Cour de cassation: Arrêt du 3 juin 2005 (Belgique). RG C040029N
- Sectie :
- Rechtspraak
- Bron :
- Justel F-20050603-3
- Rolnummer :
- C040029N
Samenvatting :
Lorsque le juge n'est pas saisi d'une demande relative à la plus-value, il ne peut ordonner cette mesure de réparation d'office.
Arrest :
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N° C.04.0029.N
J. J-P.,
Me Adolphe Houtekier, avocat à la Cour de cassation,
contre
D. G.,
Me Huguette Geinger, avocat à la Cour de cassation.
I. La décision attaquée
Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 2 septembre 2003 par la cour d'appel d'Anvers.
II. La procédure devant la Cour
Le conseiller Greta Bourgeois a fait rapport.
L'avocat général Guy Dubrulle a conclu.
III. Le moyen de cassation
Le demandeur présente un moyen libellé dans les termes suivants :
Dispositions légales violées
- article 15 du Pacte international du 19 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques, fait à New York et approuvé par la loi du 15 mai 1981 ;
- article 7 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, faite à Rome le 4 novembre 1950 et approuvée par la loi du 13 mai 1955 ;
- articles 12 et 14 de la Constitution ;
- article 6 du Code civil ;
- articles 2 et 100 du Code pénal ;
- articles 99, 146, alinéas 3 et 4, 149, ,§ 1er, et 151 du décret de la Région flamande du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire (article 99 modifié par les décrets du 13 juillet 2001 et 26 avril 2000, article 146, alinéas 3 et 4, insérés par le décret du 4 juin 2003, article 149, ,§ 1er, modifié par le décret du 4 juin 2003).
Décisions et motifs critiqués
L'arrêt attaqué condamne le demandeur à remettre en son état initial la parcelle sise à Heusden-Zolder (Bolderberg), rue L. Hoelen, 68, connue au cadastre sous la partie 4, Section D, n° 690 p-r, 688 a et 691 ca, à savoir à enlever l'habitation transformée illégalement ainsi que la remise en bois, le recouvrement de sol autour de l'habitation, la voie d'accès vers la maison et la clôture en fil de fer et les grilles du jardin en fer dans un délai d'un an à partir de la date du présent arrêt, en se conformant à toutes les obligations que lui impose la loi. L'arrêt attaqué dit aussi pour droit qu'à défaut d'y satisfaire dans le délai précité, le demandeur encourra, moyennant signification de l'arrêt attaqué, une astreinte de 100 euros par jour de retard à partir de l'expiration de ce délai et il autorise le défendeur, à défaut du demandeur, d'y satisfaire dans le délai fixé, à procéder à la mise en oeuvre de la remise des lieux en leur état initial et de vendre, transporter, entreposer et/ou détruire tous les matériaux et objets provenant des lieux à un endroit de son choix et ce aux frais du demandeur, ces frais étant recouvrables sur la simple production des factures, aux motifs suivants :
Le défendeur a fondé sa demande sur la construction, l'aménagement et/ou la perpétuation illégaux sur sa propriété précitée des travaux et constructions suivants : " - ... une habitation mesurant environ 12m x 13m, sans étage, en maçonnerie et finition crépi et couverte d'un toit en bâtière, - ... une remise en bois mesurant environ 2m x 2m, située derrière l'habitation, - ... un recouvrement de sol en asphalte autour de l'habitation d'une largeur d'environ 2m, - ... une voie d'accès sur la parcelle section D n° 688a vers l'habitation avec un déboisement d'une bande de forêt sur cette parcelle, - ... une clôture de la parcelle " en fil de fer et avec une grille d'accès en fer ". Le défendeur a fondé le caractère illégal allégué sur les articles 42, 43 et 66 du décret relatif à l'aménagement du territoire tel que coordonné le 22 octobre 1996, actuellement les articles 99 et 146 du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire. Il réclame la remise des lieux en leur état initial en application de l'article 70 du même décret, actuellement l'article 151 du décret du 18 mai 1999.
Le demandeur ne conteste pas ne pas avoir demandé de permis de bâtir pour les travaux demandés, encore moins l'avoir obtenu. Il allègue toutefois que certaines constructions n'ont pas été réalisées par ou pour lui, mais par ses auteurs. Cela n'empêche toutefois pas que le défendeur ait suffisamment prouvé que le demandeur a perpétué tous les travaux précités et les perpétue encore. Le demandeur fait toutefois valoir que certaines constructions, à savoir l'habitation, la remise en bois, la clôture en fil de fer avec les grilles d'accès en fer, ont été réalisées avant l'entrée en vigueur de (l'ancienne) loi organique de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme (1962), de sorte que ni la construction ni sa perpétuation n'auraient un caractère illégal. En ce qui concerne l'habitation (le chalet), le défendeur ne conteste plus qu'une première construction a été réalisée longtemps avant 1962. Il fait toutefois valoir que la construction d'origine a été transformée de telle sorte après 1962, que la superficie construite a plus que doublé, sans que le permis d'urbanisme requis ait été obtenu. Cette allégation est aussi suffisamment prouvée par le défendeur. Il ressort de la demande de régularisation faite en 1974 par l'auteur du demandeur, à savoir L., des photos afférentes, ainsi que des esquisses cadastrales de la même période, que la maisonnette de vacances de l'époque avait une toute autre apparence que la construction actuelle, mais n'avait en outre qu'une superficie de 64,50 m2, alors que celle-ci est de 169 m2 actuellement. Il ressort par ailleurs des propres déclarations du demandeur et de son père dans le dossier pénal qu'ils ont eux-mêmes réalisé des travaux de transformation et d'agrandissement, spécialement en apposant un nouveau toit pour lequel des piliers et des arches ont été érigés à l'avant comme à l'arrière de l'immeuble, afin de soutenir le toit et d'enjoliver. Suivant la déclaration du père du demandeur, ces travaux n'ont été terminés qu'en 1985. En ce qui concerne l'asphalte autour de
la maison de campagne, la remise en bois, la clôture, la grille en fer et la voie d'accès, il est constaté avec le premier juge qu'il n'y en a pas de traces sur les photos de 1974. Suivant la déclaration du père du demandeur, faite dans le cadre de l'instruction pénale en 1986, le chemin forestier a été créé pour fournir un accès aux voisins G.-F. et c'est à cet effet que des arbres ont été abattus. Il a admis avoir aplani et dégagé en personne le chemin en mars-avril 1985. Dans la même déclaration, il a aussi dit devoir encore remplacer une partie de la clôture. De cette façon, le défendeur apporte la preuve suffisante que ces travaux ont été réalisés après 1962 et sans autorisation urbanistique, ce dont on peut déduire l'érection illégale ou à tout le moins la perpétuation illégale.
Ni la constatation qu'il est question dans un acte du notaire S. du 1er avril 1949 d'une clôture partiellement existante et encore à dresser, ni le fait que la parcelle ait été placée dans une zone naturelle en 1979, n'empêchent la démonstration précitée. Les infractions urbanistiques du demandeur demeurent, dès lors, prouvées dans la mesure retenue par le premier juge.
Le demandeur soutient que la demande du défendeur, nonobstant les faits précités, est inadmissible au motif que la demande de réparation est abusive pour cause de contradiction avec la légalité interne et externe et qu'elle est contraire aux principes de bonne administration. Le défendeur conteste ces allégations et répète, en tant que moyen de défense, les motifs afférents du jugement a quo. Comme c'est indiqué, le défendeur a fondé la demande de réparation sur l'article 70 du décret du 22 octobre 1996, actuellement l'article 151 du décret du 18 mai 1999. De surcroît, le fonctionnaire délégué a fait usage, conformément à la loi, de la demande de droit commun devant le juge civil ... Relativement à la légalité interne de la demande du défendeur, la cour d'appel rejoint les motifs pertinents du premier juge et se les approprie.
Il n'appartient pas au juge d'apprécier l'opportunité de la politique de l'administration. Le contrôle judiciaire de la décision de l'autorité administrative n'est que marginal et ne peut examiner la décision administrative que par rapport au caractère manifestement déraisonnable. A l'égard de cette question également, les motifs et la décision du premier juge sont exacts. Les griefs que le demandeur y oppose ne font pas conclure à leur modification. Le demandeur soutient que la démolition demandée n'est pas proportionnelle au dérangement causé par la construction à l'aménagement du territoire. Cette allégation ne convainc toutefois pas. Non seulement les infractions urbanistiques sont établies, mais la perpétuation de cette situation illégale a réellement un impact important sur le bon aménagement du territoire. En effet, depuis l'approbation du plan régional Hasselt-Genk par arrêté royal du 3 avril 1979, le terrain est situé dans une zone naturelle.
La préservation, la protection et le rétablissement de l'environ naturel paraissent inconciliables avec la perpétuation des constructions et l'aménagement du terrain illégaux. La mesure qui tend au rétablissement de la zone naturelle n'est, dès lors, pas disproportionnée à l'attitude qui a été adoptée, selon le demandeur, par rapport aux constructions voisines prétendument étrangères à la zone concernée, à l'existence d'une construction sur place avant l'entrée en vigueur de la loi urbanistique ou à l'habitation d'un chalet et à la domiciliation des habitants ...
Finalement, le demandeur soutient que la démolition totale demandée du chalet est injustifiable au motif qu'il aurait le droit de remettre la situation dans l'état qui existait avant l'entrée en vigueur de la loi organique de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme de 1962, quand une construction existait déjà sur place. L'injonction de remettre les lieux en pristin état (article 70, précité, actuellement 151 du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire) s'impose dès lors qu'il est nécessaire de faire cesser les conséquences de l'infraction. La remise en pristin état ne signifie donc pas nécessairement que les lieux doivent être remis dans la situation matérielle identique à celle antérieure à l'infraction urbanistique. Cette remise en état peut également impliquer que les constructions illégales doivent être complètement ou partiellement démolies, même si l'une ou l'autre construction existait déjà avant l'infraction urbanistique. En l'espèce, il n'a pas été prouvé, tel que le premier juge l'a constaté à juste titre, qu'en raison de la nature de la construction et de la façon dont les travaux de transformation et d'agrandissement ont été réalisés il serait possible d'enlever ces travaux de transformation et d'agrandissement réalisés illégalement et de conserver intacte la construction préexistante. Les modalités demandées de la remise en état sont nécessaires pour annuler les conséquences illégales des infractions en matière d'urbanisme.
