Cour du Travail: Arrêt du 24 février 2005 (Mons (Mons)). RG 18470
- Sectie :
- Rechtspraak
- Bron :
- Justel F-20050224-6
- Rolnummer :
- 18470
Samenvatting :
L'article 40, alinéa 2, de la loi du 5 août 1978 de réformes économiques et budgétaires, qui précise que, pour l'application du plafond visé à l'alinéa 1er, les pensions, compléments de pensions, rentes, allocations et autres avantages tenant lieu de pension de retraite et de survie sont additionnés, ne peut être dissocié de l'article 38 qui définit son champ d'application, de sorte qu'il n'y a lieu de tenir compte, pour l'application du plafond, que des compléments de pensions ou autres avantages tenant lieu de pension relatifs aux activités exercées dans un organisme public.
Arrest :
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ARRET
AUDIENCE PUBLIQUE DU 24 FEVRIER 2005
R.G. 18470
5 ème Chambre
Pension de retraite et de survie des travailleurs salariés Cumul d'une ou plusieurs pensions du secteur public avec une pension de travailleur salarié Capital libéré dans le cadre d'une assurance de groupe.
Article 580, 2°, du Code judiciaire.
Arrêt contradictoire, définitif pour partie, ordonnant la réouverture des débats pour le surplus.
EN CAUSE DE :
L'OFFICE NATIONAL DES PENSIONS, en abrégé O.N.P, établissement public dont le siège administratif est établi à 1060 Bruxelles, Tour du Midi, 3,
Appelant, comparaissant par son conseil Maître Ghyssels, avocat à Bruxelles;
CONTRE :
M.-L. D. reprenant l'instance mue originaire par son époux décédé.
Intimée, comparaissant par son conseil Maître Cambier, avocat à Bruxelles;
EN PRESENCE DE :
L'ETAT BELGE, représenté par Monsieur le Ministre des finances Administration des pensions établi à 1000 Bruxelles, Tour des Finances, Boulevard du Jardin Botanique, 50/31,
Intervenant volontaire, comparaissant par son conseil Maître Vlassenbroeck loco Maître Dizier, avocat à Charleroi ;
La Cour du travail, après en avoir délibéré, rend ce jour l'arrêt suivant :
Vu l'appel interjeté contre le jugement contradictoire prononcé le 9 janvier 2003 par le tribunal du travail de Charleroi, section de Charleroi, appel formé par requête déposée au greffe de la Cour le 14 février 2003 ;
Vu, produites en forme régulière, les pièces de la procédure légalement requises, et notamment la copie conforme du jugement entrepris ;
Vu les conclusions de Mr R. C. reçues au greffe le 26 février 2003 ;
Vu les conclusions de l'Etat belge reçues au greffe le 28 février 2003 ;
Vu le dossier de l'information du ministère public versé au dossier de la procédure le 12 mars 2003 ;
Vu les conclusions de l'O.N.P. reçues au greffe le 1er avril 2003 ;
Vu la requête en intervention volontaire et les conclusions de l'Etat belge reçues au greffe le 16 avril 2003 ;
Vu les dossiers des parties déposés à l'audience publique du 25 septembre 2003 ;
Vu le dossier complémentaire de Mr R. C. reçu au greffe le 7 octobre 2003 ;
Vu l'arrêt prononcé le 11 mars 2004 par la 5ème chambre de la Cour ;
Vu le dossier administratif de l'O.N.P. versé au dossier de la procédure le 11 mai 2004 ;
Vu l'avis écrit du ministère public déposé au greffe le 28 octobre 2004 ;
Vu l'acte de reprise d'instance de Mme M.-L. D. reçu au greffe le 2 novembre 2004 ;
Vu les conclusions de l'O.N.P., portant sur l'avis du ministère public, reçues au greffe le 22 novembre 2004 ;
Vu les conclusions de Mme M.-L. D., portant sur l'avis du ministère public, reçues au greffe en télécopie le 24 novembre 2004 et en original le 25 novembre 2004 ;
Vu l'arrêt prononcé le 9 décembre 2004 par la 5ème chambre de la Cour ;
Vu les conclusions après réouverture des débats de l'O.N.P. reçues au greffe le 7 janvier 2005 ;
Vu les conclusions après réouverture des débats de Mme M.-L. D. reçues au greffe le 10 janvier 2005 ;
Entendu les conseils des parties, en leurs dires et moyens, à l'audience publique du 13 janvier 2005 ;
Entendu le ministère public en son avis oral donné à cette audience ;
RAPPEL DES ELEMENTS DE LA CAUSE
Mr R. C. a exercé la fonction de directeur général de l'Institut national des Radio-éléments (en abrégé I.R.E.) ; il a été admis à la pension le 1er octobre 1991 et a perçu du chef de cette activité salariée une pension de retraite à charge de l'O.N.P. ; il bénéficiait également depuis le 1er octobre 1986 d'une pension de retraite à charge du Trésor public pro méritée du fait de ses activités de chargé de cours à l'Université libre de Bruxelles ; enfin il avait droit à une pension de retraite d'enseignant dans le réseau officiel subventionné (Province de Hainaut).
Mr R. C. était par ailleurs bénéficiaire, dans le cadre de son activité au service de l'I.R.E., d'une assurance de groupe souscrite auprès de la S.A. Royale Belge qui lui a permis de percevoir, lors de son admission à la pension, un capital de 968.238 EUR.
Le 16 juillet 1997, le Ministère des finances administration des pensions fit part à l'O.N.P. de sa décision de suspendre au 1er octobre 1991 le bénéfice de la pension à charge du Trésor public en application de l'article 40 de la loi du 5 août 1978 de réformes économiques et budgétaires, au motif que l'I.R.E.
est un organisme visé à l'article 38, 2°, g, de ladite loi, et qu'en conséquence il y a lieu de tenir compte, pour le calcul du plafond, du capital liquidé par la S.A. Royale belge dans le cadre de l'assurance de groupe ; cette décision fut notifiée à la même date à Mr R. C.
En date du 2 septembre 1997, l'O.N.P. notifia à Mr R. C. sa décision de supprimer au 1er août 1997 les " avantages sociaux qui lui sont alloués ", et ce en application de l'article 40 de la loi du 5 août 1978.
