu dem Abkommen zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten von Amerika über die Verarbeitung von Fluggastdatensätzen (Passenger Name Records - PNR) und deren Ubermittlung durch die Fluggesellschaften an das United States Department of Homeland Security (DHS) (PNR-Abkommen von 2007), geschehen zu Brüssel am 23. Juli 2007 und zu Washington am 26. Juli 2007 » (veröffentlicht im Belgischen Staatsblatt vom 29. Dezember 2009).

(...)

II. In rechtlicher Beziehung

(...)

In Bezug auf die fragliche Rechtsnorm und den Klagegegenstand

B.1. Die Klage bezweckt die Nichtigerklärung des Gesetzes vom 30. November 2009 « zur Zustimmung zu dem Abkommen zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten von Amerika über die Verarbeitung von Fluggastdatensätzen (Passenger Name Records - PNR) und deren Ubermittlung durch die Fluggesellschaften an das United States Department of Homeland Security (DHS) (PNR-Abkommen von 2007), geschehen zu Brüssel am 23. Juli 2007 und zu Washington am 26. Juli 2007 ».

B.2.1. Das angefochtene Gesetz bestimmt:

« Artikel 1. Vorliegendes Gesetz regelt eine in Artikel 77 der Verfassung erwähnte Angelegenheit.

Art. 2. Das Abkommen zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten von Amerika über die Verarbeitung von Fluggastdatensätzen (Passenger Name Records - PNR) und deren Ubermittlung durch die Fluggesellschaften an das United States Department of Homeland Security (DHS) (PNR-Abkommen von 2007), geschehen zu Brüssel am 23. Juli 2007 und zu Washington am 26. Juli 2007, ist uneingeschränkt wirksam ».

B.2.2. Das Abkommen, dem das Gesetz zustimmt, umfasst drei Teile: das Abkommen zwischen den Vereinigten Staaten und der Europäischen Union, ein Schreiben der Vereinigten Staaten an die Europäische Union und ein Schreiben der Europäischen Union an die Vereinigten Staaten.

B.2.3. Laut Punkt 1 dieses Abkommens « stellt die Europäische Union sicher, dass Fluggesellschaften, die Auslands-Passagierflüge in die oder aus den Vereinigten Staaten von Amerika durchführen, in ihren Buchungssystemen enthaltene PNR-Daten nach den Vorgaben des DHS [Department of Home Security] zur Verfügung stellen ».

Punkt 2 organisiert das Push-System für die Ubermittlung von Daten und präzisiert, dass « das DHS elektronischen Zugriff auf PNR-Daten aus den von den Fluggesellschaften im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten der Europäischen Union betriebenen Buchungssystemen erhalten [wird], bis ein zufrieden stellendes System für die Ubermittlung solcher Daten durch die Fluggesellschaften vorhanden ist ».

Punkt 3 bestimmt, dass die PNR-Daten gemäss den Gesetzen und verfassungsrechtlichen Erfordernissen der Vereinigten Staaten verarbeitet werden, während in Punkt 4 vorgesehen ist, dass das DHS und die Europäische Union die Durchführung des Abkommens regelmässig überprüfen werden.

Punkt 9 bestimmt:

« Dieses Abkommen tritt am ersten Tag des Monats in Kraft, der auf den Tag folgt, an dem die Vertragsparteien einander den Abschluss der einschlägigen internen Verfahren notifiziert haben. Dieses Abkommen gilt vorläufig ab dem Tag der Unterzeichnung.[...] ».

In Bezug auf die Zulässigkeit der Klage

B.3.1. Der Ministerrat macht eine aus der Unzulässigkeit der Klage abgeleitete Einrede geltend. Er bringt hauptsächlich vor, dass aufgrund des am 1. Dezember 2009 erfolgten Inkrafttretens des Vertrags von Lissabon das PNR-Abkommen von 2007, das vor diesem Datum noch nicht geschlossen worden sei und nur vorläufig gegolten habe, nunmehr, ehe es vom Rat der Europäischen Union endgültig geschlossen werde, vom Europäischen Parlament genehmigt werden müsse. Daraus ergebe sich, dass das belgische Gesetz, das dem Abkommen im Rahmen eines früheren, anderen rechtlichen Verfahrens, das noch nicht abgeschlossen gewesen sei, zugestimmt habe, gegenstandslos geworden sei.

