- Arrest van 15 december 2011

15/12/2011 - 189/2011

Rechtspraak

Samenvatting

Samenvatting 1

Het Hof zegt voor recht :

- In de interpretatie volgens welke artikel 98, § 2, van de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven de gemeenten verbiedt de economische activiteit van de telecomoperatoren die op het grondgebied van de gemeente verwezenlijkt wordt door de aanwezigheid van gsm-pylonen, -masten of -antennes die voor die activiteit worden aangewend, te belasten om budgettaire redenen of andere redenen, schendt die bepaling artikel 170, § 4, van de Grondwet.

- In de interpretatie volgens welke dezelfde bepaling de gemeenten niet verbiedt de economische activiteit van de telecomoperatoren die op het grondgebied van de gemeente verwezenlijkt wordt door de aanwezigheid van gsm-pylonen, -masten of -antennes die voor die activiteit worden aangewend, te belasten om budgettaire redenen of andere redenen, schendt zij artikel 170, § 4, van de Grondwet niet.


Arrest - Integrale tekst

Het Grondwettelijk Hof,

samengesteld uit de voorzitters R. Henneuse en M. Bossuyt, en de rechters E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul en F. Daoût, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter R. Henneuse,

wijst na beraad het volgende arrest :

I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging

Bij arrest van 26 januari 2011 in zake de gemeente Fexhe-le-Haut-Clocher tegen de nv « Belgacom », waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 1 februari 2011, heeft het Hof van Beroep te Luik de volgende prejudiciële vraag gesteld :

« Zijn de artikelen 97 en 98 van de wet van 21 maart 1991 [betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven], in die zin geïnterpreteerd dat zij de gemeenten zouden beletten elke taks in verband met de kabels, bovengrondse lijnen en bijbehorende uitrustingen en in het bijzonder elke taks in verband met de gsm-antennes en de voor hun werking benodigde infrastructuur te heffen ten laste van de operatoren van openbare telecommunicatienetten, in strijd met artikel 170, § 4, van de Grondwet ? ».

(...)

III. In rechte

(...)

B.1. De prejudiciële vraag heeft betrekking op de artikelen 97 en 98 van de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven.

De artikelen 97 en 98 van de voormelde wet van 21 maart 1991, gewijzigd bij de artikelen 48 en 49 van de wet van 19 december 1997 « tot wijziging van de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven teneinde het reglementaire kader aan te passen aan de verplichtingen die inzake vrije mededinging en harmonisatie op de markt voor telecommunicatie, voortvloeien uit de van kracht zijnde beslissingen van de Europese Unie », bepalen :

« Art. 97. § 1. Onder de voorwaarden bepaald in dit hoofdstuk, is elke operator van een openbaar telecommunicatienet gemachtigd om, mits eerbiediging van hun bestemming en de wettelijke en reglementaire bepalingen die hun gebruik regelen, het openbaar domein en de eigendommen te gebruiken om kabels, bovengrondse lijnen en bijbehorende uitrustingen aan te leggen en alle nodige werken hieraan uit te voeren.

Tot deze werken behoren die welke nodig zijn voor de instandhouding, de wijziging, de herstelling, de opruiming en de controle op de kabels, bovengrondse lijnen en bijbehorende uitrustingen.

§ 2. De aangelegde kabels, bovengrondse lijnen en bijbehorende uitrustingen blijven eigendom van de operator van het betrokken openbaar telecommunicatienet.

Art. 98. § 1. Vooraleer kabels, bovengrondse lijnen en bijbehorende uitrustingen aan te leggen op het openbaar domein, onderwerpt elke operator van een openbaar telecommunicatienet het plan van de plaats van aanleg en de bijzonderheden ervan aan de goedkeuring van de overheid van wie het openbaar domein afhangt.

Deze overheid beslist binnen twee maanden vanaf de dag waarop het plan werd ingediend en zij geeft de operator van het betrokken openbaar telecommunicatienet kennis van haar beslissing. Na het verstrijken van die termijn geldt het stilzwijgen van de overheid als goedkeuring.

In geval van blijvende onenigheid wordt beslist bij koninklijk besluit.

