- Arrest van 29 januari 2014

29/01/2014 - 18/2014

Rechtspraak

Samenvatting

Samenvatting 1

Het Hof zegt voor recht :

Artikel 21, § 6, 2°, juncto artikel 9, en artikel 40bis van het decreet van het Vlaamse Gewest van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen, zoals zij van toepassing waren voor het aanslagjaar 2004, schenden de artikelen 10, 11 en 172 van de Grondwet niet.


Arrest - Integrale tekst

Het Grondwettelijk Hof,

samengesteld uit de voorzitters A. Alen en J. Spreutels, de rechters L. Lavrysen, E. Derycke, P. Nihoul en T. Giet, en, overeenkomstig artikel 60bis van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, emeritus voorzitter M. Bossuyt, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van emeritus voorzitter M. Bossuyt,

wijst na beraad het volgende arrest :

I. Onderwerp van de prejudiciële vragen en rechtspleging

Bij arrest van 24 april 2013 in zake Bertrand Antheunis tegen de Vlaamse Landmaatschappij en het Vlaamse Gewest, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 8 mei 2013, heeft het Hof van Beroep te Brussel de volgende prejudiciële vragen gesteld :

1. « Schendt artikel 5 van het decreet van 12 december 2003 (B.S. 23 januari 2004) houdende wijziging van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen, dat in voornoemd decreet van 23 januari 1991 een artikel 40bis invoegt, dat nader geregeld werd bij besluit van 11 maart 2005 (B.S. 27 april 2005), in samenhang gelezen met artikel 21, § 6, 2°, van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen, de artikelen 10, 11 en 172 van de Grondwet, in de mate dat door deze wetsbepalingen een eerste categorie van belastingplichtigen met mestoverschotten tijdens het productiejaar 2001, 2002 en/of 2003, die zich hebben ingepast in het spoor van mestverwerking, de mogelijkheid wordt geboden om de betaling van de superheffing SH2, opgelegd ingevolge artikel 21, § 6, 2°, van het decreet van 23 januari 1991, voor het productiejaar 2001, 2002 en/of 2003 uit te stellen en zelfs op te heffen, terwijl een tweede categorie van belastingplichtigen met mestoverschotten tijdens het productiejaar 2001, 2002 en/of 2003, die zich hebben ingepast in het spoor van vrijwillige afbouw van hun veestapel, die mogelijkheid niet werd geboden ? »;

2. « Schendt artikel 5 van het decreet van 12 december 2003 (B.S. 23 januari 2004) houdende wijziging van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen, dat in voornoemd decreet van 23 januari 1991 een artikel 40bis invoegt, dat nader geregeld werd bij besluit van 11 maart 2005 (B.S. 27 april 2005), in samenhang gelezen met artikel 21, § 6, 2°, van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen, de artikelen 10, 11 en 172 van de Grondwet, afzonderlijk genomen en in samenhang gelezen met het algemeen beginsel van de rechtszekerheid en het algemeen beginsel van het verbod van terugwerkende kracht van de wet, in de mate dat door deze wetsbepalingen een eerste categorie van belastingplichtigen met mestoverschotten tijdens het productiejaar 2001, 2002 en/of 2003, die zich hebben ingepast in het spoor van mestverwerking, de mogelijkheid wordt geboden om de betaling van de superheffing SH2, opgelegd ingevolge artikel 21, § 6, 2°, van het decreet van 23 januari 1991, voor het productiejaar 2001, 2002 en/of 2003, uit te stellen en zelfs op te heffen, terwijl een tweede categorie van belastingplichtigen met mestoverschotten tijdens het productiejaar 2001, 2002 en/of 2003, die zich niet hebben ingepast in het spoor van mestverwerking, die mogelijkheid niet wordt geboden, terwijl deze bepalingen nog niet bekend waren op het einde van het belastbaar tijdperk van het respectievelijke productiejaar 2001, 2002 en 2003 ? »;

3. « Schendt artikel 21, § 6, 2°, juncto artikel 9 van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, doordat het bedrijven die zich in een ongelijke situatie bevinden, met name bedrijven die in staat zijn om mest te verwerken en bedrijven die daartoe niet in staat zijn op een zelfde wijze behandelt, met name door het opleggen van een verplichting tot mestverwerking, gesanctioneerd door een superheffing ? ».

(...)

III. In rechte

(...)

B.1. Het decreet van het Vlaamse Gewest van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen werd grotendeels opgeheven door het decreet van 22 december 2006 houdende de bescherming van water tegen de verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen. Om op de prejudiciële vragen te antwoorden, dient het Hof evenwel het eerstgenoemde decreet in aanmerking te nemen, zoals het van toepassing was voor het aanslagjaar 2004.