B.3.2. Die klagende Partei bringt vor, dass zwei Zeitspannen zu unterscheiden seien, und zwar einerseits die Zeitspanne ab der Unterzeichnung des PNR-Abkommens vom 23. Juli 2007 bis zum Inkrafttreten des Gesetzes vom 30. November 2009 und andererseits die Zeitspanne ab dem Inkrafttreten des Gesetzes vom 30. November 2009 bis zum eventuellen Abschluss des PNR-Abkommens von 2007 durch die Europäische Union.

Sie ist der Ansicht, dass das angefochtene Gesetz die Rechtsgrundlage für die vorläufige Anwendung des PNR-Abkommens von 2007 in Belgien darstelle. Vor dem Inkrafttreten des angefochtenen Gesetzes sei das PNR-Abkommen von 2007 in Belgien nicht vorläufig anwendbar gewesen, insofern die belgische Regierung kraft des früheren Artikels 24 Absatz 5 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) die Verbindlichkeit des Abkommens von der Einhaltung bestimmter verfassungsrechtlicher Vorschriften abhängig gemacht habe. Erst ab dem Inkrafttreten des angefochtenen Gesetzes sei das PNR-Abkommen von 2007 für die belgischen Behörden vorläufig verbindlich, bis das Abkommen endgültig geschlossen worden sei.

B.4.1. Das PNR-Abkommen von 2007 ist gemäss Artikel 24 des EUV in der vor dem am 1. Dezember 2009 erfolgten Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon geltenden Fassung zustande gekommen.

Artikel 24, der zu Titel V des EUV - « Bestimmungen über die Gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik » - gehörte, bestimmte:

« (1) Ist zur Durchführung dieses Titels der Abschluss einer Ubereinkunft mit einem oder mehreren Staaten oder mit internationalen Organisationen erforderlich, so kann der Rat den Vorsitz, der gegebenenfalls von der Kommission unterstützt wird, ermächtigen, zu diesem Zweck Verhandlungen aufzunehmen. Solche Ubereinkünfte werden vom Rat auf Empfehlung des Vorsitzes geschlossen.

(2) Betrifft die Ubereinkunft eine Frage, bei der zur Annahme interner Beschlüsse Einstimmigkeit erforderlich ist, so beschliesst der Rat einstimmig.

(3) Wird die Ubereinkunft zur Durchführung einer gemeinsamen Aktion oder eines gemeinsamen Standpunkts ins Auge gefasst, so beschliesst der Rat mit qualifizierter Mehrheit nach Artikel 23 Absatz 2.

(4) Dieser Artikel gilt auch für Angelegenheiten des Titels VI. Betrifft die Ubereinkunft eine Frage, bei der zur Annahme interner Beschlüsse oder Massnahmen die qualifizierte Mehrheit erforderlich ist, so beschliesst der Rat mit qualifizierter Mehrheit nach Artikel 34 Absatz 3.

(5) Ein Mitgliedstaat, dessen Vertreter im Rat erklärt, dass in seinem Land bestimmte verfassungsrechtliche Vorschriften eingehalten werden müssen, ist durch eine solche Ubereinkunft nicht gebunden; die anderen Mitglieder des Rates können übereinkommen, dass die Ubereinkunft dennoch vorläufig gilt.

(6) Die nach Massgabe dieses Artikels geschlossenen Ubereinkünfte binden die Organe der Union ».

B.4.2. Im Rahmen des Verfahrens zum Abschluss des PNR-Abkommens zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten hat die belgische Regierung auf Artikel 24 Absatz 5 des EUV zurückgegriffen, dem zufolge ein Mitgliedstaat, dessen Vertreter im Rat erklärt, dass in seinem Land bestimmte verfassungsrechtliche Vorschriften eingehalten werden müssen, durch eine solche Ubereinkunft nicht gebunden ist.

B.4.3. Mit Schreiben vom 30. November 2009 hat der Minister der Auswärtigen Angelegenheiten der Ständigen Vertretung Belgiens bei der Europäischen Union mitgeteilt, dass das Zustimmungsverfahren bezüglich des PNR-Abkommens abgeschlossen sei, und hat er gebeten, den Generalsekretär des Rates der Europäischen Union davon in Kenntnis zu setzen.

