Cour de cassation: Arrêt du 15 juin 2009 (Belgique). RG S.08.0057.F

Cour de cassation de Belgique

Arrêt

N° S.08.0057.F

1. M. D. et

2. M. I.,

admis au bénéfice de l'assistance judiciaire par ordonnance du premier président du 21 février 2008 (n° G.08.0006.F)

demandeurs en cassation,

représentés par Maître Jacqueline Oosterbosch, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Liège, rue de Chaudfontaine, 11, où il est fait élection de domicile,

contre

CENTRE PUBLIC D'ACTION SOCIALE DE HUY, dont les bureaux sont établis à Huy, rue du Long Thier, 35,

défendeur en cassation,

représenté par Maître John Kirkpatrick, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, boulevard de l'Empereur, 3, où il est fait élection de domicile.

I. La procédure devant la Cour

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 28 novembre 2007 par la cour du travail de Liège.

Le conseiller Daniel Plas a fait rapport.

L'avocat général Jean-Marie Genicot a conclu.

II. Les moyens de cassation

Les demandeurs présentent deux moyens libellés dans les termes suivants :

Premier moyen

Dispositions légales violées

- articles 22, 22bis, 23, 149 et 159 de la Constitution ;

- articles 3 et 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, approuvée par la loi du 13 mai 1955 ;

- articles 2.2, 3.1, 3.2, 6 et 37 de la Convention relative aux droits de l'enfant, adoptée à New York le 20 novembre 1989, approuvée par la loi du 25 novembre 1991 ;

- principe général du droit de la séparation des pouvoirs ;

- principe général du droit relatif à l'absence d'autorité de la chose jugée devant les cours et tribunaux de l'ordre judiciaire des arrêts de rejet de la juridiction administrative.

Décisions et motifs critiqués

L'arrêt décide que les demandeurs sont en séjour illégal et que, partant, ils ne peuvent bénéficier pour eux-mêmes d'aucune aide sociale, hormis l'aide médicale urgente, en application de l'article 57, § 2, de la loi du 8 juillet 1976 organique des centres publics d'action sociale. Il décide encore que les demandeurs étant en séjour illégal, une aide sociale pourrait être octroyée au profit de leurs enfants mineurs qui les accompagnent, sous forme d'un hébergement de toute la famille dans un centre d'accueil FEDASIL mais qu'aucune aide sociale au profit de ces enfants ne peut être mise à charge du défendeur dès lors que les demandeurs s'opposent à l'hébergement de la famille dans un centre d'accueil fédéral, pour tous ses motifs réputés ici intégralement reproduits.

La décision que les demandeurs sont en séjour illégal est fondée sur les considérations suivantes :

« 5.1. L'article 57, § 2, de la loi du 8 juillet 1976 fait obstacle à l'octroi de toute aide sociale, hormis l'aide médicale urgente, à un étranger qui séjourne illégalement dans le Royaume; il définit (...) l'illégalité de séjour pour une catégorie déterminée d'étrangers, ceux qui ont sollicité d'être reconnus comme réfugiés lorsque cette demande d'asile a été rejetée et qu'un ordre de quitter le territoire exécutoire leur a été notifié, le terme exécutoire ayant été annulé par l'arrêt n° 43/98 prononcé le 22 avril 1998 par la Cour d'arbitrage qui a précisé la portée de cette annulation en ce sens que l'article 57, § 2, ne s'applique pas tant que n'ont pas été tranchés les recours introduits devant le Conseil d'Etat contre la décision du Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides ou contre la décision de la Commission permanente de recours des réfugiés.

Les (demandeurs) ont sollicité l'asile et se sont vu notifier le 28 septembre 2001 un ordre de quitter le territoire accompagnant un refus de séjour et ils ont poursuivi un recours contre cette décision, puis contre la décision négative du Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides jusqu'à un arrêt prononcé par le Conseil d'Etat le 12 décembre 2002 rejetant leur recours; les (demandeurs) se trouvent dès lors, depuis cette date, en séjour illégal au sens de l'article 57, § 2, qui leur est en principe applicable.

Contrairement à ce qu'articulent les (demandeurs), l'ordre de quitter le territoire qui leur a été notifié le 28 septembre 2001 n'est en rien illégal et il n'y a pas lieu d'en écarter l'application, dans le cadre du litige dont la cour [du travail] est saisie, conformément à l'article 159 de la Constitution.