§ 2. De overheid mag voor dat gebruiksrecht de operator van het betrokken openbaar telecommunicatienet geen belasting, taks, cijns, retributie of vergoeding, van welke aard ook, opleggen.

Bovendien bezit elke operator van een openbaar telecommunicatienet een kosteloos doorgangsrecht voor de kabels, bovengrondse lijnen en bijbehorende uitrustingen in de openbare of particuliere bouwwerken, die in het openbaar domein worden aangebracht.

§ 3. De overheid heeft het recht om de inrichting of het plan van aanleg van de kabels, bovengrondse lijnen en bijbehorende uitrustingen te doen wijzigen naar aanleiding van werken die zij wenst uit te voeren aan het openbaar domein dat zij beheert. Zij behoort de operator van het betrokken openbaar telecommunicatienet hiervan bij ter post aangetekende brief kennis te geven ten minste twee maanden vóór de uitvoering van de werken wordt aangevat. De kosten wegens wijziging van de kabels, bovengrondse lijnen en bijbehorende uitrustingen zijn ten laste van de operator van het betrokken openbaar telecommunicatienet.

Wanneer die werken aan het openbaar domein niet worden uitgevoerd of wanneer de overheid de wijziging van de kabels, bovengrondse lijnen en bijbehorende uitrustingen heeft aangevraagd ten gunste van een andere persoon, kan de operator van het betrokken openbaar telecommunicatienet de kosten van de wijziging ten laste van de overheid leggen ».

B.2. Uit de motivering van de verwijzingsbeslissing en uit de bewoordingen van de prejudiciële vraag blijkt dat aan het Hof wordt gevraagd of de voormelde bepalingen artikel 170, § 4, van de Grondwet schenden, in de interpretatie dat zij de gemeenten zouden beletten, ten laste van de operatoren van openbare telecommunicatienetten, elke taks in verband met de gsm-antennes en de voor hun werking benodigde infrastructuur te heffen. Bijgevolg is enkel artikel 98, § 2, van de voormelde wet in het geding.

B.3.1. De prejudiciële vraag strekt ertoe de grenzen te bepalen van de fiscale bevoegdheid van de federale wetgever ten opzichte van de in artikel 170, § 4, eerste lid, van de Grondwet verankerde fiscale autonomie van de gemeenten.

B.3.2. Op grond van artikel 170, § 4, tweede lid, van de Grondwet kan de wet, ten aanzien van de belastingen die ten behoeve van een gemeente worden ingevoerd « de uitzonderingen [bepalen] waarvan de noodzakelijkheid blijkt ».

Krachtens die bepaling beschikken de agglomeratie, de federatie van gemeenten en de gemeente over een autonome fiscale bevoegdheid, behoudens wanneer de wet uitzonderingen heeft bepaald of nadien bepaalt waarvan de noodzakelijkheid wordt aangetoond.

B.3.3. Uit de parlementaire voorbereiding van artikel 170 van de Grondwet kan worden afgeleid dat de Grondwetgever met de in het tweede lid van artikel 170, § 4, vervatte regel wou voorzien in een « soort verdedigingsmechanisme » voor de Staat « t.o.v. de verschillende andere bestuurslagen, om een eigen fiscale materie te behouden » (Parl. St., Kamer, B.Z. 1979, nr. 10-8/4°, p. 4).

Die regel werd door de Eerste Minister eveneens omschreven als een « regulerend mechanisme » :

« De wet moet dat regulerend mechanisme zijn en moet kunnen zeggen welke belastbare materie wordt voorbehouden aan de Staat. Indien men dat niet zou doen komt men in een chaos en in alle mogelijke verwikkelingen terecht, die niets meer te maken hebben met een goed georganiseerde federale Staat of goed georganiseerde Staat » (Hand., Kamer, 22 juli 1980, p. 2707. Zie ook : ibid., p. 2708; Hand., Senaat, 28 juli 1980, pp. 2650-2651).

« [Ik zou] willen stellen [...] dat in dit nieuw systeem van bevoegdheidsverdeling op fiscaal vlak tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten en de nevengeschikte instellingen, de provincies en de gemeenten, het laatste woord bij de Staat ligt. Het is wat ik heb genoemd het reguleringsmechanisme » (Hand., Senaat, 28 juli 1980, p. 2661).