B.2.1. Het decreet van 23 januari 1991 strekt ertoe het leefmilieu te beschermen tegen de verontreiniging als gevolg van de productie en het gebruik van meststoffen (artikel 2). Het opleggen van heffingen is één van de maatregelen om die doelstelling te bereiken (hoofdstuk VII). Het decreet voorziet in een basisheffing, een afzetheffing en een superheffing.

B.2.2. De basisheffing geldt, wat het aanslagjaar 2004 betreft, voor elke producent op wiens bedrijf de dierlijke mestproductie het voorafgaande kalenderjaar meer bedroeg dan 300 kg difosforpentoxide (artikel 21, § 1), voor elke producent of gebruiker die chemische meststoffen toevoegt aan de grond (artikel 21, § 3), voor elke producent of gebruiker die andere meststoffen dan dierlijke mest of chemische meststoffen toevoegt aan de grond (artikel 21, § 2) en voor elke invoerder van mestoverschotten (artikel 21, § 5).

De afzetheffing is van toepassing op elke producent die het voorafgaande kalenderjaar dierlijke mest heeft verhandeld met tussenkomst van de Mestbank (artikel 21, § 4).

De superheffing wordt geheven ten laste van elke producent die meer dierlijke mest heeft geproduceerd dan de nutriëntenhalte (artikel 21, § 6, 1°) of die niet heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht of exportplicht (artikel 21, § 6, 2°).

B.2.3. Het begrip nutriëntenhalte werd ingevoerd om de toename van de productie van dierlijke mest op bedrijfsniveau tegen te gaan. Het betreft de maximumhoeveelheid dierlijke mest, uitgedrukt in kilogram stikstof en difosforpentoxide, die een landbouw- of veeteeltinrichting mag voortbrengen (artikel 33ter, § 1, 1°, a).

De nutriëntenhalte wordt individueel toegekend aan elke landbouw- of veeteeltinrichting, of deel ervan, die voldoet aan de definitie van « bestaande veeteeltinrichting » (in de zin van artikel 2, 7°) en waarvan minstens sinds het aanslagjaar 1995 tijdig en regelmatig jaarlijks aangifte werd gedaan bij de Mestbank. Zij wordt bepaald op basis van de mestproductie in de jaren 1995, 1996 of 1997, waarbij het jaar met de hoogste productie in aanmerking wordt genomen (artikel 33bis, § 1).

B.3.1. Artikel 9, § 3, van het decreet van 23 januari 1991, zoals van toepassing voor het aanslagjaar 2004, bepaalde :

« De Vlaamse regering kan aan producenten van dierlijke mest de verplichting opleggen hun dierlijke mest geheel of gedeeltelijk te verwerken en/of te exporteren, inzoverre het bedrijfsmatige mestoverschot of de bedrijfsmatige mestproductie groter is dan een grenswaarde die door de Vlaamse regering wordt bepaald op basis van het mestoverschot op niveau van het Vlaamse Gewest. De Vlaamse regering kan hiertoe nadere regels vaststellen ».

B.3.2. Artikel 21, § 6, 2°, van hetzelfde decreet bepaalde :

« Er is een superheffing SH1 en SH2, waarvan de opbrengst integraal wordt toegekend aan de Mestbank, lastens elke producent :

[...]

2° die niet heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht en/of exportplicht, bedoeld in artikel 9; het bedrag van deze superheffing SH2 wordt door middel van de volgende formule berekend :

SH2 = ((VPn - GVn) x Xvn) + ((VPp - GVp) x Xvp)

waarin :

- VPn = de verwerkingsplicht van dierlijke mest uitgedrukt in kg N, zoals gedefinieerd in artikel 9;

- VPp = de verwerkingsplicht van dierlijke mest, uitgedrukt in kg P2O5, zoals bepaald in artikel 9;

- GVn = de conform de aangifte gerealiseerde verwerkingsplicht van dierlijke mest, uitgedrukt in kg N;

- GVp = de conform de aangifte gerealiseerde verwerkingsplicht van dierlijke mest, uitgedrukt in kg P2O5;

- Xvn = de superheffingsvoet voor de niet gerealiseerde mestverwerkingsplicht van dierlijke mest, uitgedrukt in N;

- Xvp = de superheffingsvoet voor de niet gerealiseerde mestverwerkingsplicht van dierlijke mest, uitgedrukt in P2O5.