B.5.1. Am 17. Dezember 2009, nach der Annahme des angefochtenen Gesetzes und nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon, hat die Europäische Kommission dem Europäischen Parlament einen Vorschlag für einen Beschluss des Rates über den Abschluss des PNR-Abkommens von 2007 (KOM(2009)702 endgültig) unterbreitet. In diesem Vorschlag empfiehlt die Kommission dem Rat, nach Zustimmung des Europäischen Parlaments gemäss Artikel 218 Absatz 6 Buchstabe a des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) den Beschluss über den Abschluss des PNR-Abkommens von 2007 zu erlassen.

B.5.2. Artikel 218 des AEUV bestimmt:

« (1) Unbeschadet der besonderen Bestimmungen des Artikels 207 werden Ubereinkünfte zwischen der Union und Drittländern oder internationalen Organisationen nach dem im Folgenden beschriebenen Verfahren ausgehandelt und geschlossen.

(2) Der Rat erteilt eine Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen, legt Verhandlungsrichtlinien fest, genehmigt die Unterzeichnung und schliesst die Ubereinkünfte.

(3) Die Kommission oder, wenn sich die geplante Ubereinkunft ausschliesslich oder hauptsächlich auf die Gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik bezieht, der Hohe Vertreter der Union für Aussen- und Sicherheitspolitik legt dem Rat Empfehlungen vor; dieser erlässt einen Beschluss über die Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen und über die Benennung, je nach dem Gegenstand der geplanten Ubereinkunft, des Verhandlungsführers oder des Leiters des Verhandlungsteams der Union.

(4) Der Rat kann dem Verhandlungsführer Richtlinien erteilen und einen Sonderausschuss bestellen; die Verhandlungen sind im Benehmen mit diesem Ausschuss zu führen.

(5) Der Rat erlässt auf Vorschlag des Verhandlungsführers einen Beschluss, mit dem die Unterzeichnung der Ubereinkunft und gegebenenfalls deren vorläufige Anwendung vor dem Inkrafttreten genehmigt werden.

(6) Der Rat erlässt auf Vorschlag des Verhandlungsführers einen Beschluss über den Abschluss der Ubereinkunft.

Mit Ausnahme der Ubereinkünfte, die ausschliesslich die Gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik betreffen, erlässt der Rat den Beschluss über den Abschluss der Ubereinkunft

a) nach Zustimmung des Europäischen Parlaments in folgenden Fällen:

i) Assoziierungsabkommen;

ii) Ubereinkunft über den Beitritt der Union zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten;

iii) Ubereinkünfte, die durch die Einführung von Zusammenarbeitsverfahren einen besonderen institutionellen Rahmen schaffen;

iv) Ubereinkünfte mit erheblichen finanziellen Folgen für die Union;

v) Ubereinkünfte in Bereichen, für die entweder das ordentliche Gesetzgebungsverfahren oder, wenn die Zustimmung des Europäischen Parlaments erforderlich ist, das besondere Gesetzgebungsverfahren gilt.

Das Europäische Parlament und der Rat können in dringenden Fällen eine Frist für die Zustimmung vereinbaren.

b) nach Anhörung des Europäischen Parlaments in den übrigen Fällen. Das Europäische Parlament gibt seine Stellungnahme innerhalb einer Frist ab, die der Rat entsprechend der Dringlichkeit festlegen kann. Ergeht innerhalb dieser Frist keine Stellungnahme, so kann der Rat einen Beschluss fassen.

(7) Abweichend von den Absätzen 5, 6 und 9 kann der Rat den Verhandlungsführer bei Abschluss einer Ubereinkunft ermächtigen, im Namen der Union Änderungen der Ubereinkunft zu billigen, wenn die Ubereinkunft vorsieht, dass diese Änderungen im Wege eines vereinfachten Verfahrens oder durch ein durch die Ubereinkunft eingesetztes Gremium anzunehmen sind. Der Rat kann diese Ermächtigung gegebenenfalls mit besonderen Bedingungen verbinden.

(8) Der Rat beschliesst während des gesamten Verfahrens mit qualifizierter Mehrheit.

