- Arrest van 28 juni 2012

28/06/2012 - 86/2012

Rechtspraak

Samenvatting

Samenvatting 1

Het Hof verwerpt de beroepen.


Arrest - Integrale tekst

Het Grondwettelijk Hof,

samengesteld uit de voorzitters M. Bossuyt en R. Henneuse, en de rechters E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul en F. Daoût, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van voorzitter M. Bossuyt,

wijst na beraad het volgende arrest :

I. Onderwerp van de beroepen en rechtspleging

a. Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 27 oktober 2011 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 28 oktober 2011, heeft Jean Marie de Meester, wonende te 8020 Oostkamp, Stationsstraat 212, beroep tot vernietiging ingesteld van de artikelen 165 tot 169 van het Vlaamse decreet van 8 juli 2011 « houdende de organisatie van de lokale en provinciale verkiezingen en houdende wijziging van het Gemeentedecreet van 15 juli 2005, het Provinciedecreet van 9 december 2005 en het decreet van 19 december 2008 betreffende de organisatie van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn » (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 25 augustus 2011).

Bij hetzelfde verzoekschrift vorderde de verzoekende partij eveneens de schorsing van dezelfde bepalingen.

b. Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 24 november 2011 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 25 november 2011, is beroep tot vernietiging ingesteld van het voormelde Vlaamse decreet van 8 juli 2011 door de feitelijke vereniging « Groen! », met zetel te 1070 Brussel, Sergeant De Bruynestraat 78-82, Kathleen Bevernage, wonende te 8900 Ieper, Capucienenstraat 16, Remi Heylen, wonende te 2260 Westerlo, Olenseweg 261, Stan Scholiers, wonende te 2627 Schelle, Rubensstraat 54, Chris Habraken, wonende te 3900 Overpelt, Heesakkerstraat 143, Jackie Timmers, wonende te 3910 Neerpelt, Geerkensstraat 26, Jaak Billiet, wonende te 8700 Tielt, Wingensesteenweg 108, Carlo De Winter, wonende te 8560 Wevelgem, Guido Gezellestraat 21, Lut Dornez, wonende te 8700 Tielt, Wingensesteenweg 108, en Frank Douchy, wonende te 9620 Zottegem, Haagkouter 10.

Bij hetzelfde verzoekschrift vorderden de verzoekende partijen eveneens de schorsing van hetzelfde decreet.

Die zaken, ingeschreven onder de nummers 5228 en 5256 van de rol van het Hof, werden samengevoegd.

(...)

II. In rechte

(...)

Ten aanzien van de ontvankelijkheid

B.1.1. De verzoeker in de zaak nr. 5228 vordert de vernietiging van de artikelen 165 tot 169 van het Vlaamse decreet van 8 juli 2011 « houdende de organisatie van de lokale en provinciale verkiezingen en houdende wijziging van het Gemeentedecreet van 15 juli 2005, het Provinciedecreet van 9 december 2005 en het decreet van 19 december 2008 betreffende de organisatie van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn » (hierna : het decreet van 8 juli 2011).

Hij voert aan dat de bestreden bepalingen de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schenden doordat zij voor de komende gemeenteraadsverkiezingen in het Vlaamse Gewest voorzien in het « systeem Imperiali » in plaats van het « systeem D'Hondt », dat wordt gehanteerd voor de verkiezingen van de provincieraden en van de stadsdistrictsraden in het Vlaamse Gewest.

Het « systeem Imperiali » wordt verwoord in artikel 166, eerste lid, van het decreet van 8 juli 2011, dat bepaalt :

« Het gemeentelijk hoofdbureau deelt het stemcijfer van iedere lijst achtereenvolgens door 1; 1 1/2; 2; 2 1/2; 3; 3 1/2; 4; 4 1/2 enzovoort en rangschikt de quotiënten in de volgorde van belangrijkheid, tot er voor alle lijsten samen zoveel quotiënten worden bereikt als er leden te kiezen zijn ».

Voor de eerstkomende provincieraadsverkiezingen bepaalt artikel 181, § 2, vijfde lid, van het decreet van 8 juli 2011 :

« Het provinciaal hoofdbureau deelt de stemcijfers, bedoeld in het tweede lid achtereenvolgens door 1, 2, 3 enzovoort, indien de lijst nog geen enkele zetel definitief heeft verkregen; door 2, 3, 4 enzovoort, indien zij slechts één zetel heeft verkregen; door 3, 4, 5 enzovoort, indien zij reeds twee zetels heeft verkregen en zo vervolgens, zodat bij de eerste deling telkens gedeeld wordt door een cijfer gelijk aan het totaal van de zetels dat de groep of de lijst zou verkrijgen indien de eerste van de nog beschikbare zetels haar toegekend werd ».

Het aldus verwoorde « systeem D'Hondt » geldt krachtens artikel 175, 5°, van het decreet van 8 juli 2011 eveneens voor de verkiezing van de stadsdistrictsraden.