De heffingsvoeten, bedoeld in het eerste lid, worden als volgt vastgesteld :

- Xspn = 0,99 EUR/kg N;

- Xspp = 0,99 EUR/kg P2O5;

- Xvn =

. 0,24 EUR/kg N voor het productiejaar 2000;

. 0,49 EUR/kg N voor de productiejaren 2001 en 2002;

. 0,99 EUR/kg N vanaf het productiejaar 2003;

- Xvp =

. 0,24 EUR/kg P2O5 voor het productiejaar 2000;

. 0,49 EUR/kg P2O5 voor de productiejaren 2001 en 2002;

. 0,99 EUR/kg P2O5 vanaf het productiejaar 2003 ».

B.3.3. Artikel 40bis van hetzelfde decreet, zoals ingevoegd bij artikel 5 van het decreet van 12 december 2003, bepaalde :

« Voor een overgangsperiode tot en met 31 december 2006 wordt vanaf het productiejaar 2001 uitstel van de superheffing mestverwerking SH2, bedoeld in artikel 21, § 6, 2°, verleend aan elke producent die de milieuvergunning en de bouwvergunning of stedenbouwkundige vergunning voor een mestverwerkingsinstallatie en/of een mestbewerkingsinstallatie heeft bekomen evenals aan elke producent die met een vergunde mestverwerkingsinstallatie aanleveringscontracten heeft afgesloten. De som van de gecontracteerde mestvolumes op jaarbasis voor de bedoelde installatie kan nooit hoger zijn dan de vergunde capaciteit op jaarbasis. Het uitstel van de superheffing geldt vanaf het kalenderjaar van de goedkeuring van de milieuvergunning en de bouwvergunning of stedenbouwkundige vergunning tot het effectief verwerken van nutriënten in de operationele mestverwerkingsinstallatie. Het uitstel kan maximaal twee jaren duren voor vergunningen afgeleverd na 31 december 2002. Voor vergunningen afgeleverd voor 31 december 2002 geldt het uitstel maximaal tot 31 december 2004. De Vlaamse regering kan nadere regels vaststellen. Wanneer ten laatste twee jaren na het verlenen van de milieuvergunning en de bouwvergunning of stedenbouwkundige vergunning de mestverwerkingsinstallatie operationeel is en de gerealiseerde mestverwerking in dat productiejaar hoger is dan de geldende mestverwerking, dan wordt de uitgestelde superheffing opgeheven en niet geïnd. De Vlaamse regering kan hieromtrent nadere regels vaststellen ».

Die bepaling heeft uitwerking met ingang van 1 januari 2003 (artikel 6 van het decreet van 12 december 2003). Zij voorziet in de mogelijkheid, met terugwerkende kracht tot het productiejaar 2001, dat de superheffing SH2 voor een periode van twee jaar wordt uitgesteld en zelfs wordt kwijtgescholden wanneer wordt aangetoond dat, ten laatste twee jaar na het verlenen van de milieuvergunning en de bouwvergunning of stedenbouwkundige vergunning, de mestverwerkingsinstallatie operationeel is en de gerealiseerde mestverwerking in dat productiejaar hoger is dan de geldende mestverwerking.

B.4. De verwijzende rechter wenst van het Hof te vernemen of artikel 40bis van het decreet van 23 januari 1991 de artikelen 10, 11 en 172 van de Grondwet schendt in zoverre het slechts voor een bepaalde categorie van producenten in een uitstel- en afstelregeling voor de superheffing SH2 voorziet (eerste prejudiciële vraag), of dezelfde bepaling de artikelen 10, 11 en 172 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de beginselen van de rechtszekerheid en de niet-retroactiviteit van de wet, schendt in zoverre zij de voormelde uitstel- en afstelregeling met terugwerkende kracht uitwerking verleent (tweede prejudiciële vraag) en of artikel 21, § 6, 2°, juncto artikel 9 van het decreet van 23 januari 1991 de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schendt doordat het producenten die zich in verschillende situaties bevinden, naargelang zij wel of niet in staat zijn om mest te verwerken, op dezelfde wijze aan de superheffing onderwerpt (derde prejudiciële vraag).

B.5. De artikelen 10 en 11 van de Grondwet waarborgen het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie. Artikel 172 van de Grondwet is een bijzondere toepassing van dat beginsel in fiscale aangelegenheden.

B.6. Het komt de decreetgever toe de vrijstellingen te bepalen van de superheffing waarin hij voorziet. Hij beschikt ter zake over een ruime beoordelingsmarge.