Er beschliesst jedoch einstimmig, wenn die Ubereinkunft einen Bereich betrifft, in dem für den Erlass eines Rechtsakts der Union Einstimmigkeit erforderlich ist, sowie bei Assoziierungsabkommen und Ubereinkünften nach Artikel 212 mit beitrittswilligen Staaten. Auch über die Ubereinkunft über den Beitritt der Union zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten beschliesst der Rat einstimmig; der Beschluss zum Abschluss dieser Ubereinkunft tritt in Kraft, nachdem die Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften zugestimmt haben.

(9) Der Rat erlässt auf Vorschlag der Kommission oder des Hohen Vertreters der Union für Aussen- und Sicherheitspolitik einen Beschluss über die Aussetzung der Anwendung einer Ubereinkunft und zur Festlegung der Standpunkte, die im Namen der Union in einem durch eine Ubereinkunft eingesetzten Gremium zu vertreten sind, sofern dieses Gremium rechtswirksame Akte, mit Ausnahme von Rechtsakten zur Ergänzung oder Änderung des institutionellen Rahmens der betreffenden Ubereinkunft, zu erlassen hat.

(10) Das Europäische Parlament wird in allen Phasen des Verfahrens unverzüglich und umfassend unterrichtet.

(11) Ein Mitgliedstaat, das Europäische Parlament, der Rat oder die Kommission können ein Gutachten des Gerichtshofs über die Vereinbarkeit einer geplanten Ubereinkunft mit den Verträgen einholen. Ist das Gutachten des Gerichtshofs ablehnend, so kann die geplante Ubereinkunft nur in Kraft treten, wenn sie oder die Verträge geändert werden ».

B.5.3. Am 1. Februar 2010 ist der Rat der Europäischen Union dem Vorschlag der Kommission gefolgt, indem er den Beschluss über den Abschluss des PNR-Abkommens von 2007 erlassen hat, vorbehaltlich der Zustimmung des Europäischen Parlaments, die noch nicht erteilt wurde.

B.5.4. Der Justizausschuss der Abgeordnetenkammer war der Ansicht, es bedürfe keiner Subsidiaritätsstellungnahme zum Vorschlag für einen Beschluss des Rates vom 1. Februar 2010 über den Abschluss des PNR-Abkommens von 2007. Der Bericht vom 1. April 2010 erwähnt dazu Folgendes:

« Das Abkommen zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten von Amerika über die Verarbeitung von Fluggastdatensätzen (Passenger Name Records - PNR) und deren Ubermittlung durch die Fluggesellschaften an das United States Department of Homeland Security (DHS) (PNR-Abkommen von 2007) - KOM(2009)702 - wurde ' vorbehaltlich seines Abschlusses ', jedoch mit vorläufiger Anwendung am 26. Juli 2007 in Brüssel unterzeichnet.

Das Abkommen wird seit seiner Unterzeichnung am 26. Juli 2007 in Erwartung seines endgültigen Abschlusses vorläufig angewandt. Die konkreten Anwendungen finden sich im ' Schreiben der USA an die EU ', das zusammen mit dem Abkommen veröffentlicht wurde. Darin heisst es unter anderem, dass das DHS 19 PNR-Daten erhält und 15 Jahre lang speichert, und zwar sieben Jahre in einer aktiven Datenbank, wonach sie für acht Jahre in einen ruhenden Status überführt werden.

Dieses Abkommen wurde dem Parlament vorgelegt; das belgische Zustimmungsgesetz datiert vom 30. November 2009.

Am 1. Dezember 2009 ist der Vertrag von Lissabon in Kraft getreten, der ein neues Verfahren für den Abschluss internationaler Ubereinkünfte vorsieht.

Es gilt nunmehr Artikel 218 Absatz 6 Buchstabe a des Vertrags (AEUV). Nach diesem Verfahren erlässt der Rat einen Beschluss über den Abschluss einer Ubereinkunft nach Zustimmung des Europäischen Parlaments und nach Notifizierung an die nationalen Parlamente.

Da das Verfahren zur Ratifizierung des PNR-Abkommens am 1. Dezember 2009 noch nicht abgeschlossen war - einige Länder hatten es noch nicht ratifiziert -, wurde es durch das neue Verfahren ersetzt.

Alle nationalen Parlamente wurden demzufolge vom Ratsbeschlussentwurf vom 1. Februar 2010 in Kenntnis gesetzt.