Saisi du recours introduit par Mr R. C., le tribunal du travail de Charleroi, par jugement du 7 décembre 2000, annula la décision du 2 septembre 1997 au motif tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte ; par arrêt prononcé le 8 février 2002, la 6ème chambre de la Cour confirma en son principe le jugement du 7 décembre 2000, considérant que la décision querellée ne satisfaisait pas à l'exigence de motivation formelle.
En cours de procédure, le 26 novembre 2001, l'O.N.P. notifia une nouvelle décision à Mr R. C., confirmant la suspension du paiement des prestations à sa charge avec effet au 1er août 1997.
Mr R. C. introduisit un recours contre cette décision devant le tribunal du travail de Charleroi ; par le jugement entrepris du 9 janvier 2003, le premier juge annula la décision querellée pour défaut de motivation formelle et dit pour droit que Mr R. C. devait être réintégré dans ses droits à la pension de retraite ; il considéra que, si cette décision mentionnait les motifs de fait et de droit par référence à l'article 40 de la loi du 5 août 1978, l'application de l'article 38 de cette loi à l'I.R.E. n'était en rien motivée.
Par requête du 14 février 2003, l'O.N.P. interjeta appel du jugement du 9 janvier 2003. L'Etat belge introduisit le 16 avril 2003 une requête en intervention volontaire. Mr R. C. forma une demande incidente ayant pour objet la condamnation de l'O.N.P. à lui payer la somme de 5.000 EUR pour appel téméraire et vexatoire.
Par arrêt prononcé le 11 mars 2004, la Cour, après avoir reçu l'appel de l'O.N.P., la requête en intervention volontaire de l'Etat belge et la demande incidente de Mr R. C., confirma le jugement entrepris en ce que celui-ci a considéré que la décision du 26 novembre 2001 ne répondait pas à l'exigence de motivation formelle prévue par la loi du 29 juillet 1991. Le jugement entrepris fut cependant réformé en ce que, après avoir annulé la décision querellée, le premier juge eût dû se prononcer sur le droit à la pension de retraite de Mr R. C. La Cour étant saisie du fond du litige par l'effet dévolutif de l'appel, la réouverture des débats fut ordonnée.
Les conseils des parties furent entendus en leurs plaidoiries à l'audience publique du 23 septembre 2004, à laquelle la Cour a prononcé la clôture des débats et a communiqué la cause au ministère public, en application de l'article 766 du Code judiciaire. L'avis écrit du ministère public a été déposé au greffe le 28 octobre 2004.
En date du 2 novembre 2004 a été reçu au greffe un acte par lequel Mme M.-L. D. déclarait reprendre l'instance tant en sa qualité d'héritière légale et d'ayant droit de Mr R. C., décédé le 18 octobre 2004, qu'en raison de son droit propre à l'obtention d'une pension de survie dont l'attribution dépend directement du sort du litige initié par son mari.
Une nouvelle réouverture des débats fut ordonnée pour permettre aux parties de s'expliquer sur l'incidence du décès de Mr R. C., eu égard notamment aux règles relatives à l'interruption de l'instance et au droit des parties de répliquer à l'avis du ministère public, et de régulariser le cas échéant la procédure.
REPRISE D'INSTANCE
En application des articles 815 et suivants du Code judiciaire, il y a lieu de donner acte à Mme M.-L.
D. de sa reprise d'instance en sa qualité d'ayant droit de son époux Mr R. C. décédé le 18 octobre 2004.
DECISION
Législation applicable
La décision querellée de l'O.N.P. se fonde sur la loi du 5 août 1978 de réformes économiques et budgétaires, en particulier en son chapitre II relatif aux pensions du secteur public, qui dispose notamment, sous la section 1ère, " Montants maxima et règles de calcul " :
Article 38
La présente section s'applique, nonobstant toute autre disposition légale, réglementaire ou contractuelle :
1° ...
2° aux pensions de retraite ou de survie et aux avantages en tenant lieu accordés aux membres du personnel, ainsi qu'aux membres des organes de gestion, d'administration et de direction nommés par le Roi ou par l'assemblée investie du pouvoir de nomination :
g) des autres organismes créés par l'Etat, les provinces et les communes dans un but d'utilité publique ainsi que les organismes publics de crédit non visés ci-avant, quelle que soit la forme juridique sous laquelle ils ont été institués ;
Article 40
Le cumul de plusieurs pensions visées à l'article 38 entre elles, et le cumul de ces pensions avec une pension de retraite ou de survie de travailleur salarié, de travailleur indépendant ou de travailleur bénéficiant de la sécurité sociale d'Outre-mer ne peut excéder le montant de (46.882,74 EUR) par an. Ce montant est lié à l'indice (138,01) des prix à la consommation et varie de la manière prévue par la loi du 1er mars 1977 organisant un régime de liaison à l'indice des prix à la consommation du Royaume de certaines dépenses dans le secteur public.
Pour l'application du plafond prévu ci-avant, les pensions, compléments de pensions, rentes, allocations et autres avantages tenant lieu de pension de retraite et de survie sont additionnés.
Les articles 38 et suivants de la loi du 5 août 1978 de réformes économiques et budgétaires s'inscrivent dans le cadre d'une série de réformes de structures et de mesures d'assainissement du budget et de réorientation des dépenses publiques, dans un souci " de justice sociale, d'équité et d'harmonisation ". Il ressort des travaux préparatoires que le gouvernement entendait apporter quelques modifications fondamentales en matière de pensions de retraite et de survie, afin de réaliser des économies tout en contribuant à l'harmonisation des différents régimes. Selon l'exposé des motifs, étaient spécialement visées dans le secteur public " l'instauration d'un maximum pour les pensions de retraite et de survie payées à une même personne, la généralisation progressive d'un plafond proportionnel au traitement pour le calcul de la pension et la limitation des cumuls entre pensions et activités professionnelles ".
Le gouvernement a déclaré qu'en vue de conférer aux mesures proposées un caractère aussi efficace qu'équitable, il a jugé nécessaire de les rendre applicables à toutes les pensions du secteur public, au sens le plus large du terme. C'est la raison pour laquelle les mesures envisagées ne visaient pas uniquement les pensions de retraite et de survie octroyées en vertu des régimes de pension propres au secteur public, mais également toutes les pensions accordées aux membres du personnel occupés dans un organisme public, au sens le plus large du terme, en ce compris les organismes de crédit, quelle que soit la forme juridique sous laquelle ils exercent leurs activités.