B.1.2. De verzoekende partijen in de zaak nr. 5256 vorderen de vernietiging van het gehele decreet van 8 juli 2011.

In een eerste middel worden inzonderheid de voormelde artikelen 166, 175, 5°, en 181, § 2, van het decreet van 8 juli 2011 vermeld.

Het tweede middel in de zaak nr. 5256 is meer bepaald gericht tegen artikel 7, § 1, tweede lid, van het decreet van 8 juli 2011, dat verwijst naar de lijst van de provinciekiesdistricten als bijlage bij dat decreet, en tegen artikel 181, § 2, eerste tot derde lid, van dat decreet, die bepalen :

« Het provinciaal hoofdbureau stelt het stemcijfer van iedere lijstengroep vast door een optelling van de stemcijfers van de lijsten die er deel van uitmaken. De andere lijsten behouden hun stemcijfers.

Het provinciaal hoofdbureau bepaalt per provinciaal kiesarrondissement door samentelling van de eenheden van de ingevolge paragraaf 1 vastgestelde quotiënten hoeveel zetels de verschillende lijstengroepen en de alleenstaande lijsten voor het gehele provinciaal kiesarrondissement reeds hebben verkregen en hoeveel zetels aanvullend te verdelen zijn.

Tot die aanvullende verdeling laat het provinciaal hoofdbureau alle lijstengroepen toe, die voldoen aan de volgende voorwaarden :

- in minstens één provinciedistrict van het provinciaal kiesarrondissement waartoe het provinciedistrict behoort een aantal stemmen hebben verkregen dat ten minste gelijk is aan 66 percent van de kiesdeler, vastgesteld overeenkomstig paragraaf 1, eerste lid ».

B.2.1. De Vlaamse Regering voert in een eerste exceptie aan dat de beroepen gedeeltelijk niet-ontvankelijk zijn wegens laattijdigheid, nu de decreetgever met betrekking tot een aantal van de bij de bestreden bepalingen geregelde aangelegenheden geenszins blijk heeft gegeven van een nieuwe beslissing.

B.2.2.1. Uit de parlementaire voorbereiding blijkt dat de decreetgever diverse doelstellingen voor ogen had.

Er moest onder meer gevolg worden gegeven aan het arrest van het Hof nr. 149/2007 van 5 december 2007, waarbij de indeling van de kiesdistricten voor de provincieraadsverkiezingen, zoals geregeld in artikel 2 en de bijlage van het decreet van het Vlaamse Gewest van 2 juni 2006 tot wijziging van het provinciedecreet van 9 december 2005, werd vernietigd (Parl. St., Vlaams Parlement, 2010-2011, nr. 1084/1, pp. 4 en 9, nr. 1084/8, pp. 5-6 en 21-22, en Hand., Vlaams Parlement, 2010-2011, nr. 43, 29 juni 2011, pp. 109 en 132).

De decreetgever wilde inzake de lokale en provinciale verkiezingen, waarvoor hij ingevolge de vervanging van artikel 6, § 1, VIII, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen bij artikel 4 van de bijzondere wet van 13 juli 2001 houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen bevoegd is geworden, ook komen tot « een geïntegreerde regelgeving voor de lokale verkiezingen in één omvattend kiesdecreet, waarin de regelgeving op een overzichtelijke en samenhangende wijze wordt gebundeld » (ibid., nr. 1084/1, p. 4, en nr. 1084/8, pp. 5 en 21, en Hand., Vlaams Parlement, 2010-2011, nr. 43, 29 juni 2011, pp. 108, 110, 122 en 123).

Bovendien werd beoogd een aantal afspraken over aanpassingen in de kieswetgeving in het regeerakkoord te implementeren (ibid., nr. 1084/1, p. 4, en nr. 1084/8, pp. 6 en 8, en Hand., Vlaams Parlement, 2010-2011, nr. 43, 29 juni 2011, pp. 109, 111, 113, 114 en 132).

B.2.2.2. Het bestreden decreet beperkt zich derhalve niet tot een loutere bekrachtiging of formele overname van bestaande bepalingen, maar geeft blijk van de wil van de decreetgever om opnieuw in deze aangelegenheid te legifereren.

Overigens, wat inzonderheid het « systeem Imperiali » (artikel 166, eerste lid) en het quorum (artikel 181, § 2, derde lid) betreft, bestrijden de beroepen precies het behoud van de soortgelijke bepalingen uit de federale wetgeving, niettegenstaande voorstellen tot amendering daarvan.

Er kan derhalve niet worden aangenomen dat de beroepen tot vernietiging in werkelijkheid zijn gericht tegen bepalingen die meer dan zes maanden voordien in het Belgisch Staatsblad werden bekendgemaakt.

B.2.2.3. De exceptie van niet-ontvankelijkheid ratione temporis wordt verworpen.

B.3.1. De Vlaamse Regering voert in een tweede exceptie aan dat de beroepen gedeeltelijk niet ontvankelijk zijn bij gebrek aan grieven.