Inzwischen gilt eine vorläufige Anwendung; vorläufig werden die 19 Daten bereits übermittelt, denn sonst bestünde die Gefahr, dass kein einziges Flugzeug aus Europa noch in den Vereinigten Staaten landen würde » (Parl. Dok., Kammer, 2009-2010, DOC 52-2536/001, SS. 3-4).

B.6.1. Das angefochtene Gesetz erteilt nicht die Zustimmung zu einem durch den belgischen Staat geschlossenen Vertrag; vielmehr passt es in den Rahmen eines Verfahrens, mit dem die Europäische Union ein internationales Abkommen mit den Vereinigten Staaten von Amerika abschliesst.

B.6.2. Das Verfahren zum Abschluss des PNR-Abkommens von 2007 wurde aufgrund von Artikel 24 des EUV in Angriff genommen, den mittlerweile der Vertrag von Lissabon aufgehoben hat. Nunmehr wird der Abschluss eines solchen Abkommens durch Artikel 218 des AEUV geregelt. So wie es durch die in B.5 erwähnten Initiativen der diesbezüglich zuständigen europäischen Behörden bestätigt wird, muss das Verfahren zum Abschluss des PNR-Abkommens, das beim Inkrafttreten dieses Abkommens noch nicht abgeschlossen war, auf der Grundlage der neuen Regelung fortgesetzt werden.

In diesem Zusammenhang heisst es in dem in B.5.4 angeführten Bericht des Justizausschusses der Abgeordnetenkammer:

« Da das Verfahren zur Ratifizierung des PNR-Abkommens am 1. Dezember 2009 noch nicht abgeschlossen war - einige Länder hatten es noch nicht ratifiziert -, wurde es durch das neue Verfahren ersetzt.

Alle nationalen Parlamente wurden demzufolge vom Ratsbeschlussentwurf vom 1. Februar 2010 in Kenntnis gesetzt » (Parl. Dok., Kammer, 2009-2010, DOC 52-2536/001, S. 4).

« Das damals vom belgischen Parlament befolgte Verfahren wird somit gegenstandslos » (ebenda, S. 6).

B.6.3. Seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon ist das angefochtene Gesetz vom 30. November 2009 nicht mehr Bestandteil des zu befolgenden Verfahrens zum Abschluss des PNR-Abkommens von 2007 zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten. Die klagende Partei hat also kein Interesse daran, die Nichtigerklärung eines Gesetzes zu beantragen, das keine Folgen für den Abschluss dieses Abkommens zeitigt.

B.6.4. Der Umstand, dass das PNR-Abkommen von 2007 - in Erwartung seines Abschlusses gemäss dem nunmehr geltenden Verfahren - vorläufig anwendbar bleibt, ändert nichts daran. Diese vorläufige Anwendung ergibt sich nämlich nicht aus dem angefochtenen Gesetz, sondern unmittelbar aus dem EU-Recht, insbesondere aus Punkt 9 des betreffenden Abkommens und aus dem Beschluss 2007/551/GASP/JI des Rates vom 23. Juli 2007 - insbesondere seinem Artikel 3 -, aufgrund dessen dieses Abkommen namens der Europäischen Union unterzeichnet wurde und der gemäss den Ubergangsbestimmungen zum Vertrag von Lissabon, welche in Artikel 9 des Protokolls Nr. 36 zum AEUV enthalten sind, so lange Rechtswirkung behält, bis er aufgehoben, für nichtig erklärt oder geändert wird. Die klagende Partei kann demzufolge der vorläufigen Anwendung des PNR-Abkommens von 2007 genauso wenig ein Interesse daran entnehmen, die Nichtigerklärung des angefochtenen Gesetzes zu beantragen, weil dieses nichts mit der vorläufigen Anwendung zu tun hat.

B.7. Die Nichtigkeitsklage ist unzulässig.

Aus diesen Gründen:

Der Hof

weist die Klage zurück.

Verkündet in französischer, niederländischer und deutscher Sprache, gemäss Artikel 65 des Sondergesetzes vom 6. Januar 1989 über den Verfassungsgerichtshof, in der öffentlichen Sitzung vom 24. März 2011.

Der Kanzler,

P.-Y. Dutilleux.

Der Vorsitzende,

M. Melchior.