Wanneer de decreetgever vrijstellingen of soortgelijke maatregelen vaststelt zoals die waarin het in het geding zijnde artikel 40bis voorziet, moet hij gebruik kunnen maken van categorieën die, noodzakelijkerwijs, de verscheidenheid van toestanden slechts met een zekere graad van benadering opvangen. Het beroep op dat procedé is niet onredelijk op zich; niettemin moet worden onderzocht of hetzelfde geldt voor de wijze waarop het werd aangewend.

B.7. Artikel 40bis wordt in de parlementaire voorbereiding als volgt verantwoord :

« Dit artikel beoogt het stimuleren van de mestverwerking door een aanzienlijke stimulus te voorzien onder de vorm van de verlaging van de superheffing SH2 op niet verwerkte nutriëntenhoeveelheden en dit voor productiejaren voorafgaand aan de inwerkingtreding van een mestverwerkingsinstallatie. Momenteel zien bepaalde bedrijven zich immers geconfronteerd met een dubbele kost : de superheffingen en de investeringskosten in een verwerkingsinstallatie. Om deze cumulatie te verzachten wordt een dubbel systeem voorgesteld.

In een eerste stap wordt de mogelijkheid tot het uitstel van de betaling van de superheffing voorzien onder de voorwaarde van een duidelijke wil tot investeren. Dit uitstel start vanaf het moment dat het mestverwerkingsplichtig bedrijf over een goedgekeurde bouwvergunning en milieuvergunning beschikt. Het bedrijf krijgt vervolgens twee jaar de tijd om de installatie te bouwen en de mestverwerking te operationaliseren.

Dit uitstel van de superheffing betekent geen automatische opheffing. Er wordt in een tweede stap de mogelijkheid van een opheffing van de superheffing SH2 voorzien en dit onder bepaalde voorwaarden, met name dat er méér nutriëntenhoeveelheden verwerkt worden dan de geldende mestverwerkingsplicht » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2002-2003, nr. 1695/3, p. 6).

In het vervolg van de parlementaire voorbereiding werd de mogelijkheid tot uitstel en afstel van de superheffing ook verleend « aan elke producent die met een vergunde mestverwerkingsinstallatie aanleveringscontracten heeft afgesloten ». Die toevoeging « stimuleert de mestverwerking en zorgt dat de producenten en verwerkers die reeds inspanningen hebben geleverd hiervoor ook worden gehonoreerd » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2002-2003, nr. 1695/4, p. 9).

B.8. De « dubbele kost » die de superheffing naar luid van de parlementaire voorbereiding doet ontstaan, kan als dusdanig het in de eerste prejudiciële vraag vermelde verschil in behandeling niet verantwoorden. Zoals de appellant voor de verwijzende rechter in zijn memorie van antwoord aantoont, wordt de producent van mestoverschotten die zich in het spoor van vrijwillige afbouw van de veestapel heeft ingepast, met een soortgelijke « dubbele kost » geconfronteerd als de producent van mestoverschotten die voor het spoor van de mestverwerking heeft gekozen.

Niettemin is het niet zonder redelijke verantwoording om voor een bepaalde categorie van heffingsplichtigen, meer bepaald de producenten van mestoverschotten die zich in het spoor van de mestverwerking hebben ingepast, bij wijze van overgangsmaatregel in een uitstel- en afstelregeling te voorzien. Uit de parlementaire voorbereiding blijkt immers dat de decreetgever in het bijzonder de mestverwerking wenste te stimuleren :

« In het kader van de invulling van de Europese nitraatrichtlijn heeft de Vlaamse regering een driesporenbeleid ontwikkeld om de mestoverschotten weg te werken. De eerste pijler, die moet instaan voor 25 % reductie van het mestoverschot, bestaat uit een aanpak aan de bron door nieuwe voedertechnieken en een herstructurering van de veehouderij (gestoeld op het stopzettingsbesluit van 20 april 2001). Door efficiëntere bemestingtechnieken, de tweede pijler, moet eveneens 25 % van het overschot kunnen benut worden op de bodem. De derde pijler, de mestverwerking, zou moeten zorgen voor een vermindering van 50 % van het mestoverschot.

De eerste twee sporen zijn in volle werking. Het derde, dat van de mestverwerking, hinkt achterop. Zo was er voorzien dat in 2003 2,4 miljoen ton varkensmest zou verwerkt worden, maar intussen is er slechts voor 1,5 miljoen ton aan mestinstallaties vergund. Een urgent overheidsoptreden is hier noodzakelijk. Met dit voorstel van decreet willen we de druk op de sector aanhouden en een actiever overheidsoptreden creëren » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2002-2003, nr. 1695/1, p. 2).

Ook de uitbreiding van de uitstel- en afstelregeling tot « elke producent die met een vergunde mestverwerkingsinstallatie aanleveringscontracten heeft afgesloten » past in de voormelde betrachting van de decreetgever.