Griefs
1. Première branche
Le décret du 4 juin 2003 a ajouté les aliénas 3 et 4 à l'article 146 du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire. L'aliéna 3 est libellé comme suit :
La sanction pour la perpétuation d'infractions visées à l'alinéa premier, 1°, 2°, 3°, 6° et 7°, ne s'applique pas pour autant que les opérations, travaux, modifications ou l'utilisation contraire ne sont pas situés dans les zones vulnérables du point vue spatial, pour autant qu'ils ne provoquent pas de nuisances urbanistiques inadmissibles pour les voisins ou pour autant qu'ils ne constituent pas de violation grave des prescriptions urbanistiques essentielles en matière de destination en vertu du plan d'exécution spatial ou du plan d'aménagement.
Selon les termes de l'alinéa 4, il faut entendre par zones vulnérables du point vue spatial notamment les zones naturelles.
Le demandeur alléguait que certaines constructions n'ont pas été réalisées par ou pour lui, mais par ses auteurs. Suivant l'arrêt attaqué ceci n'empêche pas que le défendeur ait suffisamment prouvé que le demandeur a perpétué tous les travaux précités et les perpétue encore et, suivant l'arrêt attaqué, les infractions urbanistiques du demandeur demeurent prouvées dans la mesure retenue par le premier juge. Le premier juge déclarait prouvé que le demandeur, qui est devenu propriétaire du bien précité depuis le 3 décembre 1982, a perpétué ces constructions réalisées illégalement.
En application des alinéas 3 et 4 de l'article 146 du décret du 18 mai 1999, ajoutés par le décret du 4 juin 2003, la perpétuation n'est, toutefois, plus punissable, si ce n'est dans les trois cas énumérés à l'alinéa 3 de l'article 146 tel qu'inséré par le décret du 4 juin 2003.
En vertu de son article 12, ce décret est entré en vigueur à la date de sa publication au Moniteur belge, à savoir le 22 août 2003.
La cause a été traitée devant les juges d'appel le 26 mai 2003 et l'arrêt a été prononcé le 2 septembre 2003, mais les juges d'appel ont statué sur le caractère illégal allégué de la perpétuation sur la base de l'article 146 du décret du 18 mai 1999 sans tenir compte des alinéas 3 et 4 qui ont été ajoutés à cet article par le décret du 4 juin 2003.
Les juges d'appel ont, il est vrai, constaté que depuis l'approbation du plan régional Hasselt-Genk par arrêté royal du 3 avril 1979 le terrain du demandeur est situé dans une zone naturelle, mais en application de l'article 146, alinéa 3, du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003, la perpétuation d'infractions en matière d'urbanisme n'est punissable que dans une zone vulnérable du point vue spatial, telle qu'une zone naturelle, lorsque la parcelle dans laquelle l'infraction urbanistique a été commise faisait déjà partie d'une zone vulnérable au moment de la commission de l'infraction, ce qui n'a pas été examiné par les juges d'appel. A la lumière des discussions menées par les parties devant les juges d'appel, il a été décidé dans l'arrêt attaqué que le défendeur apporte la preuve suffisante que ces travaux ont été réalisés après 1962 et sans permis d'urbanisme, ce dont la construction illégale ou, à tout le moins, sa perpétuation illégale, peut être déduite. Les juges d'appel n'ont, toutefois, pas examiné si tous les travaux ont été réalisés après l'approbation du plan régional Hasselt-Genk par arrêté royal du 3 avril 1979 et ils n'ont pas davantage décidé que le défendeur apporte la preuve suffisante que ces travaux ont été réalisés après le 3 avril 1979.
Les juges d'appel n'ont pas davantage examiné si les infractions en matière d'urbanisme ont provoqué des nuisances urbanistiques inadmissibles pour les voisins ou si elles ne constituaient pas une violation grave des prescriptions urbanistiques essentielles en matière de destination en vertu du plan d'exécution spatial ou du plan d'aménagement au sens de l'article 146, alinéa 3, du décret du 18 mai 1999 tel que modifié par le décret du 4 juin 2003. Ils ont uniquement constaté que la persistance de cette situation illégale a bien un impact important sur le bon aménagement du territoire et que la préservation, la protection et le rétablissement de l'environnement naturel paraissent inconciliables avec la perpétuation des constructions et de l'aménagement du terrain illégaux, ce qui n'équivaut toutefois pas à des nuisances urbanistiques inadmissibles pour les voisins et ce qui n'a pas amené davantage les juges d'appel à décider qu'il s'agit d'une violation grave des prescriptions urbanistiques essentielles en matière de destination en vertu du plan régional, étant donné qu'une violation de la destination du plan régional (zone naturelle) ne constitue pas nécessairement une violation d'une " prescription urbanistique essentielle " au sens de l'article 146, aliéna 3, du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003.
C'est par conséquent à tort que les juges d'appel ont examiné le caractère illégal allégué de la perpétuation des infractions urbanistiques sur la base de l'article 146 du décret du 18 mai 1999, avant la modification par le décret du 4 juin 2003, sans tenir compte des alinéas 3 et 4 ajoutés à cet article par le décret du 4 juin 2003. L'article 146, alinéas 3 et 4, du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003, relève toutefois de l'ordre public étant donné qu'il supprime, dans les cas déterminés par cet article, les sanctions pénales pour la perpétuation d'infractions en matière d'urbanisme. Les juges d'appel étaient, dès lors, tenus d'examiner, en observant les droits de la défense des parties, le caractère illégal allégué de la perpétuation des infractions urbanistiques à la lumière de l'article 146, alinéas 3 et 4, du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003, étant donné que cet article était entré en vigueur le 22 août 2003, donc avant la prononciation de l'arrêt attaqué.
La violation de cet article peut, en outre, être invoquée pour la première fois en cassation étant donné qu'il est d'ordre public. Il s'ensuit que l'arrêt viole l'article 146, aliénas 3 et 4, du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003.
Dans les cas où l'article 146, alinéas 3 et 4, nouveaux du décret du
18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003, décriminalise la perpétuation d'infractions urbanistiques, le juge est tenu d'appliquer aussi ce nouvel article aux faits commis lorsque la perpétuation de ces infractions urbanistiques était encore punissable puisque l'article 146, alinéas 3 et 4, nouveaux a pour but de rendre applicable la cause exclusive de peine aux infractions commises auparavant, de sorte que c'est de toute façon à tort que l'arrêt attaqué a omis d'examiner, en observant les droits de la défense des parties, le caractère illégal allégué de la perpétuation des infractions urbanistiques à la lumière de l'article 146, alinéas 3 et 4, nouveau du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003 (violation des articles 15 du Pacte international du 19 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques, 7 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, 12 et 14 de la Constitution, 2 et 100 du Code pénal et 146, alinéas 3 et 4, du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003). En omettant cet examen, l'arrêt attaqué ne pouvait en outre pas légalement ordonner la mesure de réparation critiquée étant donné que la demande d'imposer une mesure de réparation suit le sort de l'action publique, de sorte qu'aucune mesure de réparation ne pouvait être ordonnée à charge du demandeur pour cause de perpétuation d'infractions urbanistiques lorsque ceci n'est plus punissable en application de l'article 146, alinéas 3 et 4, du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003. Il s'ensuit que l'arrêt attaqué viole les articles 99, 146, aliénas 3 et 4, 149, ,§1er, et 151 du décret du 18 mai 1999 (articles 146, alinéas 3 et 4, et 149, ,§1er, tels que modifiés par le décret du 4 juin 2003).
2. Deuxième branche
Le décret du 4 juin 2003 a remplacé l'article 149, ,§ 1er, du décret du
18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire comme suit :
" ,§ 1er. Outre la peine, le tribunal peut ordonner de remettre le lieu en son état initial ou de cesser l'utilisation contraire, et/ou d'exécuter des travaux de construction ou d'adaptation et/ou de payer une amende égale à la plus-value acquise par le bien suite à l'infraction. Ceci se fait sur requête de l'inspecteur urbaniste, ou du collège des bourgmestre et échevins de la commune sur le territoire de laquelle les travaux, opérations ou modifications visés à l'article 146 ont été exécutés. Lorsque ces infractions datent d'avant le 1er mai 2000, un avis conforme préalable du Conseil supérieur de la Politique de Réparation est requis.
L'avis du Conseil supérieur de la Politique de Réparation doit être émis dans les 60 jours après la demande d'avis envoyée en recommandé. Lorsque le Conseil supérieur de la Politique de Réparation n'a pas émis d'avis dans le délai imposé, l'obligation en matière d'avis n'est plus requise. Pour les infractions dont le propriétaire peut démontrer qu'elles ont été commises avant le 1er mai 2000, le moyen de la plus-value peut en principe toujours être utilisé, sauf dans un des cas suivants :
1° en cas de non-respect d'un ordre de cessation ;
2° lorsque l'infraction provoque des nuisances urbanistiques inadmissibles pour les voisins ;
3° lorsque l'infraction constitue une violation grave et irréparable des prescriptions urbanistiques essentielles en matière de destination en vertu du plan d'exécution spatial ou du plan d'aménagement. Lorsque les actions de l'inspecteur urbaniste et du collège des bourgmestre et échevins sont divergentes, l'action du premier cité est prioritaire. Pour l'exécution des mesures de réparation, le tribunal fixe un délai et peut, sur requête de l'inspecteur urbaniste ou du collège des bourgmestre et échevins, également déterminer une astreinte par journée de retard dans la mise en oeuvre de la mesure de réparation ".
En application de l'article 149, ,§ 1er, du décret du 18 mai 1999, avant la modification par le décret du 4 juin 2003, le tribunal était tenu, à la demande de l'inspecteur urbaniste, d'ordonner la remise des lieux en leur état initial et le tribunal ne pouvait rejeter cette mesure de réparation que lorsque celle-ci était illégale ou manifestement déraisonnable ou lorsqu'une autre mesure était nécessaire.
En application de l'article 149, ,§ 1er, du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire, tel que modifié par le décret du
4 juin 2003, le tribunal peut ordonner de remettre le lieu en son état initial. En application de l'article 149, ,§ 1er, modifié, le tribunal peut, dès lors, rejeter la demande de mesure de réparation, non seulement lorsque celle-ci est illégale ou manifestement déraisonnable ou lorsqu'une autre mesure est requise, mais aussi lorsque le tribunal estime qu'un autre mesure est raisonnablement admissible en raison, notamment, de la nature de l'infraction, de la portée et de l'atteinte au bon aménagement du territoire et de l'avantage qui naît pour l'aménagement du territoire par la remise du lieu en son état initial par rapport à la charge qui en découle pour l'auteur de l'infraction.
En vertu de l'article 12 du décret du 4 juin 2003, l'article 149, ,§ 1er, nouveau du décret du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003, est entré en vigueur à la date de sa publication au Moniteur belge, à savoir le
22 août 2003.
La cause a été traitée devant les juges d'appel à l'audience du 26 mai 2003 et l'arrêt a été prononcé le 2 septembre 2003, mais les juges d'appel ont apprécié la mesure de réparation demandée sur la base de l'ancien article 149, ,§1er, du décret du 18 mai 1999.
