Cour de cassation: Arrêt du 29 janvier 1990 (Belgique). RG 8482

LA COUR; - Vu le jugement attaqué, rendu le 17 décembre 1987 par le juge de paix du deuxième canton de Liège, statuant en dernier ressort;
Sur le premier moyen, pris de la violation des articles 1319, 1320, 1322 du Code civil, 72 de la loi d'expansion économique, de progrès social et de redressement financier du 14 février 1961, 3, 4 de l'arrêté royal du 30 janvier 1967, modifié par les arrêtés royaux des 29 juin 1973, 10 septembre et 14 décembre 1981, attribuant une allocation de foyer ou une allocation de résidence aux fonctionnaires des ministères ainsi que de toutes les dispositions de la loi du 1er mars 1977 organisant un régime de liaison à l'indice des prix à la consommation du Royaume de certaines dépenses dans le secteur public et de l'arrêté royal du 15 avril 1977 portant exécution de l'article 1er, alinéa 2, de ladite loi en ce qui concerne le personnel des provinces, des communes, des associations de communes, des établissements subordonnés aux provinces et aux communes, ainsi que des agglomérations et fédérations de communes et de l'article 2, 1°, de l'arrêté royal n° 110 du 13 décembre 1982 imposant l'équilibre budgétaire aux provinces, aux communes et aux agglomérations et fédérations de communes,
en ce que le jugement dit non fondée l'action de la demanderesse visant à obtenir des sommes représentant l'indexation de l'indemnité de résidence du 1er décembre 1983 au 31 décembre 1985, aux motifs : "(que) la défenderesse a organisé le blocage de l'indexation suivant le plan de redressement, adopté par elle le 18 juillet 1983, sur (la) base de l'arrêté royal numéro 110 du 13 décembre 1982 (...); (que) selon la demanderesse (ce) plan ne respecter(ait) pas des normes hiérarchiquement supérieures, soit les lois du 14 février 1961 et (du) 1er mars 1977, l'arrêté royal du 15 avril 1977 et ne serai(t) pas conforme à l'arrêté royal numéro 110; (que) le premier plan de redressement a été pris sur (la) base de l'arrêté royal numéro 110 qui autorise la ville à "appliquer à ses agents le statut pécuniaire et les échelles de traitement du personnel des ministères"; (que), d'une part, (...) un arrêté de pouvoirs spéciaux peut modifier des dispositions légales antérieures; (...) que, d'autre part, la demanderesse ne démontre pas en quoi le plan du 18 juillet 1983 ne poserait pas les mêmes conditions de payement qu'en faveur du personnel des ministères; qu'aucune explication par exemple chiffrée n'est fournie",
alors que, première branche, l'article 72 de la loi d'expansion économique, de progrès social et de redressement financier du 14 février 1961 retire aux conseils communaux le pouvoir de décider des allocations de résidence à octroyer aux agents communaux en disposant que ceux-ci "bénéficient également dans les mêmes conditions que le personnel des ministères (...) des allocations de foyer et de résidence"; que l'arrêté royal du 30 janvier 1967, modifié par les arrêtés royaux des 29 juin 1973, 10 septembre et 14 décembre 1981, attribue aux agents des ministères une allocation de résidence d'un montant déterminé et la lie à l'indice des prix à la consommation, ainsi d'ailleurs que les traitements-limites en fonction desquels l'allocation est payée; que l'application de la loi du 1er mars 1977 organisant un régime de liaison à l'indice des prix à la consommation du Royaume de certaines dépenses dans le secteur public - et notamment des allocations de foyer ou de résidence des agents des ministères - a été étendue aux communes par l'arrêté royal du 15 avril 1977; qu'il se déduit de ces dispositions que les agents communaux ont droit à une indemnité de résidence égale à celle des agents des ministères, c'est-à-dire indexée selon le régime de la loi du 1er mars 1977; que l'article 2, 1°, de l'arrêté royal n° 110 du 13 décembre 1982, qui dispose que "les personnes morales de droit public (dont les communes), qui, à compter de l'exercice budgétaire 1984, restent en défaut de présenter un budget des dépenses et des recettes en équilibre (...) peuvent appliquer à leurs agents (...) le statut pécuniaire et les échelles de traitements du personnel des ministères", n'autorise pas la défenderesse à bloquer l'indexation de résidence payée à ses agents alors que cette même allocation reste liée à l'indice des prix à la consommation pour le personnel des ministères; qu'il s'ensuit que le jugement attaqué, qui considère que l'arrêté royal n° 110 a autorisé la défenderesse à modifier les lois des 14 février 1961 ainsi que l'arrêté royal du 15 avril 1977 qui, combinés, prévoient que les agents communaux bénéficient d'une allocation de résidence fixée et indexée dans les mêmes conditions que le personnel des ministères, n'est pas légalement justifié (violation des articles 72 de la loi du 14 février 1961, 3 et 4 de l'arrêté royal du 30 janvier 1967 tel qu'il a été modifié par les arrêtés royaux des 29 juin 1973, 10 septembre et 14 décembre 1981 ainsi que de toutes les dispositions de la loi du 1er mars 1977 et de l'arrêté royal du 15 avril 1977 et 2, 1°, de l'arrêté royal n° 110 du 13 décembre 1982) :