Règle de limitation de cumul de l'article 40 de la loi du 5 août 1978 de réformes économiques et budgétaires
L'O.N.P. développe en ordre subsidiaire l'argumentation selon laquelle, quelle que soit la nature juridique de l'I.R.E., les règles en matière de limitation de cumul doivent, en tout état de cause, être appliquées lorsque, comme en l'espèce, l'intéressé perçoit une pension visée par l'article 38 (en l'occurrence la pension pro méritée du chef de l'activité d'enseignant) et une autre pension, qu'elle soit ou non visée par cette disposition. L'article 40 de la loi du 5 août 1978 de réformes économiques et budgétaires prévoit qu'il faut tenir compte des " autres avantages tenant lieu de pension ", et donc de l'assurance de groupe.
Cette thèse doit logiquement être examinée en premier lieu puisque, si elle s'avérait fondée, la question de la nature juridique de l'I.R.E. deviendrait sans intérêt.
L'article 40, alinéa 2, de la loi du 5 août 1978 de réformes économiques et budgétaires précise que, pour l'application du plafond visé à l'alinéa 1er, les pensions, compléments de pensions, rentes, allocations et autres avantages tenant lieu de pension de retraite et de survie sont additionnés.
L'article 40 ne peut être dissocié de l'article 38 qui définit son champ d'application, de sorte qu'il n'y a lieu de tenir compte, pour l'application du plafond, que des compléments de pensions ou autres avantages tenant lieu de pension relatifs aux activités exercées dans un organisme public.
Cette lecture de l'article 40 est confortée par les débats parlementaires : " La pension groupe accordée du chef d'une activité dans le secteur privé n'est pas prise en compte pour l'application du plafond de cumul. Le cumul d'une pension légale de salarié ou d'indépendant avec une pension minime du secteur public ne saurait atteindre le plafond prévu à l'article 40....Le Ministre des pensions fait observer que l'article 40 fixe un plafond absolu pour le total de plusieurs pensions de retraite et de survie du secteur public entre elles, ou avec une pension de retraite ou de survie de travailleur salarié ou de travailleur indépendant.
Selon le même principe que celui évoqué pour l'article 39, les différents éléments qui composent une pension du secteur public doivent être additionnés. Par contre, pour les pensions provenant d'activités dans le secteur privé, seules les pensions légales de salarié ou d'indépendant sont prises en considération. Il est à préciser que le projet et plus précisément les articles 41 et 44 ne visent que les pensions complémentaires relatives aux activités exercées dans le secteur public. A la demande d'un membre, il est une fois de plus rappelé clairement qu'il s'agit de pensions complémentaires pour les agents du secteur public " (Pasin.
1978, 1484 et 1485).
Les règles de limitation de cumul de l'article 40 de la loi du 5 août 1978 de réformes économiques et budgétaires ne peuvent être appliquées que si l'I.R.E. entre dans le champ d'application de la loi défini à l'article 38.
Champ d'application défini par l'article 38, 2°, g, de la loi du 5 août 1978 de réformes économiques et budgétaires
S'il est vrai que l'intention déclarée du gouvernement était d'appliquer les mesures de réformes budgétaires à toutes les pensions accordées aux membres du personnel occupés dans un organisme public, au sens le plus large du terme, le champ d'application de la section relative aux " montants maxima et règles de cumuls " a été limité aux " autres organismes créés par l'Etat, les provinces et les communes dans un but d'utilité publique ainsi que les organismes de crédit non visés ci-avant, quelle que soit la forme juridique sous laquelle ils ont été institués " (article 38, 2°, g, de la loi du 5 août 1978). Le critère adopté par le législateur est donc celui de la création de l'organisme par l'Etat, les provinces ou les communes.
La création des personnes morales de droit public relève de la compétence du Constituant ou du législateur fédéral, régional ou communautaire. Il est au pouvoir du législateur d'accorder lui-même la personnalité morale. Il peut également autoriser soit son gouvernement, soit une ou plusieurs personnes publiques à créer un personne de droit public nouvelle. Il lui est également loisible de déterminer de manière générale les conditions auxquelles cette personnalité morale pourra être obtenue. Les personnes morales de droit public se distinguent des personnes morales de droit privé par cela qu'elle sont " créées par les pouvoirs publics et maîtrisées par eux en vue de gérer des intérêts publics et qu'elles disposent à cette fin de prérogatives de puissance publique et sont soumises aux sujétions correspondantes ". Les établissements d'utilité publique, dus à l'initiative privée, ne sont pas des personnes morales de droit public. Ils ont un statut juridique qui leur est conféré par la loi du 27 juin 1921 accordant la personnalité civile aux associations sans but lucratif et aux établissements d'utilité publique. Ils sont constitués par un ou plusieurs particuliers qui, de manière désintéressée et sous l'approbation du gouvernement, affectent tout ou partie de leurs biens à la réalisation d'une oeuvre à caractère philanthropique, religieuse, scientifique ou pédagogique (Ph. Bouvier, Eléments de droit administratif, De Boeck, n° 57).
L'I.R.E. a été constitué sous la forme d'un établissement d'utilité publique régi par la loi du 27 juin 1921 accordant la personnalité civile aux associations sans but lucratif et aux établissements d'utilité publique. Ses statuts ont été approuvés par un arrêté royal du 20 octobre 1971, en application de l'article 29 de ladite loi.
Le recours à la loi du 27 juin 1921 comme cadre de la constitution de l'I.R.E. n'est pas à lui seul déterminant, puisque l'article 38, 2°, g, de la loi du 5 août 1978 de réformes économiques et budgétaires vise les organismes créés par l'Etat, les provinces et les communes dans un but d'utilité publique, quelle que soit la forme juridique sous laquelle ils ont été institués.
L'O.N.P. fait valoir que la création de l'I.R.E. n'est pas le fait de particuliers, mais bien d'une initiative publique, ce que reconnaît du reste cet institut dans une note de synthèse du 12 janvier 1998 (p. 3 :
" l'I.R.E. a certes été constitué à l'initiative des pouvoirs publics mais reste avant tout une fondation de droit privé ").