Les (demandeurs) se trompent manifestement de débat en articulant que juridiquement la Belgique ne pourrait procéder à leur expulsion et en évoquant l'hypothèse d'un rapatriement forcé : la cour [du travail], devant apprécier si l'article 57, § 2, de la loi du 8 juillet 1976 doit recevoir application, n'a nullement à apprécier si les (demandeurs) sont ou non expulsables et si leur éventuelle expulsion constitue une violation des divers instruments internationaux qu'ils invoquent ».

Griefs

Première branche

Aux termes de l'article 159 de la Constitution, les cours et tribunaux n'appliqueront les arrêtés et règlements généraux, provinciaux et locaux qu'autant qu'ils seront conformes aux lois.

Les juridictions contentieuses ont, en vertu de cette disposition, le pouvoir et le devoir de vérifier la légalité interne et externe de tout acte administratif sur lequel est fondée une demande, une défense ou une exception et ce contrôle de légalité n'est pas limité par la circonstance que l'acte administratif a fait l'objet d'un recours en annulation devant le Conseil d'Etat et d'un arrêt de rejet, ce dernier n'ayant pas autorité de chose jugée devant les cours et tribunaux.

Les demandeurs ont soutenu que la décision administrative rejetant leur demande d'asile avec ordre de quitter le territoire, fondement de la décision du défendeur refusant le bénéfice d'une aide sociale financière, était illégale pour contrariété avec les articles 22, 22bis et 23 de la Constitution, 3 et 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et 2.2, 3.1, 3.2, 6 et 37 de la Convention de New York relative aux droits de l'enfant dès lors qu'elle n'avait manifestement pas pris en compte l'intérêt des trois enfants nés en Belgique, vivant depuis toujours sur le territoire belge et n'ayant aucune autre attache. Invoquant l'article 159 de la Constitution, ils ont fait valoir que la cour du travail devait refuser d'en tenir compte pour l'octroi de l'aide sociale.

L'arrêt, qui considère que les demandeurs « se sont vu notifier le 28 septembre 2001 un ordre de quitter le territoire accompagnant un refus de séjour et (qu')ils ont poursuivi un recours contre cette décision, puis contre la décision négative du Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides jusqu'à un arrêt prononcé par le Conseil d'Etat le 12 décembre 2002 rejetant leur recours », pour en déduire que les demandeurs « se trouvent dès lors depuis cette date en séjour illégal au sens de l'article 57, § 2, qui leur est en principe applicable » et que « l'ordre de quitter le territoire qui leur a été notifié le 28 septembre 2001 n'est en rien illégal et (qu'il) n'y a pas lieu d'en écarter l'application » et encore que la cour du travail « n'a nullement à apprécier si les (demandeurs) sont ou non expulsables et si leur éventuelle expulsion constitue une violation des divers instruments internationaux qu'ils invoquent », ne justifie pas légalement sa décision au regard de l'article 159 de la Constitution (violation de l'article 159 de la Constitution, du principe général du droit relatif à la séparation des pouvoirs et, pour autant que de besoin, du principe général du droit relatif à l'absence d'autorité de chose jugée des décisions définitives de rejet prononcées par le Conseil d'Etat).

Seconde branche

A tout le moins, l'arrêt, qui n'examine pas - hormis en ce qui concerne le droit à un recours effectif - la légalité de l'ordre de quitter le territoire accompagnant un refus de séjour au regard des dispositions constitutionnelles et internationales invoquées par les demandeurs dans leurs conclusions rappelées à la première branche du moyen, rend impossible le contrôle de légalité de sa décision et n'est, partant, pas régulièrement motivé (violation de l'article 149 de la Constitution et, pour autant que de besoin, des articles 22, 22bis, 23 de la Constitution, 3 et 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, 2.2, 3.1, 3.2, 6 et 37 de la Convention de New York relative aux droits de l'enfant).

Second moyen

Dispositions légales violées

- articles 1er, 57 et 60, § 2, de la loi du 8 juillet 1976 organique des centres publics d'action sociale ;

- articles 4 et 7 de l'arrêté royal du 24 juin 2004 visant à fixer les conditions et modalités pour l'octroi d'une aide matérielle à un étranger mineur qui séjourne avec ses parents illégalement dans le Royaume, tant avant qu'après leur modification par l'arrêté royal du 1er juillet 2006.