B.3.2. Het Hof, dat de omvang van de beroepen dient te bepalen aan de hand van de inhoud van de verzoekschriften, stelt vast dat de middelen in de zaak nr. 5228 en het eerste middel in zaak nr. 5256 enkel zijn gericht tegen artikel 166, eerste lid, van het decreet van 8 juli 2011, dat het « systeem Imperiali » aanwendt voor de toewijzing van de te verdelen zetels bij de gemeenteraadsverkiezingen.

De verzoekende partijen in de zaak nr. 5256 erkennen dat hun tweede middel enkel is gericht tegen de artikelen 7, § 1, tweede lid, en 181, § 2, derde lid, van het decreet van 8 juli 2011, in zoverre die betrekking hebben op de indeling in districten voor de provincieraadsverkiezingen en op het quorum voor de verbinding tussen de lijsten voor die districten.

Het Hof beperkt derhalve zijn onderzoek tot die bepalingen.

B.4.1. De Vlaamse Regering voert in een laatste exceptie aan dat de beroepen tot vernietiging niet ontvankelijk zijn bij gebrek aan belang.

B.4.2.1. Om zijn belang te staven, beroept de verzoeker in de zaak nr. 5228 zich op zijn hoedanigheid van kandidaat voor de gemeenteraadsverkiezingen van 2006 en van lid van de raad voor maatschappelijk welzijn van de gemeente Oostkamp. Hij verklaart dat hij zich individueel of op een nog te creëren lijst kandidaat wil stellen voor de komende gemeenteraadsverkiezingen. Hij betoogt dat de bestreden bepalingen hem raken doordat het « systeem Imperiali » de kleine partijen of individuele kandidaten benadeelt bij die verkiezingen.

B.4.2.2. De eerste verzoekende partij in de zaak nr. 5256 neemt als de partij « Groen! » deel aan de verkiezingen.

De tweede tot en met de tiende verzoekende partij in die zaak beroepen zich op hun hoedanigheid van kiezer en kandidaat bij de gemeente- en provincieraadsverkiezingen. Zij stellen dat zij reeds kandidaat voor de partij « Groen! » waren voor de gemeente- of provincieraadsverkiezingen, maar dat zij niet zijn verkozen vanwege de toepassing van het « systeem Imperiali ». De negende en de tiende verzoekende partij voegen eraan toe dat de kiesdrempel voor de apparentering op het provinciale niveau hun kansen in het gedrang brengt.

B.4.3. De Grondwet en de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof vereisen dat elke natuurlijke persoon of rechtspersoon die een beroep tot vernietiging instelt, doet blijken van een belang. Van het vereiste belang doen slechts blijken de personen wier situatie door de bestreden norm rechtstreeks en ongunstig zou kunnen worden geraakt.

B.4.4. Het kiesrecht is het fundamentele politieke recht in de representatieve democratie. Elke kiezer of kandidaat doet blijken van het vereiste belang om de vernietiging te vorderen van bepalingen die zijn stem of zijn kandidatuur ongunstig kunnen beïnvloeden.

B.4.5. Het gegeven dat artikel 166, eerste lid, van het decreet van 8 juli 2011 de regeling bevestigt van artikel 56 van de bij het koninklijk besluit van 4 augustus 1932 gecoördineerde gemeentekieswet, ontneemt de verzoekers niet hun belang, nu juist het behoud van die regeling het voorwerp is van hun kritiek.

Hetzelfde geldt ten aanzien van het in de zaak nr. 5256 bovendien bestreden quorum van artikel 181, § 2, derde lid, dat grotendeels de regeling bevestigt van artikel 20, § 2, derde lid, van de wet van 19 oktober 1921 tot regeling van de provincieraadsverkiezingen, zoals vervangen bij artikel 267 van de gewone wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur.

Het is bovendien niet vereist dat een eventuele vernietiging de verzoekende partijen een onmiddellijk voordeel zou opleveren. De omstandigheid dat zij, als gevolg van de vernietiging van de bestreden bepalingen opnieuw een kans zouden krijgen dat hun situatie in een gunstigere zin wordt geregeld, volstaat om hun belang bij het bestrijden van die bepalingen te verantwoorden.

Ten slotte kan het enkele gegeven dat de verzoekende partijen in het verleden niet of slechts ten dele tegen analoge bepalingen als die van het thans bestreden decreet zijn opgekomen, hun niet het belang ontnemen bij hun huidige beroep.

B.4.6. De exceptie wordt verworpen.

Ten aanzien van de middelen met betrekking tot het « systeem Imperiali » (eerste, tweede en derde middel in de zaak nr. 5228 en eerste middel in de zaak nr. 5256)

B.5.1. De verzoeker in de zaak nr. 5228 voert in een eerste middel aan dat de bestreden bepalingen de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schenden doordat het « systeem Imperiali » voor de gemeenteraadsverkiezingen de grote partijen bevoordeelt.