Luidens de Grondwet is de uitoefening van de in artikel 170, § 4, beoogde bevoegdheid van de federale wetgever evenwel verbonden aan de voorwaarde dat van de « noodzakelijkheid » ervan blijk moet worden gegeven.

De op deze grondwettelijke grondslag aangenomen wet moet restrictief worden geïnterpreteerd, aangezien zij de fiscale autonomie van de gemeenten beperkt.

B.4. Artikel 97, § 1, van de wet van 21 maart 1991 verleent aan elke operator van een openbaar telecommunicatienet de machtiging om, mits eerbiediging van hun bestemming en de wettelijke en reglementaire bepalingen die hun gebruik regelen, het openbaar domein en de eigendommen te gebruiken om kabels, bovengrondse lijnen en bijbehorende uitrustingen aan te leggen en alle nodige werken hieraan uit te voeren. Tot die werken behoren die welke nodig zijn voor de instandhouding, de wijziging, de herstelling, de opruiming en de controle op de kabels, bovengrondse lijnen en bijbehorende uitrustingen.

B.5.1. Artikel 98, § 2, van de wet van 21 maart 1991 is ingegeven door de zorg « een herhaling van sommige geschillen te voorkomen » die in het verleden rezen tussen een openbare overheid van wie het openbaar domein afhangt en Belgacom (thans, sedert de wetswijziging van 19 december 1997, elke openbare telecomoperator). Daaraan werd - met betrekking tot de uitbreiding van de kosteloosheid in het tweede lid - toegevoegd :

« Teneinde een herhaling van sommige geschillen te voorkomen, wordt in § 2 uitdrukkelijk bepaald dat het gebruik van het openbaar domein volstrekt kosteloos is.

Deze kosteloosheid wordt ook uitgebreid tot de private bouwwerken die in het openbaar domein worden aangebracht. Sedert enkele jaren hebben de overheden die het openbaar domein beheren, immers de neiging om de ondergrond van straten en pleinen aan te wenden of af te staan voor ondergrondse bouwwerken, inzonderheid parkeergelegenheden. Daardoor wordt de mogelijkheid tot aanleg of behoud van de ondergrondse kabels en bijbehorende uitrustingen bedreigd en kan BELGACOM geconfronteerd worden met moeilijkheden van zodanige aard dat het onder normale exploitatievoorwaarden aansluiten van abonnees in de toekomst kan worden belemmerd. Met het doel die toestand te verhelpen, bepaalt § 2 dat een recht van doorgang voor voornoemde inrichtingen wordt toegekend in de bouwwerken die in het openbaar domein tot stand worden gebracht, hetzij door de overheid die dit domein beheert, hetzij door particulieren die de ondergrond ervan beheren. Deze bepaling zal in feite slechts een alternatief betekenen dat BELGACOM ter beschikking wordt gesteld in de plaats van het recht waarover ze beschikt om de ondergrond van het openbaar domein te bezetten.

Uit § 3 volgt dat BELGACOM geen eigendomsrecht verwerft op de gedeelten van het openbaar domein waarop de kabels, bovengrondse lijnen en bijbehorende uitrustingen zijn of worden aangelegd. De openbare overheid kan immers steeds een wijziging van die installaties vorderen. Deze wijziging kan zowel op de verandering van plaats van de installaties betrekking hebben als op de verandering van hun aard.

In principe zijn de kosten van een wijziging ten laste van BELGACOM. In bepaalde in de wet omschreven gevallen wordt echter aan BELGACOM de mogelijkheid gelaten om terugbetaling van de kosten van de wijziging te eisen » (Parl. St., Kamer, 1989-1990, nr. 1287/1, p. 60).