Par ailleurs les statuts prévoient notamment que le conseil d'administration est composé de dix-sept membres : quatre membres désignés par le Ministre des Affaires économiques, deux membres désignés par le Ministre des Finances, deux membres désignés par le Ministre de l'Agriculture, deux membres désignés par la Fédération des Industries belges, un membre représentant chacune des deux organisations les plus représentatives des travailleurs, un membre représentant le conseil d'administration du Centre de l'énergie nucléaire et deux membres représentant au moins un organisme de recherche technico-scientifique. Hormis les membres désignés par les Ministres compétents, les autres membres le sont par le Ministre des Affaires économiques, sur avis du Comité ministériel de coordination économique et sociale, C.M.C.E.S., sur présentation d'une liste double de candidats, établie par les organismes intéressés. Le Ministre des Affaires économiques est chargé de l'installation du conseil d'administration (article 4).
Sur avis du Comité ministériel de coordination économique et sociale, le Ministre des Affaires économiques désigne le président, choisi au sein du conseil d'administration, et deux vice-présidents, choisis en dehors du conseil d'administration (article 6).
Le conseil d'administration délibère valablement lorsque la majorité de ses membres sont présents ou représentés, et à la condition que cette majorité soit composée pour plus de la moitié par des membres présents ou représentés, figurant parmi ceux désignés directement par les Ministres visés à l'article 4 (article 10).
Il est tenu un registre des procès-verbaux obligatoirement dressés après chaque séance. Des copies des procès-verbaux sont adressées au Ministre des Affaires économiques, au Commissariat à l'Energie atomique, aux membres du conseil d'administration et au directeur (article 12).
Avec l'agréation du Ministre des Affaires économiques, le conseil d'administration arrête un règlement d'ordre intérieur (article 15).
Le conseil d'administration constitue en son sein un bureau composé du président, du vice-président, de trois membres du conseil d'administration et du directeur de l'I.R.E. qui en assure le secrétariat et ne possède qu'une voix consultative. La majorité du bureau doit représenter le secteur public (article 16).
Le Ministre des Affaires économiques nomme auprès de l'I.R.E. deux commissaires qui peuvent assister aux réunions du conseil d'administration et du bureau, avec voix consultative (article 29).
En cas de dissolution de l'I.R.E., l'actif net, meubles et immeubles, sera remis à l'Etat belge (article 35).
Il apparaît ainsi que non seulement l'I.R.E. n'aurait pas été créé à l'initiative de particuliers, mais également que dès l'origine, on pouvait constater une présence prépondérante du gouvernement ainsi qu'un contrôle et une surveillance renforcées par rapport à ce que prévoyait les dispositions de la loi du 27 juin 1921.
Toutefois Mr René Constant avait soulevé en termes de conclusions d'appel un argument non dénué de pertinence, à savoir que seuls les organismes créés sur base d'une habilitation légale expresse sont soumis à un régime spécifique de droit public, argument qui n'a pas été rencontré de part adverse.
Les établissements publics et autres personnes de droit public interne sont des branches des services généraux de l'Etat (ou des provinces ou des communes), détachées de l'ensemble pour être érigées en organes doués d'une vie propre, ou des institutions d'intérêt général constituées en organismes distincts, par lesquels l'autorité publique poursuit une des fins d'ordre collectif qui lui incombent. Pour qu'il y ait établissement public, il faut trois conditions : 1° une loi doit en avoir autorisé la création, et lui avoir conféré l'aptitude à posséder un patrimoine ; 2° l'institution doit être pourvue d'une administration distincte de l'administration générale ou locale ; 3° elle doit être placée sous la surveillance et le contrôle du gouvernement. Sans la réalisation de ces trois conditions, il n'y a pas d'établissement public (H. De Page, Traité élémentaire de droit civil, Tome II, Volume I, Bruylant 1990, 391).
Il convient d'ordonner d'office la réouverture des débats pour permettre à l'O.N.P. et à l'Etat belge de préciser si un texte légal a autorisé la création de l'I.R.E., et aux parties de s'expliquer quant à l'incidence de l'éventuelle absence d'habilitation légale sur la notion d'organisme créé par l'Etat, les provinces et les communes au sens de l'article 38, 2°, g, de la loi du 5 août 1978 de réformes économiques et budgétaires.
Dans le cadre de la réouverture des débats, les parties préciseront également si le contrôle de la Cour des comptes a été exercé avant l'entrée en vigueur de l'arrêté royal du 16 octobre 1991 fixant les règles relatives au contrôle et au mode de subvention de l'I.R.E., et modifiant les statuts de cet institut, et s'expliqueront sur l'incidence de cet élément, l'établissement public d'Etat étant soumis, de droit, à ce contrôle.
Enfin, rien ne s'oppose à ce que l'Etat ou la loi confie un service public à une personne morale préexistante, fût-elle d'origine privée, et en fasse un établissement public (H. De Page, op cit., citant comme exemple les caisses agréées de compensation pour allocations familiales). A supposer que cette transformation puisse être assimilée à une " création ", il convient d'inviter l'Etat belge, qui défend cette thèse, à préciser à quel moment eut lieu selon lui cette mutation et quelles en furent les bases légales.
Demande de dommages et intérêts
Il est réservé à statuer sur cette demande.
PAR CES MOTIFS,
La Cour du travail,
Statuant contradictoirement,
Vu la loi du 15 juin 1935 sur l'emploi des langues en matière judiciaire, notamment l'article 24,
Entendu Monsieur le Substitut général délégué Christophe Vanderlinden en son avis oral donné à l'audience publique du 13 janvier 2005 ;
Dit pour droit que les règles de limitation de cumul de l'article 40 de la loi du 5 août 1978 de réformes économiques et budgétaires ne peuvent être appliquées que si l'I.R.E. entre dans le champ d'application de la loi tel que défini à l'article 38 ;
Avant de statuer pour le surplus, ordonne d'office la réouverture des débats aux fins précisées aux motifs du présent arrêt ;
Fixe celle-ci à l'audience publique du 22 septembre 2005 à 9 heures devant la présente Chambre siégeant en ses locaux sis à 7000 Mons, rue Notre-Dame Débonnaire, nos 15-17 ;
Réserve les dépens ;
Ainsi jugé et prononcé, en langue française, à l'audience publique du 24 février 2005 par la 5ème Chambre de la Cour du travail de Mons, où siégeaient :
Madame J. BAUDART, Conseiller président la chambre,
Monsieur P. ODY, Conseiller social au titre d'employeur,
Monsieur A. DANIAUX, Conseiller social au titre de travailleur employé,
Madame K. BURLION, Greffier adjoint, Greffier,
AUDIENCE PUBLIQUE DU 24 FEVRIER 2005
R.G. 18470
5 ème Chambre
Pension de retraite et de survie des travailleurs salariés Cumul d'une ou plusieurs pensions du secteur public avec une pension de travailleur salarié Capital libéré dans le cadre d'une assurance de groupe.