Volgens hem zou het beginsel van de evenredige vertegenwoordiging zijn geschonden. Het verschil in berekeningsmethode voor de verdeling van de gemeenteraadszetels en die van andere bestuursniveaus zou geen wettig doel nastreven en zou niet berusten op objectieve criteria. Bovendien zou een aanzienlijk deel van de kiezers door het gehanteerde stelsel niet zijn vertegenwoordigd in de gemeenteraad.

B.5.2. Volgens de verzoekende partijen in de zaak nr. 5256 bestaat er geen objectief criterium, noch enige redelijke verantwoording voor het gebruik, enerzijds, van het « systeem Imperiali » voor de gemeenteraadsverkiezingen en, anderzijds, van het « systeem D'Hondt » voor de provincie- en districtsraadsverkiezingen.

B.6.1. In tegenstelling tot wat geldt voor de verkiezingen van de Kamer van volksvertegenwoordigers en de Senaat (artikelen 62, tweede lid, en 68, § 1, van de Grondwet) is voor de verkiezingen van de provincie- en gemeenteraden niet grondwettelijk bepaald dat zij volgens het stelsel van de evenredige vertegenwoordiging geschieden.

De keuze voor dat stelsel, dat inhoudt dat de mandaten over de kandidatenlijsten en kandidaten worden verdeeld in verhouding tot het aantal stemmen dat ze behaalden, vloeit voort uit de artikelen 19 en 20 van de provinciekieswet van 19 oktober 1921 en uit de artikelen 56 en volgende van de bij het koninklijk besluit van 4 augustus 1932 gecoördineerde gemeentekieswet, waarop ook het decreet van 8 juli 2011 is geïnspireerd.

Het beginsel van de toepassing van de evenredige vertegenwoordiging bij de provincie- en gemeenteraadsverkiezingen werd overigens bevestigd door artikel 6, § 1, VIII, eerste lid, 4°, c), van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, naar luid waarvan een tweederdemeerderheid vereist is wanneer de gewesten de regelgeving ter zake in minder evenredige zin zouden wensen te wijzigen.

B.6.2. Bij de regeling van de kiesverrichtingen op basis van het beginsel van de evenredige vertegenwoordiging heeft de decreetgever niet willen raken aan de historische optie om de beschikbare plaatsen te verdelen over de stemmen die de partijen en lijsten hebben behaald aan de hand van respectievelijk het « systeem Imperiali » voor de gemeenteraadsverkiezingen en het « systeem D'Hondt » voor de provincieraadsverkiezingen en, meer recent, voor de verkiezing van de districtsraden.

In beide systemen wordt gebruik gemaakt van een reeks delers waarbij voor elke partij of lijst het stemcijfer (dit is het totaal van de geldige stemmen voor die partij of lijst) telkens wordt gedeeld door een oplopende noemer. In het « systeem D'Hondt » wordt een delerreeks gehanteerd met als opeenvolgende noemers 1, 2, 3, 4, enz. In het « systeem Imperiali » wordt een delerreeks gehanteerd met als opeenvolgende noemers 1; 1 1/2; 2; 2 1/2; 3; 3 1/2; 4; 4 1/2, enz. In beide systemen gaat de eerste zetel naar de partij of lijst die het hoogste quotiënt heeft behaald en de volgende zetels - zoveel als er te verdelen zijn - komen vervolgens toe aan de partij of lijst met het daaropvolgende quotiënt gerangschikt in een aflopende orde.

Het door de verzoekende partijen in de zaak nr. 5256 benadrukte gegeven dat de doelstelling van de decreetgever erin bestond de regelgeving voor de lokale verkiezingen te vereenvoudigen met de regeling van de gemeenteraadsverkiezingen als uitgangspunt, staat er niet aan in de weg dat de decreetgever - die overigens verscheidene doelstellingen had zoals vermeld in B.2.2.1 - wat de delerreeksen betreft ervoor kon opteren de bestaande regelgeving over te nemen.

B.6.3. Zelfs indien de verkiezingen volgens een stelsel van volstrekt evenredige vertegenwoordiging plaatsvinden, kan het verschijnsel van de « verloren stemmen » niet worden vermeden. Daaruit volgt dat niet elke stem hetzelfde gewicht heeft in de zeteltoewijzing en dat niet iedere kandidaat dezelfde kans heeft om te worden verkozen.

Bovendien staat geen enkele bepaling van internationaal recht of van intern recht eraan in de weg dat de wetgever die voor een stelsel van evenredige vertegenwoordiging heeft gekozen, daarop redelijke beperkingen aanbrengt, teneinde de goede werking van de democratische instellingen te waarborgen.

B.6.4. Wat betreft de keuze van de regels die het gewicht bepalen van de uitgebrachte stemmen in de uitslag van de verkiezingen, beschikt het Hof niet over de beoordelingsruimte van de decreetgever.

Het onderzoek door het Hof van de verenigbaarheid met het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie van de bestreden bepaling moet derhalve worden beperkt tot het nagaan of de decreetgever al dan niet een maatregel heeft genomen die in redelijkheid kan worden verantwoord.