Dans ses conclusions d'appel le demandeur avait pourtant déjà soutenu qu'il existait une disproportion entre les moyens soulevés, à savoir la mesure de réparation demandée, et l'objectif visé. Le demandeur affirmait que :
- l'habitation litigieuse avait déjà été construite en 1934, donc longtemps avant l'entrée en vigueur de la loi organique de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme du 29 mars 1962 ;
- ceci implique que déjà en 1934 il y avait une habitation privée dans cette zone ;
- les parcelles avoisinantes contiennent aussi des habitations et des résidences secondaires qui sont tout autant étrangères à la zone suivant le plan régional actuel. Ces constructions ont, elles, été autorisées ou à tout le moins tolérées ;
- la zone concernée n'a été consacrée comme zone naturelle qu'en l'an 1979 ;
- depuis 1982, le père du demandeur a été domicilié sans aucun problème à l'adresse en question et y a été inscrit au registre de la population à titre de domicile et de résidence (conclusions d'appel du demandeur p. 9).
Le demandeur a allégué que l'ensemble de ces éléments est certainement suffisant pour démontrer l'incompatibilité de la demande de réparation, de sorte que le défendeur peut difficilement persister à soutenir que la démolition complète est requise, étant donné que la construction ne cause pas de nuisances supplémentaires (conclusions d'appel du demandeur, p. 9).
En décidant que le contrôle judiciaire n'est que marginal et ne peut examiner la décision administrative que par rapport au caractère manifestement déraisonnable, les juges d'appel ont examiné la mesure de réparation demandée à la lumière de l'ancien article 149, ,§ 1er, du décret du 18 mai 1999, ce qui limitait effectivement le contrôle judiciaire en l'espèce.
En décidant ainsi, c'est à tort que les juges d'appel ont omis d'examiner la mesure de réparation demandée à la lumière de l'article 149,
,§ 1er, nouveau du décret du 18 mai 1999 tel que modifié par le décret du 4 juin 2003, sur la base duquel les juges d'appel, de manière différente que sous l'ancien article 149, ,§ 1er, étaient aussi autorisés à examiner s'il n'y avait pas d'autre mesure raisonnablement admissible sur la base des critères invoqués par le demandeur.
L'article 149, ,§ 1er, nouveau du décret du 18 mai 1999 tel que modifié par le décret du 4 juin 2003 est d'ordre public, de sorte que les juges d'appel étaient tenus, en observant les droits de la défense des parties, d'examiner la mesure de réparation demandée à la lumière de l'article 149, ,§ 1er, nouveau tel que modifié par le décret du 4 juin 2003 étant donné que cet article était entré en vigueur le 22 août 2003, donc avant la prononciation de l'arrêt attaqué. La violation de cet article peut en outre être invoquée pour la première fois en cassation étant donné qu'il est d'ordre public. Il s'ensuit que l'arrêt attaqué viole les articles 6 du Code civil, 149, ,§ 1er, du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003, et 151 du décret du 18 mai 1999.
Dès lors qu'en application de l'article 149 nouveau, ,§ 1er, du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003, les juges d'appel peuvent ordonner la remise du lieu en son état initial sur la requête de l'inspecteur urbaniste, alors qu'ils étaient tenus d'ordonner cette réparation en application de l'ancien article 149, ,§ 1er, avant la modification par le décret du 4 juin 2003, les juges d'appel étaient en outre tenus d'appliquer la mesure légale la moins sévère, à savoir celle en application de l'article 149, ,§1er, nouveau du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003.
Il s'ensuit que l'arrêt attaqué viole les articles 15 du Pacte international du 19 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques, 7 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, 12 et 14 de la Constitution, 2 et 100 du Code pénal, 149, ,§1er, et 151 du décret du 18 mai 1999 (article 149, ,§ 1er, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003).
3. Troisième branche
Le décret du 4 juin 2003 a remplacé l'article 149, ,§ 1er, du décret du
18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire comme suit :
" ,§ 1er. Outre la peine, le tribunal peut ordonner de remettre le lieu en son état initial ou de cesser l'utilisation contraire, et/ou d'exécuter des travaux de construction ou d'adaptation et/ou de payer une amende égale à la plus-value acquise par le bien suite à l'infraction. Ceci se fait sur requête de l'inspecteur urbaniste, ou du collège des bourgmestre et échevins de la commune sur le territoire de laquelle les travaux, opérations ou modifications visés à l'article 146 ont été exécutés. Lorsque ces infractions datent d'avant le 1er mai 2000, un avis conforme préalable du Conseil supérieur de la Politique de Réparation est requis.
L'avis du Conseil supérieur de la Politique de Réparation doit être émis dans les 60 jours après la demande d'avis envoyée en recommandé. Lorsque le Conseil supérieur de la Politique de Réparation n'a pas émis d'avis dans le délai imposé, l'obligation en matière d'avis n'est plus requise. Pour les infractions dont le propriétaire peut démontrer qu'elles ont été commises avant le 1er mai 2000, le moyen de la plus-value peut en principe toujours être utilisé, sauf dans un des cas suivants :
1° en cas de non-respect d'un ordre de cessation ;
2° lorsque l'infraction provoque des nuisances urbanistiques inadmissibles pour les voisins ;
3° lorsque l'infraction constitue une violation grave et irréparable des prescriptions urbanistiques essentielles en matière de destination en vertu du plan d'exécution spatial ou du plan d'aménagement. Lorsque les actions de l'inspecteur urbaniste et du collège des bourgmestre et échevins sont divergentes, l'action du premier cité est prioritaire. Pour l'exécution des mesures de réparation, le tribunal fixe un délai et peut, sur requête de l'inspecteur urbaniste ou du collège des bourgmestre et échevins, également déterminer une astreinte par journée de retard dans la mise en oeuvre de la mesure de réparation ".
Suite à la modification de l'article 149, ,§ 1er, du décret du 18 mai 1999 par le décret du 4 juin 2003, le moyen de la plus-value peut en principe toujours être utilisé pour les infractions commises avant le 1er mai 2000, sauf dans un des trois cas énumérés à l'article 149, ,§ 1er, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003.
En vertu de l'article 12 du décret du 4 juin 2003,l'article 149, ,§ 1er, nouveau du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003, est entré en vigueur à la date de sa publication au Moniteur belge, à savoir le 22 août 2003.
La cause a été traitée devant les juges d'appel à l'audience du 26 mai 2003 et l'arrêt a été prononcé le 2 septembre 2003, mais c'est à tort que les juges d'appel ont apprécié la mesure de réparation demandée sur la base de l'ancien article 149, ,§ 1er, du décret du 18 mai 1999, alors qu'en application de l'article 149, ,§ 1er, nouveau depuis lors entré en vigueur, ils auraient dû utiliser le moyen de la plus-value, dès lors que suivant la déclaration du père du demandeur, qui a été retenue par les juges d'appel, les travaux étaient terminés en 1985, dès lors qu'aucune partie n'a invoqué que les infractions urbanistiques ont été commises après le 1er mai 2000 et qu'il est impossible de déduire cela de l'arrêt attaqué et dès lors qu'il ne ressort pas davantage des constatations de l'arrêt attaqué qu'un ordre de cessation n'aurait pas été respecté (première exception au moyen de la plus-value à utiliser en principe). L'arrêt attaqué ne constate pas davantage que le délit provoquerait des nuisances urbanistiques inadmissibles pour les voisins (deuxième exception au moyen de la plus-value à utiliser en principe) ou que le délit constituerait une violation grave et irréparable des prescriptions urbanistiques essentielles en matière de destination en vertu du plan d'exécution spatial ou du plan d'aménagement (troisième exception au moyen de la plus-value à utiliser en principe). L'arrêt attaqué considère uniquement que la perpétuation de cette situation illégale a bien un impact important sur le bon aménagement du territoire, ce qui n'équivaut toutefois pas à une violation grave et irréparable des prescriptions urbanistiques essentielles en matière de destination.
En décidant que qu'il y a lieu d'ordonner la remise du lieu en son état initial dès lors qu'il est nécessaire de faire cesser les conséquences de l'infraction, c'est à tort que les juges d'appel ont omis d'appliquer l'article 149, ,§ 1er, nouveau du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003, étant donné qu'en vertu de cet article ils auraient dû appliquer en principe le moyen de la plus-value.
L'article 149, ,§ 1er, nouveau du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003 est d'ordre public, de sorte que les juges d'appel étaient tenus d'examiner, en observant les droits de la défense des parties, la mesure de réparation demandée et de l'apprécier sur la base de l'article 149, ,§ 1er, nouveau dès lors que celui-ci était entré en vigueur avant la prononciation de l'arrêt attaqué et de sorte que la violation de l'article 149, ,§ 1er, nouveau peut être invoquée pour la première fois en cassation. Il s'ensuit que les juges d'appel ont violé les articles 6 du Code civil, 149, ,§ 1er, du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003 et 151 du décret du 18 mai 1999.
Dès lors qu'en application de l'article 149, ,§ 1er, du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003, les juges d'appel auraient en principe dû toujours utiliser le moyen de la plus-value plutôt que de devoir, en application de l'ancien article 149, ,§ 1er, du décret du 18 mai 1999, avant la modification par le décret du 4 juin 2003, ordonner la remise du lieu en son état précédent, les juges d'appel étaient en outre tenus d'appliquer la mesure la moins sévère, à savoir le moyen de la plus-value.
Il s'ensuit que l'arrêt attaqué viole les articles 15 du Pacte international du 19 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques, 7 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, 12 et 14 de la Constitution, 2 et 100 du Code pénal, 149, ,§1er, et 151 du décret du 18 mai 1999 (article 149, ,§ 1er, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003).
IV. La décision de la Cour
Quant à la première branche :
Attendu qu'en vertu de l'article 146, alinéa 1er, du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire, tel que modifié par l'article 2 du décret du 1er mars 2002, est puni d'un emprisonnement de 8 jours à 5 ans et d'une amende de 26 euros à 400 000 euros ou de l'une de ces peines, quiconque :
1° exécute, poursuit ou maintient les opérations, travaux ou modifications définis aux articles 99 et 101, soit sans permis préalable, soit en contravention du permis, soit après déchéance, annulation ou échéance du délai du permis, soit en cas de suspension du permis ;
Qu'en vertu de l'article 99, ,§ 1er, 1° du même décret, tel que modifié par l'article 4, 1°, du décret du 13 juillet 2001, personne ne peut, sans autorisation urbanistique préalable construire ou ériger sur un terrain une ou plusieurs installations fixes, démolir, reconstruire, transformer ou agrandir une installation fixe existante ou un immeuble existant, à l'exception des travaux de maintenance ou d'entretien qui n'ont pas trait à la stabilité ;
Qu'ainsi, est punissable la construction, reconstruction, transformation ou l'agrandissement ainsi que le maintien sans autorisation urbanistique préalable ;
Attendu que l'article 7 du décret du 4 juin 2003 a ajouté des alinéas 3 et 4 à l'article 146 du décret du 18 mai 1999, lesquels disposent que " La sanction pour la perpétuation d'infractions visées à l'alinéa premier, 1°, 2°, 3°, 6° et 7°, ne s'applique pas pour autant que les opérations, travaux, modifications ou l'utilisation contraire ne sont pas situés dans les zones vulnérables du point vue spatial, pour autant qu'ils ne provoquent pas de nuisances urbanistiques inadmissibles pour les voisins ou pour autant qu'ils ne constituent pas de violation grave des prescriptions urbanistiques essentielles en matière de destination en vertu du plan d'exécution spatial ou du plan d'aménagement.