Article 580, 2°, du Code judiciaire.
Arrêt contradictoire, définitif pour partie, ordonnant la réouverture des débats pour le surplus.
EN CAUSE DE :
L'OFFICE NATIONAL DES PENSIONS, en abrégé O.N.P, établissement public dont le siège administratif est établi à 1060 Bruxelles, Tour du Midi, 3,
Appelant, comparaissant par son conseil Maître Ghyssels, avocat à Bruxelles;
CONTRE :
M.-L. D. reprenant l'instance mue originaire par son époux décédé.
Intimée, comparaissant par son conseil Maître Cambier, avocat à Bruxelles;
EN PRESENCE DE :
L'ETAT BELGE, représenté par Monsieur le Ministre des finances Administration des pensions établi à 1000 Bruxelles, Tour des Finances, Boulevard du Jardin Botanique, 50/31,
Intervenant volontaire, comparaissant par son conseil Maître Vlassenbroeck loco Maître Dizier, avocat à Charleroi ;
La Cour du travail, après en avoir délibéré, rend ce jour l'arrêt suivant :
Vu l'appel interjeté contre le jugement contradictoire prononcé le 9 janvier 2003 par le tribunal du travail de Charleroi, section de Charleroi, appel formé par requête déposée au greffe de la Cour le 14 février 2003 ;
Vu, produites en forme régulière, les pièces de la procédure légalement requises, et notamment la copie conforme du jugement entrepris ;
Vu les conclusions de Mr R. C. reçues au greffe le 26 février 2003 ;
Vu les conclusions de l'Etat belge reçues au greffe le 28 février 2003 ;
Vu le dossier de l'information du ministère public versé au dossier de la procédure le 12 mars 2003 ;
Vu les conclusions de l'O.N.P. reçues au greffe le 1er avril 2003 ;
Vu la requête en intervention volontaire et les conclusions de l'Etat belge reçues au greffe le 16 avril 2003 ;
Vu les dossiers des parties déposés à l'audience publique du 25 septembre 2003 ;
Vu le dossier complémentaire de Mr R. C. reçu au greffe le 7 octobre 2003 ;
Vu l'arrêt prononcé le 11 mars 2004 par la 5ème chambre de la Cour ;
Vu le dossier administratif de l'O.N.P. versé au dossier de la procédure le 11 mai 2004 ;
Vu l'avis écrit du ministère public déposé au greffe le 28 octobre 2004 ;
Vu l'acte de reprise d'instance de Mme M.-L. D. reçu au greffe le 2 novembre 2004 ;
Vu les conclusions de l'O.N.P., portant sur l'avis du ministère public, reçues au greffe le 22 novembre 2004 ;
Vu les conclusions de Mme M.-L. D., portant sur l'avis du ministère public, reçues au greffe en télécopie le 24 novembre 2004 et en original le 25 novembre 2004 ;
Vu l'arrêt prononcé le 9 décembre 2004 par la 5ème chambre de la Cour ;
Vu les conclusions après réouverture des débats de l'O.N.P. reçues au greffe le 7 janvier 2005 ;
Vu les conclusions après réouverture des débats de Mme M.-L. D. reçues au greffe le 10 janvier 2005 ;
Entendu les conseils des parties, en leurs dires et moyens, à l'audience publique du 13 janvier 2005 ;
Entendu le ministère public en son avis oral donné à cette audience ;
RAPPEL DES ELEMENTS DE LA CAUSE
Mr R. C. a exercé la fonction de directeur général de l'Institut national des Radio-éléments (en abrégé I.R.E.) ; il a été admis à la pension le 1er octobre 1991 et a perçu du chef de cette activité salariée une pension de retraite à charge de l'O.N.P. ; il bénéficiait également depuis le 1er octobre 1986 d'une pension de retraite à charge du Trésor public pro méritée du fait de ses activités de chargé de cours à l'Université libre de Bruxelles ; enfin il avait droit à une pension de retraite d'enseignant dans le réseau officiel subventionné (Province de Hainaut).
Mr R. C. était par ailleurs bénéficiaire, dans le cadre de son activité au service de l'I.R.E., d'une assurance de groupe souscrite auprès de la S.A. Royale Belge qui lui a permis de percevoir, lors de son admission à la pension, un capital de 968.238 EUR.
Le 16 juillet 1997, le Ministère des finances administration des pensions fit part à l'O.N.P. de sa décision de suspendre au 1er octobre 1991 le bénéfice de la pension à charge du Trésor public en application de l'article 40 de la loi du 5 août 1978 de réformes économiques et budgétaires, au motif que l'I.R.E.
est un organisme visé à l'article 38, 2°, g, de ladite loi, et qu'en conséquence il y a lieu de tenir compte, pour le calcul du plafond, du capital liquidé par la S.A. Royale belge dans le cadre de l'assurance de groupe ; cette décision fut notifiée à la même date à Mr R. C.
En date du 2 septembre 1997, l'O.N.P. notifia à Mr R. C. sa décision de supprimer au 1er août 1997 les " avantages sociaux qui lui sont alloués ", et ce en application de l'article 40 de la loi du 5 août 1978.
Saisi du recours introduit par Mr R. C., le tribunal du travail de Charleroi, par jugement du 7 décembre 2000, annula la décision du 2 septembre 1997 au motif tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte ; par arrêt prononcé le 8 février 2002, la 6ème chambre de la Cour confirma en son principe le jugement du 7 décembre 2000, considérant que la décision querellée ne satisfaisait pas à l'exigence de motivation formelle.