B.6.5. Ook indien - zoals de verzoekers aanvoeren en de Vlaamse Regering niet tegenspreekt - kan worden aangenomen dat het « systeem Imperiali » een relatief voordeel toekent aan de « grotere partijen », dient in eerste instantie te worden opgemerkt dat naar aanleiding van de verkiezing zelf blijkt welke partijen of lijsten de « grotere » zijn en dat de verhoudingen bij elke nieuwe verkiezing kunnen veranderen.

Bovendien worden de proportionele verhoudingen tussen de lijsten niet enkel bepaald door de wiskundige formule van het « systeem Imperiali », respectievelijk die van het « systeem D'Hondt », maar ook door een reeks andere factoren zoals het aantal te begeven mandaten binnen elke kieskring, het aantal deelnemende lijsten en de onderlinge verhouding tussen de stemcijfers van de diverse lijsten.

B.6.6. De wil om een stelsel van evenredige vertegenwoordiging in te voeren of te behouden, verhindert niet dat ook rekening wordt gehouden met de voordelen van een voldoende stabiel en duidelijk beleid tijdens de zittingsperiode.

In het kader van zijn ruime beleidsvrijheid wat betreft de wijze waarop de evenredige vertegenwoordiging wordt georganiseerd, vermag de decreetgever maatregelen te nemen om een versnippering van het politieke landschap te voorkomen, door binnen de vertegenwoordigende organen de vorming van voldoende coherente politieke groepen te bevorderen.

Overigens houdt het « systeem Imperiali » een vorm van natuurlijke kiesdrempel in, die is afgestemd op de onderlinge verhoudingen binnen elke kieskring, en die in dat opzicht dus meer flexibel is dan de absolute kiesdrempel van 5 pct. die geldt voor de federale en regionale verkiezingen en, overeenkomstig het bijzonder decreet van 8 juli 2011, ook voor de provincieraadsverkiezingen in het Vlaamse Gewest.

B.6.7. Voorts vermocht de decreetgever redelijkerwijze aan te nemen dat de evenredige vertegenwoordiging zoals voorheen geschiedt overeenkomstig het « systeem Imperiali » voor de gemeenteraadsverkiezingen, terwijl op de andere beleidsniveaus het « systeem D'Hondt » wordt gehanteerd.

Het gelijkheidsbeginsel gebiedt niet dat de verdeling van de toe te wijzen zetels tussen de deelnemende partijen of lijsten op de diverse beleidsniveaus zou geschieden volgens dezelfde modaliteiten.

De decreetgever is er redelijkerwijze van kunnen uitgaan dat vooral voor de verkiezingen voor de gemeenten, waar de kandidaten dichter bij de bevolking staan, en waar de wil om zich kandidaat te stellen doorgaans groter is, de risico's op versnippering en, derhalve, op een minder stabiel beleid groter zijn.

Hoewel eenzelfde systeem had kunnen worden gehanteerd voor de verkiezingen van de districtsraden, die binnengemeentelijke territoriale organen zijn, is de decreetgever niet teruggekomen van de daarvoor reeds geldende toepassing van het « systeem D'Hondt ». Maar binnen het kader van zijn beleidsvrijheid is het niet kennelijk onredelijk dat de decreetgever ervan is uitgegaan dat de inrichting in districten van verstedelijkte gebieden met gemeenten van meer dan 100 000 inwoners is bedoeld om een betere betrokkenheid van de kiezers bij het binnengemeentelijke beleid mogelijk te maken en niet om de risico's van een versnippering tegen te gaan (Parl. St., Senaat, 1997-1998, nr. 1-907/1, p. 9; ibid., nr. 1-907/7, p. 2).

B.6.8. Het eerste middel in de zaak nr. 5228 en het eerste middel in de zaak nr. 5256 zijn niet gegrond.

B.7. De verzoeker in de zaak nr. 5228 voert in een tweede middel ook de schending aan van artikel 14 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en van artikel 3 van het Eerste Aanvullend Protocol bij dat Verdrag.

B.8. Zelfs indien wordt aangenomen dat de schending van die verdragsbepalingen wordt aangevoerd in samenhang gelezen met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, dan nog is het middel niet gegrond.

Artikel 3 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens is te dezen immers niet van toepassing, nu de gemeenteraadsverkiezingen geen betrekking hebben op « het kiezen van de wetgevende macht » in de zin van die bepaling. Ook artikel 14 van dat Verdrag is niet van toepassing, nu dat enkel kan worden aangevoerd in samenhang met een van de bij dat Verdrag gewaarborgde rechten en vrijheden.

B.9.1. De verzoeker in de zaak nr. 5228 voert in een derde middel nog de schending aan van artikel 25 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten in zoverre de zetelverdeling op grond van de bestreden bepalingen niet voorziet in een gelijkwaardig kiesrecht voor alle kiezers.