Par zones vulnérables du point vue spatial, il faut entendre les zones vertes, les zones naturelles, les zones naturelles à valeur scientifique, les réserves naturelles, les zones de développement naturelles, les zones de parc, les zones forestières, les zones de vallées et de sources, les zones agricoles à valeur ou intérêt écologique, les zones agricoles à valeur particulière, les grandes entités naturelles, les grandes entités naturelles en développement et les zones y comparables, désignées sur les plans d'exécution spatiale ou les plans d'aménagement, ainsi que les zones dunaires protégées et les zones dunaires à intérêt agricole, désignées en vertu du décret du 14 juillet 1993 portant les mesures de protection des dunes côtières " ;
Attendu que l'arrêt de la Cour d'arbitrage n° 14/2005 du 19 janvier 2005, annule dans l'article 146, alinéa 3, du décret de la Région flamande du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire, tel que modifié par le décret de la Région flamande du 4 juin 2003, les mots " pour autant qu'ils ne provoquent pas de nuisances urbanistiques inadmissibles pour les voisins ou pour autant qu'ils ne constituent pas de violation grave des prescriptions urbanistiques essentielles en matière de destination en vertu du plan d'exécution spatial ou du plan d'aménagement " ;
Qu'ainsi, l'arrêt de la Cour d'arbitrage n'a pas annulé la sanction pénale pour le maintien d'une infraction urbanistique dans les zones vulnérables du point vue spatial ;
Attendu que l'arrêt constate que :
1. le demandeur ne conteste pas qu'il n'avait pas demandé de permis de bâtir pour les travaux ;
2. il ressort des déclarations du demandeur et de son père dans le dossier pénal qu'ils ont eux-mêmes réalisé les travaux de transformation et d'agrandissement, en particulier en apposant un nouveau toit pour lequel des piliers et des arches ont été érigés à l'avant comme à l'arrière de l'immeuble, afin de soutenir le toit et d'embellir et ces travaux n'ont été terminés qu'en 1985 et que suivant les déclarations du père du demandeur un chemin forestier a été créé et que des arbres ont été abattus à cet effet ; il a admis avoir aplani et dégagé en personne le chemin en mars-avril 1985 et avoir remplacé une partie de la clôture ;
3. depuis l'approbation du plan régional Hasselt-Genk par arrêté royal du 3 avril 1979, la parcelle est située dans une zone naturelle ;
4. les travaux ont été réalisés sans autorisation dans une zone naturelle reconnue depuis 1979 et ils n'ont été terminés qu'en 1985 ;
Attendu que l'arrêt considère que le défendeur apporte la preuve suffisante que ces travaux ont été réalisés après 1962 sans autorisation urbanistique, ce qui permet de déduire l'érection illégale ou à tout le moins le maintien illégal, et que les infractions urbanistiques du demandeur demeurent, dès lors, prouvées dans la mesure retenue par le premier juge ;
Que l'arrêt confirme la condamnation à la remise du lieu en son état initial ;
Attendu que dès lors que la sanction pénale a été maintenue par l'article 146, modifié par l'article 7 du décret du 4 juin 2003, pour le maintien des infractions visées à son alinéa 1er du décret du 18 mai 1999, 1°, 2°, 3°, 6° et 7°, pour autant que les opérations, travaux, modifications ou l'utilisation contraire soient situés dans les zones vulnérables du point vue spatial, telle qu'en l'espèce une zone naturelle, le moyen, en cette branche, ne peut être accueilli ;
Quant à la deuxième branche :
Attendu qu'une requête de mesures de réparation introduite par l'inspecteur urbaniste est une requête de nature civile qui tend à faire respecter les prescriptions urbanistiques essentielles et n'a pas de peine pour objet ;
Attendu que le moyen, en cette branche, qui allègue qu'en application de l'article 149, ,§ 1er, du décret du 18 mai 1999, modifié par l'article 8, 1°, du décret du 4 juin 2003, le tribunal était tenu d'appliquer " la mesure légale la moins sévère ", part de la thèse que la mesure demandée constitue une peine ;
Que le moyen, en cette branche, en tant qu'il invoque ainsi la violation des articles 12 et 14 de la Constitution, 2 et 100 du Code pénal, 7 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et 15 du Pacte international du 19 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques qui sont étrangers au grief, est irrecevable ;
Attendu que l'article 149, ,§ 1er, alinéa 1er, modifié, du décret du 18 mai 1999 dispose que : " Outre la peine, le tribunal peut ordonner de remettre le lieu en son état initial ou de cesser l'utilisation contraire, et/ou d'exécuter des travaux de construction ou d'adaptation et/ou de payer une amende égale à la plus-value acquise par le bien suite à l'infraction. Ceci se fait sur requête de l'inspecteur urbaniste, ou du Collège des bourgmestre et échevins de la commune sur le territoire de laquelle les travaux, opérations ou modifications visés à l'article 146 ont été exécutes " ;
Qu'ainsi, le choix de la mesure congrue revient à l'autorité compétente et non au tribunal ;
Attendu que le moyen, en cette branche, invoque que c'est à tort que les juges d'appel ont omis d'examiner la mesure de réparation demandée à la lumière de cet article 149, ,§ 1er modifié, en vertu duquel, de manière différente que sous l'ancien article 149, ,§ 1er, ils étaient aussi autorisés à examiner si une autre mesure n'était pas raisonnablement admissible sur la base des critères invoqués par le demandeur ;
Attendu que l'article 149, ,§ 1er, alinéa 1er, modifié, du décret, doit être lu dans le contexte de l'article 159 de la Constitution, en vertu duquel les cours et tribunaux n'appliquent pas les actes administratifs non conformes aux lois ;
Qu'en vertu de cette dernière disposition, il relève de la compétence du juge d'apprécier la légalité externe et interne de la requête visée à l'article 149 modifié et d'examiner si elle est conforme à la loi ou si elle repose sur un abus ou un détournement de pouvoir ;
Que, plus particulièrement, le juge est tenu d'examiner si la décision de l'administration de requérir une mesure de réparation déterminée a été prise dans le seul but du bon aménagement du territoire ;
Que s'il apparaissait que la requête se fonde sur des motifs étrangers à l'aménagement du territoire ou sur une vision manifestement déraisonnable du bon aménagement du territoire, le juge doit laisser cette requête sans suite ;
Qu'il ne lui appartient, toutefois, pas d'apprécier l'opportunité de la mesure demandée ; que le juge est tenu d'accueillir la mesure de réparation demandée si celle-ci est conforme à la loi ;
Attendu que le moyen, en cette branche, en tant qu'il suppose que l'article 149, ,§ 1er, alinéa 1er, modifié, permet aussi au juge d'examiner si une autre mesure que la mesure de réparation demandée était admissible, manque en droit ;
Quant à la troisième branche :
Attendu que l'article 149, ,§ 1er, alinéa 1er, modifié, du même décret, dispose que : " Outre la peine, le tribunal peut ordonner de remettre le lieu en son état initial ou de cesser l'utilisation contraire, et/ou d'exécuter des travaux de construction ou d'adaptation et/ou de payer une amende égale à la plus-value acquise par le bien à la suite de l'infraction.
Ceci se fait sur requête de l'inspecteur urbaniste, ou du collège des bourgmestre et échevins de la commune sur le territoire de laquelle les travaux, opérations ou modifications visés à l'article 146 ont été exécutés.
Lorsque ces infractions datent d'avant le 1er mai 2000, un avis conforme préalable du Conseil supérieur de la Politique de Réparation est requis " ;
Que l'alinéa 3 du même paragraphe dispose que : " Pour les infractions dont le propriétaire peut démontrer qu'elles ont été commises avant le 1er mai 2000, le moyen de la plus-value peut en principe toujours être utilisé, sauf dans un des cas suivants :
1° en cas de non-respect d'un ordre de cessation ;
2° lorsque l'infraction provoque des nuisances urbanistiques inadmissibles pour les voisins ;
3° lorsque l'infraction constitue une violation grave et irréparable des prescriptions urbanistiques essentielles en matière de destination en vertu du plan d'exécution spatial ou du plan d'aménagement " ;
Attendu que l'arrêt de la Cour d'arbitrage n° 14/2005 du 19 janvier 2005 a annulé dans cet article modifié, ,§ 1er, alinéas 1er et 3, les mots " avant le 1er mai 2000 " ;
Attendu que, dans la mesure où il allègue, en cette branche, que les juges d'appel auraient dû appliquer la mesure la moins sévère, à savoir le moyen de la plus-value, il ressort de la réponse à la deuxième branche du moyen qu'en tant qu'il invoque la violation des articles 12 et 14 de la Constitution, 2 et 100 du Code pénal, 7 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et 15 du Pacte international du 19 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques, le moyen est irrecevable ;
Attendu que, en outre, l'administration a la liberté d'action lors du choix des mesures de réparation demandées ; qu'il ressort de la réponse à la deuxième branche du moyen que ce choix ne revient pas au juge ;
Que lorsque, tel qu'en l'espèce, le juge n'est pas saisi d'une requête relative à la plus-value, il ne peut ordonner d'office cette mesure de réparation ;
Que le moyen, en cette branche, dans la mesure où il suppose qu'en application de l'article 149, ,§ 1er, modifié, l'arrêt aurait du utiliser en principe le moyen de la plus-value, ne peut être accueilli ;
PAR CES MOTIFS,
LA COUR
Rejette le pourvoi ;
Condamne le demandeur aux dépens.
Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président Ivan Verougstraete, le président de section Ernest Waûters, les conseillers Greta Bourgeois, Eric Dirix et Eric Stassijns, et prononcé en audience publique du trois juin deux mille cinq par le président Ivan Verougstraete, en présence de l'avocat général Guy Dubrulle, avec l'assistance du greffier Philippe Van Geem.