seconde branche, dans une note déposée et visée à l'audience du 26 novembre 1987, la demanderesse faisait valoir "qu'il est incontestable que la (défenderesse) a appliqué à partir de 1983 une indexation de l'indemnité de foyer et de résidence des agents communaux inférieure au système légal" et comparait, dans un tableau chiffré, les systèmes d'indexation de l'indemnité de résidence respectivement appliqués pour les agents de la défenderesse et pour les agents de l'Etat; qu'il s'ensuit que la décision attaquée qui considère que "la demanderesse ne démontre pas en quoi le plan du 18 juillet 1983 ne poserait pas les mêmes conditions de payement qu'en faveur du personnel des ministères, qu'aucune explication, par exemple chiffrée, n'est fournie", méconnaît la foi due à la note déposée par la demanderesse et viole, partant, les articles 1319, 1320 et 1322 du Code civil :
Quant à la première branche :
Attendu que l'article 72 de la loi d'expansion économique, de progrès social et de redressement financier du 14 février 1961 dispose que "les agents (...) des communes bénéficient (...), dans les mêmes conditions que le personnel des ministères, des allocations suivantes : allocations de foyer et de résidence (...)"; que l'arrêté royal du 29 juin 1973, modifiant l'article 4 de l'arrêté royal du 30 janvier 1967 attribuant une allocation de foyer et de résidence au personnel des ministères et en fixant le montant, a lié cette allocation aux fluctuations de l'indice des prix à la consommation; que la loi du 1er mars 1977 organisant un régime de liaison à l'indice des prix à la consommation du Royaume de certaines dépenses dans le secteur public, fixe le système d'indexation, notamment de l'allocation de foyer et de résidence du personnel des services du secteur public; que l'arrêté royal du 15 avril 1977 portant exécution de l'article 1er, alinéa 2, de ladite loi du 1er mars 1977 rend applicable aux communes ce régime d'indexation;
Attendu que, sans doute, l'article 1er, 5°, de la loi du 2 février 1982 attribuant certains pouvoirs spéciaux au Roi, prévoit que le Roi peut, par arrêté délibéré en conseil des ministres, prendre toutes les mesures utiles en vue de "maîtriser et de limiter les dépenses publiques, notamment ... en fixant le montant et les modalités d'octroi des subventions, indemnités et allocations qui sont en tout ou en partie, directement ou indirectement à charge de l'Etat"; que l'arrêté royal n° 110, du 13 décembre 1982, pris en exécution de cette loi et imposant l'équilibre budgétaire aux provinces, aux communes et aux agglomérations et fédérations de communes, dispose, en son article 2, 1°, que "les personnes morales de droit public (...) peuvent appliquer à leurs agents (...) le statut pécuniaire et les échelles de traitement du personnel des ministères";
Que, toutefois, cet arrêté royal n° 110, d'interprétation restrictive, n'autorise pas la défenderesse à modifier l'article 72 de la loi du 14 février 1961 et, partant, à octroyer à ses agents une allocation de foyer et de résidence à des conditions différentes de celles prévues pour les agents des ministères; que, dès lors, le jugement n'est pas légalement justifié en tant qu'il fonde sa décision sur la considération que le blocage de l'indexation a été organisé par la défenderesse sur la base de l'arrêté royal n° 110;
Que le moyen, en cette branche, est fondé;
Sur le second moyen, pris de la violation des articles 72 de la loi d'expansion économique, de progrès social et de redressement financier du 14 février 1961, 3 et 4 de l'arrêté royal du 30 janvier 1967, modifié par les arrêté royaux des 29 juin 1973, 10 septembre et 14 décembre 1981, attribuant une allocation de foyer ou une allocation de résidence aux fonctionnaires des ministères ainsi que de toutes les dispositions de la loi du 1er mars 1977 organisant un régime de liaison à l'indice des prix à la consommation du Royaume de certaines dépenses dans le secteur public et de l'arrêté royal du 15 avril 1977 portant exécution de l'article 1er, alinéa 2, de ladite loi en ce qui concerne le personnel des provinces, des communes, des associations de communes, des établissements subordonnés aux provinces et aux communes, ainsi que des agglomérations et fédérations de communes, de l'article 1er, 1°, de l'arrêté royal n° 260 du 31 décembre 1983 relatif aux mesures particulières qui peuvent être prises par les communes, les centres publics d'aide sociale, les agglomérations et fédérations de communes en vue du redressement et de l'assainissement des finances locales,