B.9.2. Artikel 25 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten bepaalt :

« Elke burger heeft het recht en dient in de gelegenheid te worden gesteld, zonder dat het onderscheid bedoeld in artikel 2 wordt gemaakt en zonder onredelijke beperkingen :

a) deel te nemen aan de behandeling van openbare aangelegenheden, hetzij rechtstreeks of door middel van vrijelijk gekozen vertegenwoordigers;

b) te stemmen en gekozen te worden door middel van betrouwbare periodieke verkiezingen die gehouden worden krachtens algemeen en gelijkwaardig kiesrecht en bij geheime stemming, waardoor het vrijelijk tot uitdrukking brengen van de wil van de kiezers wordt verzekerd;

c) op algemene voet van gelijkheid te worden toegelaten tot de overheidsdiensten van zijn land ».

B.10. Zelfs indien wordt aangenomen dat de schending van die verdragsbepaling wordt aangevoerd in samenhang gelezen met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, dan nog is het middel niet gegrond.

De grief van de verzoeker dat afbreuk wordt gedaan aan de waarborg van een « gelijkwaardig kiesrecht » zoals bepaald in artikel 25 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten valt samen met de grief over de ongelijke behandeling van kiezers en kandidaten die hij reeds naar aanleiding van het eerste middel heeft uiteengezet.

Ten aanzien van het middel met betrekking tot de indeling in kiesdistricten voor de provincieraadsverkiezingen en het quorum voor de verbinding tussen de lijsten voor die districten (tweede middel in de zaak nr. 5256)

B.11.1. De verzoekende partijen in de zaak nr. 5256 voeren in een tweede middel de schending aan van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet door artikel 7, § 1, tweede lid, en artikel 181, § 2, eerste tot derde lid, van het decreet van 8 juli 2011, doordat de als bijlage bij het decreet gevoegde indeling in kieskringen voor de provincieraadsverkiezingen waarnaar artikel 7, § 1, tweede lid, van het decreet van 8 juli 2011 verwijst, leidt tot grote verschillen op het vlak van de natuurlijke kiesdrempel, waardoor er verschillen in behandeling ontstaan tussen kiezers, kandidaten en politieke partijen naar gelang van de provincie, het administratief arrondissement en het kiesdistrict en doordat krachtens artikel 181, § 2, derde lid, enkel die lijstenverbindingen worden toegelaten tot de aanvullende verdeling die in minstens één kieskring van de provincie een verkiezingscijfer van 66 pct. of meer van de kiesdeler - dit is het zogenaamde quorum - hebben behaald. In combinatie met de vaststelling van de provinciale kiesarrondissementen en kiesdistricten, zou dat leiden tot een onevenredige en ongelijke verdeling van de aanvullende zetels, in het nadeel van de kleinere partijen en hun kandidaten.

In een eerste onderdeel van dat middel wordt de vergelijking gemaakt met het quorum voor de verkiezingen voor het Vlaams Parlement en voor de Kamer van volksvertegenwoordigers.

In een tweede onderdeel wordt de vergelijking gemaakt binnen het Vlaamse Gewest en binnen eenzelfde provincie, waar de natuurlijke kiesdrempel zou variëren tussen 3,14 pct. en 11 pct.

B.11.2. In tegenstelling tot wat de Vlaamse Regering volhoudt, is dat middel voldoende duidelijk, ook in zoverre het is gericht tegen artikel 7, § 1, tweede lid, en het de verschillen inzake de natuurlijke kiesdrempel tussen de districten voor de provincieraadsverkiezingen aanklaagt.

B.12.1. Het komt in beginsel de decreetgever toe te beoordelen of het wenselijk is de provincieraadsverkiezingen te organiseren op grond van één of meer kieskringen.

Wanneer hij opteert voor een op meerdere kieskringen gebaseerd kiessysteem, dient hij evenwel rekening ermee te houden dat het bevolkingscijfer van een kieskring de natuurlijke kiesdrempel bepaalt die moet worden bereikt om een zetel te behalen.

De natuurlijke drempel is intrinsiek verbonden met het aantal in een kieskring te begeven zetels en het bevolkingscijfer van die kieskring. De hoogte van de natuurlijke drempel is omgekeerd evenredig met het aantal te begeven zetels en met het bevolkingscijfer van de kieskring.

B.12.2. Uit de parlementaire voorbereiding van het decreet van 8 juli 2011 blijkt dat de decreetgever gevolg heeft willen geven aan het arrest nr. 149/2007 van 5 december 2007, waarbij het Hof de bijlage bij het decreet van 2 juni 2006 tot wijziging van het provinciedecreet van 9 december 2005 heeft vernietigd (Parl. St., Vlaams Parlement, 2010-2011, nr. 1084/1, pp. 4 en 9, nr. 1084/8, pp. 5-6, en Hand., Vlaams Parlement, 2010-2011, nr. 43, 29 juni 2011, pp. 109 en 132).

In dat arrest oordeelde het Hof :

« B.24.7. Ofschoon kan worden aanvaard dat een kiesdistrict waar vier mandaten zijn te verdelen verenigbaar is met het bij de provincieraadsverkiezingen gehanteerde stelsel van de ' evenredige vertegenwoordiging ', is dit niet het geval voor districten waar slechts twee of drie mandaten zijn te verdelen en waar de natuurlijke kiesdrempel om die reden onredelijk hoog is ».