Traduction établie sous le contrôle du conseiller Didier Batselé et transcrite avec l'assistance du greffier Marie-Jeanne Massart.
Le greffier, Le conseiller,
J. J-P.,
Me Adolphe Houtekier, avocat à la Cour de cassation,
contre
D. G.,
Me Huguette Geinger, avocat à la Cour de cassation.
I. La décision attaquée
Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 2 septembre 2003 par la cour d'appel d'Anvers.
II. La procédure devant la Cour
Le conseiller Greta Bourgeois a fait rapport.
L'avocat général Guy Dubrulle a conclu.
III. Le moyen de cassation
Le demandeur présente un moyen libellé dans les termes suivants :
Dispositions légales violées
- article 15 du Pacte international du 19 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques, fait à New York et approuvé par la loi du 15 mai 1981 ;
- article 7 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, faite à Rome le 4 novembre 1950 et approuvée par la loi du 13 mai 1955 ;
- articles 12 et 14 de la Constitution ;
- article 6 du Code civil ;
- articles 2 et 100 du Code pénal ;
- articles 99, 146, alinéas 3 et 4, 149, ,§ 1er, et 151 du décret de la Région flamande du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire (article 99 modifié par les décrets du 13 juillet 2001 et 26 avril 2000, article 146, alinéas 3 et 4, insérés par le décret du 4 juin 2003, article 149, ,§ 1er, modifié par le décret du 4 juin 2003).
Décisions et motifs critiqués
L'arrêt attaqué condamne le demandeur à remettre en son état initial la parcelle sise à Heusden-Zolder (Bolderberg), rue L. Hoelen, 68, connue au cadastre sous la partie 4, Section D, n° 690 p-r, 688 a et 691 ca, à savoir à enlever l'habitation transformée illégalement ainsi que la remise en bois, le recouvrement de sol autour de l'habitation, la voie d'accès vers la maison et la clôture en fil de fer et les grilles du jardin en fer dans un délai d'un an à partir de la date du présent arrêt, en se conformant à toutes les obligations que lui impose la loi. L'arrêt attaqué dit aussi pour droit qu'à défaut d'y satisfaire dans le délai précité, le demandeur encourra, moyennant signification de l'arrêt attaqué, une astreinte de 100 euros par jour de retard à partir de l'expiration de ce délai et il autorise le défendeur, à défaut du demandeur, d'y satisfaire dans le délai fixé, à procéder à la mise en oeuvre de la remise des lieux en leur état initial et de vendre, transporter, entreposer et/ou détruire tous les matériaux et objets provenant des lieux à un endroit de son choix et ce aux frais du demandeur, ces frais étant recouvrables sur la simple production des factures, aux motifs suivants :
Le défendeur a fondé sa demande sur la construction, l'aménagement et/ou la perpétuation illégaux sur sa propriété précitée des travaux et constructions suivants : " - ... une habitation mesurant environ 12m x 13m, sans étage, en maçonnerie et finition crépi et couverte d'un toit en bâtière, - ... une remise en bois mesurant environ 2m x 2m, située derrière l'habitation, - ... un recouvrement de sol en asphalte autour de l'habitation d'une largeur d'environ 2m, - ... une voie d'accès sur la parcelle section D n° 688a vers l'habitation avec un déboisement d'une bande de forêt sur cette parcelle, - ... une clôture de la parcelle " en fil de fer et avec une grille d'accès en fer ". Le défendeur a fondé le caractère illégal allégué sur les articles 42, 43 et 66 du décret relatif à l'aménagement du territoire tel que coordonné le 22 octobre 1996, actuellement les articles 99 et 146 du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire. Il réclame la remise des lieux en leur état initial en application de l'article 70 du même décret, actuellement l'article 151 du décret du 18 mai 1999.
Le demandeur ne conteste pas ne pas avoir demandé de permis de bâtir pour les travaux demandés, encore moins l'avoir obtenu. Il allègue toutefois que certaines constructions n'ont pas été réalisées par ou pour lui, mais par ses auteurs. Cela n'empêche toutefois pas que le défendeur ait suffisamment prouvé que le demandeur a perpétué tous les travaux précités et les perpétue encore. Le demandeur fait toutefois valoir que certaines constructions, à savoir l'habitation, la remise en bois, la clôture en fil de fer avec les grilles d'accès en fer, ont été réalisées avant l'entrée en vigueur de (l'ancienne) loi organique de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme (1962), de sorte que ni la construction ni sa perpétuation n'auraient un caractère illégal. En ce qui concerne l'habitation (le chalet), le défendeur ne conteste plus qu'une première construction a été réalisée longtemps avant 1962. Il fait toutefois valoir que la construction d'origine a été transformée de telle sorte après 1962, que la superficie construite a plus que doublé, sans que le permis d'urbanisme requis ait été obtenu. Cette allégation est aussi suffisamment prouvée par le défendeur. Il ressort de la demande de régularisation faite en 1974 par l'auteur du demandeur, à savoir L., des photos afférentes, ainsi que des esquisses cadastrales de la même période, que la maisonnette de vacances de l'époque avait une toute autre apparence que la construction actuelle, mais n'avait en outre qu'une superficie de 64,50 m2, alors que celle-ci est de 169 m2 actuellement. Il ressort par ailleurs des propres déclarations du demandeur et de son père dans le dossier pénal qu'ils ont eux-mêmes réalisé des travaux de transformation et d'agrandissement, spécialement en apposant un nouveau toit pour lequel des piliers et des arches ont été érigés à l'avant comme à l'arrière de l'immeuble, afin de soutenir le toit et d'enjoliver. Suivant la déclaration du père du demandeur, ces travaux n'ont été terminés qu'en 1985. En ce qui concerne l'asphalte autour de
la maison de campagne, la remise en bois, la clôture, la grille en fer et la voie d'accès, il est constaté avec le premier juge qu'il n'y en a pas de traces sur les photos de 1974. Suivant la déclaration du père du demandeur, faite dans le cadre de l'instruction pénale en 1986, le chemin forestier a été créé pour fournir un accès aux voisins G.-F. et c'est à cet effet que des arbres ont été abattus. Il a admis avoir aplani et dégagé en personne le chemin en mars-avril 1985. Dans la même déclaration, il a aussi dit devoir encore remplacer une partie de la clôture. De cette façon, le défendeur apporte la preuve suffisante que ces travaux ont été réalisés après 1962 et sans autorisation urbanistique, ce dont on peut déduire l'érection illégale ou à tout le moins la perpétuation illégale.
Ni la constatation qu'il est question dans un acte du notaire S. du 1er avril 1949 d'une clôture partiellement existante et encore à dresser, ni le fait que la parcelle ait été placée dans une zone naturelle en 1979, n'empêchent la démonstration précitée. Les infractions urbanistiques du demandeur demeurent, dès lors, prouvées dans la mesure retenue par le premier juge.
Le demandeur soutient que la demande du défendeur, nonobstant les faits précités, est inadmissible au motif que la demande de réparation est abusive pour cause de contradiction avec la légalité interne et externe et qu'elle est contraire aux principes de bonne administration. Le défendeur conteste ces allégations et répète, en tant que moyen de défense, les motifs afférents du jugement a quo. Comme c'est indiqué, le défendeur a fondé la demande de réparation sur l'article 70 du décret du 22 octobre 1996, actuellement l'article 151 du décret du 18 mai 1999. De surcroît, le fonctionnaire délégué a fait usage, conformément à la loi, de la demande de droit commun devant le juge civil ... Relativement à la légalité interne de la demande du défendeur, la cour d'appel rejoint les motifs pertinents du premier juge et se les approprie.
Il n'appartient pas au juge d'apprécier l'opportunité de la politique de l'administration. Le contrôle judiciaire de la décision de l'autorité administrative n'est que marginal et ne peut examiner la décision administrative que par rapport au caractère manifestement déraisonnable. A l'égard de cette question également, les motifs et la décision du premier juge sont exacts. Les griefs que le demandeur y oppose ne font pas conclure à leur modification. Le demandeur soutient que la démolition demandée n'est pas proportionnelle au dérangement causé par la construction à l'aménagement du territoire. Cette allégation ne convainc toutefois pas. Non seulement les infractions urbanistiques sont établies, mais la perpétuation de cette situation illégale a réellement un impact important sur le bon aménagement du territoire. En effet, depuis l'approbation du plan régional Hasselt-Genk par arrêté royal du 3 avril 1979, le terrain est situé dans une zone naturelle.
La préservation, la protection et le rétablissement de l'environ naturel paraissent inconciliables avec la perpétuation des constructions et l'aménagement du terrain illégaux. La mesure qui tend au rétablissement de la zone naturelle n'est, dès lors, pas disproportionnée à l'attitude qui a été adoptée, selon le demandeur, par rapport aux constructions voisines prétendument étrangères à la zone concernée, à l'existence d'une construction sur place avant l'entrée en vigueur de la loi urbanistique ou à l'habitation d'un chalet et à la domiciliation des habitants ...
Finalement, le demandeur soutient que la démolition totale demandée du chalet est injustifiable au motif qu'il aurait le droit de remettre la situation dans l'état qui existait avant l'entrée en vigueur de la loi organique de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme de 1962, quand une construction existait déjà sur place. L'injonction de remettre les lieux en pristin état (article 70, précité, actuellement 151 du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire) s'impose dès lors qu'il est nécessaire de faire cesser les conséquences de l'infraction. La remise en pristin état ne signifie donc pas nécessairement que les lieux doivent être remis dans la situation matérielle identique à celle antérieure à l'infraction urbanistique. Cette remise en état peut également impliquer que les constructions illégales doivent être complètement ou partiellement démolies, même si l'une ou l'autre construction existait déjà avant l'infraction urbanistique. En l'espèce, il n'a pas été prouvé, tel que le premier juge l'a constaté à juste titre, qu'en raison de la nature de la construction et de la façon dont les travaux de transformation et d'agrandissement ont été réalisés il serait possible d'enlever ces travaux de transformation et d'agrandissement réalisés illégalement et de conserver intacte la construction préexistante. Les modalités demandées de la remise en état sont nécessaires pour annuler les conséquences illégales des infractions en matière d'urbanisme.
Griefs
1. Première branche
Le décret du 4 juin 2003 a ajouté les aliénas 3 et 4 à l'article 146 du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire. L'aliéna 3 est libellé comme suit :
La sanction pour la perpétuation d'infractions visées à l'alinéa premier, 1°, 2°, 3°, 6° et 7°, ne s'applique pas pour autant que les opérations, travaux, modifications ou l'utilisation contraire ne sont pas situés dans les zones vulnérables du point vue spatial, pour autant qu'ils ne provoquent pas de nuisances urbanistiques inadmissibles pour les voisins ou pour autant qu'ils ne constituent pas de violation grave des prescriptions urbanistiques essentielles en matière de destination en vertu du plan d'exécution spatial ou du plan d'aménagement.