Décisions et motifs critiqués

L'arrêt, réformant le jugement dont appel en tant qu'il octroie au provisoire aux demandeurs le bénéfice d'une aide sociale financière de 250 euros par mois et par enfant à charge du défendeur et ordonne une réouverture des débats afin que ce dernier apporte ou prenne les dispositions pour qu'il soit apporté à la proposition d'hébergement les éclaircissements qui rencontrent les indications en droit et en fait exposées par le tribunal, décharge le défendeur de la condamnation de payer aux demandeurs une aide sociale financière pour leurs enfants mineurs à partir du 15 juillet 2006 et rétablit en toutes ses dispositions la décision prise par le défendeur le 8 novembre 2005.

Cette décision est fondée sur tous les motifs de l'arrêt considérés ici intégralement reproduits et spécialement sur les motifs que :

« Les (demandeurs) étant en séjour illégal, une aide sociale pourrait être octroyée au profit de leurs enfants mineurs qui les accompagnent, sous forme d'un hébergement de toute la famille dans un centre d'accueil FEDASIL (...).

Depuis le 10 juillet 2004, les dispositions de l'article 57, § 2, de la loi du 8 juillet 1976 font obstacle à ce qu'une aide sociale soit octroyée au profit de l'enfant mineur accompagnant ses parents en séjour illégal par quelque C.P.A.S. que ce soit, l'aide ne pouvant être octroyée que dans un centre d'accueil fédéral.

Il est vain de prétendre à une violation du droit au respect de la vie privée ou du droit au logement alors que le principe lui-même de l'hébergement dans un centre d'accueil fédéral a été refusé; ce n'est qu'à l'épreuve d'une mise en application pratique, c'est-à-dire d'un hébergement effectivement pratiqué dans un centre d'accueil FEDASIL qu'il pourrait être vérifié si cet hébergement porte effectivement ou non atteinte au droit au respect de la vie privée et au droit au logement.

Il n'est d'ailleurs pas question de contraindre (les demandeurs) et leurs enfants à résider dans un centre d'accueil. Les dispositions légales offrent un choix qu'ils exercent librement : soit ils estiment qu'ils ne sont pas en mesure d'assurer eux-mêmes à leurs enfants les conditions d'une vie conforme à la dignité humaine et ils optent pour un hébergement de toute la famille dans un centre fédéral où tout ce qui est nécessaire aux enfants pour qu'ils puissent mener une vie conforme à la dignité humaine doit leur être fourni, soit ils estiment ne pas devoir avoir recours à cette aide au profit de leurs enfants, sachant toutefois qu'aucune autre aide ne pourra leur être fournie par un C.P.A.S.

Dès lors que (les demandeurs) s'opposent à l'hébergement de la famille dans un centre public fédéral, aucune aide sociale au profit de leurs enfants ne peut être mise à charge du C.P.A.S. ».

Griefs

L'article 1er, alinéa 1er, de la loi du 8 juillet 1976 a pour but de permettre à chacun de mener une vie conforme à la dignité humaine; l'alinéa 2 du même article charge les centres publics d'action sociale (en abrégé C.P.A.S.) de réaliser ce but. L'article 57, § 1er, de la même loi consacre le droit à une aide sociale sous toutes ses formes, y compris matérielle.

Par exception, l'article 57, § 2, limite la mission des C.P.A.S. 1°) à l'octroi de l'aide médicale urgente à l'égard de l'étranger qui séjourne illégalement dans le Royaume, 2°) à la constatation de l'état de besoin lorsque les parents n'assument pas ou ne sont pas en mesure d'assumer leur devoir d'entretien, à l'égard d'un étranger de moins de 18 ans qui séjourne, avec ses parents, illégalement dans le Royaume et prévoit que, dans ce cas, l'aide sociale est limitée à l'aide matérielle indispensable pour le développement de l'enfant et est exclusivement octroyée dans un centre fédéral d'accueil conformément aux conditions et modalités fixées par le Roi.

Cette disposition a été mise en oeuvre par un arrêté royal du 24 juin 2004 (M.B., 1er juillet 2004) entré en vigueur le 11 juillet 2004. Il incombe depuis lors au C.P.A.S. de prendre les mesures nécessaires pour qu'une proposition d'hébergement soit formulée. L'agence FEDASIL établit ensuite un projet individualisé d'accueil dans lequel une aide matérielle est assurée, aide adaptée aux besoins du mineur et indispensable à son développement (articles 4 et 7 de l'arrêté royal du 24 juin 2004 visant à fixer les conditions et modalités pour l'octroi d'une aide matérielle à un étranger mineur qui séjourne avec ses parents illégalement dans le Royaume).