En cours de procédure, le 26 novembre 2001, l'O.N.P. notifia une nouvelle décision à Mr R. C., confirmant la suspension du paiement des prestations à sa charge avec effet au 1er août 1997.
Mr R. C. introduisit un recours contre cette décision devant le tribunal du travail de Charleroi ; par le jugement entrepris du 9 janvier 2003, le premier juge annula la décision querellée pour défaut de motivation formelle et dit pour droit que Mr R. C. devait être réintégré dans ses droits à la pension de retraite ; il considéra que, si cette décision mentionnait les motifs de fait et de droit par référence à l'article 40 de la loi du 5 août 1978, l'application de l'article 38 de cette loi à l'I.R.E. n'était en rien motivée.
Par requête du 14 février 2003, l'O.N.P. interjeta appel du jugement du 9 janvier 2003. L'Etat belge introduisit le 16 avril 2003 une requête en intervention volontaire. Mr R. C. forma une demande incidente ayant pour objet la condamnation de l'O.N.P. à lui payer la somme de 5.000 EUR pour appel téméraire et vexatoire.
Par arrêt prononcé le 11 mars 2004, la Cour, après avoir reçu l'appel de l'O.N.P., la requête en intervention volontaire de l'Etat belge et la demande incidente de Mr R. C., confirma le jugement entrepris en ce que celui-ci a considéré que la décision du 26 novembre 2001 ne répondait pas à l'exigence de motivation formelle prévue par la loi du 29 juillet 1991. Le jugement entrepris fut cependant réformé en ce que, après avoir annulé la décision querellée, le premier juge eût dû se prononcer sur le droit à la pension de retraite de Mr R. C. La Cour étant saisie du fond du litige par l'effet dévolutif de l'appel, la réouverture des débats fut ordonnée.
Les conseils des parties furent entendus en leurs plaidoiries à l'audience publique du 23 septembre 2004, à laquelle la Cour a prononcé la clôture des débats et a communiqué la cause au ministère public, en application de l'article 766 du Code judiciaire. L'avis écrit du ministère public a été déposé au greffe le 28 octobre 2004.
En date du 2 novembre 2004 a été reçu au greffe un acte par lequel Mme M.-L. D. déclarait reprendre l'instance tant en sa qualité d'héritière légale et d'ayant droit de Mr R. C., décédé le 18 octobre 2004, qu'en raison de son droit propre à l'obtention d'une pension de survie dont l'attribution dépend directement du sort du litige initié par son mari.
Une nouvelle réouverture des débats fut ordonnée pour permettre aux parties de s'expliquer sur l'incidence du décès de Mr R. C., eu égard notamment aux règles relatives à l'interruption de l'instance et au droit des parties de répliquer à l'avis du ministère public, et de régulariser le cas échéant la procédure.
REPRISE D'INSTANCE
En application des articles 815 et suivants du Code judiciaire, il y a lieu de donner acte à Mme M.-L.
D. de sa reprise d'instance en sa qualité d'ayant droit de son époux Mr R. C. décédé le 18 octobre 2004.
DECISION
Législation applicable
La décision querellée de l'O.N.P. se fonde sur la loi du 5 août 1978 de réformes économiques et budgétaires, en particulier en son chapitre II relatif aux pensions du secteur public, qui dispose notamment, sous la section 1ère, " Montants maxima et règles de calcul " :
Article 38
La présente section s'applique, nonobstant toute autre disposition légale, réglementaire ou contractuelle :
1° ...
2° aux pensions de retraite ou de survie et aux avantages en tenant lieu accordés aux membres du personnel, ainsi qu'aux membres des organes de gestion, d'administration et de direction nommés par le Roi ou par l'assemblée investie du pouvoir de nomination :
g) des autres organismes créés par l'Etat, les provinces et les communes dans un but d'utilité publique ainsi que les organismes publics de crédit non visés ci-avant, quelle que soit la forme juridique sous laquelle ils ont été institués ;
Article 40
Le cumul de plusieurs pensions visées à l'article 38 entre elles, et le cumul de ces pensions avec une pension de retraite ou de survie de travailleur salarié, de travailleur indépendant ou de travailleur bénéficiant de la sécurité sociale d'Outre-mer ne peut excéder le montant de (46.882,74 EUR) par an. Ce montant est lié à l'indice (138,01) des prix à la consommation et varie de la manière prévue par la loi du 1er mars 1977 organisant un régime de liaison à l'indice des prix à la consommation du Royaume de certaines dépenses dans le secteur public.
Pour l'application du plafond prévu ci-avant, les pensions, compléments de pensions, rentes, allocations et autres avantages tenant lieu de pension de retraite et de survie sont additionnés.
Les articles 38 et suivants de la loi du 5 août 1978 de réformes économiques et budgétaires s'inscrivent dans le cadre d'une série de réformes de structures et de mesures d'assainissement du budget et de réorientation des dépenses publiques, dans un souci " de justice sociale, d'équité et d'harmonisation ". Il ressort des travaux préparatoires que le gouvernement entendait apporter quelques modifications fondamentales en matière de pensions de retraite et de survie, afin de réaliser des économies tout en contribuant à l'harmonisation des différents régimes. Selon l'exposé des motifs, étaient spécialement visées dans le secteur public " l'instauration d'un maximum pour les pensions de retraite et de survie payées à une même personne, la généralisation progressive d'un plafond proportionnel au traitement pour le calcul de la pension et la limitation des cumuls entre pensions et activités professionnelles ".
Le gouvernement a déclaré qu'en vue de conférer aux mesures proposées un caractère aussi efficace qu'équitable, il a jugé nécessaire de les rendre applicables à toutes les pensions du secteur public, au sens le plus large du terme. C'est la raison pour laquelle les mesures envisagées ne visaient pas uniquement les pensions de retraite et de survie octroyées en vertu des régimes de pension propres au secteur public, mais également toutes les pensions accordées aux membres du personnel occupés dans un organisme public, au sens le plus large du terme, en ce compris les organismes de crédit, quelle que soit la forme juridique sous laquelle ils exercent leurs activités.