Selon les termes de l'alinéa 4, il faut entendre par zones vulnérables du point vue spatial notamment les zones naturelles.
Le demandeur alléguait que certaines constructions n'ont pas été réalisées par ou pour lui, mais par ses auteurs. Suivant l'arrêt attaqué ceci n'empêche pas que le défendeur ait suffisamment prouvé que le demandeur a perpétué tous les travaux précités et les perpétue encore et, suivant l'arrêt attaqué, les infractions urbanistiques du demandeur demeurent prouvées dans la mesure retenue par le premier juge. Le premier juge déclarait prouvé que le demandeur, qui est devenu propriétaire du bien précité depuis le 3 décembre 1982, a perpétué ces constructions réalisées illégalement.
En application des alinéas 3 et 4 de l'article 146 du décret du 18 mai 1999, ajoutés par le décret du 4 juin 2003, la perpétuation n'est, toutefois, plus punissable, si ce n'est dans les trois cas énumérés à l'alinéa 3 de l'article 146 tel qu'inséré par le décret du 4 juin 2003.
En vertu de son article 12, ce décret est entré en vigueur à la date de sa publication au Moniteur belge, à savoir le 22 août 2003.
La cause a été traitée devant les juges d'appel le 26 mai 2003 et l'arrêt a été prononcé le 2 septembre 2003, mais les juges d'appel ont statué sur le caractère illégal allégué de la perpétuation sur la base de l'article 146 du décret du 18 mai 1999 sans tenir compte des alinéas 3 et 4 qui ont été ajoutés à cet article par le décret du 4 juin 2003.
Les juges d'appel ont, il est vrai, constaté que depuis l'approbation du plan régional Hasselt-Genk par arrêté royal du 3 avril 1979 le terrain du demandeur est situé dans une zone naturelle, mais en application de l'article 146, alinéa 3, du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003, la perpétuation d'infractions en matière d'urbanisme n'est punissable que dans une zone vulnérable du point vue spatial, telle qu'une zone naturelle, lorsque la parcelle dans laquelle l'infraction urbanistique a été commise faisait déjà partie d'une zone vulnérable au moment de la commission de l'infraction, ce qui n'a pas été examiné par les juges d'appel. A la lumière des discussions menées par les parties devant les juges d'appel, il a été décidé dans l'arrêt attaqué que le défendeur apporte la preuve suffisante que ces travaux ont été réalisés après 1962 et sans permis d'urbanisme, ce dont la construction illégale ou, à tout le moins, sa perpétuation illégale, peut être déduite. Les juges d'appel n'ont, toutefois, pas examiné si tous les travaux ont été réalisés après l'approbation du plan régional Hasselt-Genk par arrêté royal du 3 avril 1979 et ils n'ont pas davantage décidé que le défendeur apporte la preuve suffisante que ces travaux ont été réalisés après le 3 avril 1979.
Les juges d'appel n'ont pas davantage examiné si les infractions en matière d'urbanisme ont provoqué des nuisances urbanistiques inadmissibles pour les voisins ou si elles ne constituaient pas une violation grave des prescriptions urbanistiques essentielles en matière de destination en vertu du plan d'exécution spatial ou du plan d'aménagement au sens de l'article 146, alinéa 3, du décret du 18 mai 1999 tel que modifié par le décret du 4 juin 2003. Ils ont uniquement constaté que la persistance de cette situation illégale a bien un impact important sur le bon aménagement du territoire et que la préservation, la protection et le rétablissement de l'environnement naturel paraissent inconciliables avec la perpétuation des constructions et de l'aménagement du terrain illégaux, ce qui n'équivaut toutefois pas à des nuisances urbanistiques inadmissibles pour les voisins et ce qui n'a pas amené davantage les juges d'appel à décider qu'il s'agit d'une violation grave des prescriptions urbanistiques essentielles en matière de destination en vertu du plan régional, étant donné qu'une violation de la destination du plan régional (zone naturelle) ne constitue pas nécessairement une violation d'une " prescription urbanistique essentielle " au sens de l'article 146, aliéna 3, du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003.
C'est par conséquent à tort que les juges d'appel ont examiné le caractère illégal allégué de la perpétuation des infractions urbanistiques sur la base de l'article 146 du décret du 18 mai 1999, avant la modification par le décret du 4 juin 2003, sans tenir compte des alinéas 3 et 4 ajoutés à cet article par le décret du 4 juin 2003. L'article 146, alinéas 3 et 4, du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003, relève toutefois de l'ordre public étant donné qu'il supprime, dans les cas déterminés par cet article, les sanctions pénales pour la perpétuation d'infractions en matière d'urbanisme. Les juges d'appel étaient, dès lors, tenus d'examiner, en observant les droits de la défense des parties, le caractère illégal allégué de la perpétuation des infractions urbanistiques à la lumière de l'article 146, alinéas 3 et 4, du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003, étant donné que cet article était entré en vigueur le 22 août 2003, donc avant la prononciation de l'arrêt attaqué.
La violation de cet article peut, en outre, être invoquée pour la première fois en cassation étant donné qu'il est d'ordre public. Il s'ensuit que l'arrêt viole l'article 146, aliénas 3 et 4, du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003.
Dans les cas où l'article 146, alinéas 3 et 4, nouveaux du décret du
18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003, décriminalise la perpétuation d'infractions urbanistiques, le juge est tenu d'appliquer aussi ce nouvel article aux faits commis lorsque la perpétuation de ces infractions urbanistiques était encore punissable puisque l'article 146, alinéas 3 et 4, nouveaux a pour but de rendre applicable la cause exclusive de peine aux infractions commises auparavant, de sorte que c'est de toute façon à tort que l'arrêt attaqué a omis d'examiner, en observant les droits de la défense des parties, le caractère illégal allégué de la perpétuation des infractions urbanistiques à la lumière de l'article 146, alinéas 3 et 4, nouveau du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003 (violation des articles 15 du Pacte international du 19 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques, 7 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, 12 et 14 de la Constitution, 2 et 100 du Code pénal et 146, alinéas 3 et 4, du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003). En omettant cet examen, l'arrêt attaqué ne pouvait en outre pas légalement ordonner la mesure de réparation critiquée étant donné que la demande d'imposer une mesure de réparation suit le sort de l'action publique, de sorte qu'aucune mesure de réparation ne pouvait être ordonnée à charge du demandeur pour cause de perpétuation d'infractions urbanistiques lorsque ceci n'est plus punissable en application de l'article 146, alinéas 3 et 4, du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003. Il s'ensuit que l'arrêt attaqué viole les articles 99, 146, aliénas 3 et 4, 149, ,§1er, et 151 du décret du 18 mai 1999 (articles 146, alinéas 3 et 4, et 149, ,§1er, tels que modifiés par le décret du 4 juin 2003).
2. Deuxième branche
Le décret du 4 juin 2003 a remplacé l'article 149, ,§ 1er, du décret du
18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire comme suit :
" ,§ 1er. Outre la peine, le tribunal peut ordonner de remettre le lieu en son état initial ou de cesser l'utilisation contraire, et/ou d'exécuter des travaux de construction ou d'adaptation et/ou de payer une amende égale à la plus-value acquise par le bien suite à l'infraction. Ceci se fait sur requête de l'inspecteur urbaniste, ou du collège des bourgmestre et échevins de la commune sur le territoire de laquelle les travaux, opérations ou modifications visés à l'article 146 ont été exécutés. Lorsque ces infractions datent d'avant le 1er mai 2000, un avis conforme préalable du Conseil supérieur de la Politique de Réparation est requis.
L'avis du Conseil supérieur de la Politique de Réparation doit être émis dans les 60 jours après la demande d'avis envoyée en recommandé. Lorsque le Conseil supérieur de la Politique de Réparation n'a pas émis d'avis dans le délai imposé, l'obligation en matière d'avis n'est plus requise. Pour les infractions dont le propriétaire peut démontrer qu'elles ont été commises avant le 1er mai 2000, le moyen de la plus-value peut en principe toujours être utilisé, sauf dans un des cas suivants :
1° en cas de non-respect d'un ordre de cessation ;
2° lorsque l'infraction provoque des nuisances urbanistiques inadmissibles pour les voisins ;
3° lorsque l'infraction constitue une violation grave et irréparable des prescriptions urbanistiques essentielles en matière de destination en vertu du plan d'exécution spatial ou du plan d'aménagement. Lorsque les actions de l'inspecteur urbaniste et du collège des bourgmestre et échevins sont divergentes, l'action du premier cité est prioritaire. Pour l'exécution des mesures de réparation, le tribunal fixe un délai et peut, sur requête de l'inspecteur urbaniste ou du collège des bourgmestre et échevins, également déterminer une astreinte par journée de retard dans la mise en oeuvre de la mesure de réparation ".
En application de l'article 149, ,§ 1er, du décret du 18 mai 1999, avant la modification par le décret du 4 juin 2003, le tribunal était tenu, à la demande de l'inspecteur urbaniste, d'ordonner la remise des lieux en leur état initial et le tribunal ne pouvait rejeter cette mesure de réparation que lorsque celle-ci était illégale ou manifestement déraisonnable ou lorsqu'une autre mesure était nécessaire.
En application de l'article 149, ,§ 1er, du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire, tel que modifié par le décret du
4 juin 2003, le tribunal peut ordonner de remettre le lieu en son état initial. En application de l'article 149, ,§ 1er, modifié, le tribunal peut, dès lors, rejeter la demande de mesure de réparation, non seulement lorsque celle-ci est illégale ou manifestement déraisonnable ou lorsqu'une autre mesure est requise, mais aussi lorsque le tribunal estime qu'un autre mesure est raisonnablement admissible en raison, notamment, de la nature de l'infraction, de la portée et de l'atteinte au bon aménagement du territoire et de l'avantage qui naît pour l'aménagement du territoire par la remise du lieu en son état initial par rapport à la charge qui en découle pour l'auteur de l'infraction.
En vertu de l'article 12 du décret du 4 juin 2003, l'article 149, ,§ 1er, nouveau du décret du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003, est entré en vigueur à la date de sa publication au Moniteur belge, à savoir le
22 août 2003.
La cause a été traitée devant les juges d'appel à l'audience du 26 mai 2003 et l'arrêt a été prononcé le 2 septembre 2003, mais les juges d'appel ont apprécié la mesure de réparation demandée sur la base de l'ancien article 149, ,§1er, du décret du 18 mai 1999.