Volgens de parlementaire voorbereiding van het decreet van 8 juli 2011 beoogt de nieuwe regeling te waarborgen dat er in de nieuwe indeling in kiesdistricten minstens zes zetels per district te verdelen zijn (Parl. St., Vlaams Parlement, 2010-2011, nr. 1084/1, pp. 4, 9 en 10; ibid., nr. 1084/8, pp. 6, 8, 11, 14, 17, 22, 26 en 51; Hand., Vlaams Parlement, 2010-2011, nr. 43, 29 juni 2011, pp. 113 en 131).

B.12.3. Door op die wijze gevolg te geven aan het voormelde arrest nr. 149/2007, heeft de decreetgever gewaarborgd dat de verschillen die tussen de kandidaten van de verschillende provinciedistricten voortvloeien uit de natuurlijke kiesdrempel binnen redelijke grenzen blijven en verenigbaar zijn met het op de provincieraden toepasselijke stelsel van evenredige vertegenwoordiging.

B.12.4. In zoverre het middel is gericht tegen artikel 7, § 1, tweede lid, van het decreet van 8 juli 2011 en de bijlage waarnaar dat lid verwijst, is het niet gegrond.

B.13.1. Het middel is voor het overige gericht tegen de bepaling van artikel 181, § 2, derde lid, die tot gevolg heeft dat enkel die lijstenverbindingen worden toegelaten tot de aanvullende zetelverdeling die in minstens één provinciaal kiesdistrict van het betrokken provinciaal kiesarrondissement het quorum van 66 pct. van de kiesdeler hebben behaald.

B.13.2. Artikel 101 van het decreet van 8 juli 2011 biedt de kandidaten van een lijst de mogelijkheid om - mits de instemming van de kiezers of de aftredende provincieraadsleden die hen hebben voorgedragen - te verklaren dat zij zich verbinden met :

« 1° [...];

2° de bij name aan te wijzen kandidaten van lijsten met dezelfde benaming die in andere provinciedistricten van hetzelfde provinciale kiesarrondissement zijn voorgedragen met het oog op de aanvullende zetelverdeling, bedoeld in artikel 181, § 2 tot en met § 4 ».

Wanneer geen gebruik is gemaakt van die mogelijkheid, geschiedt de verdeling van de zetels overeenkomstig de artikelen 179 en 180 van het decreet van 8 juli 2011.

Artikel 181 van het decreet van 8 juli 2011, waarvan de bestreden bepaling deel uitmaakt, regelt de zetelverdeling wanneer wel gebruik is gemaakt van de mogelijkheid tot zogenaamde apparentering van lijsten.

Die regeling is geïnspireerd op die van artikel 20 van de wet van 19 oktober 1921 tot regeling van de provincieraadsverkiezingen, zoals vervangen bij artikel 267 van de gewone wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur.

Bij de eerste verdeling wordt de kiesdeler bepaald door het algemeen totaal van de geldige stemmen te delen door het getal van de in het provinciedistrict toe te kennen zetels. Vervolgens wordt voor ieder provinciedistrict het stemcijfer van elke lijst gedeeld door die kiesdeler. Het op een geheel getal vastgestelde quotiënt bepaalt het aantal zetels dat reeds kan worden toegekend. Voor elke lijst wordt het aantal nog niet gebruikte stemmen bijgehouden (artikel 181, § 1, van het decreet van 8 juli 2011).

Voor de verdeling van de aanvullende zetels wordt het stemcijfer van iedere lijstengroep vastgesteld door een optelling van de stemcijfers van de lijsten die er deel van uitmaken. De andere lijsten behouden hun stemcijfers. Per provinciaal kiesarrondissement wordt door samentelling van de eenheden van de eerder vastgestelde quotiënten bepaald hoeveel zetels de verschillende lijstengroepen en de alleenstaande lijsten voor het gehele provinciale kiesarrondissement reeds hebben verkregen en hoeveel zetels aanvullend te verdelen zijn (artikel 181, § 2, van het decreet van 8 juli 2011).

Ten slotte wordt aan de hand van de stemcijfers, bedoeld in de vorige alinea, bepaald in welke volgorde de opeenvolgende zetels aan de lijsten toekomen en in welk provinciedistrict de aanvullende zetel of zetels aan verbonden lijsten kunnen worden toegekend (artikel 181, § 2, in fine, en § 3, van het decreet van 8 juli 2011).

B.13.3. Naar aanleiding van het eerste middel is reeds opgemerkt (B.6.3) dat zelfs in een stelsel van volstrekt evenredige vertegenwoordiging, het verschijnsel van de « verloren stemmen » niet kan worden vermeden en dat de wetgever die voor een stelsel van evenredige vertegenwoordiging heeft gekozen, daarop redelijke beperkingen vermag aan te brengen om de goede werking van de democratische instellingen te waarborgen.