Avant l'entrée en vigueur de l'arrêté royal du 1er juillet 2006, les articles 4 et 7 de l'arrêté royal du 24 juin 2004, en vigueur à l'époque de la demande et de la décision de refus du défendeur, disposaient que :

« Article 4. Le C.P.A.S. prend sa décision au plus tard dans le mois qui suit la réception de la demande.

Lorsque les conditions sont remplies le C.P.A.S. informe le demandeur qu'il peut se rendre dans un centre fédéral d'accueil déterminé en concertation avec l'agence pour l'aide matérielle visée à l'article 2. Le C.P.A.S. notifie la décision au mineur ou aux parents sous pli recommandé ou contre accusé de réception dans les meilleurs délais et au plus tard dans les 8 jours suivant la décision.

Lorsque le demandeur s'engage par écrit à accepter la proposition d'hébergement dans un centre, l'agence est informée, dans le même délai, par le C.P.A.S. de la décision d'octroi du droit visé à l'article 2.

Article 7. L'agence établit un projet individualisé d'accueil dans lequel une aide sociale est assurée qui est adaptée aux besoins du mineur et qui est indispensable pour son développement.

Ce projet garantit au minimum l'hébergement, l'entretien et l'éducation du mineur ».

L'arrêté royal du 1er juillet 2006, en vigueur depuis le 3 août 2006, modifie ces dispositions qui précisent à présent que :

« Article 4. Le C.P.A.S. prend sa décision au plus tard dans le mois qui suit la réception de la demande.

Lorsque les conditions sont remplies, le C.P.A.S. informe le demandeur qu'il peut obtenir une aide matérielle dans un centre fédéral d'accueil. Cette aide tient compte de sa situation spécifique et comprend l'hébergement en centre communautaire, la nourriture, l'accompagnement social et médical, l'aide au retour volontaire et garantit le droit à l'enseignement.

Le demandeur s'engage par écrit sur le fait qu'il souhaite ou non l'aide matérielle proposée.

Le C.P.A.S. notifie la décision au mineur ou aux parents (ou aux personnes qui exercent effectivement l'autorité parentale) sous pli recommandé ou contre accusé de réception dans les meilleurs délais et au plus tard dans les 8 jours suivant la décision.

Lorsque le demandeur s'engage par écrit à accepter une proposition d'hébergement dans un centre, l'agence est informée, dans le même délai, par le C.P.A.S. de la décision d'octroi du droit visé à l'article 2. Afin de se voir désigner un centre d'accueil, le demandeur doit se présenter à l'agence.

Article 7. Dans les trois mois de leur arrivée dans le centre fédéral d'accueil désigné par l'agence, il est établi avec le mineur et la ou les personnes qui l'accompagnent un projet d'accompagnement social portant soit sur l'examen des procédures légales susceptibles de mettre fin à leur illégalité de séjour, soit sur l'aide au retour volontaire ».

L'article 60, § 2, de la loi du 8 juillet 1976 fait obligation au C.P.A.S. de tout mettre en oeuvre afin que les personnes dont il a la charge obtiennent la décision qui rencontre au mieux leurs intérêts.

Ces dispositions imposent au C.P.A.S. d'effectuer les démarches nécessaires afin que FEDASIL établisse une proposition préalable et circonstanciée d'hébergement rencontrant au mieux les intérêts spécifiques des enfants concernés. Le C.P.A.S. ne peut se borner à l'offre d'un placement sans aucune précision quant aux conditions de celui-ci et à acter un refus « de principe » qui le dispenserait de toute intervention dès lors qu'à défaut d'une proposition circonstanciée, les parents ne sont pas en mesure de prendre une décision en connaissance de cause.

Tant que ces obligations mises à charge du C.P.A.S. ne sont pas remplies, les demandeurs d'aide sociale ont droit, en vertu des articles 1er et 57, § 1er, de la loi du 8 juillet 1976, à une aide matérielle qui peut être financière.

Le défendeur soutenait qu'il existait bien un projet d'aide individualisé qui devait être mis en place tandis que les demandeurs faisaient valoir qu'« il faut bien relever, comme l'a fait le premier juge, qu'aucune possibilité de logement décente n'a été offerte à la famille M. ».

L'arrêt, qui n'examine pas si un projet d'accueil individualisé a été proposé aux demandeurs mais décide qu'aucune aide sociale au profit de leurs enfants ne peut être mise à charge du défendeur au motif que les demandeurs ont opposé un refus de principe à l'hébergement de la famille dans un centre d'accueil fédéral, n'est pas légalement justifié (violation de toutes les dispositions légales visées au moyen).