Dans ses conclusions d'appel le demandeur avait pourtant déjà soutenu qu'il existait une disproportion entre les moyens soulevés, à savoir la mesure de réparation demandée, et l'objectif visé. Le demandeur affirmait que :
- l'habitation litigieuse avait déjà été construite en 1934, donc longtemps avant l'entrée en vigueur de la loi organique de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme du 29 mars 1962 ;
- ceci implique que déjà en 1934 il y avait une habitation privée dans cette zone ;
- les parcelles avoisinantes contiennent aussi des habitations et des résidences secondaires qui sont tout autant étrangères à la zone suivant le plan régional actuel. Ces constructions ont, elles, été autorisées ou à tout le moins tolérées ;
- la zone concernée n'a été consacrée comme zone naturelle qu'en l'an 1979 ;
- depuis 1982, le père du demandeur a été domicilié sans aucun problème à l'adresse en question et y a été inscrit au registre de la population à titre de domicile et de résidence (conclusions d'appel du demandeur p. 9).
Le demandeur a allégué que l'ensemble de ces éléments est certainement suffisant pour démontrer l'incompatibilité de la demande de réparation, de sorte que le défendeur peut difficilement persister à soutenir que la démolition complète est requise, étant donné que la construction ne cause pas de nuisances supplémentaires (conclusions d'appel du demandeur, p. 9).
En décidant que le contrôle judiciaire n'est que marginal et ne peut examiner la décision administrative que par rapport au caractère manifestement déraisonnable, les juges d'appel ont examiné la mesure de réparation demandée à la lumière de l'ancien article 149, ,§ 1er, du décret du 18 mai 1999, ce qui limitait effectivement le contrôle judiciaire en l'espèce.
En décidant ainsi, c'est à tort que les juges d'appel ont omis d'examiner la mesure de réparation demandée à la lumière de l'article 149,
,§ 1er, nouveau du décret du 18 mai 1999 tel que modifié par le décret du 4 juin 2003, sur la base duquel les juges d'appel, de manière différente que sous l'ancien article 149, ,§ 1er, étaient aussi autorisés à examiner s'il n'y avait pas d'autre mesure raisonnablement admissible sur la base des critères invoqués par le demandeur.
L'article 149, ,§ 1er, nouveau du décret du 18 mai 1999 tel que modifié par le décret du 4 juin 2003 est d'ordre public, de sorte que les juges d'appel étaient tenus, en observant les droits de la défense des parties, d'examiner la mesure de réparation demandée à la lumière de l'article 149, ,§ 1er, nouveau tel que modifié par le décret du 4 juin 2003 étant donné que cet article était entré en vigueur le 22 août 2003, donc avant la prononciation de l'arrêt attaqué. La violation de cet article peut en outre être invoquée pour la première fois en cassation étant donné qu'il est d'ordre public. Il s'ensuit que l'arrêt attaqué viole les articles 6 du Code civil, 149, ,§ 1er, du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003, et 151 du décret du 18 mai 1999.
Dès lors qu'en application de l'article 149 nouveau, ,§ 1er, du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003, les juges d'appel peuvent ordonner la remise du lieu en son état initial sur la requête de l'inspecteur urbaniste, alors qu'ils étaient tenus d'ordonner cette réparation en application de l'ancien article 149, ,§ 1er, avant la modification par le décret du 4 juin 2003, les juges d'appel étaient en outre tenus d'appliquer la mesure légale la moins sévère, à savoir celle en application de l'article 149, ,§1er, nouveau du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003.
Il s'ensuit que l'arrêt attaqué viole les articles 15 du Pacte international du 19 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques, 7 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, 12 et 14 de la Constitution, 2 et 100 du Code pénal, 149, ,§1er, et 151 du décret du 18 mai 1999 (article 149, ,§ 1er, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003).
3. Troisième branche
Le décret du 4 juin 2003 a remplacé l'article 149, ,§ 1er, du décret du
18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire comme suit :
" ,§ 1er. Outre la peine, le tribunal peut ordonner de remettre le lieu en son état initial ou de cesser l'utilisation contraire, et/ou d'exécuter des travaux de construction ou d'adaptation et/ou de payer une amende égale à la plus-value acquise par le bien suite à l'infraction. Ceci se fait sur requête de l'inspecteur urbaniste, ou du collège des bourgmestre et échevins de la commune sur le territoire de laquelle les travaux, opérations ou modifications visés à l'article 146 ont été exécutés. Lorsque ces infractions datent d'avant le 1er mai 2000, un avis conforme préalable du Conseil supérieur de la Politique de Réparation est requis.
L'avis du Conseil supérieur de la Politique de Réparation doit être émis dans les 60 jours après la demande d'avis envoyée en recommandé. Lorsque le Conseil supérieur de la Politique de Réparation n'a pas émis d'avis dans le délai imposé, l'obligation en matière d'avis n'est plus requise. Pour les infractions dont le propriétaire peut démontrer qu'elles ont été commises avant le 1er mai 2000, le moyen de la plus-value peut en principe toujours être utilisé, sauf dans un des cas suivants :
1° en cas de non-respect d'un ordre de cessation ;
2° lorsque l'infraction provoque des nuisances urbanistiques inadmissibles pour les voisins ;
3° lorsque l'infraction constitue une violation grave et irréparable des prescriptions urbanistiques essentielles en matière de destination en vertu du plan d'exécution spatial ou du plan d'aménagement. Lorsque les actions de l'inspecteur urbaniste et du collège des bourgmestre et échevins sont divergentes, l'action du premier cité est prioritaire. Pour l'exécution des mesures de réparation, le tribunal fixe un délai et peut, sur requête de l'inspecteur urbaniste ou du collège des bourgmestre et échevins, également déterminer une astreinte par journée de retard dans la mise en oeuvre de la mesure de réparation ".
Suite à la modification de l'article 149, ,§ 1er, du décret du 18 mai 1999 par le décret du 4 juin 2003, le moyen de la plus-value peut en principe toujours être utilisé pour les infractions commises avant le 1er mai 2000, sauf dans un des trois cas énumérés à l'article 149, ,§ 1er, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003.
En vertu de l'article 12 du décret du 4 juin 2003,l'article 149, ,§ 1er, nouveau du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003, est entré en vigueur à la date de sa publication au Moniteur belge, à savoir le 22 août 2003.
La cause a été traitée devant les juges d'appel à l'audience du 26 mai 2003 et l'arrêt a été prononcé le 2 septembre 2003, mais c'est à tort que les juges d'appel ont apprécié la mesure de réparation demandée sur la base de l'ancien article 149, ,§ 1er, du décret du 18 mai 1999, alors qu'en application de l'article 149, ,§ 1er, nouveau depuis lors entré en vigueur, ils auraient dû utiliser le moyen de la plus-value, dès lors que suivant la déclaration du père du demandeur, qui a été retenue par les juges d'appel, les travaux étaient terminés en 1985, dès lors qu'aucune partie n'a invoqué que les infractions urbanistiques ont été commises après le 1er mai 2000 et qu'il est impossible de déduire cela de l'arrêt attaqué et dès lors qu'il ne ressort pas davantage des constatations de l'arrêt attaqué qu'un ordre de cessation n'aurait pas été respecté (première exception au moyen de la plus-value à utiliser en principe). L'arrêt attaqué ne constate pas davantage que le délit provoquerait des nuisances urbanistiques inadmissibles pour les voisins (deuxième exception au moyen de la plus-value à utiliser en principe) ou que le délit constituerait une violation grave et irréparable des prescriptions urbanistiques essentielles en matière de destination en vertu du plan d'exécution spatial ou du plan d'aménagement (troisième exception au moyen de la plus-value à utiliser en principe). L'arrêt attaqué considère uniquement que la perpétuation de cette situation illégale a bien un impact important sur le bon aménagement du territoire, ce qui n'équivaut toutefois pas à une violation grave et irréparable des prescriptions urbanistiques essentielles en matière de destination.
En décidant que qu'il y a lieu d'ordonner la remise du lieu en son état initial dès lors qu'il est nécessaire de faire cesser les conséquences de l'infraction, c'est à tort que les juges d'appel ont omis d'appliquer l'article 149, ,§ 1er, nouveau du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003, étant donné qu'en vertu de cet article ils auraient dû appliquer en principe le moyen de la plus-value.
L'article 149, ,§ 1er, nouveau du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003 est d'ordre public, de sorte que les juges d'appel étaient tenus d'examiner, en observant les droits de la défense des parties, la mesure de réparation demandée et de l'apprécier sur la base de l'article 149, ,§ 1er, nouveau dès lors que celui-ci était entré en vigueur avant la prononciation de l'arrêt attaqué et de sorte que la violation de l'article 149, ,§ 1er, nouveau peut être invoquée pour la première fois en cassation. Il s'ensuit que les juges d'appel ont violé les articles 6 du Code civil, 149, ,§ 1er, du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003 et 151 du décret du 18 mai 1999.
Dès lors qu'en application de l'article 149, ,§ 1er, du décret du 18 mai 1999, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003, les juges d'appel auraient en principe dû toujours utiliser le moyen de la plus-value plutôt que de devoir, en application de l'ancien article 149, ,§ 1er, du décret du 18 mai 1999, avant la modification par le décret du 4 juin 2003, ordonner la remise du lieu en son état précédent, les juges d'appel étaient en outre tenus d'appliquer la mesure la moins sévère, à savoir le moyen de la plus-value.
Il s'ensuit que l'arrêt attaqué viole les articles 15 du Pacte international du 19 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques, 7 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, 12 et 14 de la Constitution, 2 et 100 du Code pénal, 149, ,§1er, et 151 du décret du 18 mai 1999 (article 149, ,§ 1er, tel que modifié par le décret du 4 juin 2003).
IV. La décision de la Cour
Quant à la première branche :
Attendu qu'en vertu de l'article 146, alinéa 1er, du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire, tel que modifié par l'article 2 du décret du 1er mars 2002, est puni d'un emprisonnement de 8 jours à 5 ans et d'une amende de 26 euros à 400 000 euros ou de l'une de ces peines, quiconque :
1° exécute, poursuit ou maintient les opérations, travaux ou modifications définis aux articles 99 et 101, soit sans permis préalable, soit en contravention du permis, soit après déchéance, annulation ou échéance du délai du permis, soit en cas de suspension du permis ;
Qu'en vertu de l'article 99, ,§ 1er, 1° du même décret, tel que modifié par l'article 4, 1°, du décret du 13 juillet 2001, personne ne peut, sans autorisation urbanistique préalable construire ou ériger sur un terrain une ou plusieurs installations fixes, démolir, reconstruire, transformer ou agrandir une installation fixe existante ou un immeuble existant, à l'exception des travaux de maintenance ou d'entretien qui n'ont pas trait à la stabilité ;
Qu'ainsi, est punissable la construction, reconstruction, transformation ou l'agrandissement ainsi que le maintien sans autorisation urbanistique préalable ;
Attendu que l'article 7 du décret du 4 juin 2003 a ajouté des alinéas 3 et 4 à l'article 146 du décret du 18 mai 1999, lesquels disposent que " La sanction pour la perpétuation d'infractions visées à l'alinéa premier, 1°, 2°, 3°, 6° et 7°, ne s'applique pas pour autant que les opérations, travaux, modifications ou l'utilisation contraire ne sont pas situés dans les zones vulnérables du point vue spatial, pour autant qu'ils ne provoquent pas de nuisances urbanistiques inadmissibles pour les voisins ou pour autant qu'ils ne constituent pas de violation grave des prescriptions urbanistiques essentielles en matière de destination en vertu du plan d'exécution spatial ou du plan d'aménagement.