Règle de limitation de cumul de l'article 40 de la loi du 5 août 1978 de réformes économiques et budgétaires
L'O.N.P. développe en ordre subsidiaire l'argumentation selon laquelle, quelle que soit la nature juridique de l'I.R.E., les règles en matière de limitation de cumul doivent, en tout état de cause, être appliquées lorsque, comme en l'espèce, l'intéressé perçoit une pension visée par l'article 38 (en l'occurrence la pension pro méritée du chef de l'activité d'enseignant) et une autre pension, qu'elle soit ou non visée par cette disposition. L'article 40 de la loi du 5 août 1978 de réformes économiques et budgétaires prévoit qu'il faut tenir compte des " autres avantages tenant lieu de pension ", et donc de l'assurance de groupe.
Cette thèse doit logiquement être examinée en premier lieu puisque, si elle s'avérait fondée, la question de la nature juridique de l'I.R.E. deviendrait sans intérêt.
L'article 40, alinéa 2, de la loi du 5 août 1978 de réformes économiques et budgétaires précise que, pour l'application du plafond visé à l'alinéa 1er, les pensions, compléments de pensions, rentes, allocations et autres avantages tenant lieu de pension de retraite et de survie sont additionnés.
L'article 40 ne peut être dissocié de l'article 38 qui définit son champ d'application, de sorte qu'il n'y a lieu de tenir compte, pour l'application du plafond, que des compléments de pensions ou autres avantages tenant lieu de pension relatifs aux activités exercées dans un organisme public.
Cette lecture de l'article 40 est confortée par les débats parlementaires : " La pension groupe accordée du chef d'une activité dans le secteur privé n'est pas prise en compte pour l'application du plafond de cumul. Le cumul d'une pension légale de salarié ou d'indépendant avec une pension minime du secteur public ne saurait atteindre le plafond prévu à l'article 40....Le Ministre des pensions fait observer que l'article 40 fixe un plafond absolu pour le total de plusieurs pensions de retraite et de survie du secteur public entre elles, ou avec une pension de retraite ou de survie de travailleur salarié ou de travailleur indépendant.
Selon le même principe que celui évoqué pour l'article 39, les différents éléments qui composent une pension du secteur public doivent être additionnés. Par contre, pour les pensions provenant d'activités dans le secteur privé, seules les pensions légales de salarié ou d'indépendant sont prises en considération. Il est à préciser que le projet et plus précisément les articles 41 et 44 ne visent que les pensions complémentaires relatives aux activités exercées dans le secteur public. A la demande d'un membre, il est une fois de plus rappelé clairement qu'il s'agit de pensions complémentaires pour les agents du secteur public " (Pasin.
1978, 1484 et 1485).
Les règles de limitation de cumul de l'article 40 de la loi du 5 août 1978 de réformes économiques et budgétaires ne peuvent être appliquées que si l'I.R.E. entre dans le champ d'application de la loi défini à l'article 38.
Champ d'application défini par l'article 38, 2°, g, de la loi du 5 août 1978 de réformes économiques et budgétaires
S'il est vrai que l'intention déclarée du gouvernement était d'appliquer les mesures de réformes budgétaires à toutes les pensions accordées aux membres du personnel occupés dans un organisme public, au sens le plus large du terme, le champ d'application de la section relative aux " montants maxima et règles de cumuls " a été limité aux " autres organismes créés par l'Etat, les provinces et les communes dans un but d'utilité publique ainsi que les organismes de crédit non visés ci-avant, quelle que soit la forme juridique sous laquelle ils ont été institués " (article 38, 2°, g, de la loi du 5 août 1978). Le critère adopté par le législateur est donc celui de la création de l'organisme par l'Etat, les provinces ou les communes.
La création des personnes morales de droit public relève de la compétence du Constituant ou du législateur fédéral, régional ou communautaire. Il est au pouvoir du législateur d'accorder lui-même la personnalité morale. Il peut également autoriser soit son gouvernement, soit une ou plusieurs personnes publiques à créer un personne de droit public nouvelle. Il lui est également loisible de déterminer de manière générale les conditions auxquelles cette personnalité morale pourra être obtenue. Les personnes morales de droit public se distinguent des personnes morales de droit privé par cela qu'elle sont " créées par les pouvoirs publics et maîtrisées par eux en vue de gérer des intérêts publics et qu'elles disposent à cette fin de prérogatives de puissance publique et sont soumises aux sujétions correspondantes ". Les établissements d'utilité publique, dus à l'initiative privée, ne sont pas des personnes morales de droit public. Ils ont un statut juridique qui leur est conféré par la loi du 27 juin 1921 accordant la personnalité civile aux associations sans but lucratif et aux établissements d'utilité publique. Ils sont constitués par un ou plusieurs particuliers qui, de manière désintéressée et sous l'approbation du gouvernement, affectent tout ou partie de leurs biens à la réalisation d'une oeuvre à caractère philanthropique, religieuse, scientifique ou pédagogique (Ph. Bouvier, Eléments de droit administratif, De Boeck, n° 57).
L'I.R.E. a été constitué sous la forme d'un établissement d'utilité publique régi par la loi du 27 juin 1921 accordant la personnalité civile aux associations sans but lucratif et aux établissements d'utilité publique. Ses statuts ont été approuvés par un arrêté royal du 20 octobre 1971, en application de l'article 29 de ladite loi.
Le recours à la loi du 27 juin 1921 comme cadre de la constitution de l'I.R.E. n'est pas à lui seul déterminant, puisque l'article 38, 2°, g, de la loi du 5 août 1978 de réformes économiques et budgétaires vise les organismes créés par l'Etat, les provinces et les communes dans un but d'utilité publique, quelle que soit la forme juridique sous laquelle ils ont été institués.
L'O.N.P. fait valoir que la création de l'I.R.E. n'est pas le fait de particuliers, mais bien d'une initiative publique, ce que reconnaît du reste cet institut dans une note de synthèse du 12 janvier 1998 (p. 3 :
" l'I.R.E. a certes été constitué à l'initiative des pouvoirs publics mais reste avant tout une fondation de droit privé ").