III. La décision de la Cour

Sur le premier moyen :

Quant aux deux branches réunies :

Dès lors que l'arrêt décide, par des motifs propres et non en attribuant une autorité de chose jugée à un arrêt du Conseil d'Etat, que l'ordre de quitter le territoire n'est pas illégal, il satisfait à l'obligation, que lui impose l'article 159 de la Constitution, de vérifier la légalité de l'acte administratif et ne rend pas impossible le contrôle de légalité de sa décision au regard d'autres dispositions constitutionnelles ou de droit international.

Le moyen ne peut être accueilli.

Sur le second moyen :

En vertu de l'article 57, § 2, alinéa 1er, de la loi du 8 juillet 1976 organique des centres publics d'action sociale, dans sa version applicable à l'espèce, la mission du centre public d'action sociale se limite à : 1° l'octroi de l'aide médicale urgente, à l'égard d'un étranger qui séjourne illégalement dans le Royaume ; 2° constater l'état de besoin suite au fait que les parents n'assument pas ou ne sont pas en mesure d'assumer leur devoir d'entretien, à l'égard d'un étranger de moins de 18 ans qui séjourne, avec ses parents, illégalement dans le Royaume.

L'alinéa 2 précise que, dans le cas visé sous 2°, l'aide sociale est limitée à l'aide matérielle indispensable pour le développement de l'enfant et est exclusivement octroyée dans un centre fédéral d'accueil conformément aux conditions et modalités fixées par le Roi.

L'article 4, alinéa 2, de l'arrêté royal du 24 juin 2004 visant à fixer les conditions et modalités pour l'octroi d'une aide matérielle à un étranger mineur qui séjourne avec ses parents illégalement dans le Royaume dispose que lorsque les conditions sont remplies, le centre public d'action sociale informe le demandeur qu'il peut, soit, dans la version originaire de cette disposition, se rendre dans un centre fédéral d'accueil déterminé en concertation avec l'agence fédérale pour l'accueil des demandeurs d'asile afin de bénéficier de l'aide matérielle, soit, dans la version de cette disposition après sa modification par l'arrêté royal du 1er juillet 2006, obtenir une aide matérielle dans un centre fédéral d'accueil.

Suivant ce même article, lorsque le demandeur s'engage par écrit à accepter une proposition d'hébergement dans un centre fédéral, l'agence est informée par le centre public d'action sociale de la décision d'octroi du droit à l'aide matérielle.

Dans sa version antérieure à sa modification par l'arrêté royal du 1er juillet 2006, l'article 7 de l'arrêté royal du 24 juin 2004 édicte que l'agence établit un projet individualisé d'accueil dans lequel une aide matérielle est assurée, qui garantit au minimum l'hébergement, l'entretien et l'éducation du mineur.

Il résulte de ces dispositions que seule l'agence fédérale pour l'accueil des demandeurs d'asile est chargée de dispenser l'aide matérielle comprenant l'hébergement et que le centre public d'action sociale ne doit informer l'agence que le demandeur peut bénéficier de cette aide que dans le cas où celui-ci s'est engagé à accepter un hébergement dans un centre fédéral d'accueil.

Dès lors qu'il a constaté que les demandeurs avaient refusé le principe même de l'hébergement de la famille dans un tel centre, l'arrêt, qui ne devait plus examiner si un projet d'accueil individualisé avait été proposé aux demandeurs, justifie légalement sa décision qu' « aucune aide sociale au profit de leurs enfants ne peut être mise à charge du » défendeur.

Le moyen ne peut être accueilli.

Par ces motifs,

La Cour

Rejette le pourvoi ;

Vu l'article 1017, alinéa 2, du Code judiciaire, condamne le défendeur aux dépens.

Les dépens taxés à la somme de deux cent septante-six euros nonante-quatre centimes envers la partie demanderesse et à la somme de deux cent quatre-vingt-trois euros quinze centimes envers la partie défenderesse.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, troisième chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président de section Paul Mathieu, les conseillers Daniel Plas, Sylviane Velu, Martine Regout et Alain Simon, et prononcé en audience publique du quinze juin deux mille neuf par le président de section Paul Mathieu, en présence de l'avocat général Jean-Marie Genicot, avec l'assistance du greffier Frank Adriaensen.

A. Adriaensen A. Simon M. Regout

S. Velu D. Plas P. Mathieu