Par zones vulnérables du point vue spatial, il faut entendre les zones vertes, les zones naturelles, les zones naturelles à valeur scientifique, les réserves naturelles, les zones de développement naturelles, les zones de parc, les zones forestières, les zones de vallées et de sources, les zones agricoles à valeur ou intérêt écologique, les zones agricoles à valeur particulière, les grandes entités naturelles, les grandes entités naturelles en développement et les zones y comparables, désignées sur les plans d'exécution spatiale ou les plans d'aménagement, ainsi que les zones dunaires protégées et les zones dunaires à intérêt agricole, désignées en vertu du décret du 14 juillet 1993 portant les mesures de protection des dunes côtières " ;
Attendu que l'arrêt de la Cour d'arbitrage n° 14/2005 du 19 janvier 2005, annule dans l'article 146, alinéa 3, du décret de la Région flamande du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire, tel que modifié par le décret de la Région flamande du 4 juin 2003, les mots " pour autant qu'ils ne provoquent pas de nuisances urbanistiques inadmissibles pour les voisins ou pour autant qu'ils ne constituent pas de violation grave des prescriptions urbanistiques essentielles en matière de destination en vertu du plan d'exécution spatial ou du plan d'aménagement " ;
Qu'ainsi, l'arrêt de la Cour d'arbitrage n'a pas annulé la sanction pénale pour le maintien d'une infraction urbanistique dans les zones vulnérables du point vue spatial ;
Attendu que l'arrêt constate que :
1. le demandeur ne conteste pas qu'il n'avait pas demandé de permis de bâtir pour les travaux ;
2. il ressort des déclarations du demandeur et de son père dans le dossier pénal qu'ils ont eux-mêmes réalisé les travaux de transformation et d'agrandissement, en particulier en apposant un nouveau toit pour lequel des piliers et des arches ont été érigés à l'avant comme à l'arrière de l'immeuble, afin de soutenir le toit et d'embellir et ces travaux n'ont été terminés qu'en 1985 et que suivant les déclarations du père du demandeur un chemin forestier a été créé et que des arbres ont été abattus à cet effet ; il a admis avoir aplani et dégagé en personne le chemin en mars-avril 1985 et avoir remplacé une partie de la clôture ;
3. depuis l'approbation du plan régional Hasselt-Genk par arrêté royal du 3 avril 1979, la parcelle est située dans une zone naturelle ;
4. les travaux ont été réalisés sans autorisation dans une zone naturelle reconnue depuis 1979 et ils n'ont été terminés qu'en 1985 ;
Attendu que l'arrêt considère que le défendeur apporte la preuve suffisante que ces travaux ont été réalisés après 1962 sans autorisation urbanistique, ce qui permet de déduire l'érection illégale ou à tout le moins le maintien illégal, et que les infractions urbanistiques du demandeur demeurent, dès lors, prouvées dans la mesure retenue par le premier juge ;
Que l'arrêt confirme la condamnation à la remise du lieu en son état initial ;
Attendu que dès lors que la sanction pénale a été maintenue par l'article 146, modifié par l'article 7 du décret du 4 juin 2003, pour le maintien des infractions visées à son alinéa 1er du décret du 18 mai 1999, 1°, 2°, 3°, 6° et 7°, pour autant que les opérations, travaux, modifications ou l'utilisation contraire soient situés dans les zones vulnérables du point vue spatial, telle qu'en l'espèce une zone naturelle, le moyen, en cette branche, ne peut être accueilli ;
Quant à la deuxième branche :
Attendu qu'une requête de mesures de réparation introduite par l'inspecteur urbaniste est une requête de nature civile qui tend à faire respecter les prescriptions urbanistiques essentielles et n'a pas de peine pour objet ;
Attendu que le moyen, en cette branche, qui allègue qu'en application de l'article 149, ,§ 1er, du décret du 18 mai 1999, modifié par l'article 8, 1°, du décret du 4 juin 2003, le tribunal était tenu d'appliquer " la mesure légale la moins sévère ", part de la thèse que la mesure demandée constitue une peine ;
Que le moyen, en cette branche, en tant qu'il invoque ainsi la violation des articles 12 et 14 de la Constitution, 2 et 100 du Code pénal, 7 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et 15 du Pacte international du 19 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques qui sont étrangers au grief, est irrecevable ;
Attendu que l'article 149, ,§ 1er, alinéa 1er, modifié, du décret du 18 mai 1999 dispose que : " Outre la peine, le tribunal peut ordonner de remettre le lieu en son état initial ou de cesser l'utilisation contraire, et/ou d'exécuter des travaux de construction ou d'adaptation et/ou de payer une amende égale à la plus-value acquise par le bien suite à l'infraction. Ceci se fait sur requête de l'inspecteur urbaniste, ou du Collège des bourgmestre et échevins de la commune sur le territoire de laquelle les travaux, opérations ou modifications visés à l'article 146 ont été exécutes " ;
Qu'ainsi, le choix de la mesure congrue revient à l'autorité compétente et non au tribunal ;
Attendu que le moyen, en cette branche, invoque que c'est à tort que les juges d'appel ont omis d'examiner la mesure de réparation demandée à la lumière de cet article 149, ,§ 1er modifié, en vertu duquel, de manière différente que sous l'ancien article 149, ,§ 1er, ils étaient aussi autorisés à examiner si une autre mesure n'était pas raisonnablement admissible sur la base des critères invoqués par le demandeur ;
Attendu que l'article 149, ,§ 1er, alinéa 1er, modifié, du décret, doit être lu dans le contexte de l'article 159 de la Constitution, en vertu duquel les cours et tribunaux n'appliquent pas les actes administratifs non conformes aux lois ;
Qu'en vertu de cette dernière disposition, il relève de la compétence du juge d'apprécier la légalité externe et interne de la requête visée à l'article 149 modifié et d'examiner si elle est conforme à la loi ou si elle repose sur un abus ou un détournement de pouvoir ;
Que, plus particulièrement, le juge est tenu d'examiner si la décision de l'administration de requérir une mesure de réparation déterminée a été prise dans le seul but du bon aménagement du territoire ;
Que s'il apparaissait que la requête se fonde sur des motifs étrangers à l'aménagement du territoire ou sur une vision manifestement déraisonnable du bon aménagement du territoire, le juge doit laisser cette requête sans suite ;
Qu'il ne lui appartient, toutefois, pas d'apprécier l'opportunité de la mesure demandée ; que le juge est tenu d'accueillir la mesure de réparation demandée si celle-ci est conforme à la loi ;
Attendu que le moyen, en cette branche, en tant qu'il suppose que l'article 149, ,§ 1er, alinéa 1er, modifié, permet aussi au juge d'examiner si une autre mesure que la mesure de réparation demandée était admissible, manque en droit ;
Quant à la troisième branche :
Attendu que l'article 149, ,§ 1er, alinéa 1er, modifié, du même décret, dispose que : " Outre la peine, le tribunal peut ordonner de remettre le lieu en son état initial ou de cesser l'utilisation contraire, et/ou d'exécuter des travaux de construction ou d'adaptation et/ou de payer une amende égale à la plus-value acquise par le bien à la suite de l'infraction.
Ceci se fait sur requête de l'inspecteur urbaniste, ou du collège des bourgmestre et échevins de la commune sur le territoire de laquelle les travaux, opérations ou modifications visés à l'article 146 ont été exécutés.
Lorsque ces infractions datent d'avant le 1er mai 2000, un avis conforme préalable du Conseil supérieur de la Politique de Réparation est requis " ;
Que l'alinéa 3 du même paragraphe dispose que : " Pour les infractions dont le propriétaire peut démontrer qu'elles ont été commises avant le 1er mai 2000, le moyen de la plus-value peut en principe toujours être utilisé, sauf dans un des cas suivants :
1° en cas de non-respect d'un ordre de cessation ;
2° lorsque l'infraction provoque des nuisances urbanistiques inadmissibles pour les voisins ;
3° lorsque l'infraction constitue une violation grave et irréparable des prescriptions urbanistiques essentielles en matière de destination en vertu du plan d'exécution spatial ou du plan d'aménagement " ;
Attendu que l'arrêt de la Cour d'arbitrage n° 14/2005 du 19 janvier 2005 a annulé dans cet article modifié, ,§ 1er, alinéas 1er et 3, les mots " avant le 1er mai 2000 " ;
Attendu que, dans la mesure où il allègue, en cette branche, que les juges d'appel auraient dû appliquer la mesure la moins sévère, à savoir le moyen de la plus-value, il ressort de la réponse à la deuxième branche du moyen qu'en tant qu'il invoque la violation des articles 12 et 14 de la Constitution, 2 et 100 du Code pénal, 7 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et 15 du Pacte international du 19 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques, le moyen est irrecevable ;
Attendu que, en outre, l'administration a la liberté d'action lors du choix des mesures de réparation demandées ; qu'il ressort de la réponse à la deuxième branche du moyen que ce choix ne revient pas au juge ;
Que lorsque, tel qu'en l'espèce, le juge n'est pas saisi d'une requête relative à la plus-value, il ne peut ordonner d'office cette mesure de réparation ;
Que le moyen, en cette branche, dans la mesure où il suppose qu'en application de l'article 149, ,§ 1er, modifié, l'arrêt aurait du utiliser en principe le moyen de la plus-value, ne peut être accueilli ;
PAR CES MOTIFS,
LA COUR
Rejette le pourvoi ;
Condamne le demandeur aux dépens.
Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président Ivan Verougstraete, le président de section Ernest Waûters, les conseillers Greta Bourgeois, Eric Dirix et Eric Stassijns, et prononcé en audience publique du trois juin deux mille cinq par le président Ivan Verougstraete, en présence de l'avocat général Guy Dubrulle, avec l'assistance du greffier Philippe Van Geem.
Traduction établie sous le contrôle du conseiller Didier Batselé et transcrite avec l'assistance du greffier Marie-Jeanne Massart.
Le greffier, Le conseiller,