B.9. De eerste prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

B.10. De niet-retroactiviteit van wetten is een waarborg ter voorkoming van rechtsonzekerheid. Die waarborg vereist dat de inhoud van het recht voorzienbaar en toegankelijk is, zodat de rechtzoekende in redelijke mate de gevolgen van een bepaalde handeling kan voorzien op het tijdstip dat die handeling wordt verricht. De terugwerkende kracht kan enkel worden verantwoord wanneer zij onontbeerlijk is voor de verwezenlijking van een doelstelling van algemeen belang.

B.11. De terugwerkende kracht die aan artikel 40bis is verleend, beoogt het nuttig effect van de erin vervatte overgangsmaatregel te waarborgen :

« Door diverse veehouders en bedrijven werd reeds zwaar geïnvesteerd in mestverwerking, zoals ook bleek tijdens de hoorzittingen. De voorgestelde oplossingen mogen degenen die reeds initiatief hebben genomen niet benadelen door een versoepeling voor wie een afwachtende houding heeft aangenomen. Vandaar het voorstel om gradueel de betaalde superheffing van voorgaande aanslagjaren terug te betalen (principe van de ristornering) » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2002-2003, nr. 1695/5, pp. 5-6).

B.12. Nu is vastgesteld, naar aanleiding van het onderzoek van de eerste prejudiciële vraag, dat de in B.8 vermelde categorieën van heffingsplichtigen niet dezelfde overgangsmaatregel moeten genieten, vindt ook de terugwerkende kracht van die overgangsmaatregel haar verantwoording in de verschillende situaties waarin die categorieën zich bevinden.

Door het invoeren van de overgangsmaatregel heeft de decreetgever derhalve niet op discriminerende wijze afbreuk gedaan aan het rechtszekerheidsbeginsel. Het valt weliswaar niet uit te sluiten dat sommige producenten van mestoverschotten die zich in het spoor van vrijwillige afbouw van hun veestapel hebben ingepast, na het invoeren van de overgangsmaatregel hebben betreurd dat zij niet voor het spoor van de mestverwerking hebben gekozen, maar dat nadeel weegt niet op tegen de bekommernis van de decreetgever om de mestverwerking te stimuleren door degenen die het initiatief voor de bouw van een mestverwerkingsinstallatie hebben genomen - of die door het sluiten van aanleveringscontracten de werking van een vergunde mestverwerkingsinstallatie hebben verzekerd - niet te benadelen.

B.13. De tweede prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

B.14. Gelet op de doelstelling van het decreet van 23 januari 1991, die erin bestaat het leefmilieu te beschermen tegen de verontreiniging door meststoffen, en op de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de decreetgever ter zake beschikt, is het niet zonder redelijke verantwoording de verschillende producenten van mestoverschotten, ongeacht de aard en de verwerkbaarheid van die mestoverschotten en met toepassing van het beginsel « de vervuiler betaalt », aan dezelfde regeling inzake mestverwerking en de daaraan verbonden superheffing te onderwerpen.

B.15. De derde prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen,

het Hof

zegt voor recht :

Artikel 21, § 6, 2°, juncto artikel 9, en artikel 40bis van het decreet van het Vlaamse Gewest van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen, zoals zij van toepassing waren voor het aanslagjaar 2004, schenden de artikelen 10, 11 en 172 van de Grondwet niet.

Aldus uitgesproken in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, op de openbare terechtzitting van 29 januari 2014.

De griffier,

P.-Y. Dutilleux

De voorzitter,

M. Bossuyt

Vrije woorden

  • Prejudiciële vragen betreffende artikel 21, § 6, 2°, juncto artikel 9, en artikel 40bis (zoals ingevoegd bij artikel 5 van het decreet van 12 december 2003) van het decreet van het Vlaamse Gewest van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen, gesteld door het Hof van Beroep te Brussel. Leefmilieu

  • Vlaams Gewest

  • Verontreiniging door meststoffen

  • Landbouw- of veeteeltinrichting

  • Dierlijke mestproductie

  • Superheffing

  • Overgangsmaatregel

  • Mogelijkheid tot uitstel en afstel

  • 1. Producent van mestoverschotten die zich in het spoor van vrijwillige afbouw van de veestapel heeft ingepast

  • Uitsluiting

  • 2. Producent van mestoverschotten die zich in het spoor van de mestverwerking heeft ingepast

  • Verwerkbaarheid van de mestoverschotten

  • 3. Terugwerkende kracht

  • Rechtszekerheid.