B.5.2. Uit de bewoordingen van artikel 98, § 2, eerste lid, van de wet van 21 maart 1991 blijkt dat de overheid (waarvan het openbaar domein afhangt) aan de operatoren van een openbaar telecommunicatienet geen belasting, taks, cijns, retributie of vergoeding, van welke aard ook, mag opleggen voor het loutere gebruik van het openbaar domein en uitsluitend voor het aanleggen van kabels, bovengrondse lijnen en bijbehorende uitrustingen. De in het geding zijnde bepaling waarborgt de kosteloosheid van het privatieve gebruik van het openbaar domein door de operatoren van openbare telecommunicatienetten en verbiedt dat de gemeenten een vergoeding krijgen in ruil voor het privatieve gebruik van het openbaar domein waarvoor zij te dezen toestemming verlenen.

De noodzaak van een federaal wetgevend optreden staat dus enkel vast ten aanzien van het gebruik van het openbaar domein en uitsluitend voor de installaties bedoeld in artikel 98, § 2.

B.6. In de interpretatie van de verwijzende rechter volgens welke het voormelde artikel 98, § 2, de gemeenten eveneens verbiedt een taks te heffen op de gsm-pylonen, -masten, of -antennes op hun grondgebied die worden aangewend voor het verwezenlijken van telecomactiviteiten, is die bepaling niet bestaanbaar met artikel 170, § 4, van de Grondwet.

Aldus geïnterpreteerd, beperkt de in het geding zijnde bepaling de bij artikel 170, § 4, van de Grondwet gewaarborgde fiscale bevoegdheid van de gemeenten immers meer dan noodzakelijk is.

B.7. De in het geding zijnde bepaling kan echter op een andere wijze worden geïnterpreteerd.

B.8.1. In dat verband dient in herinnering te worden gebracht dat noch artikel 170, § 4, van de Grondwet, noch enige andere wetsbepaling vereist dat er een bijzondere band bestaat tussen de gemeentebelasting en de materiële bevoegdheden van de gemeenten.

B.8.2. De gsm-antennes en de masten of de pylonen waarop die antennes staan, moeten worden onderscheiden van de kabels, bovengrondse lijnen en bijbehorende uitrustingen bedoeld in de voormelde artikelen 97 en 98 en vallen dus niet onder het toepassingsgebied van het gebruik van het openbaar domein waarover die bepalingen handelen.

B.9. Daaruit volgt dat het in het geding zijnde artikel 98, § 2, de gemeenten niet verbiedt de economische activiteit van de telecomoperatoren die op het grondgebied van de gemeente verwezenlijkt wordt door de aanwezigheid op publiek of privaat domein van gsm-masten, -pylonen of -antennes die voor die activiteit worden aangewend, te belasten om budgettaire of andere redenen.

In die interpretatie is de in het geding zijnde bepaling niet onbestaanbaar met artikel 170, § 4, van de Grondwet.

Om die redenen,

het Hof

zegt voor recht :

- In de interpretatie volgens welke artikel 98, § 2, van de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven de gemeenten verbiedt de economische activiteit van de telecomoperatoren die op het grondgebied van de gemeente verwezenlijkt wordt door de aanwezigheid van gsm-pylonen, -masten of -antennes die voor die activiteit worden aangewend, te belasten om budgettaire redenen of andere redenen, schendt die bepaling artikel 170, § 4, van de Grondwet.

- In de interpretatie volgens welke dezelfde bepaling de gemeenten niet verbiedt de economische activiteit van de telecomoperatoren die op het grondgebied van de gemeente verwezenlijkt wordt door de aanwezigheid van gsm-pylonen, -masten of -antennes die voor die activiteit worden aangewend, te belasten om budgettaire redenen of andere redenen, schendt zij artikel 170, § 4, van de Grondwet niet.

Aldus uitgesproken in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, op de openbare terechtzitting van 15 december 2011.

De griffier,

P.-Y. Dutilleux.

De voorzitter,

R. Henneuse.

Vrije woorden

  • Prejudiciële vraag over de artikelen 97 en 98 van de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven, gesteld door het Hof van Beroep te Luik. Publiek recht

  • Gemeentelijke fiscaliteit

  • 1. GSM-antennes en de masten of de pylonen waarop die antennes staan

  • 2. Kabels, bovengrondse lijnen en bijbehorende uitrustingen

  • Uitzonderingen bepaald bij wet

  • Noodzakelijkheid.