Zoals eveneens is opgemerkt naar aanleiding van het eerste middel (B.6.4), beschikt het Hof niet over de beoordelingsruimte van de decreetgever wat betreft de keuze van de regels die het gewicht van de uitgebrachte stemmen in de uitslag van de verkiezingen bepalen.

B.13.4. Het decreet van 8 juli 2011 vormt een coördinatie van de regelgeving voor de verkiezingen voor de niveaus waarvoor het Vlaamse Gewest bevoegd is geworden. Niettemin zijn met name voor de provincieraadsverkiezingen een reeks aanpassingen doorgevoerd. Zo wordt aan de ene kant het aantal provincieraadsleden verminderd, en wordt aan de andere kant gewaarborgd dat per provinciedistrict minstens zes zetels te verdelen zijn.

Wat de verbinding van lijsten op het provinciale niveau betreft, heeft de decreetgever grotendeels de bestaande regeling overgenomen.

Daarbij heeft hij, enerzijds, de mogelijkheid behouden voor kandidaten van verschillende lijsten om hun kansen te verhogen door gebruik te maken van de mogelijkheid om lijsten die met een zelfde benaming in verscheidene provinciedistricten opkomen, te verbinden. Door die zogenaamde apparentering kunnen immers de reststemmen van de diverse provinciedistricten worden samengeteld en benut.

Anderzijds, heeft hij die mogelijkheid tot op zekere hoogte beperkt - zoals ook voorheen het geval was - door in de bestreden bepaling voor te schrijven dat enkel de alleenstaande of verbonden lijsten die daadwerkelijk 66 pct. van de kiesdeler hebben behaald, in aanmerking worden genomen bij de toewijzing van de aanvullende zetels. Terwijl dat quorum voorheen moest worden behaald in één van de districten binnen de betrokken provincie, moet dat voortaan worden behaald binnen eenzelfde provinciaal kiesarrondissement.

B.13.5. Geconfronteerd met een veelheid van soms tegenstrijdige factoren, heeft de decreetgever zowel rekening gehouden met de bestaande mogelijkheid van een meer evenredige vertegenwoordiging op het niveau van de provincieraden door middel van de apparentering, als met de even legitieme wens om de versnippering van het politieke landschap te voorkomen. Er blijkt niet dat hij daarbij keuzes heeft gemaakt die zijn beleidsvrijheid te buiten gaan.

B.13.6. De verzoekende partijen in zaak nr. 5256 doen opmerken dat het quorum voor de apparentering voor de verkiezing van de leden van de Kamer van volksvertegenwoordigers 33 pct. bedraagt in plaats van 66 pct. te dezen, en dat het quorum voor de apparentering voor de verkiezing van het Vlaams Parlement weliswaar 66 pct. is, maar dan toegepast op de gehele provincie.

Zoals reeds gesteld naar aanleiding van het eerste middel (B.6.7), gebiedt het gelijkheidsbeginsel niet dat de verkiezingen op de diverse beleidsniveaus zouden geschieden volgens dezelfde modaliteiten wat de verdeling van de toe te wijzen zetels onder de deelnemende partijen of lijsten betreft.

Wat de vergelijking met het stelsel van de apparentering voor de Kamer van volksvertegenwoordigers betreft, moet daaraan worden toegevoegd dat een zodanig verschil, dat het gevolg is van de autonome uitoefening van de eigen bevoegdheden van het Gewest, alleen daarom nog niet in strijd is met het grondwettelijk gelijkheidsbeginsel.

B.13.7. Er blijkt niet dat de decreetgever met artikel 181, § 2, derde lid, een kennelijk onredelijke maatregel heeft genomen.

In zoverre het is gericht tegen die bepaling is het middel niet gegrond.

Om die redenen,

het Hof

verwerpt de beroepen.

Aldus uitgesproken in het Nederlands, het Frans en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, op de openbare terechtzitting van 28 juni 2012.

De griffier,

F. Meersschaut

De voorzitter,

M. Bossuyt

Vrije woorden

  • Beroepen tot gehele of gedeeltelijke vernietiging van het Vlaamse decreet van 8 juli 2011 « houdende de organisatie van de lokale en provinciale verkiezingen en houdende wijziging van het Gemeentedecreet van 15 juli 2005, het Provinciedecreet van 9 december 2005 en het decreet van 19 december 2008 betreffende de organisatie van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn », ingesteld door Jean Marie de Meester en door de feitelijke vereniging « Groen! » en anderen. Grondwettelijk recht

  • Verkiezingen

  • Vlaams Gewest

  • Verkiezingen van de gemeenteraden, provincieraden en districtsraden

  • 1. Verdeling van de zetels tussen de lijsten

  • a. Systeem Imperiali

  • Gemeenteraadsverkiezingen

  • b. Systeem D'Hondt

  • Provincie- en districtraadsverkiezingen

  • 2. Verkiezingen van de provincieraden

  • Evenredige vertegenwoordiging

  • a. Kieskringen

  • b. Lijstenverbindingen.