en ce que le jugement déboute la demanderesse de son action en payement des sommes représentant l'indexation de son indemnité de résidence depuis décembre 1985 et le remboursement de la cotisation de 3,5 p.c. prélevée sur cette indemnité depuis le 1er septembre 1985 aux motifs : "(que) la défenderesse (...) a prévu (...) le prélèvement d'une cotisation de solidarité de 3,5 p.c. par un deuxième plan du 15 mai 1985, pris lui sur (la) base de l'arrêté royal n° 260 du 31 décembre 1983 (...) qui autorise la ville à "appliquer à son personnel des mesures de réduction de traitements et de pension"; (...) que la ville est donc certainement autorisée non seulement à réduire mais aussi à supprimer l'indexation, puisqu'elle pourrait même aller jusqu'à réduire les traitements",
alors que l'article 1er, alinéa 1er, de l'arrêté royal n° 260 du 31 décembre 1983 qui permet aux communes d'appliquer à leur personnel des mesures de réduction de traitements et de pensions, ne vise pas les allocations et indemnités diverses, telle que l'allocation de foyer ou de résidence qui ne fait pas partie du traitement ou de la pension et est régie par des dispositions légales spécifiques; que l'article 72 de la loi d'expansion économique, de progrès social et de redressement financier du 14 février 1961 retire aux conseils communaux le pouvoir de décider des allocations de résidence à octroyer aux agents communaux en disposant que ceux-ci "bénéficient également dans les mêmes conditions que le personnel des ministères (...) des allocations de foyer et de résidence"; que l'arrêté royal du 30 janvier 1967, modifié par les arrêtés royaux des 29 juin 1973, 10 septembre et 14 décembre 1981, attribue aux agents des ministères une allocation de résidence d'un montant déterminé et la lie à l'indice des prix à la consommation ainsi d'ailleurs que les traitements-limites en fonction desquels l'allocation est payée; que l'application de la loi du 1er mars 1977 organisant un régime de liaison à l'indice des prix à la consommation du Royaume de certaines dépenses dans le secteur public - et notamment des allocations de foyer ou de résidence dont bénéficient les agents des ministères - a été étendue aux communes par l'arrêté royal du 15 avril 1977; qu'il découle de ces dispositions que les agents communaux ont droit à une indemnité de résidence égale à celle du personnel des ministères, c'est-à-dire indexée selon le régime de la loi du 1er mars 1977; qu'il s'en déduit que la défenderesse ne trouvait pas dans l'arrêté royal n° 260 du 31 décembre 1983 le pouvoir de fixer, par son plan de redressement du 15 mai 1985 qui confirme la suppression de toute indexation du 1er septembre 1983 au 31 août 1986 inclus et autorise le prélèvement d'une cotisation de solidarité de 3,5 p.c. sur tous les traitements et indemnités diverses à partir du 1er septembre 1985, l'allocation de résidence dont bénéficient ses agents à des conditions différentes de celles prévues par les dispositions précitées pour le personnel des ministères; que, partant, le jugement, qui considère que le plan de redressement du 15 mai 1985 a été pris sur la base de l'arrêté roy
al n° 260 et que la défenderesse était donc certainement autorisée non seulement à réduire mais à supprimer l'indexation puisqu'elle pourrait même aller jusqu'à réduire les traitements, n'est pas légalement justifié :
Attendu que l'article 1er, alinéa 1er, de l'arrêté royal n° 260, du 31 décembre 1983, permet aux communes d'appliquer des mesures de réduction de traitements et de pensions à leur personnel; que, toutefois, il ne vise pas les allocations et indemnités diverses, telle que l'allocation de foyer ou de résidence; que cette allocation n'a pas le caractère d'un traitement dès lors qu'elle est liée à la situation individuelle des agents qui en sont bénéficiaires, et non aux fonctions qu'ils exercent;
Qu'il s'ensuit que ladite allocation reste régie par l'arrêté royal du 30 janvier 1967, modifié par les arrêté royaux des 29 juin 1973, 10 septembre et 14 décembre 1981, ainsi que par la loi du 1er mars 1977 organisant un régime de liaison à l'indice des prix à la consommation du Royaume, dont l'application a été étendue aux communes par l'arrêté royal du 15 avril 1977; que, partant, le plan de redressement du 15 mai 1985, adopté par la défenderesse, ne trouve pas dans l'arrêté royal n° 260, d'interprétation restrictive comme tout arrêté de pouvoirs spéciaux, le pouvoir de fixer l'allocation de résidence ou de foyer dont bénéficient ses agents à des conditions différentes de celles prévues pour le personnel des ministères; qu'ainsi, le jugement qui considère que la défenderesse était "autorisée non seulement à réduire mais aussi à supprimer l'indexation puisqu'elle pouvait même aller jusqu'à réduire des traitements", n'est pas légalement justifié;
Que le moyen est fondé;
Par ces motifs, casse le jugement attaqué; ordonne que mention du présent arrêt sera faite en marge du jugement cassé; réserve les dépens pour qu'il soit statué sur ceux-ci par le juge du fond; renvoie la cause devant le juge de paix du premier canton de Liège, siégeant en dernier ressort.