Par ailleurs les statuts prévoient notamment que le conseil d'administration est composé de dix-sept membres : quatre membres désignés par le Ministre des Affaires économiques, deux membres désignés par le Ministre des Finances, deux membres désignés par le Ministre de l'Agriculture, deux membres désignés par la Fédération des Industries belges, un membre représentant chacune des deux organisations les plus représentatives des travailleurs, un membre représentant le conseil d'administration du Centre de l'énergie nucléaire et deux membres représentant au moins un organisme de recherche technico-scientifique. Hormis les membres désignés par les Ministres compétents, les autres membres le sont par le Ministre des Affaires économiques, sur avis du Comité ministériel de coordination économique et sociale, C.M.C.E.S., sur présentation d'une liste double de candidats, établie par les organismes intéressés. Le Ministre des Affaires économiques est chargé de l'installation du conseil d'administration (article 4).
Sur avis du Comité ministériel de coordination économique et sociale, le Ministre des Affaires économiques désigne le président, choisi au sein du conseil d'administration, et deux vice-présidents, choisis en dehors du conseil d'administration (article 6).
Le conseil d'administration délibère valablement lorsque la majorité de ses membres sont présents ou représentés, et à la condition que cette majorité soit composée pour plus de la moitié par des membres présents ou représentés, figurant parmi ceux désignés directement par les Ministres visés à l'article 4 (article 10).
Il est tenu un registre des procès-verbaux obligatoirement dressés après chaque séance. Des copies des procès-verbaux sont adressées au Ministre des Affaires économiques, au Commissariat à l'Energie atomique, aux membres du conseil d'administration et au directeur (article 12).
Avec l'agréation du Ministre des Affaires économiques, le conseil d'administration arrête un règlement d'ordre intérieur (article 15).
Le conseil d'administration constitue en son sein un bureau composé du président, du vice-président, de trois membres du conseil d'administration et du directeur de l'I.R.E. qui en assure le secrétariat et ne possède qu'une voix consultative. La majorité du bureau doit représenter le secteur public (article 16).
Le Ministre des Affaires économiques nomme auprès de l'I.R.E. deux commissaires qui peuvent assister aux réunions du conseil d'administration et du bureau, avec voix consultative (article 29).
En cas de dissolution de l'I.R.E., l'actif net, meubles et immeubles, sera remis à l'Etat belge (article 35).
Il apparaît ainsi que non seulement l'I.R.E. n'aurait pas été créé à l'initiative de particuliers, mais également que dès l'origine, on pouvait constater une présence prépondérante du gouvernement ainsi qu'un contrôle et une surveillance renforcées par rapport à ce que prévoyait les dispositions de la loi du 27 juin 1921.
Toutefois Mr René Constant avait soulevé en termes de conclusions d'appel un argument non dénué de pertinence, à savoir que seuls les organismes créés sur base d'une habilitation légale expresse sont soumis à un régime spécifique de droit public, argument qui n'a pas été rencontré de part adverse.
Les établissements publics et autres personnes de droit public interne sont des branches des services généraux de l'Etat (ou des provinces ou des communes), détachées de l'ensemble pour être érigées en organes doués d'une vie propre, ou des institutions d'intérêt général constituées en organismes distincts, par lesquels l'autorité publique poursuit une des fins d'ordre collectif qui lui incombent. Pour qu'il y ait établissement public, il faut trois conditions : 1° une loi doit en avoir autorisé la création, et lui avoir conféré l'aptitude à posséder un patrimoine ; 2° l'institution doit être pourvue d'une administration distincte de l'administration générale ou locale ; 3° elle doit être placée sous la surveillance et le contrôle du gouvernement. Sans la réalisation de ces trois conditions, il n'y a pas d'établissement public (H. De Page, Traité élémentaire de droit civil, Tome II, Volume I, Bruylant 1990, 391).
Il convient d'ordonner d'office la réouverture des débats pour permettre à l'O.N.P. et à l'Etat belge de préciser si un texte légal a autorisé la création de l'I.R.E., et aux parties de s'expliquer quant à l'incidence de l'éventuelle absence d'habilitation légale sur la notion d'organisme créé par l'Etat, les provinces et les communes au sens de l'article 38, 2°, g, de la loi du 5 août 1978 de réformes économiques et budgétaires.
Dans le cadre de la réouverture des débats, les parties préciseront également si le contrôle de la Cour des comptes a été exercé avant l'entrée en vigueur de l'arrêté royal du 16 octobre 1991 fixant les règles relatives au contrôle et au mode de subvention de l'I.R.E., et modifiant les statuts de cet institut, et s'expliqueront sur l'incidence de cet élément, l'établissement public d'Etat étant soumis, de droit, à ce contrôle.
Enfin, rien ne s'oppose à ce que l'Etat ou la loi confie un service public à une personne morale préexistante, fût-elle d'origine privée, et en fasse un établissement public (H. De Page, op cit., citant comme exemple les caisses agréées de compensation pour allocations familiales). A supposer que cette transformation puisse être assimilée à une " création ", il convient d'inviter l'Etat belge, qui défend cette thèse, à préciser à quel moment eut lieu selon lui cette mutation et quelles en furent les bases légales.
Demande de dommages et intérêts
Il est réservé à statuer sur cette demande.
PAR CES MOTIFS,
La Cour du travail,
Statuant contradictoirement,
Vu la loi du 15 juin 1935 sur l'emploi des langues en matière judiciaire, notamment l'article 24,
Entendu Monsieur le Substitut général délégué Christophe Vanderlinden en son avis oral donné à l'audience publique du 13 janvier 2005 ;
Dit pour droit que les règles de limitation de cumul de l'article 40 de la loi du 5 août 1978 de réformes économiques et budgétaires ne peuvent être appliquées que si l'I.R.E. entre dans le champ d'application de la loi tel que défini à l'article 38 ;
Avant de statuer pour le surplus, ordonne d'office la réouverture des débats aux fins précisées aux motifs du présent arrêt ;
Fixe celle-ci à l'audience publique du 22 septembre 2005 à 9 heures devant la présente Chambre siégeant en ses locaux sis à 7000 Mons, rue Notre-Dame Débonnaire, nos 15-17 ;
Réserve les dépens ;
Ainsi jugé et prononcé, en langue française, à l'audience publique du 24 février 2005 par la 5ème Chambre de la Cour du travail de Mons, où siégeaient :
Madame J. BAUDART, Conseiller président la chambre,
Monsieur P. ODY, Conseiller social au titre d'employeur,
Monsieur A. DANIAUX, Conseiller social au titre de travailleur employé,
Madame K. BURLION, Greffier adjoint, Greffier,